Una regione promulga una legge nell’ambito della sua competenza legislativa concorrente dichiarando espressamente di voler “adeguare” la propria normativa alle nuove disposizioni statali in materia edilizia, ma quando si passa a leggere il testo articolo per articolo, ci si accorge che quella stessa legge – in più punti, e su profili tutt’altro che marginali – sta in realtà cercando di “adeguare” la normativa nazionale ai suoi “indirizzi” e “ideolog..”, pardon, “visioni” locali.

Non si tratta di un errore redazionale né di una sfumatura interpretativa: si tratta di disposizioni che vanno nella direzione opposta a quella prescritta dal legislatore nazionale nella definizione dei principi generali da applicare in modo uniforme in tutta la Nazione.

È questo il paradosso – tutto italiano, figlio della riforma senza cervello e senza vergogna del titolo V della Costituzione, attuata nell’ormai lontano 2001,  ormai da un quarto di secolo regolarmente reiterato – che porta puntualmente la Presidenza del Consiglio dei ministri a impugnare davanti alla Corte Costituzionale le norme regionali di “adeguamento”, intasando così le stanze della Consulta, ormai passata definitivamente da giudice dei principi e dei diritti a giudice dei conflitti tra stato  regioni.

Questa volta ad essere stati impugnati sono gli artt. 3, commi 1 e 2, e 36 della legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014).

La sentenza C. Cost. n. 61/2026, deliberata il 24 marzo 2026, ci offre lo spunto, oltre che per un po’ della mia solita polemica, per capire fino a dove può spingersi il legislatore regionale nel disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso degli immobili, alla luce della riforma introdotta dall’art. 23-ter del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (TUEd), come modificato dal D.L. 29 maggio 2024, n. 69 (il cosiddetto Decreto Salva Casa), convertito con modificazioni dalla L. 24 luglio 2024, n. 105.

Cominciamo.

Sommario

• La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 61/2026, esamina le norme toscane di adeguamento al Decreto Salva Casa e le loro divergenze dall’art. 23-ter TUEd… e inesorabilmente sforbicia.
• Sommario
• Il quadro statale: l’art. 23-ter TUEd e il Decreto Salva Casa
• Cambi orizzontali e verticali: una distinzione fondamentale
• Oneri di urbanizzazione: la logica anti-duplicazione
• La legge regionale toscana n. 51/2025: adeguamento solo dichiarato
• Le tre censure di incostituzionalità
• Prima censura: gli oneri di urbanizzazione primaria
• Seconda censura: condizioni o limitazioni?
• Terza censura: il regime transitorio differito
• La difesa della Regione Toscana
• Riflessioni critiche, alla luce delle decisioni della Corte
• Primo capo: gli oneri di urbanizzazione primaria
• Secondo capo: la differenza tra “condizioni” e “limitazioni”
• Terzo capo: la moratoria biennale
• Alcune riflessioni personali
• Conclusioni pratiche
• Note e fonti

Il quadro statale: l’art. 23-ter TUEd e il Decreto Salva Casa

Per misurare la portata del conflitto normativo è necessario muovere dalla disciplina statale e capirne la ratio. Il Decreto Salva Casa ha riformato in modo incisivo la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso degli immobili, inserendo l’art. 23-ter nel TUEd con l’obiettivo dichiarato di semplificare tanto i procedimenti quanto i costi connessi a tali operazioni.

La logica di fondo è chiara: in un mercato immobiliare in cui la rigidità delle destinazioni urbanistiche costituisce spesso un freno alla valorizzazione del patrimonio edilizio esistente, il legislatore statale ha inteso abbassare le barriere normative. L’obiettivo è consentire un più agevole riutilizzo degli immobili in funzione delle effettive esigenze del mercato, del tessuto urbano e delle persone che vi abitano e vi lavorano. Una filosofia di fondo — semplificare anziché ostacolare — che impone di leggere le singole disposizioni alla luce di questa cornice interpretativa.

Precisazione: non si vuole dare un giudizio di valore, non si vuol sposare gli intenti del legislatore, né si pretende che il lettore li ritenga validi, ma questi, giusti o sbagliati, sono gli obiettivi dichiarati che hanno portato all’emanazione del decreto Salva Casa e che ne hanno “giustificato” l'”urgenza” d’emanazione.

Cambi orizzontali e verticali: una distinzione fondamentale

L’art. 23-ter TUEd introduce e disciplina due tipologie di mutamento di destinazione d’uso, che conviene tenere distinte:

• i cambi “orizzontali”, interni alla stessa categoria funzionale — residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale, secondo le lettere dell’art. 23-ter, comma 1, TUEd — che sono sempre ammessi, ferma restando la facoltà dei comuni di prevedere particolari condizioni nei propri strumenti di pianificazione urbanistica;
• i cambi “verticali”, intervenienti tra categorie funzionali diverse, anch’essi sempre ammessi, purché ricadenti nelle zone A), B) e C) di cui all’art. 2, D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, e senza obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal medesimo decreto ministeriale né di rispetto della dotazione minima obbligatoria di parcheggi prevista dalla LUF (attenzione, non la dotazione prevista dalla Legge Tognoli NdR), ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, inclusa la finalizzazione del mutamento alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile.

L’avverbio «sempre» non è casuale: ricorre più volte nel testo dell’art. 23-ter TUEd, segnalando la volontà del legislatore di fissare standard uniformi sull’intero territorio nazionale. L’intenzione è garantire al titolare dell’immobile un diritto minimo alla trasformazione che i livelli di governo inferiori non possono comprimere se non entro i limiti espressamente consentiti dalla norma statale.

Oneri di urbanizzazione: la logica anti-duplicazione

Sul versante economico, la riforma incide in modo altrettanto significativo. Per i mutamenti di destinazione d’uso verticali, l’art. 23-ter TUEd prevede il pagamento dei soli oneri di urbanizzazione secondaria, escludendo quelli di urbanizzazione primaria.

La logica è, a ben vedere, abbastanza lineare. I mutamenti verticali riguardano immobili situati in zone già urbanizzate — le zone A, B e C del D.M. n. 1444 del 1968 — già servite, cioè, dalle infrastrutture primarie: strade, fognature, rete idrica ed elettrica, distribuzione del gas. Porre a carico del richiedente gli oneri di urbanizzazione primaria significherebbe fargli pagare per opere che esistono già: una duplicazione di costi priva di giustificazione razionale e, soprattutto, contraria alla ratio semplificatrice della riforma.

Diverso il discorso per gli oneri di urbanizzazione secondaria — scuole, verde pubblico, parcheggi, strutture sociali — che si giustificano perché riflettono l’impatto sociale della nuova destinazione d’uso: ogni cambio di funzione può modificare la domanda di servizi collettivi, e in tal senso il contributo rimane dovuto.

Su questo punto le «Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del D.L. n. 69 del 2024», pubblicate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti il 30 gennaio 2025, sono esplicite: nei mutamenti di destinazione d’uso verticali non è dovuto il pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria (punto 2.1). Si tratta, com’è noto, di un atto privo di forza di legge, ma che costituisce un autorevole ausilio interpretativo della volontà del legislatore statale, considerato che è stato proprio il ministro delle infrastrutture e dei trasporti a spingere per la promanazione del decreto

Fin qui il ragionamento pare filare liscio, anche se sorge una domanda, che lasciamo volutamente aperta: siamo sicuri che strade, fognature, rete idrica ed elettrica, distribuzione del gas pensate per un quartiere di soli residenti continuino ad essere adeguate se, per effetto dei cambi d’uso, ci si trovi ad avere, poniamo il caso, un forte aumento di uffici? Ai pianificatori (con le “specifiche condizioni”) l’ardua sentenza. Ma andiamo avanti.

La legge regionale toscana n. 51/2025: adeguamento solo dichiarato

Come si colloca in questo quadro la legge della Regione Toscana n. 51 del 2025?

La legge regionale va a modificare la l.r. Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio) e in particolare il suo art. 99. Le innovazioni introdotte sono molteplici. Ma è sulle omissioni che si concentrano le censure sollevate dal Governo.

Da un lato, la legge toscana esclude — conformemente alla previsione dell’art. 23-ter TUEd — l’obbligo di reperimento di aree per servizi di interesse generale e per parcheggi: fin qui, nessuna dissonanza. Dall’altro, però, introduce un comma 2-bis all’art. 99 della l.r. n. 65/2014 che, all’ultimo periodo, mantiene ferma l’applicazione delle disposizioni del Titolo VII, Capo I, della medesima legge regionale senza nulla specificare: menzione apparentemente innocua, che però si traduce, in concreto, nel mantenimento dell’obbligo di pagare entrambi gli oneri di urbanizzazione, sia primaria sia secondaria, per i mutamenti verticali.

A ciò si aggiungono: il nuovo comma 2-ter dell’art. 99 della l.r. n. 65/2014, che consente ai comuni di apportare non solo condizioni ma anche limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso, sia verticali che orizzontali “atte a garantire la coerenza con la disciplina per la qualità degli insediamenti di cui all’articolo 62“; e l’art. 36, che inserisce l’art. 252-septies nella l.r. n. 65/2014, disponendo che la nuova disciplina trovi applicazione soltanto dopo che i comuni abbiano approvato apposita variante di adeguamento dei propri strumenti urbanistici, concedendo loro fino a due anni di tempo per provvedervi.

Evidentemente la domanda che abbiamo lasciato aperta al paragrafo precedente la regione se l’è posta, ma con altrettanta evidenza ha scelto la modalità sbagliata di cercare la risposta.

Le tre censure di incostituzionalità

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato le disposizioni sopra richiamate deducendo la violazione dell’art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione, quest’ultimo in relazione alla norma interposta di cui all’art. 23-ter TUEd. Le materie evocate sono la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» — riservata alla competenza statale esclusiva — e il «governo del territorio», oggetto di legislazione concorrente.

Prima censura: gli oneri di urbanizzazione primaria

La prima censura investe il mantenimento, nella disciplina toscana, degli oneri di urbanizzazione primaria per i mutamenti di destinazione d’uso verticali.

Secondo il Governo, il legislatore statale ha inteso precludere la debenza di tali oneri in quanto le zone interessate dai cambi verticali sono già urbanizzate: le infrastrutture primarie esistono e il loro costo è già stato — almeno in linea di principio — sostenuto. Imporre al privato di pagare nuovamente per opere già realizzate si tradurrebbe in una duplicazione ingiustificata, in contrasto con la finalità agevolativa della riforma.

La conferma di questa lettura si ricaverebbe, secondo la difesa del Governo, come già accennato, dalle Linee guida del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30 gennaio 2025, che escludono espressamente la debenza degli oneri primari. La Regione Toscana, non adeguandosi a questo schema, mantiene in capo ai richiedenti toscani un onere economico che la disciplina statale intendeva sopprimere — con ciò operando un trattamento deteriore rispetto ai cittadini di altre regioni, in contrasto con la logica di uniformità nazionale perseguita dall’art. 23-ter TUEd.

Seconda censura: condizioni o limitazioni?

La seconda censura investe una distinzione che, a prima vista, potrebbe sembrare nominalistica ma che, sul piano pratico, è tutt’altro che trascurabile: quella tra «condizioni» e «limitazioni» ai mutamenti di destinazione d’uso.

L’art. 23-ter TUEd consente ai comuni di prevedere, nell’ambito dei propri strumenti di pianificazione urbanistica, mere condizioni ai mutamenti di destinazione d’uso. Si tratta — precisa la difesa statale — di misure di contingentamento delle relative richieste, finalizzate a preservare l’assetto e lo sviluppo armonico del territorio e una distribuzione equilibrata dei carichi insediativi.

L’impugnato comma 2-ter dell’art. 99 della l.r. n. 65/2014 va oltre: legittima i comuni ad apporre anche limitazioni, una categoria ben più ampia e potenzialmente idonea a svuotare di contenuto il principio statale per cui i mutamenti di destinazione d’uso sono «sempre ammessi». Il rischio — ad avviso dell’Avvocatura generale — è che tali limitazioni si traducano in preclusioni discriminatorie, stravolgendo la ratio della riforma che mira a garantire standard comuni sul territorio nazionale nel bilanciamento tra il diritto di proprietà del singolo e gli interessi pubblici legati al governo del territorio.

Terza censura: il regime transitorio differito

La terza censura colpisce il meccanismo transitorio disegnato dagli artt. 3, comma 1, e 36 della legge regionale, e rappresenta il punctum dolens più netto dell’intera vicenda.

In base all’art. 252-septies, introdotto nella l.r. n. 65/2014 dall’art. 36 della legge regionale impugnata, la nuova disciplina sui mutamenti di destinazione d’uso verticali non trova applicazione immediata. Essa entra in vigore solo dopo che il singolo comune abbia approvato un’apposita variante di adeguamento del proprio strumento urbanistico, e i comuni hanno fino a due anni per farlo.

Il contrasto con l’art. 23-ter, comma 3, TUEd è, in questo caso, diretto e difficilmente suscettibile di interpretazioni alternative. La norma statale stabilisce che:

«[L]e regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo, che trovano in ogni caso applicazione diretta, fatta salva la possibilità per le regioni medesime di prevedere ulteriori livelli di semplificazione.»

L’espressione «applicazione diretta» non lascia adito a dubbi: le semplificazioni introdotte dalla riforma operano nell’immediato, senza che sia necessario attendere l’adeguamento della normativa regionale, e a maggior ragione senza che occorra attendere il completamento dell’iter di revisione degli strumenti urbanistici comunali. Il privato cittadino può invocare la disciplina statale qui ed ora.

Il differimento biennale imposto dalla Toscana, condizionando l’efficacia pratica della riforma all’approvazione delle varianti comunali, configura una moratoria di fatto che priva di effetto concreto, per un tempo non trascurabile, le semplificazioni che il legislatore statale intendeva rendere immediatamente operative.

La difesa della Regione Toscana

La Regione Toscana si è costituita in giudizio contestando tutte le censure con argomenti che vale la pena riportare compiutamente, perché in realtà non sono privi di una loro logica interna.

Sul punto degli oneri di urbanizzazione, la difesa regionale muove da una premessa ermeneutica precisa: l’art. 23-ter TUEd si limiterebbe a confermare la debenza degli oneri di urbanizzazione secondaria e nulla direbbe espressamente sugli oneri primari, escludendo soltanto due voci specifiche — il reperimento di aree per servizi di interesse generale e la dotazione di parcheggi. Secondo la Regione, se il legislatore statale avesse voluto esentare il richiedente anche dagli oneri primari tout court, lo avrebbe esplicitato, così come ha fatto per quelle due voci determinate.

La Regione aggiunge un ulteriore argomento: gli oneri di urbanizzazione non andrebbero confusi con le opere di urbanizzazione stesse. Costituendo un corrispettivo che il concessionario deve pagare anche indipendentemente dalle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere, tali oneri possono essere destinati — anche — a interventi di manutenzione, adeguamento e potenziamento di infrastrutture già esistenti. Non ogni pagamento di oneri primari sarebbe dunque, per ciò solo, una duplicazione. Peraltro, nonostante il legislatore statale abbia premesso che la disciplina riguarda cambi «senza opere», dunque senza aumento del carico urbanistico, non può escludersi in radice che alcuni incrementi si verifichino comunque, come riconosceva l’intesa sancita dalla Conferenza unificata nella seduta del 20 ottobre 2016 (Allegato A, voce 5, «Carico urbanistico»): in tali eventualità, sarebbe illogico sottrarre ai comuni gli introiti derivanti dagli oneri primari.

Quanto alla distinzione tra condizioni e limitazioni, la Regione Toscana propone una lettura sistematica delle Linee guida ministeriali del 30 gennaio 2025, rilevando che le stesse, nell’individuare le finalità delle «condizioni» che i comuni possono apporre, vi ricomprenderebbero anche quella di limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale: il che indicherebbe che il legislatore statale intendeva con «condizioni» ricomprendere, in realtà, anche le «limitazioni».

Vediamo che entrambe le difese, alla fine, hanno argomentato non sulla lettera della legge, ma sulle linee guida ministeriali.

Riflessioni critiche, alla luce delle decisioni della Corte

Alla fine il contenzioso si è concluso a favore del governo, le cui ragioni sono state pienamente riconosciute.

La Corte Costituzionale ha infatti dichiarato l’illegittimità costituzionale:

1) dell’art. 3, comma 2, della legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014), nella parte in cui ha introdotto il comma 2-bis all’art. 99 della legge della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio), limitatamente alle parole «Resta ferma l’applicazione delle disposizioni di cui al titolo VII, capo I di cui alla presente legge.»;

2) dell’art. 3, comma 2, della legge reg. Toscana n. 51 del 2025, nella parte in cui ha introdotto il comma 2-ter dell’art. 99 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, limitatamente alle parole «e limitazioni»;

3) degli artt. 3, comma 1, che ha sostituito il comma 2 dell’art. 99 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, limitatamente alle parole «dall’articolo 252 septies e», e 36, della legge reg. Toscana n. 51 del 2025.

Insomma: addio oneri per l’urbanizzazione primaria in caso di cambi d’uso verticali, addio facoltà di limitare i cambi d’uso da parte del pianificatore, addio moratoria biennale.

Interessante l’iter logico seguito dalla Corte Costituzionale

Primo capo: gli oneri di urbanizzazione primaria

Nell’argomentare sul primo motivo di censura la Corte inizia offrendoci una perla sulla qualificazione degli oneri di urbanizzazione, che vale la pena di riportare.

«Occorre ricordare che – secondo la giurisprudenza costituzionale – gli oneri di urbanizzazione sono corrispettivi di diritto pubblico volti a compensare la collettività del nuovo carico urbanistico, quale maggiore dotazione di servizi che l’opera assentita andrà a generare (sentenza n. 247 del 2020). Il principio di onerosità del titolo abilitativo è stato introdotto dalla legge 6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150) e più diffusamente è stato disciplinato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per edificabilità dei suoli). Si è imposto, a carico di chi richiede il permesso di costruire, un costo di costruzione e, appunto, gli oneri di urbanizzazione, distinti in oneri di urbanizzazione primaria (strade, fognature, rete di distribuzione di energia elettrica e gas, ecc.) e in oneri di urbanizzazione secondaria (servizi per la collettività, asili nido e scuole per l’infanzia, mercati, chiese, impianti sportivi, strutture sanitarie, ecc.).

I primi sono dovuti in ragione di un aumento del carico urbanistico che deriva dalla edificazione di una nuova costruzione o da una modifica di destinazione d’uso di un immobile preesistente e possono corrispondere anche a una maggiore intensità del carico urbanistico apportato dalla nuova edificazione sui servizi preesistenti. I secondi costituiscono, invece, il costo “sociale” del nuovo insediamento sul territorio, corrispondente all’aumento dei servizi secondari resi indefettibili dalla nuova edificazione e dal presumibile aumento della domanda di quei servizi nel territorio di riferimento.

La determinazione degli oneri, anche in quanto correlata alla misura degli standard, non può che essere regolata da un criterio di uniformità sull’intero territorio nazionale, così come non può che essere disciplinata in modo uniforme la deroga o la riduzione dell’importo previsto, anch’essa in forza di una norma di principio che si impone alla legislazione regionale di dettaglio (sentenze n. 247 del 2020, n. 231 del 2016 e n. 13 del 1980) o con la previsione della realizzazione delle opere di urbanizzazione in luogo del versamento dei relativi oneri».

In parole povere: è principio consolidato che gli oneri primari non costituiscono un mero contributo, ma sono collegati al concetto di aumento del carico urbanistico, quindi non sono dovuti a prescindere, come vorrebbe la Regione Toscana, ma nel momento in cui vi sia, appunto, un aggravio di tale carico (questo comporta tuttavia che essi sono volti a finanziare interventi di manutenzione, adeguamento e potenziamento di infrastrutture già esistenti qualora l’incremento vi sia e in questo la regione non sbaglia NdR).

Tuttavia, e questo è il punto cardine su cui crolla il costrutto regionale, la loro misura necessita di essere regolata uniformemente a livello nazionale, quindi esorbita dall’ambito di competenza regionale.

Dopo questa disamina, la Corte avalla dunque la tesi del Governo, affermando che «è evidente che la norma impugnata, nel disciplinare i soli oneri di urbanizzazione secondaria, esclude implicitamente quelli primari» e richiamando a “conforto”, a sua volta, le linee guida del MIT.

Secondo capo: la differenza tra “condizioni” e “limitazioni”

Il riferimento alle “limitazioni” affiancato dal legislatore regionale alle “condizioni”, che il pianificatore avrebbe facoltà di apporre ai cambi d’uso, secondo la Corte non costituisce una mera endiadi neutra rispetto al significato della norma, ma un vero e proprio aggravamento del potere pianificatorio dei comuni.

Sempre citando le linee guida ministeriali, la Corte precisa che il potere pianificatorio dei comuni si articola tra «condizioni,
limitazioni o divieti», concetti che, pur se parzialmente sovrapponibili, esprimono tre gradi progressivi d’intensità del potere
dell’amministrazione comunale di incidere sul diritto di proprietà.

In quest’ottica, le “condizioni” fanno riferimento a misure di carattere non ostativo, che riguardano in modo indifferenziato l’intero territorio comunale ed esprimono lun meccanismo di flessibilità utile per consentire all’ente di perseguire le esigenze dell’ordinato assetto del territorio, mentre le “limitazioni” si riferiscono a misure dotate di una connotazione direttamente preclusiva, meno generale ed indistinta e più legata alla discrezionalità delle scelte dell’ente, maggiormente invasiva per la proprietà privata.

Un esempio di “condizione” è la necessità di adeguamento alla forma di utilizzo prevalente dell’immobile, dichiarata nella stessa lettera della legge, mentre un esempio di “limitazione” può essere la norma di piano che impedisce il mutamento di destinazione d’uso di interi immobili in relazione a frazioni di territorio, selezionate con criterio discrezionale.

Alla luce di questa riflessione, aggiungere il termine “limitazioni” significa aggiungere sulla possibilità del pianificatore di sindacare sull’ammissibilità dei cambi d’uso un livello di discrezionalità maggiore rispetto a quello stabilito dal legislatore nazionale, inammissibile in quanto lesiva di un principio fondamentale della materia “governo del territorio”, espresso dal legislatore nazionale.

Non ci si dilunga tuttavia a sindacare sul se e sul perché di questo principio fondamentale.

Terzo capo: la moratoria biennale

La regione, nell’inserire l’articolo 252-septies nella LR 65/2014 ha tentato palesemente di disattivare surrettiziamente l’efficacia della norma nazionale che prevede l’applicabilità diretta e immediata dell’art. 23 ter TUEd. La Corte, avvedutasene, ha ribadito che “applicazione diretta” significa proprio “applicazione diretta” e che la norma statale ha indubbiamente carattere di principio fondamentale della materia (glissando provvidamente la questione dei livelli essenziali, pur sollevata dalla difesa governativa) e disinnescato lo stratagemma.  

Alcune riflessioni personali

Leggendo la sentenza mi è sembrato di percepire la fatica del giudice costituzionale, nel decidere l’ennesimo conflitto in cui la regione tenta di giocare sull’equivoco o sul ventaglio semantico, a fil di spada, si direbbe, per ritagliarsi un piccolo spazio in più di fronte alle statuizioni del legislatore nazionale.

Credo che anche i riferimenti alle linee guida ministeriali, nella bocca dei giudici della Consulta, siano serviti più che a fornire supporto argomentativo vero e proprio (cosa di cui la Consulta non ha il minimo bisogno), a sottolineare la chiarezza degli intenti del legislatore nazionale e la velleità del tentativo regionale di racimolare qualche briciola in più di regolazione.

Si tratta purtroppo di un pattern ormai ricorrente, un esercizio distorto della potestà concorrente regionale — che consentirebbe alla Regione di integrare e specificare i principi statali — in cui si vuole arrivare alla disapplicazione surrettizia di norme statali di principio.

Bene che la Consulta prenda posizione, bene che lo faccia con decisioni anche sbrigative, come quella che oggi stiamo commentando.

Credo tuttavia che non si tratti solo di un gioco di potere, ma anche di qualcosa di diverso.

Prendiamo la posizione della regione, partengo dal nodo degli oneri di urbanizzazione primaria, il più tecnico e quello con le maggiori ricadute economiche dirette per i privati, che si estende fino ad intrecciarsi con le altre questioni.

Scordiamoci il meccanismo della competenza concorrente e ragioniamo in termini assoluti: la posizione della Regione in realtà non è priva di una sua logica.

Il ragionamento fatto dal legislatore nazionale circa la duplicazione degli oneri è debole e parziale e resta il problema oggettivo di stabilire quale sia il peso in termini di carico urbanistico ove i cambiamenti di destinazione avvengano, all’interno di uno specifico contesto, rapidamente e in quantità massiva, senza un quadro pianificatorio di riferimento che stabilisca, se non delle direttrici (che sarebbe un termine più gentile per dire “limitazioni”), quantomeno delle condizioni a cui attenersi. E in questo panorama è tutt’altro che illogico prevedere che i comuni abbiano il tempo di attrezzarsi adeguatamente per gestire un regime di maggiore libertà (e qui la questione della norma transitoria).

Da un certo punto di vista le questioni operative inerenti il governo del territorio e l’edilizia gravano in misura molto maggiore sulla regione che sullo Stato, che non è dotato, a livello governativo, neppure di un dicastero specifico per la materia. È naturale che alcuni aspetti operativi ed alcune esigenze pratiche siano le regioni a vederle prima.

Se la sostenza può avere il suo perché, la forma è comunque gravemente sbagliata: certi temi dovrebbero essere materia di confronto interistituzionale nelle apposite sedi, prima della emanazione della normativa di principio, non oggetto di cavilli e sopracciò da commedia degli equivoci.

Conclusioni pratiche

Per chi opera nel settore — professionisti, imprese, privati cittadini — la sentenza n. 61/2026 ha implicazioni concrete e immediate.

Innanzitutto occorre tenere ben presente che l’art. 23-ter, comma 3, TUEd prevede l’applicazione diretta della disciplina statale: indipendentemente dall’adeguamento regionale e dagli strumenti pianificatori comunali, il privato che intenda procedere a un mutamento di destinazione d’uso verticale in zone A, B o C ai sensi del D.M. n. 1444 del 1968 può invocare la disciplina statale di semplificazione. Qualsiasi ente locale che opponga la mancata approvazione della variante di adeguamento si pone in contrasto con la norma statale.

In secondo luogo, sul versante degli oneri, la posizione dello Stato indica chiaramente che i cambi di destinazione verticali nelle zone già urbanizzate non comportano il pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria, punto da presidiare con decisione nei confronti degli uffici tecnici comunali recalcitranti.

Infine, dovremo stare ad osservare cosa accadrà ai nostri centri abitati e valutare se sarebbe stato necessario prevedere un passaggio pianificatorio a priori, o se, alla fine, va bene così.

Note e fonti

• C. Cost., n. 61/2026, deliberata il 24 marzo 2026
• Art. 23-ter, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (TUEd), come modificato dall’art. 1, D.L. 29 maggio 2024, n. 69, conv. con mod. con L. 24 luglio 2024, n. 105 (Decreto Salva Casa)
• Art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione
• Legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014)
• Legge della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio)
• D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi)
• Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del D.L. 29 maggio 2024, n. 69, conv. con mod. con L. 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa), 30 gennaio 2025
• Conferenza unificata, intesa del 20 ottobre 2016, Allegato A, voce 5 («Carico urbanistico»)

L'articolo Cambio di destinazione d’uso: quando la “semplificazione” regionale complica le cose proviene da Studio Legale Squassoni.

Avete ottenuto il condono edilizio. Avete atteso anni, a volte decenni. Avete pagato le oblazioni, presentato la documentazione, visto il titolo finalmente arrivare. E adesso? Secondo un orientamento giurisprudenziale radicato — risalente, ma ribadito dalla sezione VI del Consiglio di Stato nella sentenza n. 482/2025 — il vostro immobile condonato potrebbe essere oggetto soltanto di interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria. Niente ristrutturazione, niente adeguamento funzionale, niente valorizzazione. Il condono quindi sarebbe una sanatoria mutilata: sufficiente a evitare la demolizione, insufficiente a conferire all’immobile la stessa dignità giuridica di qualunque fabbricato regolarmente assentito.

Se usciamo dalla torre d’avorio del diritto teorico e ci caliamo nella realtà materiale in cui il diritto deve esercitare una funzione reale, si tratta di una situazione paradossale.

Ebbene, il Consiglio di Stato — con la sentenza della Sezione IV n. 2848/2026, depositata il 9 aprile 2026 — pare aver mutato avviso: l’immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti a qualsiasi altro immobile legittimamente assentito, ivi inclusa la ristrutturazione edilizia.

Pronuncia sicuramente rilevante, destinata a incidere su un numero elevatissimo di situazioni pratiche — vista la mole di immobili condonati nel nostro Paese – ma da guardare con occhio critico.

Sommario

• L’immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica: la svolta del Consiglio di Stato con la sentenza n. 2848/2026… o forse no…
• Sommario
• 1. Il paradosso del condonato “monco”
• 2. La tesi tradizionale e i suoi limiti
• 3. L’art. 9-bis, c. 1-bis TUEd: lo stato legittimo come chiave di volta
• 4. Il caso: Castellammare di Stabia e il locale “quasi chiuso”
• 4.1 Le opere contestate e il diniego comunale
• 4.2 La decisione del TAR Campania
• 5. La sentenza del Consiglio di Stato: la motivazione
• 5.1 Piena legittimità dell’immobile condonato
• 5.2 La ristrutturazione edilizia: art. 3, c. 1, lett. d) TUEd
• 5.3 Il profilo paesaggistico: art. 167 Codice dei beni culturali e d.P.R. 31/2017
• 6. Ricadute pratiche e implicazioni operative
• 7. Conclusioni
• Note e fonti

1. Il paradosso del condonato “monco”

La questione dello stato legittimo degli immobili condonati è una di quelle in cui il diritto dell’edilizia ha prodotto per anni esiti irragionevoli — non per malizia del legislatore, ma per una stratificazione giurisprudenziale che, nel tempo, ha amplificato una tesi nata in un contesto storico ben preciso e l’ha poi trasformata in dogma.

Il ragionamento di partenza era, in fondo, comprensibile (che non è sinonimo di ragionevole, né di opportuno NdR): il condono edilizio è uno strumento eccezionale, deroga al principio di legalità urbanistica, e quindi non può produrre gli stessi effetti del titolo ordinario. Di qui la tesi — consolidata in numerose pronunce di TAR e Consiglio di Stato, tra cui la “famosa” 482/2025 — secondo cui l’immobile condonato, pur non più demolibile, rimane soggetto a un regime edilizio “ridotto”: nessuna ristrutturazione, nessun adeguamento funzionale, solo la conservazione dell’esistente.

Quello condonato, nella lettura tradizionale, rimane in una zona grigia permanente, destinata a non chiudersi mai — quasi che il condono fosse una pena accessoria travestita da sanatoria.

2. La tesi tradizionale e i suoi limiti

La giurisprudenza che ha sostenuto la tesi restrittiva muoveva da una considerazione di fondo: il condono edilizio, in quanto strumento di sanatoria straordinaria, non può essere equiparato al permesso di costruire ordinario. Il titolo in sanatoria sanava l’abuso originario, ma non conferiva all’immobile una piena cittadinanza urbanistica.

Questa impostazione aveva una sua coerenza interna, e non mancavano argomenti a suo sostegno: la specialità del condono rispetto alla sanatoria ordinaria, la natura eccezionale delle leggi condonistiche (L. 28 febbraio 1985, n. 47; L. 23 dicembre 1994, n. 724; L. 24 novembre 2003, n. 326), l’esigenza di non “premiare” chi aveva costruito in violazione delle norme urbanistiche.

Sennonché, con il passare degli anni e con l’evoluzione della normativa, questa tesi ha mostrato crepe sempre più evidenti. In primo luogo, per ragioni pratiche: un patrimonio edilizio condonato che non può essere adeguato, ristrutturato, messo in sicurezza, è un patrimonio edilizio che degrada. In secondo luogo, e soprattutto, per ragioni sistematiche: il legislatore ha introdotto, con la L. 11 settembre 2020, n. 120 (c.d. decreto Semplificazioni), la nozione di stato legittimo dell’immobile, normativamente codificata nell’art. 9-bis, c. 1-bis, d.P.R. 380/2001 (TUEd). Si tratta di una norma che, come mi sono già soffermato in questo blog trattando dell’evoluzione del TUEd post-decreto Semplificazioni, pur consistendo sostanzialmente nel recepimento di un’evoluzione giurisprudenziale stratificatasi negli anni, ha mutato i termini del problema.

3. L’art. 9-bis, c. 1-bis TUEd: lo stato legittimo come chiave di volta

L’art. 9-bis, c. 1-bis, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 — inserito dall’art. 10, c. 1, lett. a), D.L. 16 luglio 2020, n. 76, conv. con mod. con L. 11 settembre 2020, n. 120 — ha introdotto una definizione normativa di stato legittimo dell’immobile, stabilendo che:

«Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.»

La norma è esplicita nella sua costruzione: la legittimità dello stato dell’immobile si ricava dal titolo abilitativo, senza distinzione alcuna tra titolo originario e titolo in sanatoria. Il condono — che si formalizza in un provvedimento avente natura di titolo abilitativo a tutti gli effetti — è dunque idoneo a definire lo stato legittimo dell’immobile tanto quanto un permesso di costruire ordinario.

Questa lettura, indubbiamente coerente con il dato sistematico della norma e con la formulazione sopra riportata, è quella espressamente confermata dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2848/2026. Il Collegio sottolinea che il rilascio del titolo in sanatoria, «pur costituendo una fattispecie eccezionale di legge», deve «necessariamente conferire al bene una piena legittimità giuridica sotto il profilo edilizio, ai fini di un suo godimento e di un suo commercio giuridico», in conformità al principio di certezza del diritto — riconosciuto come bene munito di tutela costituzionale dalla stessa Corte Costituzionale — e agli artt. 41 e 42 Cost., che tutelano rispettivamente l’iniziativa economica privata e il diritto di proprietà.

Non è privo di rilievo il fatto che il Consiglio di Stato non si limiti ad un’affermazione di principio: richiama espressamente il fondamento normativo (art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd), i principi costituzionali (artt. 41 e 42 Cost.) e la copertura eurounitaria (il principio di certezza del diritto come acquis comunitario). La triplice base argomentativa rende la pronuncia particolarmente solida nel quadro di riferimento illustrato.

Si deve però considerare che, per effetto del decreto “Salva Casa” e della successiva legge di conversione (D.L. 69/2024 conv. con mod. con L. 105/2024), i primi periodi del comma 1 bis dell’art. 9 bis sono stati riformulati in questo modo: «Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis».

Nell’introdurre maggior precisione in realtà il legislatore complica le cose: dal novero dei titoli che compongono lo stato legittimo non sono infatti contemplati i condoni, il che ci porta a non poter più affermare, sul piano letterale, in modo così granitico, che tutti i titoli sono uguali.

4. Il caso: Castellammare di Stabia e il locale “quasi chiuso”

4.1 Le opere contestate e il diniego comunale

La vicenda da cui origina la sentenza in commento riguarda un opificio classificato in categoria catastale D/1 che era stato oggetto di un permesso di costruire in sanatoria del 2006, che ne aveva definito lo stato legittimo ai sensi della normativa vigente.

Successivamente, il proprietario aveva eseguito una serie di opere interne: la chiusura del fronte di una struttura in lamiera (che già risultava chiusa su tre lati), la realizzazione di una camera d’aria, la demolizione di celle frigorifere e la creazione di nuovi spogliatoi e servizi igienici. Tutti interventi che, nella prospettazione del ricorrente, rientravano nella categoria delle opere interne senza alcun aumento di volumetria.

Per sanare queste opere, il proprietario aveva presentato istanza di accertamento di conformità ex artt. 36 e 37, d.P.R. 380/2001 (TUEd), nonché di compatibilità paesaggistica ex art. 167, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), trattandosi di immobile ubicato in area soggetta a vincolo paesaggistico.

Il Comune di Castellammare di Stabia aveva rigettato la domanda, qualificando le opere come «nuova opera» non sanabile tramite SCIA in sanatoria ex art. 37 TUEd, bensì soggetta alla più onerosa procedura dell’art. 36 TUEd, e affermando che la creazione di un locale completamente chiuso destinato ad attività commerciale aveva comportato un incremento di superficie utile in area paesaggisticamente vincolata.

4.2 La decisione del TAR Campania

Il TAR per la Campania, Sezione Settima, con la sentenza n. 3958/2023, aveva rigettato il ricorso del proprietario, condividendo la ricostruzione comunale e aggiungendo un elemento di rilevanza dirompente: secondo il Tribunale, un immobile già condonato non acquisisce una legittimazione urbanistica piena, posto che «il condono sana solo l’abuso originario senza consentire ulteriori interventi diversi dalla manutenzione ordinaria o straordinaria».

Questa affermazione — che riprende e amplifica la tesi tradizionale sopra descritta — era la pietra angolare della decisione di primo grado. Il TAR rigettava il ricorso senza nemmeno esaminare la qualificazione degli interventi come ristrutturazione edilizia, nonostante tale censura fosse stata puntualmente dedotta nel ricorso di primo grado e documentata nella relazione tecnica allegata agli atti.

5. La sentenza del Consiglio di Stato: la motivazione

Il Consiglio di Stato, Sezione Quarta, nella sentenza n. 2848/2026 dell’11 marzo 2026, ha accolto l’appello in tutti i suoi punti essenziali, riformando integralmente la sentenza del TAR Campania.

5.1 Piena legittimità dell’immobile condonato

Il cuore della decisione è al punto 7.1 della motivazione, laddove il Collegio afferma che «appare preferibile ritenere, sulla base dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, che un immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti a un immobile legittimamente assentito, ivi inclusa la ristrutturazione edilizia».

Il Consiglio di Stato àncora questa conclusione a tre pilastri argomentativi:

1. Il principio di certezza del diritto — riconosciuto dall’ordinamento eurounitario e confermato dalla Corte Costituzionale come bene munito di tutela costituzionale — che «non ammette zone grigie»: una volta rilasciato il titolo in sanatoria, non è giuridicamente sostenibile che l’immobile rimanga in uno stato di indeterminazione permanente.
2. Gli artt. 41 e 42 Cost. — che tutelano rispettivamente l’iniziativa economica privata e il diritto di proprietà: un regime che impedisce qualsiasi intervento di valorizzazione sull’immobile condonato comprime irragionevolmente questi diritti fondamentali, senza che a tale compressione corrisponda alcun legittimo interesse pubblico.
3. L’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd — che definisce lo stato legittimo dell’immobile per riferimento al titolo abilitativo, senza distinzione alcuna tra titolo ordinario e titolo in sanatoria.

5.2 La ristrutturazione edilizia: art. 3, c. 1, lett. d) TUEd

Acclarata la piena legittimità urbanistica dell’immobile condonato, il Collegio procede a verificare se gli interventi realizzati rientrassero nella categoria della ristrutturazione edilizia ex art. 3, c. 1, lett. d), d.P.R. 380/2001 (TUEd).

Sul punto, il Consiglio di Stato conclude che le opere contestate — la chiusura del fronte della struttura (già chiusa su tre lati), la camera d’aria, la demolizione delle celle frigorifere, i nuovi spogliatoi e servizi — «non hanno manifestamente comportato alcun aumento di superficie utile o di volume, collocandosi all’interno della preesistente consistenza dell’immobile», già legittimato con permesso di costruire in sanatoria del 2006 come opificio produttivo (cat. D/1).

La norma applicabile è, dunque, l’art. 3, c. 1, lett. d), TUEd, che definisce come ristrutturazione edilizia gli «interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere», senza comportare — nel caso di specie — alcun incremento del carico urbanistico. Il Collegio richiama espressamente la normativa urbanistica di zona (B3/P.U.T. 7), che consente interventi di ristrutturazione sull’edilizia esistente, e la relazione tecnica depositata in giudizio e — censurata la lacuna motivazionale del TAR — del tutto ignorata in primo grado.

Particolarmente significativa è la notazione del Collegio secondo cui l’affermazione del Comune (e del TAR) circa la sussistenza di una “nuova opera” risulta «priva di motivazione e in contrasto con la reale situazione di fatto»: doppia critica — al difetto di istruttoria e al travisamento della natura dell’intervento — che colpisce tanto il provvedimento comunale quanto la sentenza di primo grado.

5.3 Il profilo paesaggistico: art. 167 Codice dei beni culturali e d.P.R. 31/2017

La sentenza si occupa anche del profilo paesaggistico, affrontando la pretesa violazione dell’art. 167, d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).

Il ragionamento del Collegio è lineare: poiché non vi è stato alcun aumento di superfici o volumi, viene meno il presupposto applicativo dell’art. 167 del Codice. Il Comune, anziché arrestare il procedimento sul rilievo della presunta incompatibilità paesaggistica, avrebbe dovuto procedere alla valutazione paesaggistica nel merito, concludendo per la sua non necessità.

Il fondamento normativo di questa conclusione è l’art. 2 e l’Allegato A del d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31 (Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica ordinaria e semplificata), che annovera tra gli interventi non soggetti ad autorizzazione paesaggistica le opere minori interne che non alterano l’aspetto esteriore dell’edificio.

Nel caso di specie, gli interventi erano tutti interni — ad eccezione della chiusura di un ambiente che già risultava chiuso su tre lati — e non modificavano l’aspetto esteriore del fabbricato: condizioni che avrebbero dovuto condurre il Comune a un diverso esito del procedimento. La logica è impeccabile: se non c’è aumento volumetrico e le opere non alterano l’esterno, il vincolo paesaggistico non può costituire un ostacolo preclusivo senza una valutazione concreta dell’impatto visivo delle opere.

6. Ricadute pratiche e implicazioni operative

La sentenza n. 2848/2026 ha implicazioni operative di ampia portata. Vale la pena sintetizzarle per punti, con un occhio alla pratica professionale quotidiana.

Immobile condonato e stato legittimo: se a seguito di questa pronuncia consideriamo superato l’orientamento secondo cui l’immobile condonato sarebbe soggetto a un regime edilizio “ridotto”, dobbiamo considerare che il titolo in sanatoria — sia esso un condono straordinario ex L. 47/1985, L. 724/1994 o L. 326/2003, sia una sanatoria ordinaria ex art. 36 TUEd — definisce lo stato legittimo dell’immobile ai sensi dell’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd, con tutte le conseguenze in termini di titoli edilizi richiedibili per interventi successivi.

Ristrutturazione edilizia su condonato: se vale il presupposto di cui sopra, l’immobile condonato può essere oggetto di ristrutturazione edilizia ex art. 3, c. 1, lett. d), TUEd, nel rispetto delle previsioni dello strumento urbanistico vigente. Non è sufficiente che l’immobile sia condonato per escludere questa possibilità: ciò che conta è la compatibilità dell’intervento con la normativa urbanistica di zona.

Accertamento di conformità: ne consegue che la doppia conformità richiesta dagli artt. 36 e 37 TUEd va verificata in concreto — rispetto alla normativa vigente all’epoca dell’abuso e a quella vigente al momento della domanda — senza che il carattere condonato dell’immobile possa costituire, di per sé, un ostacolo alla sanatoria degli interventi successivi.

Profilo paesaggistico: in caso di interventi che non comportano aumento di superfici o volumi, l’amministrazione non può invocare tout court l’art. 167 del Codice dei beni culturali per rigettare la domanda, ma deve procedere alla verifica sostanziale della compatibilità paesaggistica, tenendo conto delle esclusioni previste dall’Allegato A al d.P.R. 31/2017.

Onere motivazionale: la sentenza ribadisce, peraltro, che il diniego dell’accertamento di conformità deve essere adeguatamente motivato, con specifico riferimento alla natura e alle caratteristiche delle opere contestate. Un rigetto fondato su mere affermazioni di principio — senza un esame concreto degli interventi e della loro compatibilità con la disciplina di zona — non supera il vaglio di legittimità. E ciò vale, a fortiori, quando si tratta di opere interne che documentalmente non modificano il volume preesistente.

7. Conclusioni

Il paradosso con cui ho aperto questo scritto — il proprietario che, dopo aver ottenuto il condono, si vede negare qualunque possibilità di valorizzare il proprio immobile — sembrerebbe trovare una risposta nella sentenza Cons. St., Sez. IV, n. 2848/2026.

L’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd e i principi di certezza del diritto, di tutela della proprietà e dell’iniziativa economica convergono nell’affermazione secondo cui il condono, una volta rilasciato, conferisce all’immobile piena legittimità giuridica sotto il profilo edilizio. Il titolo in sanatoria non è un titolo “dimezzato”, ma un titolo a tutti gli effetti — con le conseguenti possibilità di intervento che ne derivano.

Tutto giusto e perfetto… ma fino a un certo punto.

In primo luogo bisogna considerare che la condizione legittimante qualsiasi intervento edilizio, oggi, è la possibilità di definire positivamente lo stato legittimo dell’immobile e di verificarlo in concreto e, in proposito, l’attuale formulazione del comma 1 bis dell’art. 9 bis TUEd non comprende in modo esplicito tra i titoli che compongono lo stato legittimo amministrativo i tre condoni. Vi è chi ritiene (e il sottoscritto è tra questi) che i titoli condonatori rientrino implicitamente nel novero dei titoli legittimanti, in ragione di uno schema sistematico e logico su cui si fonda la normativa nel suo complesso, ma come in ogni questione interpretativa, l’ultima parola spetta alla magistratura.

Dove non è possibile dichiarare la corrispondenza dello stato di fatto dell’immobile con lo stato legittimo amministrativo non vi è alcun intervento, a prescindere dal fatto che l’immobile nel suo complesso sia abusivo o meno.

Il problema, peraltro, si è già posto per le fiscalizzazioni, che, per lungo tempo sono state considerate escluse dallo stato legittimo amministrativo e per questo ostative all’esecuzione di interventi edilizi – il che ha innescato l’avvio di un numero massivo di battaglie legali tra privati e amministrazioni.

In seconda battuta, anche a voler dimenticare ogni critica all’orientamento che pare aprirsi, non si deve dimenticare che seppur il condono legittimi l’esistenza di una costruzione, l’esecuzione degli interventi successivi è subordinata alla conformità alla normativa edilizia e di piano, che non è scontato vi sia su un immobile condonato ma contrario alle scelte pianificatorie. Brutalmente: o è cambiato il piano regolatore e quindi certi interventi, prima preclusi, sono oggi ammissibili o l’immobile non si tocca.

Come detto, la sentenza è utile e farà scalpore, ma ho il presentimento che, a breve, il tema verrà di nuovo dibattuto e il quadro si arricchirà di nuove pronunce, di segno non scontato.

Note e fonti

• Cons. St., Sez. IV, n. 2848/2026, 11 marzo 2026 (pubbl. 9 aprile 2026), rel. Cons. Raffaello Sestini, pres. ff. Fabio Franconiero
• Cons. St., Sez. VI, n. 482/2025
• TAR Campania, Sez. VII, n. 3958/2023 — sentenza di primo grado riformata
• Art. 9-bis, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (TUEd) — testo vigente su normattiva.it
• D.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31 — Regolamento interventi esclusi da autorizzazione paesaggistica (con Allegato A) — testo vigente su normattiva.it
• D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 167 — Codice dei beni culturali e del paesaggio — testo vigente su normattiva.it
• D.L. 16 luglio 2020, n. 76, conv. con mod. con L. 11 settembre 2020, n. 120 — Decreto Semplificazioni, art. 10 c. 1 lett. a) (modifica art. 9-bis TUEd) — testo vigente su normattiva.it

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L'articolo Il condono non è un titolo di serie B? proviene da Studio Legale Squassoni.

Quello della fiscalizzazione e dei suoi effetti è da sempre un tema caldo del diritto dell’edilizia ed è diventato praticamente rovente dopo la riformulazione della nozione di stato legittimo di cui all’art. 9 bis per opera del D.Lgs. 69/2024 e della sua legge di conversione.

Sul nuovo testo del comma 1 bis dell’art. 9 bis del TUE, fin dalla promulgazione del decreto Salva Casa si sono susseguiti i più disparati commenti e letture, in gran parte orientate a vedere, nella nuova formulazione, la conferma che la fiscalizzazione degli abusi edilizi avesse assunto effetti sananti.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza della Sezione VII n. 8904/2025 del 13 novembre 2025, ha affrontato in modo diretto la questione, domandandosi se il pagamento della sanzione pecuniaria applicata in alternativa alla demolizione di un’opera abusiva – ai sensi, originariamente, dell’art. 41 della L. 1150/1942 (Legge Urbanistica Fondamentale) ed oggi previsto dagli art. 31, 33 e 34 del TUE –  produca o meno effetti di sanatoria urbanistico-edilizia dell’immobile.

Il caso è interessante perché in realtà è datato: tra il titolo iniziale e le contestazioni c’è un balzo temporale di decenni. La pronuncia, con ampia argomentazione, toglie tutti i dubbi e mostra come nel sistema vi sia una continuità concettuale che travalica i pasticci legislativi.

Sommario

• Palazzo Spada con la sentenza n. 8904/2025 ribadisce che il pagamento della sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione non produce effetti sananti
• Sommario
• Il fatto
• Le tesi delle parti
• La decisione del Consiglio di Stato
• L’assenza del pagamento della sanzione
• L’assenza di effetto sanante nell’art. 41 LUF
• La distinzione tra fiscalizzazione e sanatoria
• La diversa natura della sanzione pecuniaria e dell’oblazione
• L’irrilevanza dell’art. 9-bis TUE
• L’irrilevanza del certificato di abitabilità
• I precedenti richiamati
• Le conseguenze pratiche

Il fatto

La vicenda trae origine da una licenza edilizia rilasciata l’8 agosto 1968 dal Comune di Boscoreale per la realizzazione di un fabbricato per civili abitazioni, composto da cinque piani fuori terra.

La licenza è stata tuttavia revocata il 15 luglio 1969 per mancato avvio dei lavori nel termine di sei mesi previsto dal regolamento edilizio comunale. Nonostante la revoca, i lavori sono stati avviati nell’ottobre del 1969 e conclusi nel 1971.

L’amministrazione comunale, in luogo della demolizione, con provvedimento del 28 ottobre 1977 ha ingiunto al costruttore il pagamento della sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 41, comma 2, LUF, come modificato dall’art. 13 della L. 765/1967, sulla base della stima del valore dell’immobile effettuata dall’Ufficio Tecnico Erariale.

Successivamente il Comune, il 30 maggio 1980, ha rilasciato il certificato di abitabilità.

Nel 2022, tuttavia, l’amministrazione comunale con determinazione del 26 maggio ha negato la conformità urbanistica dell’immobile, sul presupposto che la sanzione pecuniaria irrogata, peraltro non pagata, non avrebbe valore sanante dell’abuso realizzato.

Il condominio ha impugnato tale determinazione davanti al TAR Campania, che ha respinto il ricorso, e successivamente di fronte al Consiglio di Stato.

Le tesi delle parti

Il condominio appellante sosteneva che l’effetto sanante sarebbe insito nell’applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva di quella demolitoria, in particolare nella valutazione discrezionale esercitata dall’amministrazione nella scelta tra le due sanzioni. Tale discrezionalità – secondo l’appellante – presupporrebbe una verifica di conformità urbanistica analoga a quella alla base dell’istituto della sanatoria edilizia.

Inoltre si argomentava che l’attuale assetto normativo, con gli istituti della fiscalizzazione (art. 38 TUE) e dell’accertamento di conformità (art. 36 TUE), confermerebbe in via sistematica l’effetto sanante della sanzione pecuniaria sostitutiva, in continuità con l’art. 41 LUF.

A sostegno della tesi si richiamava anche il rilascio del certificato di abitabilità e dei certificati di inizio e fine lavori per uso sgravio imposte.

La decisione del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente le tesi dell’appellante, confermando la sentenza di primo grado.

La pronuncia si articola su alcuni punti fondamentali.

L’assenza del pagamento della sanzione

Il Collegio ha preliminarmente rilevato che nel caso di specie difetta un elemento costitutivo del preteso effetto di sanatoria: il pagamento della sanzione pecuniaria. Come accertato dalla sentenza di primo grado e non contestato in appello, la sanzione irrogata non è mai stata corrisposta.

Sul punto il Consiglio di Stato richiama l’art. 38, comma 8, TUE, che per il diverso caso dell’annullamento del titolo edilizio dispone espressamente: “l’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all’articolo 36“.

L’assenza di effetto sanante nell’art. 41 LUF

Il Consiglio di Stato ha poi evidenziato che l’art. 41 LUF, neppure al comma 3 che estende l’istituto della conversione della sanzione al caso di annullamento del titolo ad edificare, prevede un effetto di sanatoria conseguente al pagamento della sanzione pecuniaria sostitutiva.

Su questo specifico profilo la pronuncia richiama la sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17/2020, che ha chiarito come per il caso di annullamento del titolo edilizio l’attuale disciplina della sorte della costruzione realizzata sia circoscritta ai vizi di carattere formale o procedimentale, con esclusione di quelli “relativi all’insanabile contrasto del provvedimento autorizzativo con le norme di programmazione e regolamentazione urbanistica“.

L’effetto di sanatoria è dunque consentito unicamente nel caso di accertata conformità urbanistica del titolo edilizio illegittimo e annullato per ragioni formali o procedimentali, non per ragioni sostanziali.

La distinzione tra fiscalizzazione e sanatoria

Il nucleo centrale della motivazione attiene alla netta distinzione tra l’istituto della fiscalizzazione dell’abuso e quello della sanatoria edilizia.

La sentenza precisa che la discrezionalità esercitata dall’amministrazione nell’applicare la sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria “attiene ai presupposti per non dare corso alla demolizione, malgrado l’accertato abuso edilizio”, non ad una verifica di conformità urbanistica.

Più precisamente, ai sensi degli artt. 33 e 34 TUE, l’alternativa è consentita nei casi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità (art. 33) e di parziale difformità dal permesso (art. 34), e postula che sia accertata rispettivamente l’impossibilità di demolizione o il pregiudizio per la parte non difforme.

Non è pertanto corretto – secondo il Collegio – desumere un effetto di sanatoria dal regime di alternatività delle sanzioni, che presuppone sul piano logico-giuridico l’identica natura dei due interventi repressivi, ma non si estende al diverso presupposto della conformità urbanistica, necessario invece per la sanatoria edilizia.

La diversa natura della sanzione pecuniaria e dell’oblazione

Il Consiglio di Stato ha poi chiarito la diversa natura giuridica della sanzione pecuniaria sostitutiva rispetto all’oblazione prevista per l’accertamento di conformità.

La sanzione pecuniaria sostitutiva opera in funzione del recupero del costo di costruzione che si sarebbe dovuto corrispondere per l’incremento del carico urbanistico derivante dalla realizzazione dell’opera edilizia. Essa va a colpire il “valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite” (art. 41, comma 2, LUF) o è commisurata all'”aumento di valore dell’immobile” o al “costo di produzione” (artt. 33 e 34 TUE).

Per contro, l’oblazione prevista dall’art. 36, comma 2, TUE per la sanatoria consiste nel pagamento del contributo di costruzione, comprensivo degli oneri di urbanizzazione, in misura doppia rispetto a quella ordinaria. Tale contributo ha la funzione di compensare la collettività per il nuovo carico urbanistico e presuppone che la costruzione sia conforme agli strumenti urbanistici vigenti.

Come precisa la sentenza, “il testuale riferimento all’oblazione denota la natura di illecito e la sua funzione sanzionatoria, la quale è ricavabile dal fatto che il contributo di costruzione a questo titolo dovuto per effetto del rilascio del titolo in sanatoria è doppio rispetto a quello che si sarebbe versato se l’abuso medesimo non fosse stato commesso”.

L’oblazione presuppone dunque un accertamento a posteriori che le condizioni per il rilascio del titolo erano sussistenti e tuttora lo sono, secondo il principio della doppia conformità sancito dall’art. 36 TUE.

Nel caso di sanzione sostitutiva alla demolizione, invece, gli oneri trovano il loro fondamento in una costruzione che viene mantenuta malgrado il suo carattere abusivo, senza alcuna verifica di conformità e conseguentemente senza pagamento degli oneri di urbanizzazione.

L’irrilevanza dell’art. 9-bis TUE

Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso che la verifica di conformità derivante dalla fiscalizzazione possa essere ricavata dall’art. 9-bis TUE, come modificato dal DL 69/2024 (decreto Salva Casa), convertito dalla L. 105/2024.

Tale disposizione prevede che l’immobile è “legittimato” sul piano urbanistico-edilizio da titoli “rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni” e dal “pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis”.

Titoli legittimanti sono quindi quelli di cui agli art. 34 ter, 36, 36 bis e 38: per quanto riguarda gli art. 33 e 34 (le fiscalizzazioni) resta fermo quanto argomentato circa la differenza tra fiscalizzazione e sanatoria e non vale la nuova formulazione dell’art. 9 bis comma 1 ter a mutarne la natura.

Rispetto al caso affrontato la sentenza ha rilevato inoltre che le ipotesi richiamate presuppongono l’avvenuto pagamento delle sanzioni, che nel caso di specie non è mai avvenuto.

Le medesime ipotesi poi attengono a casi diversi da quello oggetto di controversia:

• l’art. 34-ter è relativo a casi particolari di parziale difformità dal titolo;
• gli artt. 36 e 36-bis riguardano rispettivamente l’accertamento di conformità in generale e la nuova ipotesi di sanatoria per parziali difformità e variazioni essenziali;
• l’art. 37 concerne gli interventi eseguiti in assenza o difformità dalla SCIA;
• l’art. 34-bis è relativo alle tolleranze costruttive.

Si tratta nel complesso di ipotesi in cui l’effetto di sanatoria è direttamente ascrivibile alla legge, ma in nessuna di esse può essere ricondotto il caso di fabbricato edificato in mancanza di titolo.

L’irrilevanza del certificato di abitabilità

Infine, il Collegio ha confermato quanto statuito dal TAR circa l’irrilevanza del rilascio del certificato di abitabilità ai fini della conformità urbanistica.

Il certificato di abitabilità, secondo il paradigma risalente agli artt. 220 e 221 (oggi abrogati) del testo unico delle leggi sanitarie (RD 1265/1934), si sostanzia nell’attestazione dell’idoneità all’uso abitativo di un immobile sotto il profilo igienico-sanitario, senza alcun effetto sul distinto e autonomo presupposto della conformità urbanistico-edilizia.

Sul punto la sentenza richiama la costante giurisprudenza amministrativa, citando espressamente: CdS 2951/2024, CdS 1297/2024, CdS 2603/2025, CdS 5811/2023 e CdS 8811/2022.

I precedenti richiamati

La sentenza si colloca in un solido quadro giurisprudenziale consolidato.

Oltre alle pronunce già citate in tema di certificato di abitabilità, assume particolare rilievo il richiamo all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 del 7 settembre 2020, che ha definitivamente chiarito i limiti dell’effetto sanante nel caso di annullamento del titolo edilizio, circoscrivendolo ai soli vizi formali o procedimentali.

La pronuncia si pone inoltre in continuità con l’orientamento, ormai consolidato, secondo cui in assenza di una previsione espressa di legge (il caso dell’art. 38) l’applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva alla demolizione non ha effetto sanante sul piano della conformità urbanistico-edilizia dell’immobile realizzato in assenza di titolo.

Le conseguenze pratiche

La sentenza riafferma chiaramente una serie di principi posti a fondamento del sistema di “salvataggio” degli immobili abusivi previsto dalla nostra legislazione, ponendo rimedio (a mio personale parere NdR) ai pasticci commessi in quel di Roma nella scrittura delle norme.

In primo luogo, conferma che la fiscalizzazione dell’abuso e la sanatoria edilizia sono istituti ontologicamente diversi, che non possono essere confusi o sovrapposti.

La fiscalizzazione consente di mantenere l’immobile abusivo previo pagamento di una sanzione pecuniaria, ma non rimuove il carattere antigiuridico dell’opera né produce alcun effetto di conformità urbanistica.

Per ottenere la sanatoria è necessario un formale accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 TUE (o, ove ne ricorrano i presupposti, dell’art. 36-bis TUE), che presuppone:

• la doppia conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda di sanatoria;
• il pagamento dell’oblazione, consistente nel contributo di costruzione in misura doppia (o, in caso di gratuità, nella misura prevista dall’art. 16 TUE), comprensivo degli oneri di urbanizzazione.

In secondo luogo, la pronuncia chiarisce che il mero pagamento della sanzione pecuniaria sostitutiva, anche qualora sia stato effettivamente eseguito (a differenza del caso di specie), non produce alcun effetto di sanatoria in assenza di una espressa previsione normativa in tal senso.

Tale previsione esiste solo per il caso particolare dell’annullamento del titolo edilizio (art. 38, comma 1, TUE), ma è limitata ai vizi formali o procedimentali del titolo annullato, non estendendosi ai vizi sostanziali di contrasto con la disciplina urbanistica (tanto che si può sostenere che in realtà l’art. 38 contiene in sé due fattispecie distinte, ma questa è materia per un altro articolo).

In terzo luogo,  ribadisce (altra questione controversa che sarà materia di un altro articolo) che il certificato di abitabilità non può essere invocato quale prova della conformità urbanistica dell’immobile, trattandosi di certificazione avente finalità esclusivamente igienico-sanitarie.

In pratica, la fiscalizzazione consente il mantenimento dell’opera abusiva per ragioni di impossibilità tecnica o economica della demolizione, previa corresponsione di una sanzione commisurata al valore dell’opera o all’aumento di valore dell’immobile, ma non implica alcuna verifica di conformità urbanistica né produce effetti sananti.

La sanatoria, al contrario, presuppone un accertamento di doppia conformità dell’intervento e comporta il pagamento di un’oblazione comprensiva degli oneri di urbanizzazione, con conseguente rilascio del titolo in sanatoria.

La distinzione non è meramente teorica ma ha conseguenze pratiche abbastanza rilevanti: solo la sanatoria formale, ottenuta attraverso l’accertamento di conformità, consente la piena legittimazione urbanistico-edilizia dell’immobile, con tutti gli effetti che ne derivano in termini di commerciabilità, mutuabilità e assenza di rischio di demolizione per sopravvenute verifiche amministrative o giudiziarie.

Si spera che la sentenza ponga  fine alle discussioni che, dopo l’entrata in vigore del decreto Salva Casa, hanno infiammato gli interpreti sul supposto (o sperato?) effetto sanante delle fiscalizzazioni immobiliari, tra l’altro inopinatamente fomentate dalle linee guida del MIT.

L'articolo La fiscalizzazione dell’abuso edilizio non sana nulla… neanche dopo il Salva Casa proviene da Studio Legale Squassoni.

La distinzione tra opere edilizie precarie, non soggette a titolo abilitativo, e opere stabili, per le quali è invece necessario il permesso di costruire, rappresenta uno tra i nodi rilevanti del diritto urbanistico. Tale distinzione assume particolare rilevanza pratica quando ci si trova di fronte a manufatti prefabbricati, tensostrutture, chioschi e simili installazioni che, pur presentando caratteristiche apparentemente temporanee, vengono utilizzate con modalità che ne rivelano la sostanziale stabilità funzionale.

Una recente pronuncia del Consiglio di Stato offre alcuni chiarimenti metodologici su come affrontare questa valutazione.

Sommario

• La questione della precarietà edilizia e il ruolo del criterio funzionale
• Sommario
• Il caso affrontato dal Consiglio di Stato
• Il principio del primato del criterio funzionale
• I parametri di valutazione del criterio funzionale
• Continuità temporale dell’utilizzo
• Destinazione d’uso effettiva
• Coerenza tra aspetti strutturali e funzionali
• I limiti del criterio strutturale
• Le implicazioni pratiche per professionisti e amministrazioni
• I profili problematici e le zone grigie
• L’onere probatorio e la documentazione necessaria
• Verso una maggiore certezza applicativa

Il caso affrontato dal Consiglio di Stato

Con la sentenza n. 3508/2025, la Settima Sezione del Consiglio di Stato ha affrontato un caso relativo ad alcuni manufatti realizzati all’interno di uno stabilimento balneare in un comune del Lazio. La controversia nasceva dall’ordinanza di demolizione emessa dall’amministrazione comunale nei confronti di diversi manufatti che, secondo la società proprietaria, avrebbero dovuto considerarsi precari e quindi non soggetti a titoli edilizi.

I manufatti in questione erano stati descritti nel verbale di sopralluogo dei tecnici comunali come “manufatti prefabbricati, tuttavia sorretti da staffe in ferro, tutti sovrastati da portici, che presentano strutture portanti in muratura“. La società sosteneva che, trattandosi di strutture amovibili, non fosse necessario alcun titolo edilizio per la loro realizzazione e che quindi non potessero considerarsi abusivi.

Il principio del primato del criterio funzionale

Il Consiglio di Stato ha respinto questa tesi, enunciando un principio di metodo di portata generale: secondo i giudici di Palazzo Spada, infatti, “il criterio funzionale è quello che va comunque e sempre privilegiato, onde esperire il test relativo alla precarietà o alla stabilità della struttura oggetto di controversia“.

Questo orientamento, che richiama la precedente sentenza CdS n. 10444/2024, stabilisce quindi una gerarchia chiara tra i diversi parametri di valutazione: la destinazione funzionale dell’opera prevale sulle sue caratteristiche meramente strutturali o sui materiali utilizzati per la costruzione.

Nel caso specifico, il Consiglio di Stato ha osservato che “la dimensione strutturale, a sua volta, imprime su di essi una destinazione funzionale tendenzialmente stabile, e non stagionale” e che tale valutazione risultava “coerente e complementare con le evidenze strutturali degli immobili, che pure fanno propendere per la tesi della non stagionalità“.

I parametri di valutazione del criterio funzionale

L’analisi condotta dalla Suprema Magistratura amministrativa permette di individuare alcuni parametri concreti attraverso cui applicare il criterio funzionale.

Continuità temporale dell’utilizzo

Nel caso in esame, i manufatti erano stati “mantenuti con continuità su quell’area di sedime, almeno dall’anno 2007, ossia dalla data del sopralluogo, fino all’anno 2022, ossia quando è stata emessa l’ordinanza di demolizione impugnata“. La permanenza prolungata nel tempo dello stesso utilizzo costituisce quindi un indizio significativo della stabilità funzionale dell’opera.

Destinazione d’uso effettiva

Il giudice ha valutato non la natura teoricamente temporanea dei materiali utilizzati, ma la destinazione concreta impressa alle strutture, che risultava “tendenzialmente stabile, e non stagionale“. L’uso continuativo per lo stesso scopo rivela la sostanziale stabilità dell’installazione.

Coerenza tra aspetti strutturali e funzionali

Pur privilegiando il criterio funzionale, il Consiglio di Stato ha valorizzato anche la circostanza che le caratteristiche costruttive (staffe in ferro, muratura, portici) fossero “coerenti e complementari” con la destinazione stabile, rafforzando così la conclusione.

I limiti del criterio strutturale

La sentenza evidenzia chiaramente i limiti del criterio puramente strutturale o tecnologico nella valutazione della precarietà. Il fatto che i manufatti fossero tecnicamente “prefabbricati” non è stato considerato decisivo per la loro qualificazione, dal momento che la prefabbricazione non esclude di per sé la stabilità funzionale dell’opera.

Analogamente, la presenza di “staffe in ferro” e “strutture portanti in muratura” ha contribuito alla valutazione complessiva, ma in funzione della destinazione impressa alle opere piuttosto che come elemento autonomo di giudizio. Come chiarito dai giudici, “la tecnologia costruttiva e la natura dei materiali utilizzati” hanno valore in quanto “inducono ad escludere, già in una prospettiva strutturale” la natura stagionale, ma sempre in raccordo con l’analisi funzionale.

Le implicazioni pratiche per professionisti e amministrazioni

L’orientamento espresso dal Consiglio di Stato ha immediate ricadute pratiche tanto per i professionisti quanto per le amministrazioni comunali.

Dal punto di vista dei tecnici che si trovano a valutare la necessità di titoli edilizi, il principio del primato del criterio funzionale impone di concentrare l’analisi sulla destinazione effettiva dell’opera piuttosto che sui suoi aspetti meramente formali. Non è sufficiente invocare la natura “prefabbricata” o “amovibile” di una struttura se poi essa viene utilizzata in modo stabile e continuativo nel tempo.

Per le amministrazioni comunali, la sentenza conferma la legittimità di ordinanze di demolizione anche nei confronti di opere tecnicamente amovibili quando esse presentino i caratteri della stabilità funzionale. Tuttavia, sarà necessario che la valutazione sia adeguatamente motivata, con specifico riferimento agli elementi che rivelano tale stabilità.

I profili problematici e le zone grigie

Nonostante la chiarezza del principio enunciato, permangono alcune zone grigie nell’applicazione pratica del criterio funzionale. La valutazione della “tendenziale stabilità” della destinazione d’uso può infatti presentare margini di soggettività, specie nei casi limite.

Un primo interrogativo riguarda la soglia temporale oltre la quale un utilizzo può considerarsi “stabile“. Nel caso esaminato, il periodo di quindici anni (2007-2022) è stato chiaramente sufficiente, ma non è dato sapere quale sarebbe la valutazione per periodi più brevi. La giurisprudenza dovrà progressivamente chiarire questo aspetto attraverso casistica specifica.

Un secondo aspetto problematico concerne la valutazione delle installazioni stagionali che si ripetano ciclicamente negli anni. Il criterio funzionale potrebbe portare a considerare stabili anche strutture che vengono rimosse e ricollocate periodicamente, se tale prassi si protragga nel tempo con regolarità.

Particolarmente delicata appare inoltre la questione delle strutture sportive temporanee, come i campi da padel coperti di cui si è parlato in altre occasioni. Anche in questi casi sarà determinante valutare se l’utilizzo sia effettivamente temporaneo e occasionale oppure se si configuri come stabile ancorché stagionale.

L’onere probatorio e la documentazione necessaria

La sentenza offre anche utili indicazioni sul piano probatorio. Nel caso esaminato, la documentazione prodotta dalla parte (fatture di acquisto e relazione tecnica) non è stata ritenuta “significativamente probante” per dimostrare la natura precaria delle opere, anche perché “non vi è prova che si riferissero ai manufatti di cui si discute“.

Questo richiamo evidenzia l’importanza di una documentazione puntuale e specifica. Chi intende sostenere la natura precaria di un’opera dovrà fornire elementi probatori chiari e circostanziati, che dimostrino non solo le caratteristiche tecniche della struttura, ma soprattutto la sua destinazione effettivamente temporanea.

Al contrario, le amministrazioni potranno fondare le proprie valutazioni su verifiche tecniche adeguatamente documentate, come i sopralluoghi dei tecnici comunali che, come ricorda la sentenza, “fanno fede fino a querela di falso“.

Verso una maggiore certezza applicativa

L’orientamento espresso dal Consiglio di Stato, pur non risolvendo le innumerevoli problematiche applicative, rappresenta un passo verso una maggiore univocità valutativa nell’ambito della qualificazione delle opere precarie, sulla scorta del fatto che l’affermazione del primato del criterio funzionale fornisce agli operatori un parametro di riferimento più stabile e prevedibile rispetto alle incertezze derivanti dall’applicazione, a volte aberrante, di criteri puramente strutturali o dimensionali.

Il fatto che la sostanza debba prevalere sulla forma è, del resto, canone fondamentale dell’ordinamento, a cui l’edilizia non fa eccezione.

Ogni riferimento di carattere sostanziale, tuttavia, apre spazi valutativi in capo a chi deve decidere (e cioè la P.A.), spazi che sono invece preclusi dall’applicazione di criteri dimensionali o tipologici.

E sappiamo che maggiore spazio valutativo nell’esercizio del potere, nel nostro paese, significa maggiore spazio alla contestazione.

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L'articolo Il criterio funzionale nella qualificazione delle opere edilizie precarie: principi e limiti secondo la giurisprudenza più recente proviene da Studio Legale Squassoni.

Con questa recente sentenza, pubblicata il 18 aprile 2025, il Consiglio di Stato rispolvera l’annosa questione del vincolo paesaggistico sopravvenuto nel caso di condono edilizio, una delle tante anomalie diventate comunissime a causa della pendenza per decenni delle pratiche di condono sulle scrivanie degli uffici comunali.

La controversia trae origine da una complessa vicenda di condono edilizio che ha coinvolto un manufatto abusivo realizzato in data antecedente il primo ottobre 1983 in un Comune del Lazio, prima quindi della  emanazione della legge n. 431 del 1985 con la quale veniva richiesto alle regioni di provvedere alla redazione di “piani paesistici” e “piano urbanistico-territoriali” mediante i quali sottoporre a specifica normativa d’uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio, su cui preesistendo una dichiarazione di pubblico interesse ai sensi della L. 1497/1939 (disposta con DM del 24 aprile 1954), è sopravvenuto un aggravamento rilevante del vincolo non solo dopo la realizzazione del manufatto, ma anche dopo la presentazione dell’istanza di sanatoria.

È il caso di ripercorrere la vicenda.

Sommario

• Analisi della sentenza del Consiglio di Stato n. 3399/2025
• Sommario
• La vicenda fattuale e amministrativa
• Le questioni giuridiche centrali
• Il rapporto tra condono edilizio e vincolo paesaggistico sopravvenuto
• La natura del sindacato della Soprintendenza sui pareri comunali
• L’obbligo motivazionale del Comune nell’esprimere il parere
• Le questioni procedimentali
• La questione della disparità di trattamento
• Le conclusioni del Consiglio di Stato e le nostre

La vicenda fattuale e amministrativa

In data antecedente il 1 ottobre 1983 un cittadino aveva costruito senza titolo abilitativo un’abitazione di circa 100 metri quadri su un terreno di sua proprietà.

Nel marzo 1986, a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 47/1985 sul primo condono edilizio, il proprietario dell’immobile ha presentato domanda di concessione edilizia in sanatoria per regolarizzare l’abuso.

L’area era interessata da una dichiarazione di notevole interesse pubblico ai sensi della L. 1497/1939 sulla protezione delle bellezze naturali disposta con DM (Pubblica Istruzione) del 24 aprile 1954.

Il procedimento di sanatoria – come purtroppo spesso accade – è rimasto pendente (e dormiente) per lungo tempo.

Nel frattempo il quadro normativo mutava.

Nell’anno 1998 è stato redatto il Piano Territoriale Paesaggistico “Castelli Romani. ambito territoriale n. 9”, approvato con L.R.  Lazio n. 24 del 06/07/1998 e successivamente il testo coordinato del PTP n. 9, con le norme tecniche di attuazione, approvato con la deliberazione della Giunta Regionale del Lazio 30 luglio 1999, n. 4480.

L’area in questione, già ricompresa nell’ambito di dichiarazione di notevole interesse pubblico ex DM 24 aprile 1954,  veniva pertanto assoggettata dal Piano a vincolo paesaggistico segnatamente con la classificazione Zona 8 “boscata” non compromessa, con indicazione di specifiche prescrizioni e modalità d’uso e in cui veniva ammesso solo “il recupero di edifici esistenti, le relative opere fognanti e idriche, la costruzione di abbeveratoi e rifugi per animali allo stato brado”.

Il 27 dicembre 1999 è entrato in vigore il Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali (D.Lgs. 490/1999), che ha superato la legge del 1939.

Il 1 maggio 2004 il Testo Unico è stato soppiantato dall’entrata in vigore il Codice dei Beni culturali e del Paesaggio (D.Lgs. 42/2004.

Nell’anno 2006 il proprietario dell’immobile ha (finalmente) richiesto il parere di compatibilità con il vincolo all’autorità preposta alla sua gestione, previsto dall’articolo 32 della legge n. 47/1985, di competenza comunale per effetto della sub-delega disposta all’epoca dalle leggi regionali del Lazio.

Il Comune, con provvedimento del 30 ottobre 2006, ha quindi espresso parere favorevole al rilascio della concessione in sanatoria. Tuttavia, la Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio del Lazio con decreto del 19 dicembre 2006 ha annullato tale parere favorevole, rilevando carenze motivazionali.

Il Comune, preso atto dell’annullamento, ha provveduto a rinnovare l’istruttoria e, a seguito di nuova istanza del proprietario, ha emesso un secondo parere favorevole il 19 aprile 2007, integrando le motivazioni del precedente provvedimento. Anche questo secondo parere è stato però annullato dalla Soprintendenza con decreto del 12 giugno 2007.

Contro entrambi i decreti di annullamento il responsabile dell’abuso ha proposto ricorso al TAR Lazio, che ha respinto il gravame.

Nelle more del giudizio il ricorrente era deceduto e la proprietà dell’immobile era passata all’erede, che ha interposto l’appello al Consiglio di Stato.

Le questioni giuridiche centrali

La sentenza affronta alcune questioni giuridiche rilevanti rispetto alla problematica del condono in rapporto ai vincoli sopravvenuti e alcune questioni più generali.

Riguardo al primo aspetto si presenta offre alcune pillole su cosa l’amministrazione non deve fare nella redazione di un parere di compatibilità.

Il rapporto tra condono edilizio e vincolo paesaggistico sopravvenuto

La prima questione giuridica di rilievo affrontata dalla sentenza riguarda il regime applicabile quando un’opera abusiva, per la quale sia stata presentata domanda di condono, ricada in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico successivamente alla realizzazione dell’abuso stesso. Il Consiglio di Stato ha chiarito che l’obbligo di acquisire il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, previsto dall’articolo 32 della legge n. 47/1985, sussiste anche quando la disciplina di salvaguardia sia intervenuta dopo il completamento dei lavori abusivi.

L’amministrazione competente deve quindi acquisire il parere dell’autorità di tutela, la quale deve pronunciarsi tenendo conto del quadro normativo vigente al momento in cui esercita i propri poteri consultivi. Questo principio, consolidato nella giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, VI, 11 novembre 2024, n. 8994; Cons. Stato, VII, 25 giugno 2024, n. 5606; Cons. Stato, VI, 21 aprile 2023, n. 4073), comporta che il vincolo sopravvenuto possa precludere la sanatoria di opere preesistenti, ma richiede una valutazione concreta della compatibilità dell’intervento con le esigenze di tutela.

La natura del sindacato della Soprintendenza sui pareri comunali

Un aspetto fondamentale della decisione riguarda la natura del controllo esercitato dalla Soprintendenza sui pareri comunali in materia di condono per immobili in area vincolata. Il Consiglio di Stato ha precisato che la valutazione della Soprintendenza è una valutazione di legittimità del parere comunale, non di merito. Spetta pertanto al Comune motivare in concreto la compatibilità dell’intervento abusivo con il regime vincolistico, mentre la Soprintendenza può limitarsi ad annullare il parere favorevole comunale quando questo risulti carente sotto il profilo motivazionale.

Questa impostazione comporta che l’organo statale non debba necessariamente entrare nel merito della valutazione di compatibilità paesaggistica, potendo correttamente annullare il provvedimento comunale che non abbia adeguatamente esplicitato le ragioni per cui l’opera abusiva possa ritenersi compatibile con i valori tutelati dal vincolo. L’ottica è quindi ribaltata rispetto alla prospettiva comune – condivisa anche dal ricorrente – che è portata a considerare l’esame della soprintendenza in queste circostanze incentrato al merito della valutazione di compatibilità.

Questo aspetto è particolarmente importante, soprattutto nei casi come quello oggetto della pronuncia in esame – che, per inciso, se non costituiscono la maggioranza si presentano in numero assolutamente consistente – in cui il potere di rendere il parere di compatibilità al vincolo è delegato.

Lo stesso principio tuttavia – aggiungiamo noi – deve declinarsi anche al contrario: se l’obbligo motivazionale è correttamente assolto dal delegato  (secondo i canoni di cui al paragrafo che segue) la soprintendenza non può scendere nel merito.

L’obbligo motivazionale del Comune nell’esprimere il parere

La sentenza sottolinea come il Comune, nell’esprimere il parere favorevole al condono in area vincolata, debba svolgere un’approfondita valutazione della compatibilità dell’intervento con il regime vincolistico vigente. Nel caso di specie, il primo parere comunale del 30 ottobre 2006 era del tutto privo di motivazione circa tale compatibilità, limitandosi a prendere atto della domanda di condono e a prescrivere il completamento dell’opera con la copertura.

Anche il secondo parere del 19 aprile 2007, pur contenendo alcune integrazioni motivazionali, non entrava nel merito della compatibilità del manufatto con le specifiche prescrizioni del Piano Territoriale Paesistico, che classificava l’area come “zona boscata” ammettendo solo il recupero di edifici esistenti e non la realizzazione di nuove costruzioni. Le generiche considerazioni sulle caratteristiche tipologiche del manufatto e sul contesto territoriale compromesso non potevano supplire alla mancata valutazione della conformità dell’intervento alle puntuali prescrizioni del PTP. Il Consiglio di Stato ritiene che la parte motiva dei pareri deve contenere la disamina approfondita dell’estensione qualitativa e quantitativa del vincolo, alla luce della norma di vestizione o comunque delle disposizioni che lo circoscrivono, e la valutazione dell’incidenza dell’opera realizzata su di esso e sui valori paesaggistici tutelati, condotta secondo un iter logico verificabile che porti ad un giudizio logico di compatibilità od incompatibilità.

Le questioni procedimentali

L’appellante aveva sollevato anche censure di carattere procedimentale, lamentando la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di annullamento e l’omesso preavviso di rigetto. Il Consiglio di Stato ha respinto tali doglianze applicando l’articolo 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, secondo cui il provvedimento non è annullabile per vizi meramente formali quando l’amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

La ratio di tale disposizione, espressione dell’evoluzione del giudizio amministrativo dall’atto al rapporto, è quella di evitare antieconomiche duplicazioni di attività quando il riesercizio del potere non potrebbe comunque portare ad un esito favorevole per l’interessato (Cons. Stato, VI, 4 febbraio 2021, n. 1041; Cons. Stato, IV, 11 gennaio 2019, n. 256). Nel caso di specie, considerata la natura vincolata del potere di annullamento della Soprintendenza a fronte dei rilevati vizi motivazionali, le omissioni procedimentali non potevano determinare l’illegittimità degli atti impugnati.

La questione della disparità di trattamento

L’ultima questione giuridica affrontata riguarda l’eccepita disparità di trattamento, sostenendo l’appellante che per manufatti analoghi sarebbe stato rilasciato definitivo parere favorevole. Il Consiglio di Stato ha chiarito che la sussistenza di tale vizio presuppone l’identità delle situazioni messe a confronto, non provata nel caso di specie. In ogni caso, un’eventuale disparità non può essere risolta estendendo il trattamento più favorevole a chi sia stato legittimamente destinatario di un provvedimento sfavorevole, non potendo l’illegittimità altrui giustificare l’annullamento di un atto legittimo (Cons. Stato, VI, 15 gennaio 2025, n. 326).

Le conclusioni del Consiglio di Stato e le nostre

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello confermando la legittimità dei decreti di annullamento della Soprintendenza. La decisione si fonda sul principio secondo cui, in presenza di vincolo paesaggistico, l’autorità comunale deve motivare adeguatamente la compatibilità dell’opera abusiva con le esigenze di tutela, non potendo limitarsi a considerazioni generiche o a richiami formali alle norme del piano paesaggistico.

La sentenza conferma inoltre che il controllo della Soprintendenza ha natura di verifica di legittimità, potendo l’organo statale annullare il parere comunale carente sotto il profilo motivazionale senza dover necessariamente sostituirsi al Comune nella valutazione di merito. Tale impostazione garantisce il rispetto delle competenze di ciascuna amministrazione nel procedimento di condono, attribuendo al Comune il compito di valutare la compatibilità paesaggistica e alla Soprintendenza quello di verificare la legittimità di tale valutazione.

La decisione si inserisce nel consolidato orientamento giurisprudenziale che, riconoscendo la possibilità di sanare opere abusive in area vincolata, richiede però una rigorosa verifica della loro compatibilità con i valori tutelati, da condursi con riferimento al regime vincolistico vigente al momento della decisione e non a quello esistente al momento della realizzazione dell’abuso, ribadendo che, in quest’ambito, la motivazione è tutto.

Il testo di Consiglio di Stato, 18 aprile 2025, n. 3399/2025

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L'articolo Dal parere comunale all’annullamento della Soprintendenza: gli errori da evitare nelle pratiche di condono in area vincolata proviene da Studio Legale Squassoni.

Il nuovo articolo 36 bis del Testo Unico dell’edilizia, introdotto dal Decreto Legge Salva Casa (DL 69/2024), voluto e promosso dal ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nell’ancorare la disciplina della sanatoria minore alla doppia conformità asincrona, per la prima volta richiede di operare una distinzione tra la disciplina urbanistica e la disciplina edilizia (o meglio, per la precisione “i requisiti previsti dalla normativa edilizia”), da sempre considerate come un tutt’uno.

Indice

• Distinguerle ora conta
• Indice
• Questa volta l’hanno fatta grossa
• La legge non ci aiuta
• La Consulta
• Il Consiglio di Stato
• Governo del territorio
• NTA e Regolamento Edilizio
• Urbanistica e Edilizia
• Sostanza e forma

Questa volta l’hanno fatta grossa

L’hanno fatta grossa perché la distinzione è problematica e interviene in un panorama in cui, non essendovene la necessità, non si è (ancora) formata una dottrina consolidata e distinta per le due materie.

Di più: l’innovazione va in controtendenza rispetto all’indirizzo, risalente alla scellerata riforma del titolo V della Costituzione del 2001, che vede le due materie sciogliersi nel container giuridico del “governo del territorio”.

Paradossalmente abbiamo letteratura e giurisprudenza che ci forniscono indicazioni su come distinguere l’urbanistica-edilizia all’interno del contenitore “governo del territorio”, mentre per la distinzione tra urbanistica ed edilizia brancoliamo nel buio.

La legge non ci aiuta

Giovanni Astengo nel suo saggio sotto il lemma corrispondente dell’Enciclopedia Treccani ed. 1966 definiva l’urbanistica come “la scienza che studia i fenomeni urbani in tutti i loro aspetti avendo come proprio fine la pianificazione del loro sviluppo storico, sia attraverso l’interpretazione, il riordinamento, il risanamento, l’adattamento di aggregati urbani già esistenti e la disciplina della loro crescita, sia attraverso l’eventuale progettazione di nuovi aggregati, sia infine attraverso la riforma e l’organizzazione ex novo dei sistemi di raccordo degli aggregati con l’ambiente naturale”.

Sempre sulla Treccani, questa volta nel 1978, Mandolesi, Carrara e Zama definivano l’edilizia in ultima analisi “l’attività e le opere dell’uomo per rendere il territorio agibile a fini insediativi”.

Una è una scienza, l’altra una tecnica.

Distinzione concettualmente cristallina.

Se però ci addentriamo nell’ambito normativo, questa nettezza svanisce.

La prima definizione spendibile di urbanistica la troviamo nella Legge 1150/1942 (legge urbanistica fondamentale), che, all’articolo 4, affermando che “la disciplina urbanistica si attua a mezzo dei piani regolatori territoriali, dei piani regolatori comunali e delle norme sull’attività costruttiva edilizia, sancite dalla presente legge o prescritte a mezzo di regolamenti” include bellamente l’edilizia all’interno dell’urbanistica.

Eravamo negli anni 1940 e la legge “fondamentale” con questa soluzione risolveva il problema, infatti da quel momento le due materie sono sempre andate in coppia.

Ma noi viviamo negli anni 2020 e la nostra normativa propone soluzioni che, invece di risolverli, i problemi li creano.

Rispetto alla definizione delle differenze tra le due discipline possiamo cercare qualche indizio nel Testo Unico dell’Edilizia.

L’articolo 6, comma 1, sull’attività edilizia libera, nell’affermare che si possono realizzare senza titolo alcune serie di interventi fa salve “le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali” e impone il  “rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico”, nonché delle “disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio”, distinguendo così, apparentemente, tre categorie: la materia urbanistica propriamente detta, costituita dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici e quindi dagli atti in cui si estrinseca il potere di piano, la materia paesaggistico-culturale, di carattere principalmente vincolistico e racchiusa nel relativo codice e la materia edilizia, che spunterebbe fuori per esclusione, comprendendo la disciplina dell’attività edilizia e le varie normativa di settore nominate che su di essa hanno incidenza.

Peccato che immediatamente dopo, all’articolo 6 bis primo comma, nel disciplinare l’attività edilizia sottoposta a CILA, si rimescolino le carte con la seguente espressione: “gli interventi non riconducibili all’elenco di cui agli articoli 6, 10 e 22, sono realizzabili previa comunicazione, anche per via telematica, dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’amministrazione competente, fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio”.

Sorvolando sulle scelte legislative (anche se qui, mi sia permesso dire, pare che il legislatore a crear confusione la faccia proprio apposta) prendiamo per buona, come punto di partenza la distinzione di cui dicevamo: urbanistica = potere di piano, edilizia = disciplina dell’attività edilizia. Scienza e tecnica, come dicevamo all’inizio.

La Consulta

Nel 1958, ben prima della scellerata riforma del Titolo V del 2001, sul tema si è espressa la Corte Costituzionale  con la sentenza n. 50 (consideriamo che, seppur costituita formalmente nel 1948 ha iniziato a funzionare nel 1952, quindi si tratta di una delle primissime pronunce).

Secondo la Consulta del 1958 “l’urbanistica è quel complesso di norme che regola “l’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere” (legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 1), e che, snodandosi attraverso i piani territoriali di coordinamento (art. 5 e segg.), i piani regolatori generali (art. 7 e segg.), i piani regolatori particolareggiati (art. 13 e segg.) giunge, come a punto terminale, a disciplinare l’attività edilizia vera e propria (art. 31 e segg.), dettando anche le direttive alle quali si deve ispirare, nel campo della edilizia, la potestà regolamentare dei comuni (art. 33)”

“Sicché”, prosegue la Consulta “l’edilizia, nel suo significato tradizionale di disciplina della costruzione e manutenzione degli edifici, al fine di tutelare l’incolumità, l’igiene e la sanità pubblica, la viabilità e il decoro cittadino (cfr. soprattutto R. D. 22 novembre 1937, n. 2015, convertito con modifiche in legge 25 aprile 1938, n. 710, e modificato dalla legge 25 agosto 1940, n. 1393), s’inserisce in massima parte nella materia dell’urbanistica e con questa, comunque, è strettamente legata”.

In buona sostanza l’edilizia è la disciplina della costruzione degli edifici, che si interseca con l’urbanistica,  in cui è ricompresa “in massima parte”, salvo il problema di determinare (e qui la Corte Costituzionale non aiuta) in cosa consista quella “parte” che dobbiamo considerare fuori dall’intersezione.

Il Consiglio di Stato

Dal 1958, nella pratica giuridica, i termini hanno subito un arricchimento semantico, dovuto al mutare della società ed al crescere della sua complessità.

Questo processo di arricchimento semantico ha interessato principalmente il lemma “urbanistica”.

Venendo a tempi più recenti, infatti, con la riforma del 2001 il termine “urbanistica” originariamente presente nell’art. 117 Cost. è stato sostituito con l’espressione “governo del territorio”.

Questa sostituzione terminologica è stata considerata rilevante dalla giurisprudenza, in quanto volta a sottolineare in modo esplicito il processo di arricchimento semantico che ha interessato il termine “urbanistica”, che l’espressione più omnicomprensiva di “governo del territorio” era più adatta ad esprimere.

Per esprimerci con le parole del Consiglio di Stato (Sent. n. 2710/2012) “il potere di pianificazione urbanistica del territorio – la cui attribuzione e conformazione normativa è costituzionalmente conferita alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, ex art. 117, comma terzo, Cost. ed il cui esercizio è normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed ambiti di pianificazione, al Comune – non è limitato alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, ed in particolare alla possibilità e limiti edificatori delle stesse.

Al contrario, tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che non è limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico – sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati.

Proprio per tali ragioni, lo stesso legislatore costituzionale, nel novellare l’art. 117 della Costituzione per il tramite della legge cost. n. 3/2001, ha sostituito – al fine di individuare le materie rientranti nella potestà legislativa concorrente Stato – Regioni – il termine “urbanistica”, con la più onnicomprensiva espressione di “governo del territorio”, certamente più aderente, contenutisticamente, alle finalità di pianificazione che oggi devono ricomprendersi nel citato termine di “urbanistica”.

D’altra parte, già il legislatore ordinario (sia pure ai fini della attribuzione di giurisdizione sulle relative controversie), con l’art. 34, comma 2, d. lgs. 31 marzo 1998 n. 80, aveva affermato che “la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell’uso del territorio”.

Tali finalità, per così dire “più complessive” dell’urbanistica, e degli strumenti che ne comportano attuazione, sono peraltro desumibili fin dalla legge 17 agosto 1942 n. 1150, laddove essa individua il contenuto della “disciplina urbanistica e dei suoi scopi” (art. 1), non solo nell'”assetto ed incremento edilizio” dell’abitato, ma anche nello “sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica”.

In definitiva, l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo.

Uno sviluppo che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli – non in astratto, bensì in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei luoghi -, sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, sia delle esigenze economico – sociali della comunità radicata sul territorio, sia, in definitiva, del modello di sviluppo che si intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione “de futuro” sulla propria stessa essenza, svolta – per autorappresentazione ed autodeterminazione – dalla comunità medesima, attraverso le decisioni dei propri organi elettivi e, prima ancora, attraverso la partecipazione dei cittadini al procedimento pianificatorio.

In definitiva, il potere di pianificazione urbanistica non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma esso è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.

Ne consegue che, diversamente opinando, e cioè nel senso di ritenere il potere di pianificazione urbanistica limitato alla sola prima ipotesi, si priverebbe la pubblica amministrazione di un essenziale strumento di realizzazione di valori costituzionali, quali sono almeno quelli espressi dagli articoli 9, comma secondo, 32, 42, 44, 47, comma secondo, Cost.”

L’urbanistica deve essere dunque giuridicamente intesa come la materia che disciplina a tuttotondo lo sviluppo del territorio e che si esplica con la pianificazione.

Rispetto ai rapporti con l’edilizia però il problema viene solo spostato, in quanto, come afferma il TAR Veneto (Sent. 881/2006) “l’urbanistica in quanto tale, dovendo regolamentare l’intero assetto del territorio, interferisce necessariamente con tutte le altre discipline che fanno riferimento al territorio medesimo, non solo quindi l’edilizia in senso stretto, ma anche l’industria, il commercio, l’agricoltura, la viabilità, la tutela ambientale e via discorrendo. L’urbanistica invero, come disciplina regolatrice di molteplici interessi, costituisce per così dire una materia traversale, analoga, mutatis mutandis, alle finanze. Risulta quindi un’ovvietà l’affermazione che l’edilizia sia intrecciata con l’urbanistica”.

Governo del territorio

L’aver intrapreso il cammino di sovrapporre l’urbanistica con il governo del territorio non è stata una scelta calzante, col senno di poi: dovendo oggi segnare una linea di confine tra urbanistica ed edilizia sarebbe sicuramente stato più comodo mantenere con il concetto di “governo del territorio” un rapporto di contenitore – contenuto, in cui le due materie avrebbero potuto coesistere comodamente.

Ponendoci dall’altro punto di vista, se questo è stato il percorso della giurisprudenza, forse sarebbe stato opportuno, per il legislatore del 2024, prenderne atto e creare un set  definitorio adeguato per la conformazione della doppia conformità asincrona, cosa che invece si è ben guardato dal fare.

Dall’evoluzione del termine “urbanistica” e dai principi enumerati dal Consiglio di Stato possiamo tuttavia estrapolare alcune direttrici, utili nell’ottica di voler tracciare una linea di confine tra le due materie.

L’urbanistica, secondo la concezione attuale, da quanto emerge dalla giurisprudenza corrente, mira a realizzare scopi di preminente interesse pubblico, nell’ambito dei quali la regolamentazione delle prerogative e dei vincoli all’edificazione insistenti sui singoli lotti sono puramente strumentali al perseguimento di tale interesse. In altre parole, l’urbanistica non mira a disciplinare la costruzione singola, eseguita su un lotto, ma ad indirizzare tramite destinazioni e standard lo sviluppo del territorio nel suo complesso.

Per esclusione quindi tutto quello che riguarda il costruire, ma non attiene il generale, ma il particolare del singolo edificio, rientra nei parametri edilizi, e quindi nella materia edilizia, esorbitando la materia urbanistica.

Potremmo dire che l’edilizia è volta a disciplinare gli elementi di carattere individuale del fenomeno costruttivo e l’urbanistica i profili collettivi connessi.

La distinzione potrebbe tenere, ma forse è un po’ troppo astratta.

Per ritornare sul concreto forse dobbiamo tornare alla normativa.

NTA e Regolamento Edilizio

Significativo, a mio parere, per segnare la distinzione che ci interessa, è il rapporto tra norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale e regolamento edilizio.

L’articolo 7 della L. 1150/1942, nel delineare il contenuto del piano generale prevede che “il piano regolatore generale deve considerare la totalità del territorio comunale. Esso deve indicare essenzialmente:

1) la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti;

2) la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle zone destinate all’espansione dell’aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona;

3) le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciali servitù;

4) le aree da riservare ad edifici pubblici o di uso pubblico nonché ad opere ed impianti di interesse collettivo o sociale;

5) i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico;

6) le norme per l’attuazione del piano.”

L’articolo 33 della medesima legge, nella formulazione originaria, prima dell’abrogazione con l’entrata in vigore del Testo Unico, così disponeva:

“I Comuni debbono con regolamento edilizio provvedere, in armonia, con le disposizioni contenute nella presente legge e nel testo unico delle leggi sanitarie approvato con R. decreto 27 luglio 1934-XII, n. 1265, a dettare norme precipuamente sulle seguenti materie, tenendo, se ne sia il caso, distinte quelle riguardanti nucleo edilizio esistente da quelle riguardanti la zona di ampliamento e il restante territorio comunale:

1) la formazione, le attribuzioni e il funzionamento della Commissione edilizia comunale;

2) la presentazione delle domande di licenza di costruzione o trasformazione di fabbricati e la richiesta obbligatoria dei punti fissi di linea e di livello per le nuove costruzioni;

3) la compilazione dei progetti di opere edilizie e la direzione dei lavori di costruzione in armonia con le leggi in vigore;

4) l’altezza minima e quella massima dei fabbricati secondo le zone;

5) gli eventuali distacchi dai fabbricati vicini e dal filo stradale;

6) l’ampiezza e la formazione dei cortili e degli spazi interni;

7) le sporgenze sulle vie e piazze pubbliche;

8) l’aspetto dei fabbricati e il decorso dei servizi ed impianti che interessano l’estetica dell’edilizia urbana (tabelle stradali, mostre e affissi pubblicitari, impianti igienici di uso pubblico, ecc.);

9) le norme igieniche di particolare interesse edilizio;

10) le particolari prescrizioni costruttive da osservare in determinati quartieri cittadini o lungo determinate vie o piazze;

11) la recinzione o la manutenzione di aree scoperte, di parchi e giardini privati e di zone private interposte tra fabbricati e strade e piazze pubbliche e da queste visibili;

12) l’apposizione e la conservazione dei numeri civici;

13) le cautele da osservare a garanzia della pubblica incolumità per l’esecuzione delle opere edilizie, per l’occupazione del suolo pubblico, per i lavori nel pubblico sottosuolo, per le ribalte che si aprono nei luoghi di pubblico passaggio, ecc.;

14) la vigilanza sull’esecuzione dei lavori per assicurare l’osservanza delle disposizioni delle leggi e dei regolamenti.

Nei Comuni provvisti del piano regolatore il regolamento edilizio deve altresì disciplinare:

la lottizzazione delle aree fabbricabili e le caratteristiche dei vari tipi di costruzione previsti dal piano regolatore.

l’osservanza di determinati caratteri architettonici e la formazione di complessi edilizi di carattere unitario, nei casi in cui ciò sia necessario per dare conveniente attuazione al piano regolatore;

la costruzione e la manutenzione di strade private non previste nel piano regolatore.”

La norma originaria, come si vede, non agevolava chi volesse delineare una chiara distinzione tra le due materie, mescolando profili di carattere chiaramente pianificatorio, come la materia delle distanze, o la lottizzazione delle aree fabbricabili, ad altri più propriamente costruttivi. Deve poi considerarsi che l’art. 34 prevedeva l’obbligo, per i comuni sprovvisti di piano regolatore, di includere nel regolamento edilizio un programma di fabbricazione, strumento di carattere chiaramente pianificatorio e che la legge Ponte parificherà, negli effetti, al PRG.

Se la norma originaria sul regolamento edilizio non favoriva la distinzione che qui cerchiamo di tracciare, le cose sono migliorate, a mio parere, con il Testo Unico dell’Edilizia (DPR 380/2001), in cui la norma è stata riformulata fino ad assumere oggi la seguente conformazione:

“Articolo 4 – Regolamenti edilizi comunali”

1. Il regolamento che i comuni adottano ai sensi dell’articolo 2, comma 4, deve contenere la disciplina delle modalità costruttive, con particolare riguardo al rispetto delle normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle pertinenze degli stessi.

1-sexies. Il Governo, le regioni e le autonomie locali, in attuazione del principio di leale collaborazione, concludono in sede di Conferenza unificata accordi ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, o intese ai sensi dell’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, per l’adozione di uno schema di regolamento edilizio-tipo, al fine di semplificare e uniformare le norme e gli adempimenti. Ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettere e) e m), della Costituzione, tali accordi costituiscono livello essenziale delle prestazioni, concernenti la tutela della concorrenza e i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Il regolamento edilizio-tipo, che indica i requisiti prestazionali degli edifici, con particolare riguardo alla sicurezza e al risparmio energetico, è adottato dai comuni nei termini fissati dai suddetti accordi, comunque entro i termini previsti dall’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.

2. Nel caso in cui il comune intenda istituire la commissione edilizia, il regolamento indica gli interventi sottoposti al preventivo parere di tale organo consultivo.”

Dunque, il regolamento edilizio, secondo il Testo Unico, disciplina le modalità costruttive dei singoli immobili, con particolare riguardo a profili tecnici ed estetici, igienici e sanitari, di sicurezza e di vivibilità.

Lo schema di regolamento edilizio tipo ha poi operato la specificazione analitica di queste macrocategorie di disciplina.

Provando a combinare la norma “storica” dell’art. 7 della legge fondamentale con il sopra riportato art. 4 TUE (e annesso regolamento edilizio tipo), possiamo tracciare una linea abbastanza netta tra il contenuto delle Norme Tecniche di Attuazione del piano e il Regolamento edilizio.

Nello specifico, le prime, le NTA, devono disciplinare i profili relativi al contenuto del piano (descritto dallo stesso art. 7) e quindi la zonizzazione, gli standard e le dotazioni, gli indici, i vincoli e le norme di tutela dei servizi e dello spazio collettivo.

Al regolamento edilizio invece spetta la disciplina delle modalità costruttive e delle caratteristiche dei singoli immobili.

Se consideriamo queste norme, possiamo dire, con ragionevole approssimazione, che quello che la legge prevede dovrebbe essere contenuto nelle NTA corrisponde alle norme di urbanistica, mentre quello che la legge prevede dovrebbe essere contenuto nel regolamento edilizio corrisponde alla normativa edilizia.

Urbanistica e Edilizia

Se riportiamo la distinzione sul piano concettuale ritroviamo la nostra distinzione iniziale, tra scienza e tecnica.

Rispetto all’interesse pubblico connesso al governo del territorio, l’urbanistica detta le direttrici di sviluppo e sovrintende la tutela del bene collettivo e sovraindividuale costituito dallo spazio edificato e non edificato, mentre l’edilizia realizza interessi di tutela dei singoli, anche collettivamente intesi, rispetto al singolo organismo edilizio.

Rispetto al diritto del singolo proprietario, la norma urbanistica determina il se e cosa si può realizzare in un determinato lotto, la disciplina edilizia disciplina il come lo si possa fare.

Quindi, secondo questa linea interpretativa, tutte le norme che attengono la pianificazione dello spazio urbano ed extraurbano, la dislocazione degli insediamenti, delle funzioni, dei servizi e delle reti sono norme di urbanistica, mentre quelle che attengono le caratteristiche, le performance e i requisiti del singolo organismo edilizio, anche rispetto all’interazione che con esso hanno gli individui sono norme di edilizia.

Sostanza e forma

Seguendo questa linea di pensiero, non si deve tuttavia cadere nell’errore di considerare aprioristicamente tutto quello che è contenuto nei regolamenti edilizi o nella regolamentazione di settore ad essi complementare come norme di edilizia e tutto quello che è contenuto nelle NTA o negli strumenti corrispondenti nelle varie legislazioni regionali, norme di urbanistica, e questo per il semplice fatto che, vuoi per effetto del regionalismo, vuoi per i particolarismi locali, vuoi per il variabile  livello qualitativo dei normatori, vuoi perché fino ad oggi la distinzione tra urbanistica ed edilizia, pur interessante in ambito speculativo, non aveva alcun effetto pratico, vi sono continue contaminazioni delle norme di un tipo all’interno dei testi che dovrebbero contenere quelle dell’altro.

Essendo diventata rilevante la ripartizione, la tecnica legislativa, anche dietro la spinta dell’elaborazione giurisprudenziale che inevitabilmente segnerà la casistica, diventerà progressivamente più rigorosa.

Nel frattempo, saremo costretti a valutare caso per caso la singola norma e classificarla all’interno dell’uno o dell’altro genere secondo il suo contenuto sostanziale, a prescindere dal corpo normativo all’interno del quale sono contenute.

Per i casi dubbi, non resterà che affidarsi al giudice e incrociare le dita.

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L'articolo Urbanistica ed edilizia proviene da Studio Legale Squassoni.

Negli articoli 36 e 36 bis del Testo Unico dell’Edilizia, per la sanatoria di opere realizzate senza titolo o in difformità dal titolo, è previsto il pagamento di una somma, espressamente qualificata “a titolo di oblazione”, variamente commisurata al doppio dell’aumento di valore dell’immobile a seguito dell’abuso (entro limiti) o al doppio del contributo di costruzione, salvo varianti regionali.

Ora, nonostante il testo unico qualifichi questa somma come oblazione, ci sono importanti differenze – strutturali – tra questa oblazione e quella prevista dall’art. 162 e 162 bis del codice penale, tant’è che ogni volta mi sforzo di spiegare che si tratta in realtà, quantomeno, di una “oblazione spuria”, in quanto l’effetto estintivo del reato non si ha con il solo pagamento della somma stabilita – come prevede invece l’oblazione pura, l’archetipo disegnato dai citati articoli del codice penale – ma con l’ottenimento del permesso in sanatoria – un atto amministrativo –  la cui efficacia è condizionata al pagamento della somma di danaro nella misura prevista.

Non digerendo bene il fatto che a volte (…) il legislatore nell’utilizzare la terminologia giuridica si prenda, come dire, qualche libertà, qualcuno a volte mi chiede se si tratta di una mia polemica oppure se questa opinione sia in qualche modo accreditata.

La risposta è che, ovviamente, non si tratta di mera polemica.

In questi termini – e con rigore maggiore del mio – si sono espresse infatti la Corte Costituzionale e la Corte di Cassazione in diverse pronunce, tra le quali significative sono C. Cost. n. 370/1988, Cass. Pen. n. 26123/2005 e, da ultimo, C. Cost. n. 2/2019, pronuncia quest’ultima in cui si fa una sintesi aggiornata e completa della questione (trovate i link alla fine dell’articolo).

Ma partiamo dall’inizio.

Sommario

L’oblazione pura

Oblazione spuria?

La vera causa estintiva del reato edilizio nell’ambito della sanatoria

L’oblazione nel condono edilizio

In conclusione

L’oblazione pura

L’oblazione, nella sua forma classica (che qui voglio chiamare pura) è definita dagli artt. 162 e 162 bis del Codice penale.

Si tratta di due specie dello stesso genere, che è d’uso distinguere in oblazione obbligatoria (quella prevista dall’art. 162) e discrezionale o facoltativa (quella prevista dall’art. 162 bis).

Riporto di seguito le norme.

Le due forme di oblazione appena viste si distinguono per il fatto che nella prima, valevole solo per le contravvenzioni punite con la pena dell’ammenda, quando il contravventore paga la somma stabilita il giudice è tenuto a dichiarare l’avvenuta estinzione del reato (la causa estintiva opera quindi di diritto, ipso facto), mentre nella seconda vi è una valutazione del giudice riguardo l’ammissibilità del contravventore a beneficiare della forma estintiva, secondo il caso.

A parte queste differenze, le due specie di oblazione rispondono allo schema comune secondo cui l’evento che determina l’estinzione del reato è il pagamento soltanto.

In altre parole, la contravvenzione si estingue nel momento in cui avviene il pagamento.

Oblazione spuria?

Le norme sulla “oblazione” in materia di sanatoria sono state introdotte dalla L. 47/1985, in particolare, per quel che concerne l’accertamento di conformità, dagli artt. 13 e 22, che si riportano di seguito:

Le disposizioni di questi due articoli sono state poi traslate all’interno del Testo Unico dell’Edilizia (DPR 380/2001) e sono oggi riprodotte, dopo alcune modifiche introdotte negli anni, dagli artt. 36, 36 bis e 45, che hanno, attualmente, la seguente fisionomia:

Come si vede, il combinato disposto degli artt. 13, co. 3 e 22, co. 3 della L. 47/1985, nella sostanza omologo alla combinazione data dagli artt. 36, co. 2, 36 bis, co. 5 e 45, co. 3 del Testo Unico, prevede che la sanatoria sia condizionata al pagamento dell’”oblazione” e che il rilascio del titolo in sanatoria estingua i reati.

Il pagamento della somma di danaro quindi opera, rispetto all’estinzione dei reati edilizi, non come un presupposto immediato, ma come il presupposto del presupposto, la condizione che deve realizzarsi affinché si realizzi il fatto che determina l’estinzione del reato.

Sulla base di questo assunto, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 370/1988, ha affermato che “la fattispecie prevista dal capo I della legge e che, ai sensi del terzo comma dell’art. 22, estingue i reati contravvenzionali urbanistici, deve, invece, necessariamente contenere, oltre alla richiesta ed oltre al procedimento in sanatoria (che non a caso è, nella rubrica dell’art. 13, definita “Accertamento in conformità”) ed oltre alla dimostrazione dell’avvenuto versamento dell’oblazione, anche l’effetto, già amministrativamente conseguito, del rilascio della concessione in sanatoria … insomma, l’effetto estintivo dei reati di cui al terzo comma dell’art. 22 si produce solo e soltanto allorché è già stata rilasciata la concessione in sanatoria ai sensi dell’art. 13 della legge in esame.”

Secondo la Corte Costituzionale del 1988 il punto fondamentale è che “l’esame della particolare natura della sanatoria ex mostra che l’intera fattispecie estintiva degli illeciti penali ha una particolare natura, risolvendosi essa in un accertamento dell’inesistenza del danno urbanistico, e cioè dell’inesistenza ex tunc dell’antigiuridicità sostanziale del fatto di reato… quel che viene in rilievo, nella causa estintiva di cui all’art. 22 della legge in esame, non è la posizione dei singoli ma la mancanza d’un disvalore oggettivo del fatto”.

L’accento non va posto quindi sulla posizione del singolo che provveda o meno al pagamento della somma di danaro, ma sulla mancanza del disvalore oggettivo del fatto, e quindi sul procedimento (amministrativo) studiato per acclararlo.

Proprio perché l’accertamento di conformità risponde a questa natura “la sospensione del processo penale e l’estinzione del reato, chiesta da uno dei corresponsabili, giova anche agli altri”.

La Corte di Cassazione, in sede penale, riprendendo i principi emersi dalla sentenza costituzionale del 1988, nella pronuncia n. 26123/2005 ha affermato quindi che “il meccanismo di estinzione ‘dei reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti’, fissato dagli artt. 36 e 45 in esame (nel frattempo era entrato in vigore il Testo Unico dell’Edilizia NdR), non si fonda su un effetto estintivo proprio connesso al pagamento di una somma a titolo di oblazione, bensì sul fatto diverso integrato dall’effettivo rilascio del permesso di costruire sanante previa verifica sostanziale della conformità delle opere abusive alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia nel momento della realizzazione sia in quello della richiesta”.

Su questa base, la Cassazione prosegue nella propria argomentazione concludendo che, nel 2° comma dell’art. 36 (allora l’unica norma vigente sulla sanatoria ordinaria) l’inciso “a titolo di oblazione” usato per qualificare il prescritto pagamento del contributo di costruzione in misura doppia, sarebbe stato utilizzato dal legislatore “in modo improprio” considerato che l’oblazione è un istituto che determina in via immediata e diretta l’effetto estintivo del reato, risultato che, nella sanatoria, è ottenuto con il rilascio del titolo, pur condizionato al pagamento della somma prescritta.

Il fatto che il pagamento previsto dall’art. 36 TUE non costituisca una vera e propria oblazione è comprovato anche dall’assunto, confermato dalla Consulta nella pronuncia del 1988, che esso può essere chiesto una sola volta, anche nel caso di più soggetti autori – che invece sarebbero tutti soggetti al pagamento dell’oblazione, ciascuno per estinguere il proprio reato, se davvero di oblazione si trattasse – e questo proprio perché si tratta “di un adempimento della procedura amministrativa che resta al di fuori dello schema penalistico. La correlazione al contributo di costruzione del computo delle somme da versare (in misura doppia a quella dovuta per il rilascio del permesso di costruire in via ordinaria) rende evidente, infatti, l’intento del legislatore di aggravare la misura di detto contributo con un importo che ha una duplice finalità di partecipazione agli oneri urbanistici e di riparazione pecuniaria sia pure parziale.”

La vera causa estintiva del reato edilizio nell’ambito della sanatoria

Riprendendo questo schema e ampliandolo, la Corte Costituzionale, nella pronuncia n. 2/2019 conclude il ragionamento, argomentando in questi termini: “rilevanti e numerose sono le differenze fra l’oblazione di cui all’art. 36 TUE e l’istituto previsto dal codice penale: l’art. 162 cod. pen., pur limitato alle sole contravvenzioni sanzionate con la pena dell’ammenda, non pone alcun limite al potere del contravventore di estinguere il reato attraverso il pagamento dell’oblazione, mentre il ricorso all’oblazione in materia edilizia e urbanistica è esperibile solo in presenza del requisito della “doppia conformità”; l’art. 162-bis cod. pen., d’altro canto, sancisce soglie per il pagamento differenti da quelle previste dall’art. 36 TUE, prevedendo «una somma corrispondente alla metà del massimo dell’ammenda stabilita dalla legge per la contravvenzione commessa, oltre le spese del procedimento»; infine, ed è ciò che più rileva, il pagamento dell’oblazione nelle contravvenzioni viene richiesto a ciascun responsabile, mentre quello di cui all’art. 36 TUE può essere richiesto una solta volta, e l’effetto estintivo opera oggettivamente nei confronti di tutti gli autori del reato.

L’oblazione di cui all’art. 36 TUE appare pertanto meglio qualificabile come un adempimento del procedimento amministrativo, estraneo allo schema penalistico, che assolve ad una funzione in parte ripristinatoria (laddove consente all’amministrazione di ottenere ora per allora l’importo corrispondente agli oneri concessori) ed in parte sanzionatoria (laddove si compone anche di una somma ulteriore rispetto a quanto originariamente dovuto).”

L’effetto estintivo del reato edilizio è dunque determinato da un atto amministrativo incardinato sulla verifica della doppia conformità dell’intervento, che prevede, nel suo ambito, il pagamento di una somma di danaro, con valore in parte riparatorio e in parte sanzionatorio.

Si tratta quindi di una fattispecie complessa, non di una oblazione tout court e, se vogliamo essere rigorosi, anche la terminologia che io stesso uso, riferendomi all’istituto come una oblazione spuria, rispetto a quanto argomentato dalla Consulta non brilla per appropriatezza.

L’oblazione nel condono edilizio

Per finire, analizziamo la natura dell’oblazione nella normativa sul condono, dove, forse, parlare di “oblazione spuria” potrebbe essere ritenuto più appropriato.

È importante marcare la distinzione perché qui le logiche sono diametralmente opposte rispetto a quelle vigenti per la sanatoria ordinaria e sopra illustrate.

La L. 47/1985 prevedeva (o forse meglio prevede dato il numero di pratiche di condono ancora aperte sparse per i comuni italiani) un meccanismo di estinzione dei reati edilizi anche per la sanatoria straordinaria, volgarmente detta “condono”,  disegnato dalle disposizioni di cui agli artt. 34 e 38, che riportiamo subito di seguito.

Come si vede, la formulazione dell’art. 38 della L. 47/1985 è molto diversa da quella dell’art. 22: qui l’effetto estintivo dei reati edilizi (che vengono specificati e richiamati in modo preciso) è determinato effettivamente dal pagamento della somma di danaro, non rilevando, per tale profilo, che il permesso in sanatoria sia rilasciato o meno.

Gli effetti di questa diversa formulazione rispetto all’accertamento di conformità è rilevata anche da C. Cost. n. 370/1988, che la inquadra nei termini appena illustrati.

In questo caso, dunque, a buon diritto si può parlare di oblazione e tale oblazione si può qualificare come spuria, considerato che la norma che lo prevede non collega l’effetto estintivo dei reati  al pagamento di una somma di danaro tout court (il che la renderebbe una oblazione pura), ma il pagamento che interviene a seguito dell’avvio e nell’ambito di un procedimento amministrativo, un quid di anomalo rispetto all’archetipo classico.

In conclusione

In materia edilizia la terminologia utilizzata dal legislatore non sempre è tecnicamente appropriata e il caso dell’uso del termine “oblazione” nella sanatoria ordinaria è un po’ l’emblema di questo stato di cose. Purtroppo ai termini ci affezioniamo, sia noi professionisti, sia il legislatore che, ad ogni modifica o innovazione normativa, anziché correggere storture e imprecisioni, puntualmente ci ricasca, perpetuando l’uso di una terminologia che è un eufemismo qualificare come approssimativa.

Corte Costituzionale n. 370/1988

Cassazione Penale n. 26123/2005

Corte Costituzionale n. 2/2019

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L'articolo La natura dell’”oblazione” nelle sanatorie edilizie proviene da Studio Legale Squassoni.

Il 19 marzo scorso la sezione settima del Consiglio di Stato ha pubblicato la sentenza in commento, che contiene alcune importanti precisazioni sulla nozione di “superficie utile” rispetto ai “confini” del divieto di sanatoria paesaggistica ed un’espressione “sibillina” sulla portata della deroga introdotta dal decreto Salva Casa, che non deve però trarci in inganno.

Ma andiamo ad esaminare la pronuncia.

I Fatti

Siamo a Venezia.

Un’azienda concessionaria di servizi di trasporto lagunari realizza senza titolo, nel 2015, una passerella composta da una pedana fissa in legno su pali (11m x 0,85 m) non appoggiata al muro di sponda della riva pubblica funzionale all’ormeggio e allo sbarco dei passeggeri.

Successivamente, a fine 2020 / inizio 2021, l’azienda  presenta istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica (artt. 167 e 181-quater del d.lgs. 42/2004) dell’opera.

Il Comune inizialmente invia preavviso di diniego dell’istanza, a cui seguono le osservazioni dell’azienda, fondate, in sintesi, sui seguenti argomenti: le strutture hanno sempre fatto parte della realtà urbana, la passerella è in area di recente costruzione ed è parte del tessuto funzionale della via d’acqua, serve per consentire l’imbarco in sicurezza, era già stata oggetto di Autorizzazione Paesaggistica nel 2015, è stata ridimensionata rispetto alla precedente, non è impattante e non modifica il fronte acqueo.

Il Comune di Venezia accoglie le osservazioni e rilascia l’accertamento di compatibilità paesaggistica dopo parere favorevole della Soprintendenza, dopodiché l’istante presenta SCIA in sanatoria ex art. 37 TUE, che diviene efficace.

Un’altra azienda, esercente su area confinante, impugna gli atti di fronte al Tar Veneto, affermando che la passerella sarebbe insuscettibile di sanatoria ex art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004 in quanto costituirebbe una “superficie utile” abusiva in area vincolata.

Le doglianze della ricorrente vengono accolte: secondo la sentenza di primo grado l’opera abusiva in questione avrebbe infatti creato una nuova superficie utile ponendosi così in contrasto con il divieto di sanatoria (rectius “accertamento postumo di compatibilità”) paesaggistica, comminato dall’art. 167, co. 4 del D.Lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).

La soccombente impugna la sentenza del TAR di fronte al Consiglio di Stato.

Secondo l’appellante tale incompatibilità non sussiste in quanto la passerella non è suscettibile di rientrare nella nozione (di “superficie utile”).

Secondo l’impostazione data dall’appellante, dunque, la domanda è la seguente: una passerella, una pedana fissa in legno su pali, in un canale, costituisce o non costituisce superficie utile?

La nozione di “superficie utile” in ambito paesaggistico

Il Consiglio di Stato, nell’iter logico della sua decisione si pone una domanda innanzitutto: cosa dobbiamo intendere per “superficie utile” in ambito paesaggistico, posto che l’art. 167 co. 4 del Codice (dei beni culturali e del paesaggio) inibisce l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica per le opere che abbiano realizzato o incrementato “superfici utili”, ma di queste né l’articolo, né il testo legislativo nel suo complesso danno una definizione.

Sul punto il Consiglio di Stato si rifà alla sua giurisprudenza affermando che, in mancanza di una definizione specifica da parte del Codice, si debba dare all’espressione il senso che le dà il Testo Unico dell’Edilizia (cita in proposito C.d.S. n. 1241/2024 e 1993/2022), o meglio, il senso che attribuisce la giurisprudenza amministrativa alla medesima espressione in materia edilizia.

Non si tratta esattamente di una mera sfumatura.

Afferma infatti il Consiglio di Stato che “con essa [la superficie utile NdR], viene individuata, da sempre, la realizzazione di superficie calpestabile, di regola non esposta alle intemperie, che può essere oggetto di una fruizione di tipo abitativo / residenziale / commerciale, o comunque atta allo svolgimento di attività umane, non necessariamente private, di varia natura, e cioè di contenuto quasi mai (o raramente) predeterminato a priori”, con l’ulteriore connotato caratterizzante costituito “dalla autonoma utilizzabilità dello spazio creato, che viene valorizzato, di per sé, come bene singolo, non necessariamente, né sempre, connesso ad altri, per poter essere fruito, anche perché è di norma soggetto, come detto, ad una molteplicità di possibili usi.”

Quindi, in massima sintesi, se per “superficie utile” deve intendersi uno spazio calpestabile atto allo svolgimento di attività umane, tale spazio deve essere caratterizzato anche dalla sua autonoma utilizzabilità ed alla sua valorizzabilità come bene singolo, con plurime e potenzialmente concorrenti funzionalità per la fruizione individuale.

Questo ulteriore profilo porta a definire quello che superficie utile non è, ovvero gli spazi accessori o pertinenziali, come balconi o terrazzi e anche su questo punto il Consiglio richiama i suoi precedenti (vedasi Consiglio di Stato sez. VI, 17/03/2022, n.1932; Consiglio di Stato sez. VI, 11/02/2022, n.1002 e, per i volumi tecnici, Consiglio di Stato sez. I n. 1993/2022).

In parallelo e sulla stessa linea, prosegue il Consiglio nella sua argomentazione, si pone l’art. 6, co. 1, lett. b-bis, del d.P.R. n. 380/2001 che distingue il concetto di superficie accessoria da quello di superficie utile per escludere dall’attività edilizia libera alcuni interventi che configurano spazi stabilmente chiusi con conseguente variazione di volumi e di superfici, come definiti dal regolamento edilizio-tipo, che “possano generare nuova volumetria o comportare il mutamento della destinazione d’uso dell’immobile anche da superficie accessoria a superficie utile”.

La sentenza conclude quindi affermando che “una superficie meramente accessoria che non configura uno spazio stabilmente chiuso non rientra nel concetto di superficie utile e quindi nella preclusione di cui al citato art. 167, comma 4, del d. lgs. n. 42 del 2004.”

Tornando all’esame della passerella oggetto di causa, il Consiglio rileva come essa abbia inequivocabilmente carattere strumentale e accessorio e come, pertanto non possa rientrare nella definizione di “superficie utile” idonea a far scattare la preclusione alla compatibilità postuma dell’art. 167 co. 4 lett. a) del Codice.

Il Consiglio tuttavia non si ferma qui ed afferma un il principio secondo cui la natura di strumentalità del bene (e quindi la sua inidoneità a costituire nuova “superficie utile” nel senso sopra indicato)  “va contestualizzata, riferendola all’ambito territoriale nel quale si trova.”

Nel caso specifico, a parere del Consiglio di Stato la nozione va raccordata al contesto paesaggistico dell’intervento che era pienamente compatibile con l’ambito lagunare nel quale è stato inserito “sia dal punto di vista architettonico-strutturale…, sia dal punto di vista della sue finalità, data la sua funzione servente rispetto al più generale collegamento che il servizio di trasporto in questione assicura tra i diversi quartieri della città di Venezia”, né doveva essere trascurato l’aspetto dell’”utilità aziendale del bene, a sua volta strettamente funzionale alla cura di un interesse pubblico”.

Questo principio è molto importante per segnare il confine tra superficie utile e superficie accessoria e l’operatività, conseguentemente, del divieto di accertamento postumo ed introduce un profilo di carattere collettivistico a mio parere ben centrato, che avrebbe potuto ben essere sostenuto richiamando la funzione sociale della proprietà e gli obblighi solidaristici insiti nell’ordinamento.

Meno centrata l’argomentazione che invece porta il Consiglio.

In questa dimensione orientata alla funzionalità del bene per la collettività, secondo Palazzo Spada, risiederebbe infatti una delle ratio che giustificano il divieto di compatibilità postuma in caso di aumento delle superfici imposto dall’art. 167 co. 4 (lett. a) , che sarebbe costituita dall’argomento secondo cui il legislatore vorrebbe impedire al responsabile di un abuso di trarre vantaggio da una condotta illecita, allorquando sia finalizzata ad un uso egoistico ed esclusivo del bene così realizzato.

Tale argomento a parere di chi scrive, è poco convincente. Quando si parla di “sanatoria” ci si riferisce sempre a situazioni in cui qualcuno ha cercato inizialmente di avvantaggiarsi (per usare i termini della sentenza) edificando illecitamente, ma tale vantaggio viene neutralizzato dalla contropartita sanzionatoria insita nel meccanismo della sanatoria e questo perché consideriamo sanabili soltanto abusi formali e, in termini paesaggistici, solo opere compatibili con l’assetto paesaggistico del contorno, pertanto non ha molto senso l’impostazione fondata sul concetto di vantaggio offerto dall’abuso data dal collegio all’argomento.

In secondo luogo, anche a voler ammettere che vi sia in capo al sanante un vantaggio connesso all’aver realizzato l’opera illecitamente, onestamente non si vede cosa possa cambiare in termini qualitativi, rispetto a questo supposto vantaggio, se vi sia o non vi sia incremento di volume o superficie: potrà variare in termini quantitativi eventualmente la gravità dell’illecito (e anche questo sarebbe da vedere), ma in termini qualitativi nulla muta.

Ancora e per altro profilo, se non vi è incremento di superficie utile ma di superficie accessoria, il comportamento del responsabile dell’abuso può considerarsi di per sé meno egoistico?

Più logica mi sembra l’interpretazione secondo cui si ravvisa nella norma un limite di misura, analogamente alle altre lettere del medesimo comma 4 dell’art. 167, posto dal legislatore pragmaticamente, per porre un “limite di tollerabilità” rispetto alla gravità (e quindi di carattere quantitativo e natura sanzionatoria) del comportamento emendabile, in modo da scoraggiare il comportamento di chi si trova a chiedere il parere a cose fatte.

Portata della deroga all’accertamento di compatibilità postuma in caso di creazione / aumento volumi e superfici utili nella sanatoria minore ex art. 36 bis TUE

Ultimo elemento che il Consiglio di Stato giudica “utile a valutare favorevolmente il gravame”, pur riconoscendo che costituisce ius superveniens inapplicabile al caso di specie, è il fatto che “il comma 4 dell’art. 36-bis del D.p.r. n.380/2001, introdotto dall’articolo 1, comma 1, lettera h), del D.L. 29 maggio 2024, n. 69, ha fatto venir meno il divieto assoluto di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, imponendo all’autorità preposta alla tutela del vincolo, anche in caso di creazione abusiva di superfici utili, di esprimere il proprio parere vincolante.”

Questo passo della sentenza va inteso nella giusta misura, in modo da non incorrere in facili fraintendimenti.

È vero che il comma 4 del nuovo art. 36 bis del T.U.E. ammette che debba essere effettuata la valutazione di compatibilità paesaggistica postuma anche quando l’intervento abbia creato o incrementato volumi o superfici utili, ma questa deroga rispetto alla disciplina generale di cui all’art. 167, co. 4 del Codice resta circoscritta al procedimento di sanatoria minore disegnato dal citato art. 36 bis ed agli interventi sanabili in base a questo procedimento.

È molto importante notare che il Consiglio non si pronuncia rispetto ad una generalizzazione del principio a tutti i casi di sanatoria. L’espressione “il comma 4 dell’art. 36-bis del D.p.r. n.380/2001 … ha fatto venir meno il divieto assoluto di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica” va letta nel senso che il divieto non è più assoluto, in quanto conosce deroga, ma quale regola generale è ancora operante.

Se intendessimo questa espressione diversamente dovremmo riconoscere all’art. 36 bis comma 4 TUE portata abrogatrice rispetto all’art. 167, co. 4 lett. a) del Codice dei beni culturali e del paesaggio, portata che, allo stato, esorbita dal tenore letterale della norma, dalla sua posizione sistematica e dalle intenzioni del legislatore, che, con il decreto Salva Casa e la successiva legge di conversione, intendeva introdurre una via semplificata per la sanabilità di alcune opere minori a certe condizioni e non intervenire sugli istituti generali, che ha lasciato invariati (vedasi, ad esempio, il regime di doppia conformità rigida dell’art. 36 TUE, rimasto immutato quale regola generale, nonostante l’introduzione della doppia conformità “asincrona” per le sanatorie previste dall’art. 36 bis).

Conclusioni

La sentenza in commento aggiunge un tassello sulla definizione di “superficie utile” in ambito paesaggistico, includendo un canone valutativo puntato sul contesto di riferimento e l’orientamento dell’opera, pur abusiva, a realizzare in qualche modo obiettivi di interesse pubblico.

Da non fraintendere l’ultima parte della pronuncia, che non mira a generalizzare la deroga al divieto di valutazione della compatibilità postuma paesaggistica introdotto dal nuovo art. 36 bis comma 4 TUE, che deve considerarsi operare all’interno dei suoi stretti confini.

Testo della Sentenza Consiglio di Stato n. 2269/2025

L'articolo Divieto di sanatoria paesaggistica e aumento di superficie utile dopo il decreto Salva Casa: l’eccezione che conferma la regola proviene da Studio Legale Squassoni.

È quello che afferma il Consiglio di Stato nella sentenza n. 1382 del 18 febbraio 2025.

Il caso è quello di un bar-ristorante situato sull’arenile di Riccione.

A seguito di un sopralluogo il Comune ha riscontrato diverse opere abusive,

Il Comune ha emesso ordinanza di demolizione e successiva ordinanza di diffida all’utilizzo delle opere abusive in assenza di collaudo.

L’azienda non ha ottemperato all’ordine e così è seguito un provvedimento di accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, con  una sanzione amministrativa di €20.000,00.

L’azienda ricorre in primo grado contro l’ordine di demolizione, ma il ricorso viene respinto, così si fa strada l’appello.

Tra i vari motivi proposti di fronte ai giudici di Palazzo Spada, l’appellante ha rilevato che il Comune, approvando e rilasciando il permesso di costruire n. 34 del 5 dicembre 2002, avrebbe riconosciuto l’esistenza delle opere denunciate e raffigurate negli elaborati tecnici licenziati con la propria approvazione.

Con quel permesso il Comune aveva autorizzato il posizionamento sull’arenile di servizio igienico per disabili ed ascensore, mentre nell’elaborato, oltre alle opere da autorizzare, trovavano rappresentazione anche le opere che sono state ritenute abusive con l’ordinanza di demolizione impugnata.

Secondo l’appellante, il mero fatto della rappresentazione di dette opere in quell’elaborato grafico equivale a loro legittimazione o, comunque, approvazione da parte dell’autorità comunale, cercando di avvalorare tale tesi con la nuova formulazione di stato legittimo introdotta dal D.L. 69/2024 conv. con mod. con L. 105/2024.

Secondo tale disposizione infatti lo stato legittimo dell’immobile è stabilito, alternativamente, dal titolo originario o “da quello rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi” integrati dai successivi titoli che hanno legittimato interventi parziali.

Secondo l’appellante il titolo riguardante l’ultimo intervento edilizio determinerebbe la legittimazione di tutto quanto in esso rappresentato, anche opere pregresse costituenti lo status quo ante o il contorno di fatto dell’opera da autorizzare.

Secondo il Consiglio di Stato la conclusione cui giunge l’appellante, è priva di fondamento e sul punto i giudici sono categorici.

Ecco come si esprimono: “non può esistere né è giuridicamente configurabile un atto di assenso implicito ad opere abusive, non fondato sull’esplicito, e consapevole, riconoscimento della loro esistenza difforme dagli strumenti urbanistici e/o dai titoli edilizi e, nel caso di specie, semplicemente rappresentate in un elaborato grafico a corredo di una istanza volta ad ottenere l’autorizzazione per altre e diverse opere, poi regolarmente, queste sole sì, assentite dall’amministrazione comunale.”

Era dunque preciso dovere dell’amministrazione comunale perseguire l’abbattimento delle opere abusive.

Il Consiglio di Stato precisa dunque il limite della nuova formulazione dell’art. 9 bis comma 1 bis del TUE, escludendo dallo stato legittimo dell’immobile le parti non titolate, seppur rappresentate all’interno dell’ultimo titolo edilizio.

La sentenza ribadisce inoltre l’altro principio, consolidato in ambito edilizio, secondo cui “il mero decorso del tempo non può affatto legittimare – in assenza di specifica causa di giustificazione normativamente individuata, a fronte, peraltro, del carattere permanente della condotta antigiuridica posta in essere – l’edificazione avvenuta senza titolo ed il correlativo

arretramento del potere di contrasto del fenomeno dell’abusivismo edilizio, sia perché non può riconnettersi alcun affidamento tutelabile al perdurante mantenimento di una situazione di fatto abusiva e, pertanto, contra legem.”

Secondo il Consiglio di Stato dunque, “l’ultimo titolo sanante” tanto decantato da alcuni commentatori del decreto Salva Casa semplicemente non esiste.

Più prosaicamente, il nuovo art. 9 bis comma 1 bis del TUE, è una norma di semplificazione, valida per rendere meno complicati gli adempimenti privati di fronte a verifiche già espletate dall’amministrazione (in teoria, anche se in pratica qualche dubbio si può avere), ma niente di più.

A meno di non assistere a un repentino cambio di rotta nella prossima sentenza.

Testo della Sentenza del Consiglio di Stato n. 1382/2025

L'articolo Opere semplicemente rappresentate in un elaborato grafico a corredo di una istanza volta ad ottenere l’autorizzazione per altre e diverse opere non sono implicitamente sanate proviene da Studio Legale Squassoni.

Commento alla Sentenza del Consiglio di Stato n. 1651/2025

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1651/2025 ha aggiunto una nuova pennellata al quadro d’insieme della CILA, su cui Palazzo Spada ha  già operato, negli ultimi anni, un ampio lifting.

La sentenza si pone in linea con gli arresti più recenti, ma credo si tratti ormai di percorrere, se non l’ultimo, uno degli ultimi spazi di manovra per la mutazione genetica dell’istituto della CILA, che  addizione in addizione è ormai irriconoscibile.

Ma veniamo alla pronuncia.

Il fatto posto in essere dai privati

La vicenda ha origine dalla presentazione di una Comunicazione Inizio Lavori Asseverata (CILA) finalizzata all’ottenimento del Superbonus da parte di alcuni cittadini al Comune di Torre del Greco. I ricorrenti avevano depositato la CILA Superbonus in data 27 dicembre 2021 (protocollo SUE n. 75039) per poter beneficiare delle agevolazioni fiscali previste dalla normativa. L’intervento riguardava un immobile per il quale esisteva una precedente autorizzazione edilizia (licenza n. 2205/1965), rispetto alla quale, secondo quanto sostenuto dai ricorrenti, sussistevano alcune lievi difformità, prevalentemente in riduzione rispetto al progetto originario, risalenti all’epoca della costruzione stessa dell’immobile. I privati, infatti, avevano allegato al ricorso una relazione tecnica che illustrava le differenze tra lo stato attuale dell’immobile e quanto autorizzato con il titolo edilizio originario, evidenziando come tali difformità fossero state realizzate contestualmente alla costruzione dell’edificio.

Gli atti della pubblica amministrazione

Il Comune di Torre del Greco ha emesso una comunicazione di inefficacia della CILA Superbonus in data 20 marzo 2024, oltre due anni dopo la presentazione della stessa. Le motivazioni addotte dall’amministrazione comunale riguardavano principalmente discrepanze documentali: incongruenze tra gli elaborati grafici allegati alla CILA e il titolo edilizio originario, difficoltà nel reperimento del titolo edilizio negli archivi comunali, e la presunta mancanza di consenso esplicito da parte di un comproprietario dell’immobile. L’amministrazione ha proceduto alla dichiarazione di inefficacia senza attivare il soccorso istruttorio previsto dall’art. 6 della legge n. 241/1990, che avrebbe consentito ai privati di integrare la documentazione e chiarire gli aspetti controversi. Questa comunicazione di inefficacia, emessa ben oltre il termine di trenta giorni previsto, a parere dei ricorrenti, per il controllo delle CILA e oltre i dodici mesi stabiliti per dichiararne l’inefficacia, sempre a parere dei ricorrenti, ha di fatto impedito la prosecuzione dei lavori e messo a rischio la conclusione degli stessi entro il termine utile (31 dicembre 2024) per usufruire del Superbonus.

Svolgimento del processo in primo grado e in appello

In primo grado, i ricorrenti hanno impugnato la comunicazione di inefficacia davanti al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza), lamentando diversi profili di illegittimità: la tardività della comunicazione rispetto ai termini previsti dalla normativa, la mancata comunicazione di avvio del procedimento, l’omessa attivazione del soccorso istruttorio, la violazione dell’art. 19 della legge 241/1990 e dell’art. 11 del DPR 380/2001, nonché l’infondatezza dei rilievi mossi dal Comune. Il Comune di Torre del Greco si è costituito in giudizio eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, sostenendo che la comunicazione di inefficacia fosse priva di contenuto provvedimentale e del requisito della lesività.

Il TAR ha accolto l’eccezione del Comune e dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo che l’atto comunale non avesse valore provvedimentale, ma costituisse un semplice avviso privo di esecutorietà e di forza inibitoria, configurandosi come un mero adempimento amministrativo volto a informare la parte delle motivazioni alla base della classificazione di inefficacia della CILA.

Avverso questa decisione, i ricorrenti hanno proposto appello al Consiglio di Stato, contestando l’erronea qualificazione giuridica della comunicazione di inefficacia. Gli appellanti hanno sostenuto che tale comunicazione rientrasse nel novero degli atti autoritativi incidenti sulla sfera giuridica del privato e, come tale, fosse impugnabile attraverso l’azione di annullamento prevista dall’art. 31 del Codice del processo amministrativo. Hanno inoltre evidenziato come l’interpretazione fornita dal TAR comportasse due conseguenze inaccettabili: un potere illimitato dell’amministrazione di dichiarare inefficaci atti privati, in contrasto con i limiti temporali previsti dalla normativa, e la sostanziale abolizione del diritto di difesa del privato, che si troverebbe nell’impossibilità sia di contestare un provvedimento potenzialmente illegittimo, sia di presentare una nuova CILA, essendo ormai scaduto il termine massimo (17 febbraio 2023).

Il Comune ha ribadito in appello le proprie posizioni sulla natura non provvedimentale della comunicazione di inefficacia. Con ordinanza cautelare n. 2380/2024, il Consiglio di Stato ha accolto la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata, con compensazione delle spese.

Le decisioni del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, ritenendolo fondato, e ha riformato la sentenza di primo grado, esaminando due questioni principali: la natura giuridica della CILA e l’impugnabilità della comunicazione di inefficacia, nonché il merito della controversia.

Riguardo alla prima questione, il Collegio ha rilevato come la CILA sia “un istituto intermedio tra l’attività edilizia libera e la SCIA“, ascrivibile, proprio come la SCIA al genus della liberalizzazione delle attività private e sul punto ha richiamato il noto parere del Consiglio di Stato n. 1784 del 4.8.2016, punto di partenza per l’individuazione della natura della CILA , che ha statuito che “l’attività assoggettata a c.i.l.a. non solo è libera, come nei casi di s.c.i.a., ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, ma deve essere soltanto conosciuta dall’Amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio“.

Il collegio ha poi analizzato i due filoni interpretativi principali attestatisi sulla definizione della natura della CILA

Primo filone

Secondo un primo orientamento l’attività assoggettata a CILA non solo è libera, come nei casi di SCIA, ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, quanto piuttosto deve essere soltanto conosciuta dall’amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio; essa si differenzia dalla SCIA, in quanto rispetto alla CILA il Comune può esercitare un potere meramente sanzionatorio, mentre nel caso della SCIA, il potere può essere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela.

Tutto ciò non fa venir meno il potere del Comune di verificare il contenuto della CILA per accertare se il suo uso sia conforme all’intervento da realizzare; inoltre, nel caso l’uso della CILA non risultasse legittimo, in quanto l’intervento sotteso necessiti  di un permesso di costruire, una SCIA o sia totalmente precluso dallo strumento urbanistico, la CILA non può né essere annullata, né inibita, con la conseguenza che il Comune può solo sanzionare l’intervento, una volta realizzato, o perché in assenza di titolo idoneo (il permesso di costruire) o perché in difformità rispetto alle norme di Piano (T.A.R. Calabria, 7.12.2023 n. 1602/2023; T.A.R. Lombardia – Brescia, Sez. II, 3 agosto 2021, n. 721).

In particolare, si è precisato come la natura essenzialmente privatistica della CILA non precluda all’Amministrazione di esercitare, quanto al suo oggetto, il proprio potere di controllo. Pur non sussistendo, come invece in materia di SCIA, una disciplina che postula espressamente l’applicazione dei requisiti procedurali e sostanziali di cui all’art. 21 novies della L. n. 241 del 1990 (partendo dalle disposizioni dell’art. 19, commi 3, 4 e 6-bis della L. n. 241 del 1990), atta a configurarne un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, restano intatti i poteri di vigilanza contro gli abusi delineati in via generale dall’art. 27 del D.P.R. n. 380 del 2001.

Secondo questo orientamento, l’esercizio del potere di vigilanza consiste nel semplice rilievo, non soggetto a termini o procedure particolari e comunque non rientrante nell’ambito di applicazione dell’art. 21 – nonies della L. n. 241 del 1990, dell’inefficacia della CILA in vista della sospensione dei lavori e dell’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 28 aprile 2023, n. 4327; Sez. II, 13 ottobre 2022, n. 8759).

In linea con questo orientamento ho scritto un articolo che trovate qui.

Secondo filone

Un altro orientamento, inaugurato dalla Sentenza del Consiglio di Stato n. 4110/2023, parte dal presupposto che la CILA, con il decreto SCIA 2 (d.lgs. n. 222/2016) ha assunto la qualità di titolo general residuale, necessario per tutti gli interventi edilizi per i quali le norme del testo unico non impongono la SCIA o il permesso di costruire ovvero che non rientrano nell’attività edilizia libera.

Secondo il Consiglio di Stato del 2023 con tale scelta si è radicalmente cambiata l’opzione normativa di cui al previgente comma 4 del richiamato art. 6 che, al contrario, considerava come residuale e aperta la categoria della SCIA e tipizzava in maniera specifica gli interventi sottoposti a CILA.

La conseguenza è stata che, per via della residualità, possono essere ricondotte (e in modo pressoché imprevedibile NdR) alla CILA anche opere quantitativamente e qualitativamente rilevanti.

La CILA è uno strumento di semplificazione che non trova un corrispondente nella legge generale sull’azione amministrativa, ma solo in altre normative di settore, come quella sulle attività commerciali, e che si traduce in una ancor più intensa responsabilizzazione del privato, chiamato ad assumersi in prima persona il rischio di avviare un’attività in contrasto con le complesse e talvolta contorte normative di settore, per di più solo in parte confortato dall’asseverazione del tecnico abilitato. Tuttavia, la mancata previsione di sistematicità dei controlli, secondo l’orientamento in parola, rischia di tradursi in un sostanziale pregiudizio per il privato, che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto, di talché la presentazione della CILA, considerata anche la modesta entità della sanzione per la sua omissione, avrebbe in sostanza l’unico effetto di attirare l’attenzione dell’amministrazione sull’intervento, esponendolo ad libitum, in caso di errore sul contesto tecnico-normativo di riferimento, alle più gravi sanzioni per l’attività totalmente abusiva, che l’ordinamento correttamente esclude quando l’amministrazione abbia omesso di esercitare i dovuti controlli ordinari di legittimità sulla SCIA o sull’istanza di permesso. Per tale ragione, sarebbe da preferire la ricostruzione che ha inteso mutuare questa materia i principi via via consolidatisi con riferimento alla separazione tra autotutela decisoria e esecutiva in materia di SCIA o DIA, in particolare dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 45 del 2019. Di esse, infatti, la CILA “condivide l’intima natura giuridica”, sicché trovano applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, 6-bis e 6-ter della l. 7 agosto 1990, n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle “condizioni” di cui all’art. 21-novies della medesima normativa.

La scelta del Collegio

Il Collegio ha aderito a quest’ultima interpretazione, sottolineando come la mancata previsione di controlli sistematici rischierebbe di pregiudicare il privato, che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto.

Conseguentemente, il Consiglio di Stato ha affermato l’impugnabilità degli atti con cui gli enti locali dichiarano irricevibili, archiviano o invalidano le comunicazioni di inizio lavori, ritenendo che tali atti, pur non tipizzati normativamente, una volta esercitati debbano considerarsi dotati dei caratteri della lesività. Questa conclusione, a parere del collegio, è ancor più valida nel caso della CILA Superbonus, considerato che la non corrispondenza al vero delle asseverazioni comporta la decadenza dai benefici fiscali.

Nel merito, il Collegio ha ritenuto fondato il ricorso sotto l’assorbente profilo della illegittima mancata attivazione del soccorso istruttorio. Le irregolarità riscontrate dal Comune riguardavano carenze prettamente documentali che avrebbero potuto essere superate attraverso l’attivazione del dovere generale di soccorso istruttorio previsto dall’art. 6 della legge 241/1990. Il Consiglio ha richiamato il principio secondo cui l’amministrazione deve assumere nei confronti del privato una condotta ispirata a buona fede e collaborazione, consentendo all’istante di rimediare a omissioni, inesattezze e irregolarità documentali. Nella fattispecie, non emergevano esigenze di par condicio con altri soggetti né necessità di accelerazione della procedura tali da giustificare l’esclusione dell’applicazione del soccorso istruttorio, e i profili alla base dell’atto impugnato apparivano astrattamente superabili mediante il coinvolgimento procedurale dell’interessato.

Il Consiglio di Stato ha pertanto accolto l’appello, riformato la sentenza di primo grado, accolto il ricorso originario con assorbimento delle ulteriori censure, e condannato il Comune al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in quattromila euro oltre accessori.

Alcune riflessioni 

Dall’esame della giurisprudenza in materia, dobbiamo riscontrare che la disciplina della CILA in edilizia è in continua evoluzione e pare che, di questa evoluzione, alla luce anche della sentenza in commento, oggi si vedano linee direttrici abbasta precise.

Cerchiamo quindi di tirare le fila.

Innanzitutto, il principio che emerge dalla pronuncia n. 4110/2023, apripista del secondo orientamento sopra descritto, oggi, a buon titolo, dominante – già peraltro abbozzato nella pronuncia 3275/2021 – e che viene ribadito anche dalla pronuncia in parola, è che la CILA condivide la sua “intima natura” con la SCIA. Alla CILA deve quindi essere prima di tutto esteso il portato dell’art. 19 comma 6 ter L. 241/1990, secondo cui “…non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.“

Quindi la CILA, come la SCIA, non è impugnabile di per sé: il mezzo di tutela di cui il privato che si ritenga in qualche modo leso da tale attività dispone è costituito dalla possibilità di sollecitare l’esercizio delle verifiche da parte dell’amministrazione e, in caso di inerzia di questa, l’azione avverso il silenzio.

In seconda battuta, si ribadisce, nella pronuncia in commento, che si estendono alla CILA i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, e 6-bis della l. 7 agosto 1990, n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle “condizioni” di cui all’art. 21-novies e quindi in sintesi:

1. l’amministrazione accerta la sussistenza dei requisiti di legittimazione dell’attività oggetto di CILA entro il termine di 30 giorni e con atto motivato può adottare provvedimenti inibitori o conformativi, concedendo termine per eventuali adeguamenti;
2. decorso inutilmente il termine di 30 giorni possono essere emessi gli stessi provvedimenti tardivamente ove sussista interesse pubblico che deve essere esplicitato nella motivazione del provvedimento entro il termine di 12 mesi, salvo il caso in cui la CILA sia fondata su falsa rappresentazione dei fatti o false dichiarazioni impegnative, il che rende inoperante il termine;
3. il provvedimento conformativo importa la sospensione dei lavori;
4. restano ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni di cui al TUE e alla normativa vigente.

Se il cammino il Consiglio di Stato lo ha già tracciato, l’ultimo miglio spetta alla  sentenza in commento.

Qui infatti si riconosce che gli atti con cui l’amministrazione respinge una CILA (archiviando o dichiarando improcedibile, irricevibile, improponibile o come meglio la comunicazione) non hanno valore di semplice avviso, privo di esecutorietà e forza inibitoria, circa la non regolarità delle opere – e quindi non impugnabile, come inferito dalla prima giurisprudenza – ma, “seppur espressivi di poteri non tipizzati, non sussistendo alcuna previsione normativa che attribuisca e disciplini tali poteri, una volta esercitati devono ritenersi dotati dei caratteri della lesività” e quindi non può esserne disconosciuta l’impugnabilità.

Non voglio soffermarmi sulla plausibilità di questo orientamento, che ha il pregio di riconoscere una serie di tutele e garanzie nell’ambito di un istituto che riveste ormai importanza centrale, pertanto non posso che condividerne le logiche in linea teorica.

Il problema che mi pongo è un altro: così facendo la CILA perde qualsiasi elemento distintivo rispetto alla SCIA, che non solo, a questo punto ha le medesime prerogative, ma è disciplinata in modo dettagliato ed esplicito dalla legge.

E soprattutto, nell’ottica generale, la CILA acquista l’aura di titolo abilitativo in senso lato in quanto essa assume, dopo il decorso dei termini, per quanto viziata, la stessa stabilizzazione che assume la SCIA, cosa che, se può avere ancora un senso logico, seppur bizantino, ove si tratti di attività edilizia autorizzata a priori dalla normativa (com’è per la SCIA), non ne ha nessuno quando si tratti di edilizia libera.

Se esigenze di carattere pratico, legate al (mal)funzionamento del nostro sistema amministrativo dell’edilizia e all'(ab)uso che hanno fatto privati e professionisti dello strumento CILA, ci impongono di introdurre garanzie e paletti quali quelli previsti per la SCIA, a questo punto forse sarebbe meglio abbandonare ogni ipocrisia e rivisitare lo schema della legittimazione edilizia, riportando l’ambito di residualità sulla SCIA, con tutte le garanzie che la legge (non l’elaborazione giurisprudenziale) prevede per tale istituto e valorizzare l’edilizia libera in quanto davvero libera (libertà con obbligo di comunicazione non è libertà) definendone razionalmente il perimetro.

Quanto alla CILA, se siamo arrivati qui, forse possiamo anche farne a meno.

Ovviamente legislatore permettendo.

Sentenza Consiglio di Stato n. 1651/2025

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