Impugnabilità dei provvedimenti collaterali e limiti temporali: abbiamo creato un duplicato della SCIA! Ma a che pro?

Commento alla Sentenza del Consiglio di Stato n. 1651/2025

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1651/2025 ha aggiunto una nuova pennellata al quadro d’insieme della CILA, su cui Palazzo Spada ha  già operato, negli ultimi anni, un ampio lifting.

La sentenza si pone in linea con gli arresti più recenti, ma credo si tratti ormai di percorrere, se non l’ultimo, uno degli ultimi spazi di manovra per la mutazione genetica dell’istituto della CILA, che  addizione in addizione è ormai irriconoscibile.

Ma veniamo alla pronuncia.

Il fatto posto in essere dai privati

La vicenda ha origine dalla presentazione di una Comunicazione Inizio Lavori Asseverata (CILA) finalizzata all’ottenimento del Superbonus da parte di alcuni cittadini al Comune di Torre del Greco. I ricorrenti avevano depositato la CILA Superbonus in data 27 dicembre 2021 (protocollo SUE n. 75039) per poter beneficiare delle agevolazioni fiscali previste dalla normativa. L’intervento riguardava un immobile per il quale esisteva una precedente autorizzazione edilizia (licenza n. 2205/1965), rispetto alla quale, secondo quanto sostenuto dai ricorrenti, sussistevano alcune lievi difformità, prevalentemente in riduzione rispetto al progetto originario, risalenti all’epoca della costruzione stessa dell’immobile. I privati, infatti, avevano allegato al ricorso una relazione tecnica che illustrava le differenze tra lo stato attuale dell’immobile e quanto autorizzato con il titolo edilizio originario, evidenziando come tali difformità fossero state realizzate contestualmente alla costruzione dell’edificio.

Gli atti della pubblica amministrazione

Il Comune di Torre del Greco ha emesso una comunicazione di inefficacia della CILA Superbonus in data 20 marzo 2024, oltre due anni dopo la presentazione della stessa. Le motivazioni addotte dall’amministrazione comunale riguardavano principalmente discrepanze documentali: incongruenze tra gli elaborati grafici allegati alla CILA e il titolo edilizio originario, difficoltà nel reperimento del titolo edilizio negli archivi comunali, e la presunta mancanza di consenso esplicito da parte di un comproprietario dell’immobile. L’amministrazione ha proceduto alla dichiarazione di inefficacia senza attivare il soccorso istruttorio previsto dall’art. 6 della legge n. 241/1990, che avrebbe consentito ai privati di integrare la documentazione e chiarire gli aspetti controversi. Questa comunicazione di inefficacia, emessa ben oltre il termine di trenta giorni previsto, a parere dei ricorrenti, per il controllo delle CILA e oltre i dodici mesi stabiliti per dichiararne l’inefficacia, sempre a parere dei ricorrenti, ha di fatto impedito la prosecuzione dei lavori e messo a rischio la conclusione degli stessi entro il termine utile (31 dicembre 2024) per usufruire del Superbonus.

Svolgimento del processo in primo grado e in appello

In primo grado, i ricorrenti hanno impugnato la comunicazione di inefficacia davanti al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza), lamentando diversi profili di illegittimità: la tardività della comunicazione rispetto ai termini previsti dalla normativa, la mancata comunicazione di avvio del procedimento, l’omessa attivazione del soccorso istruttorio, la violazione dell’art. 19 della legge 241/1990 e dell’art. 11 del DPR 380/2001, nonché l’infondatezza dei rilievi mossi dal Comune. Il Comune di Torre del Greco si è costituito in giudizio eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, sostenendo che la comunicazione di inefficacia fosse priva di contenuto provvedimentale e del requisito della lesività.

Il TAR ha accolto l’eccezione del Comune e dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo che l’atto comunale non avesse valore provvedimentale, ma costituisse un semplice avviso privo di esecutorietà e di forza inibitoria, configurandosi come un mero adempimento amministrativo volto a informare la parte delle motivazioni alla base della classificazione di inefficacia della CILA.

Avverso questa decisione, i ricorrenti hanno proposto appello al Consiglio di Stato, contestando l’erronea qualificazione giuridica della comunicazione di inefficacia. Gli appellanti hanno sostenuto che tale comunicazione rientrasse nel novero degli atti autoritativi incidenti sulla sfera giuridica del privato e, come tale, fosse impugnabile attraverso l’azione di annullamento prevista dall’art. 31 del Codice del processo amministrativo. Hanno inoltre evidenziato come l’interpretazione fornita dal TAR comportasse due conseguenze inaccettabili: un potere illimitato dell’amministrazione di dichiarare inefficaci atti privati, in contrasto con i limiti temporali previsti dalla normativa, e la sostanziale abolizione del diritto di difesa del privato, che si troverebbe nell’impossibilità sia di contestare un provvedimento potenzialmente illegittimo, sia di presentare una nuova CILA, essendo ormai scaduto il termine massimo (17 febbraio 2023).

Il Comune ha ribadito in appello le proprie posizioni sulla natura non provvedimentale della comunicazione di inefficacia. Con ordinanza cautelare n. 2380/2024, il Consiglio di Stato ha accolto la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata, con compensazione delle spese.

Le decisioni del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, ritenendolo fondato, e ha riformato la sentenza di primo grado, esaminando due questioni principali: la natura giuridica della CILA e l’impugnabilità della comunicazione di inefficacia, nonché il merito della controversia.

Riguardo alla prima questione, il Collegio ha rilevato come la CILA sia “un istituto intermedio tra l’attività edilizia libera e la SCIA“, ascrivibile, proprio come la SCIA al genus della liberalizzazione delle attività private e sul punto ha richiamato il noto parere del Consiglio di Stato n. 1784 del 4.8.2016, punto di partenza per l’individuazione della natura della CILA , che ha statuito che “l’attività assoggettata a c.i.l.a. non solo è libera, come nei casi di s.c.i.a., ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, ma deve essere soltanto conosciuta dall’Amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio“.

Il collegio ha poi analizzato i due filoni interpretativi principali attestatisi sulla definizione della natura della CILA

Primo filone

Secondo un primo orientamento l’attività assoggettata a CILA non solo è libera, come nei casi di SCIA, ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, quanto piuttosto deve essere soltanto conosciuta dall’amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio; essa si differenzia dalla SCIA, in quanto rispetto alla CILA il Comune può esercitare un potere meramente sanzionatorio, mentre nel caso della SCIA, il potere può essere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela.

Tutto ciò non fa venir meno il potere del Comune di verificare il contenuto della CILA per accertare se il suo uso sia conforme all’intervento da realizzare; inoltre, nel caso l’uso della CILA non risultasse legittimo, in quanto l’intervento sotteso necessiti  di un permesso di costruire, una SCIA o sia totalmente precluso dallo strumento urbanistico, la CILA non può né essere annullata, né inibita, con la conseguenza che il Comune può solo sanzionare l’intervento, una volta realizzato, o perché in assenza di titolo idoneo (il permesso di costruire) o perché in difformità rispetto alle norme di Piano (T.A.R. Calabria, 7.12.2023 n. 1602/2023; T.A.R. Lombardia – Brescia, Sez. II, 3 agosto 2021, n. 721).

In particolare, si è precisato come la natura essenzialmente privatistica della CILA non precluda all’Amministrazione di esercitare, quanto al suo oggetto, il proprio potere di controllo. Pur non sussistendo, come invece in materia di SCIA, una disciplina che postula espressamente l’applicazione dei requisiti procedurali e sostanziali di cui all’art. 21 novies della L. n. 241 del 1990 (partendo dalle disposizioni dell’art. 19, commi 3, 4 e 6-bis della L. n. 241 del 1990), atta a configurarne un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, restano intatti i poteri di vigilanza contro gli abusi delineati in via generale dall’art. 27 del D.P.R. n. 380 del 2001.

Secondo questo orientamento, l’esercizio del potere di vigilanza consiste nel semplice rilievo, non soggetto a termini o procedure particolari e comunque non rientrante nell’ambito di applicazione dell’art. 21 – nonies della L. n. 241 del 1990, dell’inefficacia della CILA in vista della sospensione dei lavori e dell’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 28 aprile 2023, n. 4327; Sez. II, 13 ottobre 2022, n. 8759).

In linea con questo orientamento ho scritto un articolo che trovate qui.

Secondo filone

Un altro orientamento, inaugurato dalla Sentenza del Consiglio di Stato n. 4110/2023, parte dal presupposto che la CILA, con il decreto SCIA 2 (d.lgs. n. 222/2016) ha assunto la qualità di titolo general residuale, necessario per tutti gli interventi edilizi per i quali le norme del testo unico non impongono la SCIA o il permesso di costruire ovvero che non rientrano nell’attività edilizia libera.

Secondo il Consiglio di Stato del 2023 con tale scelta si è radicalmente cambiata l’opzione normativa di cui al previgente comma 4 del richiamato art. 6 che, al contrario, considerava come residuale e aperta la categoria della SCIA e tipizzava in maniera specifica gli interventi sottoposti a CILA.

La conseguenza è stata che, per via della residualità, possono essere ricondotte (e in modo pressoché imprevedibile NdR) alla CILA anche opere quantitativamente e qualitativamente rilevanti.

La CILA è uno strumento di semplificazione che non trova un corrispondente nella legge generale sull’azione amministrativa, ma solo in altre normative di settore, come quella sulle attività commerciali, e che si traduce in una ancor più intensa responsabilizzazione del privato, chiamato ad assumersi in prima persona il rischio di avviare un’attività in contrasto con le complesse e talvolta contorte normative di settore, per di più solo in parte confortato dall’asseverazione del tecnico abilitato. Tuttavia, la mancata previsione di sistematicità dei controlli, secondo l’orientamento in parola, rischia di tradursi in un sostanziale pregiudizio per il privato, che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto, di talché la presentazione della CILA, considerata anche la modesta entità della sanzione per la sua omissione, avrebbe in sostanza l’unico effetto di attirare l’attenzione dell’amministrazione sull’intervento, esponendolo ad libitum, in caso di errore sul contesto tecnico-normativo di riferimento, alle più gravi sanzioni per l’attività totalmente abusiva, che l’ordinamento correttamente esclude quando l’amministrazione abbia omesso di esercitare i dovuti controlli ordinari di legittimità sulla SCIA o sull’istanza di permesso. Per tale ragione, sarebbe da preferire la ricostruzione che ha inteso mutuare questa materia i principi via via consolidatisi con riferimento alla separazione tra autotutela decisoria e esecutiva in materia di SCIA o DIA, in particolare dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 45 del 2019. Di esse, infatti, la CILA “condivide l’intima natura giuridica”, sicché trovano applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, 6-bis e 6-ter della l. 7 agosto 1990, n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle “condizioni” di cui all’art. 21-novies della medesima normativa.

La scelta del Collegio

Il Collegio ha aderito a quest’ultima interpretazione, sottolineando come la mancata previsione di controlli sistematici rischierebbe di pregiudicare il privato, che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto.

Conseguentemente, il Consiglio di Stato ha affermato l’impugnabilità degli atti con cui gli enti locali dichiarano irricevibili, archiviano o invalidano le comunicazioni di inizio lavori, ritenendo che tali atti, pur non tipizzati normativamente, una volta esercitati debbano considerarsi dotati dei caratteri della lesività. Questa conclusione, a parere del collegio, è ancor più valida nel caso della CILA Superbonus, considerato che la non corrispondenza al vero delle asseverazioni comporta la decadenza dai benefici fiscali.

Nel merito, il Collegio ha ritenuto fondato il ricorso sotto l’assorbente profilo della illegittima mancata attivazione del soccorso istruttorio. Le irregolarità riscontrate dal Comune riguardavano carenze prettamente documentali che avrebbero potuto essere superate attraverso l’attivazione del dovere generale di soccorso istruttorio previsto dall’art. 6 della legge 241/1990. Il Consiglio ha richiamato il principio secondo cui l’amministrazione deve assumere nei confronti del privato una condotta ispirata a buona fede e collaborazione, consentendo all’istante di rimediare a omissioni, inesattezze e irregolarità documentali. Nella fattispecie, non emergevano esigenze di par condicio con altri soggetti né necessità di accelerazione della procedura tali da giustificare l’esclusione dell’applicazione del soccorso istruttorio, e i profili alla base dell’atto impugnato apparivano astrattamente superabili mediante il coinvolgimento procedurale dell’interessato.

Il Consiglio di Stato ha pertanto accolto l’appello, riformato la sentenza di primo grado, accolto il ricorso originario con assorbimento delle ulteriori censure, e condannato il Comune al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in quattromila euro oltre accessori.

Alcune riflessioni 

Dall’esame della giurisprudenza in materia, dobbiamo riscontrare che la disciplina della CILA in edilizia è in continua evoluzione e pare che, di questa evoluzione, alla luce anche della sentenza in commento, oggi si vedano linee direttrici abbasta precise.

Cerchiamo quindi di tirare le fila.

Innanzitutto, il principio che emerge dalla pronuncia n. 4110/2023, apripista del secondo orientamento sopra descritto, oggi, a buon titolo, dominante – già peraltro abbozzato nella pronuncia 3275/2021 – e che viene ribadito anche dalla pronuncia in parola, è che la CILA condivide la sua “intima natura” con la SCIA. Alla CILA deve quindi essere prima di tutto esteso il portato dell’art. 19 comma 6 ter L. 241/1990, secondo cui “…non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.“

Quindi la CILA, come la SCIA, non è impugnabile di per sé: il mezzo di tutela di cui il privato che si ritenga in qualche modo leso da tale attività dispone è costituito dalla possibilità di sollecitare l’esercizio delle verifiche da parte dell’amministrazione e, in caso di inerzia di questa, l’azione avverso il silenzio.

In seconda battuta, si ribadisce, nella pronuncia in commento, che si estendono alla CILA i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, e 6-bis della l. 7 agosto 1990, n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle “condizioni” di cui all’art. 21-novies e quindi in sintesi:

1. l’amministrazione accerta la sussistenza dei requisiti di legittimazione dell’attività oggetto di CILA entro il termine di 30 giorni e con atto motivato può adottare provvedimenti inibitori o conformativi, concedendo termine per eventuali adeguamenti;
2. decorso inutilmente il termine di 30 giorni possono essere emessi gli stessi provvedimenti tardivamente ove sussista interesse pubblico che deve essere esplicitato nella motivazione del provvedimento entro il termine di 12 mesi, salvo il caso in cui la CILA sia fondata su falsa rappresentazione dei fatti o false dichiarazioni impegnative, il che rende inoperante il termine;
3. il provvedimento conformativo importa la sospensione dei lavori;
4. restano ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni di cui al TUE e alla normativa vigente.

Se il cammino il Consiglio di Stato lo ha già tracciato, l’ultimo miglio spetta alla  sentenza in commento.

Qui infatti si riconosce che gli atti con cui l’amministrazione respinge una CILA (archiviando o dichiarando improcedibile, irricevibile, improponibile o come meglio la comunicazione) non hanno valore di semplice avviso, privo di esecutorietà e forza inibitoria, circa la non regolarità delle opere – e quindi non impugnabile, come inferito dalla prima giurisprudenza – ma, “seppur espressivi di poteri non tipizzati, non sussistendo alcuna previsione normativa che attribuisca e disciplini tali poteri, una volta esercitati devono ritenersi dotati dei caratteri della lesività” e quindi non può esserne disconosciuta l’impugnabilità.

Non voglio soffermarmi sulla plausibilità di questo orientamento, che ha il pregio di riconoscere una serie di tutele e garanzie nell’ambito di un istituto che riveste ormai importanza centrale, pertanto non posso che condividerne le logiche in linea teorica.

Il problema che mi pongo è un altro: così facendo la CILA perde qualsiasi elemento distintivo rispetto alla SCIA, che non solo, a questo punto ha le medesime prerogative, ma è disciplinata in modo dettagliato ed esplicito dalla legge.

E soprattutto, nell’ottica generale, la CILA acquista l’aura di titolo abilitativo in senso lato in quanto essa assume, dopo il decorso dei termini, per quanto viziata, la stessa stabilizzazione che assume la SCIA, cosa che, se può avere ancora un senso logico, seppur bizantino, ove si tratti di attività edilizia autorizzata a priori dalla normativa (com’è per la SCIA), non ne ha nessuno quando si tratti di edilizia libera.

Se esigenze di carattere pratico, legate al (mal)funzionamento del nostro sistema amministrativo dell’edilizia e all'(ab)uso che hanno fatto privati e professionisti dello strumento CILA, ci impongono di introdurre garanzie e paletti quali quelli previsti per la SCIA, a questo punto forse sarebbe meglio abbandonare ogni ipocrisia e rivisitare lo schema della legittimazione edilizia, riportando l’ambito di residualità sulla SCIA, con tutte le garanzie che la legge (non l’elaborazione giurisprudenziale) prevede per tale istituto e valorizzare l’edilizia libera in quanto davvero libera (libertà con obbligo di comunicazione non è libertà) definendone razionalmente il perimetro.

Quanto alla CILA, se siamo arrivati qui, forse possiamo anche farne a meno.

Ovviamente legislatore permettendo.

Sentenza Consiglio di Stato n. 1651/2025