Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1256 del 17 febbraio 2025  ha ribadito alcuni principi in tema di stabilizzazione della SCIA e di sospensione dei lavori ex art. 27 comma 3 T.U.E.

Il provvedimento, in particolare, riafferma questi principi di diritto:

• che è illegittima l’ordinanza di demolizione di opere edilizie già oggetto di segnalazione certificata di inizio attività cui non ha fatto seguito – nei termini perentori di cui all’art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241 – alcun provvedimento inibitorio con conseguente consolidamento degli effetti, ai sensi degli artt. 19, comma 3, l. n. 241/1990;
• che in ragione della sua natura cautelare e temporanea, il provvedimento di sospensione dei lavori di cui all’art. 27, comma, 3 d.P .R. 6 giugno 2001, n. 380, perde efficacia una volta decorso il termine previsto senza l’adozione del provvedimento definitivo;
• che il provvedimento di sospensione dei lavori, ove riconducibile – per il suo chiaro contenuto e il suo tenore letterale – all’art. 27 comma 3 d.P .R. n. 380/2001 non può qualificarsi come atto di inibizione definitiva dell’attività segnalata ex art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241.

Questa sentenza deve essere letta come un chiarimento, in quanto i punti di cui sopra non sono sempre stati considerati pacifici.

In sintesi, la vicenda dimostra come l’inerzia dell’amministrazione comunale nell’esercitare tempestivamente i propri poteri inibitori abbia determinato il consolidamento degli effetti delle S.C.I.A. presentate dal privato, rendendo illegittima la successiva ordinanza di demolizione.

Ma veniamo all’esame della sentenza, partendo dalla vicenda materiale.

Il fatto posto in essere dai privati

La vicenda riguarda la realizzazione di un impianto serricolo da parte di una ditta  nel comune di Albanella, in località Capasanta (siamo nel salernitano). L’attività edificatoria si è sviluppata in più fasi attraverso la presentazione di successive Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (S.C.I.A.).

Inizialmente, nell’aprile 2018, la ditta ha presentato una prima S.C.I.A. per realizzare tunnel serricoli su una particolare particella catastale, ottenendo l’autorizzazione idraulica dal Consorzio di bonifica di Paestum nel maggio 2019. Successivamente, nell’aprile 2021, ha inoltrato una seconda S.C.I.A. per ampliare l’impianto con ulteriori tunnel su ulteriori particelle, ricevendo il nulla osta idraulico dal medesimo Consorzio. Infine, nel novembre 2022, la ditta ha presentato una terza S.C.I.A. per completare l’impianto sulla particella iniziale, integrando successivamente la documentazione richiesta dal comune e ottenendo l’autorizzazione del Consorzio.

Per tutte le opere realizzate, quindi, la ditta aveva presentato regolari S.C.I.A. e ottenuto le necessarie autorizzazioni idrauliche dal Consorzio di bonifica, che nel 2024 ha anche attestato la conformità dei lavori ai nulla osta rilasciati.

L’attività del comune e i provvedimenti adottati

Il comune di Albanella ha adottato un atteggiamento piuttosto passivo rispetto alle S.C.I.A. presentate dalla ditta istante.

In relazione alla prima S.C.I.A. del 2018, non ha infatti emesso alcun provvedimento.

Per quanto riguarda la seconda S.C.I.A. del 2021, il comune ha emesso un ordine di sospensione temporanea dei lavori il 27 aprile 2021, invitando l’impresa “a voler temporaneamente sospendere l’attività fino alla comunicazione del provvedimento definitivo“. Tuttavia, a questa comunicazione non ha fatto seguito alcun provvedimento definitivo, nonostante la ditta avesse presentato spontaneamente una relazione integrativa nel maggio 2021 e richiesto informazioni sull’esito dell’istruttoria nel marzo 2022.

In merito alla terza S.C.I.A. del novembre 2022, il comune ha richiesto alcune integrazioni documentali, che la ditta ha prontamente fornito, ma anche in questo caso non è seguito alcun provvedimento inibitorio.

Solo il 6 marzo 2024, a distanza di anni dalla presentazione delle S.C.I.A., il comune ha emesso un’ordinanza di demolizione per l’impianto serricolo di circa 18.200 mq e per la deviazione del fosso di raccolta delle acque meteoriche, sostenendo che tali opere fossero state realizzate senza titolo abilitativo.

Il processo in primo e secondo grado

La ditta ha impugnato l’ordinanza di demolizione e l’ordine di sospensione dei lavori davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.) della Campania, articolando otto motivi di ricorso. Il T.A.R. ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento demolitorio sulla base della violazione dell’art. 19, comma 3, L. 241/1990, ritenendo che gli effetti delle tre S.C.I.A. si fossero ormai consolidati.

Il comune di Albanella ha quindi proposto appello al Consiglio di Stato, formulando due motivi di impugnazione: la presunta violazione della normativa sul procedimento amministrativo e del D.P.R. 380/2001, nonché la violazione della legge regionale della Campania sugli impianti serricoli.

Durante il procedimento di appello, il Consiglio di Stato ha ordinato al comune di produrre una dettagliata relazione sui fatti di causa, corredata dai relativi documenti. Tuttavia, il comune non ha ottemperato adeguatamente a tale ordine istruttorio, presentando una relazione imprecisa e confusa, priva della documentazione richiesta.

Le soluzioni del Consiglio di Stato

Le questioni giuridiche  affrontate dal Consiglio di Stato riguardano l’efficacia temporale e la natura giuridica dell’ordine di sospensione dei lavori, nonché il consolidamento degli effetti delle S.C.I.A.

Quanto all’ordine dei sospensione del 27 aprile 2021 il Consiglio ha chiarito che esso aveva natura temporanea e cautelare, non definitiva, e che aveva perso efficacia una volta decorso il termine previsto dall’art. 27, comma 3, D.P.R. n. 380/2001 senza l’adozione di un provvedimento definitivo.

Per quanto riguarda le S.C.I.A., il Consiglio ha ritenuto che tutte e tre si fossero consolidate per mancata adozione di provvedimenti inibitori nei termini perentori di legge (30 giorni). Di conseguenza, l’ordinanza di demolizione del 6 marzo 2024 è stata considerata illegittima perché adottata ben oltre il termine perentorio previsto dall’art. 19, comma 3, L. 241/1990 e in assenza dei presupposti per esercitare il potere di autotutela.

Il Consiglio di Stato ha dunque respinto l’appello del comune, condannandolo al pagamento delle spese di giudizio (€5.000 oltre accessori) e disponendo la trasmissione della sentenza alla Procura regionale della Corte dei conti per la Campania, evidenziando la condotta processuale inadeguata del comune.

Insomma, uno sfacelo per l’amministrazione comunale

I principi di diritto analizzati dal Consiglio di Stato

Sostanzialmente la pronuncia analizza, da una parte, la portata dell’istituto della stabilizzazione della SCIA in mancanza di atti di blocco nei termini e dall’altra la valenza dell’ordine di sospensione dei lavori ai sensi dell’art. 27 TUE.

Riguardo alla stabilizzazione della SCIA

La materia è disciplinata dall’art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241 e dalle norme da questi richiamate.

Facciamo un rapido excursus.

A mente del comma 3 “l’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l’attività si intende vietata. Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell’interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l’amministrazione dispone la sospensione dell’attività intrapresa.
L’atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l’adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata.”

Il comma 6 bis aggiunge: “nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.380, e dalle leggi regionali.”

Quest’ultima disposizione richiama i commi 4 e 6, che riportiamo di seguito.

Comma 4:”decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21-nonies.“

Comma 6: “Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni.“

Da ultimo riportiamo l’articolo 21 novies, richiamato dal comma 4 citato.

“Art. 21-novies (Annullamento d’ufficio). 1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.
2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.
2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.“

Se combiniamo le norme che abbiamo riportato sopra, emergono i principi fondanti della materia, ovvero:

1. la SCIA edilizia può e deve essere interessata da attività di verifica da parte dell’amministrazione e, ove sia riscontrata la carenza dei requisiti e presupposti per la legittimità dell’attività segnalata, da un atto di blocco, che deve intervenire nel termine di 30 giorni dalla segnalazione;
2. è ammesso il blocco tardivo della SCIA edilizia, che intervenga dopo i 30 giorni, solo con provvedimento motivato sussistendone le ragioni di interesse pubblico, che intervenga entro un termine non superiore a dodici mesi (precedentemente erano 18);
3. ove la SCIA sia fondata su false rappresentazioni dei fatti o su dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, è possibile il blocco tardivo anche trascorso il termine di 12 mesi;
4. la falsa (attenzione, non erronea) attestazione o dichiarazione dell’esistenza dei requisiti e presupposti di legittimità dell’opera soggetta a SCIA nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, costituisce reato ed è punita con la reclusione da uno a tre anni.

La sentenza in commento si sofferma sulla natura del termine di legge per l’adozione dei provvedimenti di blocco ordinario e lo qualifica come perentorio, in linea con il precedente di cui alla sentenza CdS n. 1098/2022, che cita, e del ben più incisivo precedente di cui alla Sent. n. 3224/2023, secondo cui “in sostanza in materia edilizia, decorsi i previsti termini di 30 o 60 giorni dalla proposizione della SCIA, l’amministrazione competente, ai sensi del comma 4 dell’art. 19 della L. n. 241/90, adotta comunque i provvedimenti inibitori ovvero repressivo/sanzionatori previsti dal precedente comma 3, ma previa valutazione dell’esistenza delle condizioni previste per l’esercizio del cd. potere di autotutela di cui all’art. 21 nonies della L. n. 241/90 (T.A.R. Lazio Roma Sez. II quater, 25/01/2021, n. 911). Il superamento del limite temporale di 18 mesi per l’esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies, legge n. 241/90 e, quindi, in tema di SCIA, per l’esercizio “tardivo” dei poteri repressivo/sanzionatori di cui al D.P.R. n. 380/2001, comporta l’illegittimità dell’esercizio tardivo dell’indicato potere, salvo nei casi in cui, a prescindere da qualsivoglia accertamento penale di natura processuale, il soggetto segnalante abbia rappresentato uno stato preesistente – anche mediante il solo silenzio su circostanze rilevanti – diverso da quello reale (T.A.R. Lazio Roma Sez. II quater, 21/10/2020, n. 10702).“

Scaduti i termini per i blocchi, quindi, la SCIA subisce il fenomeno del consolidamento e, salve le conseguenze del falso, non è più tangibile.

Il principio risulta ben consolidato e condivisibile, nell’ottica della sostenibilità del sistema e della tutela, seppur residuale, dell’interesse del cittadino a non vedersi privare senza limiti temporali di quanto riteneva legittimamente acquisito.

Tuttavia non è mancato chi ha approcciato alla questione in termini opposti, come il Consiglio di Giustizia Amministrativa della regione Sicilia che nella sentenza n. 525/2021 ha avuto modo di affermare che “il termine di trenta giorni cui fa riferimento il sesto comma dell’art. 23 del d.P .R. n. 380 del 2001 deve intendersi come un termine sollecitatorio, rivolto agli organi dell’Amministrazione, che hanno il dovere di intervenire nel detto arco temporale, il quale, una volta decorso, non incide però sull’esercizio del potere di vigilanza in materia urbanistico – edilizia, che può ancora essere esercitato integralmente e senza condizioni.“

Sulla portata della sospensione dei lavori ex art. 27, comma 3 del Testo Unico dell’Edilizia

Più articolate le soluzioni reperite sull’interpretazione dell’art. 27.

La norma nella sua formulazione vigente è la seguente (riportiamo solo le parti che ci interessano):

“Art. 27 (L) Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia (legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 4; decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, articoli 107 e 109)

1. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale esercita, anche secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente, la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.

2. Il dirigente o il responsabile, quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni ed integrazioni, nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi.
Qualora si tratti di aree assoggettate alla tutela di cui al regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267, o appartenenti ai beni disciplinati dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, nonché delle aree di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il dirigente provvede alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi, previa comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa. Per le opere abusivamente realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, o su beni di interesse archeologico, nonché per le opere abusivamente realizzate su immobili soggetti a vincolo o di inedificabilità assoluta in applicazione delle disposizioni del titolo II del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il Soprintendente, su richiesta della regione, del comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero decorso il termine di 180 giorni dall’accertamento dell’illecito, procede alla demolizione, anche avvalendosi delle modalità operative di cui ai commi 55 e 56 dell’articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662.

3. Ferma rimanendo l’ipotesi prevista dal precedente comma 2, qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d’ufficio o su denuncia dei cittadini, l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui al comma 1, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, ordina l’immediata sospensione dei lavori, che ha effetto fino all’adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall’ordine di sospensione dei lavori. Entro i successivi quindici giorni dalla notifica il dirigente o il responsabile dell’ufficio, su ordinanza del sindaco, può procedere al sequestro del cantiere”

In sintesi la norma in esame (il comma 3 dell’articolo riportato) prevede una particolare ipotesi di sospensione cautelare dei cantieri quando vi sia stata una prima contestazione di inosservanza di norme di legge e di regolamento, delle prescrizioni degli strumenti urbanistici e delle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.

Tale provvedimento ha efficacia limitata nel tempo, in quanto, per disposto legislativo, dura fino all’adozione dei provvedimenti definitivi, da adottarsi nel termine di 45 giorni.

La formulazione della norma è perfettibile, comunque la giurisprudenza considera, in modo pressoché pacifico, come perentorio il termine di 45 giorni, pertanto, al suo scadere, il  provvedimento decade automaticamente. Sul punto dunque la sentenza si allinea ai numerosi precedenti (tra gli altri Cons. Stato nn. 5172/2017, 2003/2016 e 3115/2014).

Più contrastato invece l’altro principio affermato, secondo cui il provvedimento do sospensione, ove sia, per il suo contenuto e il tenore letterale, riconducibile all’art. 27 comma 3 T.U.E. non può qualificarsi come atto di inibizione definitiva (blocco) dell’attività oggetto di SCIA. Quindi o l’uno o l’altro.

Su questo punto lo stesso Consiglio di Stato non ha però una visione univoca.

I giudici di Palazzo Spada, infatti, nella sentenza n. 366/2023 hanno affermato, in un caso relativo ad un provvedimento di sospensione, che “il nomen iuris attribuito dalle parti ad un provvedimento non vincola il giudice cui spetta la effettiva qualificazione giuridica del provvedimento stesso, tenendo conto del suo effettivo contenuto. Si tratta di un principio generale applicabile anche in ambito amministrativo, essendo stato precisato che “ai fini della corretta qualificazione della sua natura l’atto amministrativo va interpretato non solo in base al tenore letterale, ma soprattutto in base al suo specifico contenuto e risalendo al potere concretamente esercitato dall’amministrazione, prescindendo dal nomen iuris che gli è stato assegnato” (Cons. Stato Sez. IV, 5 giugno 2020, n. 3552; Sez. VI, n. 2799/2021)” e quindi “né alla più volta citata nota del 18 ottobre 2018 può attribuirsi la valenza di mera sospensione cautelare e temporanea dei lavori finalizzata ad approfondire la titolarità del terreno, come sostenuto dagli appellanti, dal momento che, come già osservato in giurisprudenza (sia pure in un caso non concernente contestazioni di natura edilizia) ‘Ai sensi dell’art. 19, comma 3, L. n. 241 del 1990 la sospensione, in particolare, si atteggia quale misura cautelare ad efficacia temporalmente limitata, cessando, qualora il privato adotti le misure imposte dall’Amministrazione e non seguano nei termini ulteriori provvedimenti di competenza dell’Amministrazione. Nel caso di specie, il Comune non ha imposto una regolarizzazione dell’attività, nelle more provvedendo alla sua sospensione, bensì ha riscontrato l’assenza di un titolo idoneo a legittimare l’attività economica, disponendone il divieto di prosecuzione. La sospensione ad horas, pertanto, in assenza di misure conformative e senza indicazione di un termine finale, lungi dall’estrinsecarsi in un potere atipico, corrisponde al divieto di prosecuzione dell’attività previsto dall’art. 19, comma 3, L. n. 241 del 1990, configurando, dunque, un potere espressamente tipizzato dal legislatore‘ (Cons. Stato, Sez. VI, n. 2799/2021, cit.)“.

Vedremo se il Consiglio di Stato, nelle prossime pronunce, seguirà una visione o l’altra.

Consiglio di Stato Sent. n. 1256/2025

L'articolo Stabilizzazione della SCIA e sospensione del cantiere proviene da Studio Legale Squassoni.