L’articolo 1, comma 1, lettera h) del decreto-legge n. 69 del 2024, convertito dalla legge n. 105 del 2024 (meglio noto come Decreto Salva Casa) ha introdotto nel Testo Unico dell’Edilizia (DPR 380/2001) l’articolo 36 bis, che disciplina i casi di sanatoria per gli interventi minori, caratterizzato per l’impiego del criterio di doppia conformità asincrona ai fini dell’accertamento di conformità dell’intervento abusivamente realizzato.

All’interno di questa procedura è previsto, al comma 4 della disposizione, un particolare procedimento incidentale per l’ottenimento dell’attestazione di compatibilità postuma paesaggistica, che ha suscitato particolari polemiche, ma che ha tuttavia passato il vaglio del ministero e della giurisprudenza.

Sommario

• Una procedura particolare in deroga al Codice dei beni culturali e del paesaggio, della cui legittimità si è dubitato: la conferma del MiC e della giurisprudenza.
• Sommario
• La disposizione incriminata
• Il paventato conflitto con l’art. 167 del Codice BCP
• La Circolare MiC n. 19 del 4 aprile 2025
• Commento alla circolare e giurisprudenza
• Conclusione

La disposizione incriminata

La disposizione in commento è contenuta nel comma 4 dell’art. 36 bis del TUE, come introdotto dal Decreto Salva Casa e dalla relativa legge di conversione.

Di seguito il testo:

“Art. 36-bis. Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali

(articolo introdotto dall’art. 1, comma 1, lettera h) del decreto-legge n. 69 del 2024, convertito dalla legge n. 105 del 2024)

Omissis…

4. Qualora gli interventi di cui al comma 1 siano eseguiti in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento , anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati. L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Se i pareri non sono resi entro i termini di cui al secondo periodo, si intende formato il silenzio-assenso e il dirigente o responsabile dell’ufficio provvede autonomamente. Le disposizioni del presente comma si applicano anche nei casi in cui gli interventi di cui al comma 1 risultino incompatibili con il vincolo paesaggistico apposto in data successiva alla loro realizzazione.

… omissis …

5-bis. Nelle ipotesi di cui al comma 4, qualora sia accertata la compatibilità paesaggistica, si applica altresì una sanzione determinata previa perizia di stima ed equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione; in caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui all’articolo 167, comma 1, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

6. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con provvedimento motivato entro quarantacinque giorni, decorsi i quali la richiesta si intende accolta. Alle segnalazioni di inizio attività presentate ai sensi del comma 1 si applica il termine di cui all’articolo 19, comma 6-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Nelle ipotesi di cui al comma 4, i termini di cui al primo e secondo periodo del presente comma sono sospesi fino alla definizione del procedimento di compatibilità paesaggistica. Decorsi i termini di cui al primo, secondo e terzo periodo, eventuali successive determinazioni del competente ufficio comunale sono inefficaci. Il termine è interrotto qualora l’ufficio rappresenti esigenze istruttorie, motivate e formulate in modo puntuale nei termini stessi, e ricomincia a decorrere dalla ricezione degli elementi istruttori. Nei casi di cui al presente comma, l’amministrazione è tenuta a rilasciare, in via telematica, su richiesta del privato, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e dell’intervenuta formazione dei titoli abilitativi. Decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l’istante può esercitare l’azione prevista dall’articolo 31 del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato 1 annesso al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. In caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti per la sanatoria, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica le sanzioni previste dal presente testo unico”

Come si vede, la disposizione introduce un procedimento particolare per l’ottenimento della compatibilità paesaggistica postuma di interventi su immobili vincolati oggetto di sanatoria minore ex art. 36 bis del Testo Unico dell’Edilizia, estendendo la possibilità di ottenere una valutazione positiva al caso in cui i lavori oggetto di sanatoria abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati ed ammettendo la valutazione anche ove gli interventi oggetto di sanatoria siano incompatibili con il vincolo paesaggistico purché questo sia stato apposto in data successiva alla loro realizzazione.

Il procedimento, se l’accertamento si svolge secondo il paradigma dell’autorizzazione, si svolge secondo lo schema che segue:

1. l’ufficio competente per l’accertamento di conformità edilizia e urbanistica inoltra alla autorità preposta alla gestione del vincolo il proprio parere vincolante sulla compatibilità paesaggistica;
2. l’autorità preposta alla gestione del vincolo richiede parere vincolante alla Soprintendenza;
3. la Soprintendenza si esprime nel termine di 90 giorni, altrimenti interviene silenzio assenso;
4. l’autorità preposta alla gestione del vincolo si esprime nel termine di 180 giorni, che restano sospesi per tutto il tempo necessario alla Soprintendenza a rendere il parere o fino alla formazione del silenzio assenso, altrimenti, anche per l’autorità preposta alla gestione del vincolo interviene il silenzio assenso;
5. l’ufficio competente per l’accertamento di conformità provvede entro il termine di 45 giorni (che resta sospeso durante il decorso dei termini dei pareri paesaggistici), in caso di superamento del termine, la domanda s’intende accolta e l’eventuale provvedimento tardivo è inefficace.

Se il paradigma è quello della SCIA, muta la meccanica dell’attività dell’ufficio competente per l’accertamento di conformità, ma non quella dei pareri paesaggistici, effetti del silenzio compresi.

Il paventato conflitto con l’art. 167 del Codice BCP

Di fronte a questa disposizione le Soprintendenze hanno storto il naso in quanto si paventava un conflitto insanabile tra la disposizione di cui all’articolo 36 bis TUE appena richiamata e le disposizioni dell’art. 167, comma 4 e dell’art. 183, comma 6 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, di cui si riporta il testo di seguito:

“Art. 167. Ordine di rimessione in pristino o di versamento di indennità pecuniaria

…Omissis

4. L’autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi:

a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;

b) per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica;

c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

5. Il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell’immobile o dell’area interessati dagli interventi di cui al comma 4 presenta apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi. L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L’importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima. In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui al comma 1. La domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica presentata ai sensi dell’articolo 181, comma 1-quater, si intende presentata anche ai sensi e per gli effetti di cui al presente comma.

Omissis…”

“Art. 183. Disposizioni finali

…Omissis

6. Le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe ai princìpi del presente decreto legislativo se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni.

Omissis…”

Secondo una linea di pensiero, avallata da alcuni, anche in ambito pubblicistico, il nuovo art. 36 bis del T.U.E. sarebbe inapplicabile in quanto introdurrebbe una deroga extra codice ai principi affermati dall’art. 167 del D.Lgs. 42/2004, in violazione della disposizione di cui al richiamato articolo 183, che prevede, al contrario, che non possano essere introdotte deroghe al  Codice B.C.T. se non mediante la modifica delle sue stesse disposizioni.

La Circolare MiC n. 19 del 4 aprile 2025

A tranciare questa linea interpretativa è intervenuta, il 4 aprile 2025, la direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio del MiC, con la circolare n. 19, con oggetto “Chiarimenti sull’applicazione dell’art. 36-bis del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105, recante disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica. Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali”.

Secondo il Ministero, questa visione è errata per due ordini di motivi.

In primo luogo l’art. 36-bis del TUE non deroga ai principi del Codice dei beni culturali, che, in tema di compatibilità postuma non sarebbero costituiti dal procedimento o dagli interventi ammessi, ma dalla natura vincolante del parere della Soprintendenza, che la norma mantiene intatta.

L’antinomia sarebbe dunque solo apparente.

In secondo luogo, anche ammettendo che, con l’art. 36 bis TUE, sia stata introdotta una deroga ai principi del Codice senza una modifica diretta ad una sua disposizione, la circostanza non avrebbe l’effetto d’invalidare l’operatività della disposizione in quanto “al disposto di cui all’art. 183, co. 6 del Codice BCP deve essere riconosciuta una funzione programmatica che, in quanto tale, non è in grado di incidere sui superiori principi ordinamentali che disciplinano la successione delle leggi nel tempo”.

La disposizione di cui all’art. 183 del Codice BCP ha infatti rango di legge ordinaria, così come l’art. 36 bis T.U.E.: trattandosi di norme di pari rango operano i criteri di selezione stabiliti dall’ordinamento, non potendo, secondo il Ministero, una norma di legge anteriore incidere sull’operatività di una norma di legge successiva solo per il fatto di stabilire un divieto che tale norma non osserva.

Argomentando sull’articolo 167 del Codice e in applicazione di questo principio, il Ministero osserva inoltre che il divieto di rilascio in sanatoria dell’autorizzazione paesaggistica stabilito da quest’ultimo non esclude che il legislatore possa introdurre, per legge e in via generale, limitate ipotesi in cui sia possibile accertare ex post la compatibilità paesaggistica di un intervento.

Troverà pertanto applicazione quanto disposto dall’art. 36 bis TUE e, conseguentemente, potrà essere emesso il parere vincolante anche in caso di interventi che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati, eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 34 del TUE ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 37 del TUE.

Al di fuori dalle ipotesi tassativamente previste dall’art. 36 bis TUE troverà piena applicazione l’articolo 167 del Codice.

In caso di valutazione negativa da parte dell’autorità competente in materia paesaggistica, restano poi fermi i principi sanzionatori e di rimessa in pristino di cui all’art. 167 del Codice anche per le fattispecie di cui all’art. 36 bis TUE, in quanto su di essi la nuova norma non dispone.

Nella stessa circolare è infine considerato il disposto dell’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 36 bis T.U.E., che viene visto da una prospettiva ribaltata: mentre la norma, nella sua formulazione, pare porre l’accento sulla necessità di provvedere a valutazione di compatibilità paesaggistica di interventi “incompatibili” con il vincolo successivo – il che è palesemente contraddittorio – la circolare ribalta la previsione interpretando la volontà del legislatore nel senso che, anche qualora le opere siano state svolte in un tempo antecedente all’apposizione del vincolo, sia necessario procedere alla domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica, saltando a pié pari la contraddizione contenuta nella lettera della disposizione.

Commento alla circolare e giurisprudenza

La circolare affronta il problema della deroga ai principi del Codice da una doppia prospettiva, da un lato affermando che nell’art. 36 bis TUE non vi è una effettiva deroga ai principi che sovrintendono la valutazione postuma di compatibilità degli interventi, che si ridurrebbero alla sola natura vincolante del parere della soprintendenza, dall’altro conferendo valore unicamente programmatico e comunque non preclusivo alla previsione dell’art. 183 comma 6 del Codice BCP.

La prima prospettiva non appare convincente.

L’articolo 36 bis, infatti, pur prevedendo la vincolatività del parere della soprintendenza, incide sulla regola che ammette la valutazione postuma della compatibilità paesaggistica, pur nell’ambito ristretto al suo campo specifico di applicazione, in due modi: primo, ammettendo la possibilità che possa essere valutato l’intervento che determini ulteriori superfici utili o volumi e quindi l’ampliamento; secondo, introducendo il silenzio assenso in caso di mancato rispetto del termine per la resa del parere sia da parte dell’amministrazione deputata alla gestione del vincolo, sia da parte della soprintendenza.

Non si tratta di aspetti marginali e, considerata la natura della materia, che costituisce di base una deroga al divieto di realizzare opere edilizie in area o su immobili vincolati senza l’autorizzazione paesaggistica – il che rende la norma dell’art. 36 bis TUE, in pratica una “deroga di deroga” – è difficile sostenere che tali aspetti non costituiscano deroghe a principi del Codice.

In realtà, davvero decisivo è il secondo argomento, quello secondo cui la disposizione dell’art. 183, comma 6, non ha forza preclusiva rispetto ad una norma legislativa di pari rango successiva che disponga in senso opposto e che di fatto, così facendo, ne violi il precetto.

La problematica si ricollega a quella ampiamente discussa della previsione, da parte di certe norme (che vengono definite metanorme), di limiti a certi tipi di abrogazione o modifica da parte di norme dello stesso livello gerarchico di quelle abrogande.

In quest’ambito si è presentato il caso, storicamente, con l’art. 1 co. 2 della L. 4/1929 (oggi abrogato in modo espresso) “Norme generali per la repressione delle violazioni delle leggi finanziarie”. Tale disposizione prevedeva il principio cosiddetto della “fissità”, secondo cui, testualmente “le disposizioni della presente legge, e in quanto questa non provveda, quelle del libro primo del codice penale  (il riferimento è al codice Zanardelli del 1889 allora in vigore NdR), non possono essere abrogate o modificate da leggi posteriori concernenti i singoli tributi, se non per dichiarazione espressa del legislatore con specifico riferimento alle singole disposizioni abrogate o modificate”.

L’efficacia di tale metanorma era ritenuta sostanzialmente inesistente dalla dottrina, sulla base della considerazione che il legislatore passato non ha la competenza di vincolare la potestà normativa del legislatore futuro di pari grado, effetto raggiungibile solo quando la metanorma (e quindi il legislatore che la produce) abbia valore sovraordinato, il che accade, banalmente quando la metanorma abbia rango di legge costituzionale e la norma abrogatrice o modificatrice abbia invece rango di legge ordinaria (per una ricostruzione sintetica e chiara si legga Mario Trapani, Abrogatio, Torino, 2019, p. 35 e ss.).

Calando questa linea argomentativa sulla norma in commento si perviene allo stesso risultato a cui perviene la circolare, pertanto il disposto dell’art. 183 comma 6 del Codice assume effettivamente valore  programmatico, con portata vincolante nulla nei confronti del legislatore futuro.

La giurisprudenza, ad oggi, pare dare il principio per assodato, tant’è che la recente sentenza CdS n. 2269/2025, prendendo in considerazione la portata dell’art. 36 bis T.U.E., si limita ad affermare incisivamente che “il comma 4 dell’art. 36-bis del D.p.r. n.380/2001, introdotto dall’articolo 1, comma 1, lettera h), del D.L. 29 maggio 2024, n. 69, ha fatto venir meno il divieto assoluto di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, imponendo all’autorità preposta alla tutela del vincolo, anche in caso di creazione abusiva di superfici utili, di esprimere il proprio parere vincolante”, dando per scontato che la norma sia assolutamente operativa (per un commento alla sentenza si veda questo link).

Conclusione

La modalità tecnica con cui il legislatore ha introdotto la procedura speciale di compatibilità paesaggistica postuma per le sanatorie ex art. 36 bis del TUE è criticabilissima nella forma, considerata la volontà espressa dal legislatore del 2004 di mantenere la disciplina in materia paesaggistica racchiusa all’interno del Codice BCP, volontà giustificata dalla necessità di por fine alla frammentazione della materia che aveva caratterizzato gli ottant’anni precedenti.

All’atto pratico, tuttavia, la scelta di introdurre la disciplina all’interno del TUE anziché nel Codice, secondo il Ministero non ha incidenza sulla sua validità ed efficacia, che rimangono intatte. Tale linea interpretativa risulta, peraltro, allineata con la dottrina e le logiche della coesistenza e successione delle norme nell’ordinamento, né, allo stato, la giurisprudenza si è espressa in modo difforme.

Non hanno dunque ragion d’essere le rimostranze mosse rispetto l’applicazione della norma, che la circolare, per quanto di competenza, trancia di netto, rivolgendo alle soprintendenze la raccomandazione di dare speditamente seguito alle richieste di parere essendo assolutamente da evitare il cristallizzarsi del silenzio assenso – garanzia per il privato, ma fallimento dell’amministrazione – di fronte alla tutela dei beni paesaggistici.  

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Sommario

• Dagli anni ’20 del XX secolo agli anni ’20 del XXI
• Sommario
• Le origini
• Il fascismo
• La Repubblica
• Gli anni ’80 e ‘90
• Il Codice dei beni culturali e del paesaggio e i regolamenti di semplificazione
• Il decreto Salva Casa
• Il presente e le ipotesi per il futuro

Le origini

Correva l’anno 1922 quando veniva promulgata la prima legge italiana che dettava uno specifico regime di tutela per le “bellezze naturali” e per gli “immobili di particolare interesse storico”.

Era la L. 11 giugno 1922, n. 778, detta “legge Croce”, in onore del celebre filosofo, allora ministro della Pubblica Istruzione, che se ne era fatto promotore ed araldo, convinto che la tutela e valorizzazione del paesaggio italiano dovesse diventare un imperativo morale e volano di crescita.

Questa legge non compariva dal nulla, anzi, si inseriva in una serie di interventi di tutela del patrimonio storico e culturale posti in essere dagli stati preunitari, e giungeva all’esito di una mobilitazione di intellettuali, giuristi e studiosi del tempo.

Diversamente dal passato, tuttavia, per la prima volta la disciplina assumeva una prospettiva sistematica, oltre che nazionale, superando la frammentarietà che caratterizzava la normazione preunitaria.

Nella relazione accompagnatoria al disegno di legge – presentato nel 1920 e sbocciato dopo lunga gestazione nel 1922 – Benedetto Croce aveva enunciato alcuni concetti fondamentali, che avrebbero costituito i landmark dei successivi interventi normativi a difesa dell’ambiente e del patrimonio storico e artistico.

Vi si sottolineava in particolare la necessità di una norma che ponesse «finalmente, un argine alle ingiustificate devastazioni … contro le caratteristiche più note e più amate del nostro suolo», al fine di «difendere e mettere in valore, nella più larga misura possibile, le maggiori bellezze d’Italia, quelle naturali e quelle artistiche», in adempimento ad «alte ragioni morali e non meno importanti ragioni di pubblica economia».

Tali valori venivano visti come un elemento cardine dell’identità nazionale, poiché il paesaggio «altro non è che la rappresentazione materiale e visibile della patria, coi suoi caratteri fisici particolari (…), con gli aspetti molteplici e vari del suo suolo, quali si sono formati e son pervenuti a noi attraverso la lenta successione dei secoli».

Il fascismo

Giunto l’ottobre del ’22 ha preso avvio il periodo fascista, in cui è proseguita l’elaborazione della normativa sulla tutela del patrimonio storico testimoniale, artistico e paesaggistico-ambientale. In tale periodo sono stati elaborati due testi fondamentali, la L. 1089/1939 (legge Bottai) sulla tutela delle “cose” d’interesse storico e artistico, e la L 1497/1939 sulla tutela dell’ambiente, delle bellezze naturali e panoramiche.

La legge 1497/39 introduceva per la prima volta il Piano Paesistico, come strumento per la regolamentazione e l’utilizzo delle zone di interesse ambientale.

La Repubblica

Terminata a piazzale Loreto la stagione fascista e spediti oltr’alpe i Savoia, con la Costituzione repubblicana la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione entrano tra i principi fondamentali dello Stato sotto l’art. 9.

Per decenni il “paesaggio” è rimasto un concetto liminale, in larga parte confuso con quello di “ambiente” e per la restante dissolto nel novero indistinto dei beni culturali.

Non ha migliorato le cose l’istituzione nel 1974, da parte del governo Spadolini, del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, stato confusionale istituzionale che si è protratto per i successivi 10 anni fino all’istituzione, nel 1986, del Ministero per l’Ambiente, con cui venivano scisse le due nozioni giuridiche di ambiente e beni culturali.

Gli anni ’80 e ‘90

È in questa temperie che il 21 settembre 1984 il Ministero ha emanato il “Decreto Galasso” (da Giuseppe Galasso, il sottosegretario per i beni culturali e ambientali di quegli anni, che se n’è fatto promotore), trasfuso poi nella L. 8 agosto 1985, n. 431 detta “legge Galasso”.

Con la legge Galasso è stato istituito il vincolo di tutela su tutto il territorio nazionale per particolari categorie di beni e luoghi, ancorato principalmente a particolari caratteristiche naturali, ed imposta “la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali” per la gestione e valorizzazione degli ambiti tutelati ai sensi della legge 1497/39.

Alcuni dei principi fondamentali introdotti dalla legge Galasso rappresentano ancora oggi i cardini dell’attività di tutela dei beni paesaggistici. I comuni e le regioni, pur mantenendo le loro prerogative in ambito di autorizzazioni paesaggistiche, dovevano a sottoporre all’esame delle Soprintendenze – le diramazioni territoriali dal Ministero – le autorizzazioni paesaggistiche da rilasciare e quindi i relativi progetti, con uno schema che ricorda una sorta di diritto di veto in favore del vertice.

Dopo la legge Galasso è intervenuto il riordino e la consolidazione della disciplina con la compilazione del “Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali” varato con il D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, che ha operato poco, solo un quinquennio.

Il Codice dei beni culturali e del paesaggio e i regolamenti di semplificazione

Nel 2004 è stato infatti emanato il D.Lgs. 42/2004, recante il Codice dei beni culturali e del paesaggio, il testo di riferimento della materia ancora in vigore, che, pur abrogando la precedente normativa e recependo le disposizioni comunitarie (tra cui la Convenzione Europea del Paesaggio, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, il 19 luglio del 2000), non è riuscito, nonostante gli intenti, ad assurgere ad unica fonte normativa in materia di beni culturali e paesaggio.

Il Codice è diviso in tre parti: una prima contenente i principi generali, una seconda dedicata alla disciplina dei beni culturali e storici e la terza contenente la disciplina del paesaggio.

Secondo il Codice, i soggetti che autorizzano opere in zone vincolate dal punto di vista paesaggistico (Comuni e Regioni) sono tenuti a inoltrare le pratiche di autorizzazione alle competenti Soprintendenze di settore. Il Soprintendente, entro il termine di 45 giorni dal ricevimento degli atti emette un parere vincolante che, se negativo, preclude l’ottenimento dell’autorizzazione.

Il Codice prevede (art. 146, comma 3) che la documentazione da depositarsi a corredo del progetto unitamente all’istanza per l’ottenimento dell’autorizzazione paesaggistica sia individuata da un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d’intesa con la Conferenza Stato-regioni. È così che, in attuazione di questa disposizione, il 12 dicembre 2005 è stato emanato il DPCM “Individuazione della documentazione necessaria alla verifica della compatibilità paesaggistica degli interventi proposti”, con cui è stata introdotta la relazione paesaggistica, da allegare al progetto e all’istanza di autorizzazione e di cui il decreto detta finalità, contenuto e criteri di redazione.

In attuazione del disposto dell’art. 146 comma 9 del Codice, il 9 luglio 2010 è stato poi emanato il D.P.R. n. 139/2010 avente ad oggetto il “Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità”, con il quale sono state stabilite procedure semplificate per il rilascio dell’Autorizzazione Paesaggistica.

La procedura prevedeva tre diverse semplificazioni: documentale, procedurale e organizzativa.

Il decreto del 2010 è stato poi soppiantato dal Decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31, intitolato “Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata“, intervenuto in attuazione dell’articolo 12, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83, convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2014, n. 106.

Il D.P.R. 31/2017 ha ampliato in modo rilevante la portata della semplificazione amministrativa in materia paesaggistica. L’innovazione più rilevante consiste nell’individuazione di una serie di interventi di lieve entità che vengono completamente esentati dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica (Allegato A), oltre a quelli che possono beneficiare di una procedura autorizzatoria semplificata (Allegato B).

Il decreto Salva Casa

Al fine di evitare la frammentazione normativa che aveva caratterizzato  la materia fino alla formazione del testo unico, il Codice, all’art. 183 comma 6 dispone che “le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe ai princìpi del presente decreto legislativo se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni”.

Se la normativa intervenuta fino al 2024 ha operato, in caso di riforma o deroga (per quanto riguarda principi e procedimenti), con lo strumento della novella, con modifica diretta delle disposizioni del Codice, rispettando sostanzialmente il principio posto dal Codice, il legislatore ha operato diversamente con il decreto Salva casa di cui al DL 69/2024, conv. con L. 105/2024.

Esso ha infatti previsto, all’art. 1, co. 1, lett. h), una procedura speciale – con un peculiare meccanismo di silenzio assenso – per le compatibilità paesaggistiche postume da richiedersi nell’ambito  dei procedimento di sanatoria minore, inserendone la disciplina all’interno del Testo Unico dell’Edilizia (art. 36 bis comma 4 TUE) e all’art. 3 co.1, la ricomprensione del mancato rispetto dell’altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari negli interventi eseguiti entro il 24 maggio 2024 entro le tolleranze di cui all’art. 34 bis, comma 1 bis del TUE all’interno degli interventi sottoposti al regime di liberalizzazione paesaggistica di cui all’art. 2 del DPR 31/2017.

Il presente e le ipotesi per il futuro

Questo il quadro complessivo al momento in cui si scrive (maggio 2025), sperando, per il bene della disciplina,  che se modifiche e deroghe ci saranno in futuro, si riprenderà ad inserirle nel Codice e nei regolamenti da questo previsti, anziché disperderle nei testi più disparati.

Al dilà della possibile frammentazione della disciplina – tendenza, purtroppo, generale dovuta allo scadimento progressivo della qualità dei testi legislativi che via via si producono –  si deve prendere atto inoltre di come i meccanismi della tutela paesaggistica risentano della generale ipernormazione delle procedure amministrative e della diffusa inefficienza delle pubbliche amministrazioni (altro problema, purtroppo, di carattere generale), oltre che dell’approccio, talvolta più ideologico che oggettivo, dei funzionari delle varie soprintendenze nella valutazione dei progetti, in cui si manifesta una chiusura generalizzata e acritica al nuovo, come se il contesto esistente – il passato – dovesse di per sé contenere sempre un valore paesaggistico prevalente rispetto all’innovazione – il presente.

Se l’allungamento dei tempi amministrativi, l’uso – odioso – delle finestre temporali informali per la presentazione delle pratiche, che, di fatto, permettono di aggirare le norme sulla durata ragionevole dei procedimenti, e l’ottica inutilmente ed acriticamente  conservativa (anche quando non vi è nulla da conservare) con cui vengono in molti casi valutati i progetti, sono sicuramente criticità che dobbiamo superare e su cui non possiamo non interrogarci, non ci sono allo stato proposte di riforma che possano davvero permetterci di migliorare il sistema.

Allo stato sono infatti pendenti, al momento in cui si scrive, presso la Camera e il Senato alcune proposte di legge volte ad introdurre ulteriori misure di “semplificazione”, ma esse mirano, anziché a ripensare il sistema e ad affrontare i problemi che lo affliggono, a pervenire ad un generale depotenziamento del ruolo delle soprintendenze e ad aggirare il problema dei ritardi amministrativi facendo ampio uso del meccanismo del silenzio assenso, come se non ci si trovasse di fronte a valori da tutelare in modo efficace, ma ad una congerie di inutili vincoli burocratici da abbattere.

Per il momento non pare che i disegni di legge abbiano avuto particolare seguito, ma staremo a vedere.

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