Silenzio assenso: si forma anche se mancano i presupposti di legittimità. Anche in materia paesaggistica
Il Consiglio di Stato chiarisce che il silenzio assenso vincola anche la tutela paesaggistica e non può essere superato in nessun modo
Una recente pronuncia del Consiglio di Stato affronta un tema di rilevante importanza pratica per chi opera nel settore edilizio e urbanistico: la formazione del silenzio assenso da parte della Soprintendenza nell’ambito di una conferenza di servizi e i limiti entro cui tale silenzio può essere messo in discussione nelle fasi successive del procedimento.
La sentenza CdS 8981/2025, pubblicata il 17 novembre 2025, offre importanti chiarimenti sulla portata dell’istituto del silenzio assenso orizzontale previsto dall’art. 17-bis della legge 241/1990 e sulla sua applicabilità anche agli atti delle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili come quello paesaggistico.
Sommario
- Il Consiglio di Stato chiarisce che il silenzio assenso vincola anche la tutela paesaggistica e non può essere superato in nessun modo
- Sommario
- I fatti sottesi
- La tesi del Ministero della Cultura
- Il principio affermato dal Consiglio di Stato
- Il silenzio assenso si forma anche in assenza di conformità sostanziale
- Considerazioni conclusive
I fatti sottesi
La vicenda processuale che ha condotto alla pronuncia in esame trae origine da un’istanza di permesso di costruire presentata da una società per la realizzazione di un complesso edilizio con destinazione residenziale nell’ambito del PRUSST Latium Vetus, avvalendosi delle disposizioni della legge regionale laziale sul Piano Casa (art. 3-ter della l.r. Lazio 21/2009).
L’istanza era stata respinta dal Comune sulla base del parere negativo della Regione Lazio, che non riteneva il PRUSST uno strumento di pianificazione attuativa idoneo ad attivare le disposizioni della legge regionale sul Piano Casa. Il TAR Lazio aveva accolto il ricorso della società, ritenendo invece che il PRUSST potesse essere considerato uno strumento pianificatorio attuativo, e aveva annullato la determina conclusiva della conferenza di servizi, imponendo alla Regione Lazio di ripronunciarsi nel rispetto dei principi tracciati dalla sentenza e al Comune di adottare una nuova determinazione sull’istanza.
A seguito della sentenza, il Comune ha indetto una nuova conferenza di servizi, convocando tutte le amministrazioni interessate, compresa la Soprintendenza che nella prima conferenza era stata regolarmente invitata ma non si era espressa. In questa seconda conferenza, la Regione Lazio ha espresso parere favorevole limitatamente alla parte residenziale del progetto, mentre il Ministero della Cultura, per il tramite della Soprintendenza, ha espresso per la prima volta parere negativo, rilevando che il lotto interessato ricadeva in area sottoposta a vincolo paesaggistico ope legis per la protezione dei corsi d’acqua pubblici e della relativa fascia di rispetto.
La società ha quindi proposto ricorso in ottemperanza dinanzi al TAR Lazio, che lo ha accolto parzialmente, ritenendo illegittimo il parere del Ministero della Cultura in quanto espresso in violazione del giudicato, posto che la sentenza ottemperanda disponeva il riesercizio del potere da parte della sola Regione Lazio, lasciando fermi i pareri già acquisiti e non annullati. Secondo il TAR, con l’indizione di una nuova conferenza di servizi volta ad acquisire nuovamente tutti i pareri delle amministrazioni coinvolte, il Comune aveva violato il giudicato e i principi di economicità dell’azione amministrativa, conservazione degli atti giuridici e non aggravamento del procedimento.
Avverso questa sentenza il Ministero della Cultura ha proposto appello al Consiglio di Stato.
La tesi del Ministero della Cultura
Il Ministero appellante ha sostenuto che la Soprintendenza, nell’ambito della prima conferenza di servizi poi annullata, non si era pronunciata e dunque non si era mai consolidata una posizione favorevole in riferimento all’intervento oggetto dell’istanza. Secondo questa prospettazione, il principio di conservazione degli effetti giuridici degli atti endoprocedimentali precedenti non poteva concernere atti non ancora emessi, come nel caso di specie il parere della Soprintendenza.
Inoltre, l’appellante ha sostenuto che affinché potesse ritenersi acquisito per silentium l’atto di assenso di una determinata amministrazione, sarebbe stato necessario, oltre al decorso del termine normativamente prescritto, anche la ricorrenza dei presupposti sostanziali per il vaglio favorevole dell’istanza. Nel caso specifico, l’intervento proposto non sarebbe stato conforme alla normativa di tutela paesaggistica dell’area, in quanto il lotto oggetto d’intervento ricadeva interamente nella fascia di rispetto del corso d’acqua denominato Fosso dell’Incastro, tutelato ope legis ai sensi dell’art. 142, comma 1 lett. c) del Codice BCP.
Sulla scorta della carenza di conformità dell’intervento alle disposizioni richiamate, secondo l’appellante, nessuna approvazione tacita dell’intervento proposto dalla società avrebbe potuto conseguire alla condotta inerte dell’amministrazione statale nel corso della prima conferenza di servizi.
Il principio affermato dal Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello del Ministero, confermando la sentenza del TAR e affermando principi di diritto di rilevante portata pratica.
In primo luogo, la Sezione Quarta ha ribadito che l’istituto del silenzio assenso orizzontale previsto dall’art. 17-bis della legge 241/1990 è applicabile anche al parere della Soprintendenza. Il parere della stessa reso tardivamente nell’ambito di una conferenza di servizi è pertanto tamquam non esset. Tale disposizione è destinata ad applicarsi ai procedimenti caratterizzati da una fase decisoria pluristrutturata e dunque nei casi in cui l’atto da acquisire, al di là del nomen iuris, abbia valenza co-decisoria, come nella fattispecie in esame.
Il Collegio ha evidenziato che con la disposizione dell’art. 17-bis della legge 241/1990 il legislatore, attraverso gli istituti di semplificazione, ha cercato di raggiungere un punto di equilibrio tra la tutela degli interessi sensibili e l’esigenza di garantire una risposta entro termini ragionevoli all’operatore economico, che diversamente rimarrebbe esposto al rischio dell’omissione burocratica. La protezione del valore paesaggistico attribuisce all’amministrazione statale preposta non solo diritti ma anche doveri e responsabilità. Le valutazioni della Sovrintendenza possono essere esplicitate entro un termine, ferma restando in caso di mancata attivazione entro i termini la possibilità della Soprintendenza di poter agire in autotutela secondo il principio del contrarius actus come anche di chiedere il riesame degli esiti della Conferenza di servizi ex art. 14-quater, comma 2, legge 241/1990.
Ne consegue che, per effetto dell’art. 17-bis della legge 241/1990, era maturato il silenzio assenso per il tramite del quale il Ministero aveva concorso alla formazione del provvedimento impugnato nella prima conferenza di servizi.
Il silenzio assenso si forma anche in assenza di conformità sostanziale
Quanto alla censura relativa all’impossibilità della formazione del silenzio per mancanza della corrispondenza della fattispecie alle disposizioni vigenti, il Consiglio di Stato ha affermato che il silenzio assenso si forma e produce effetti anche in caso di istanza non conforme alla disciplina sostanziale. L’impostazione che porta a convertire i requisiti di validità della fattispecie silenziosa in altrettanti elementi costitutivi necessari al suo perfezionamento vanificherebbe infatti in radice le finalità di semplificazione dell’istituto. Nessun vantaggio infatti avrebbe l’operatore se l’amministrazione potesse, senza oneri e vincoli procedimentali, in qualunque tempo disconoscere gli effetti della domanda.
L’obiettivo di semplificazione perseguito dal legislatore con l’istituto del silenzio assenso viene realizzato stabilendo che il potere primario di provvedere viene meno con il decorso del termine procedimentale, residuando successivamente la sola possibilità di intervenire in autotutela sull’assetto di interessi formatosi silenziosamente.
Considerazioni conclusive
La pronuncia in esame offre importanti riferimenti sulla portata del silenzio assenso in generale e nelle conferenze di servizi e sui limiti entro cui le amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili possono far valere successivamente profili di illegittimità delle istanze presentate dai privati.
Il principio affermato dal Consiglio di Stato è chiaro: una volta decorsi i termini per l’espressione del parere senza che l’amministrazione si sia pronunciata, si forma il silenzio assenso e l’amministrazione non può più tornare a pronunciarsi in sede di conferenza di servizi indetta a seguito di annullamento giurisdizionale del provvedimento finale, salvo che la sentenza ottemperanda non abbia specificamente imposto anche a tale amministrazione di ripronunciarsi.
La tutela del valore paesaggistico, pur rivestendo carattere primario nell’ordinamento, non può prescindere dal rispetto dei termini procedimentali e delle regole di semplificazione introdotte dal legislatore. L’amministrazione preposta alla tutela che non si attivi nei termini previsti non può poi rimediare alla propria inerzia in una fase successiva del procedimento, dovendo eventualmente ricorrere agli strumenti dell’autotutela o del riesame previsti dalla legge.
Resta ferma, come sottolineato dal Consiglio di Stato, la possibilità per le amministrazioni di valutare diversamente le questioni in relazione all’attuazione concreta del PRUSST, ma tale valutazione dovrà avvenire nelle sedi e con gli strumenti previsti dall’ordinamento, non attraverso la riproposizione di pareri già formatisi per silenzio in precedenti fasi procedimentali.
Punto cardine e di grande interesse della sentenza è costituito inoltre dal fatto che il silenzio assenso si ritiene formato anche in mancanza dei presupposti di conformità sostanziale dell’opera per cui è richiesto il parere paesaggistico, principio che progressivamente sta prevalendo nella giurisprudenza di legittimità, scavalcando l’orientamento contrario in cui si sosteneva che l’assenso per silenzio si formasse solo ove l’intervento rispondesse a tutti i requisiti di legittimità previsti dalla norma.
Tale orientamento era criticabile soprattutto per il fatto che vanificava ogni intento semplificatorio e sostanzialmente lasciava i titoli formatisi per via del silenzio in una sorta di limbo in cui potevano di fatto essere contestati in ogni tempo come inesistenti, al difuori dei mezzi (e dei limiti) della revisione in autotutela.
Pare che gli orientamenti prevalenti stiano cambiando, il che sicuramente rassicura il cittadino, che può finalmente confidare sulla stabilizzazione delle sue posizioni nei confronti della PA anche nel caso in cui questa non si pronunci.
Meno positiva la valutazione di questo orientamento avuto riguardo all’interesse della collettività alla tutela di certi valori (paesaggistico in primis), ma non si può non considerare d’altro canto che il silenzio dell’amministrazione, anche se lo vogliamo in tutti i modi nobilitare, resta pur sempre una disfunzione ed una grave mancanza – posto che i provvedimenti e i pareri da che mondo è mondo si rendono in modo espresso – mancanza che non possiamo mettere in conto sempre e solo al cittadino.
