Il criterio funzionale nella qualificazione delle opere edilizie precarie: principi e limiti secondo la giurisprudenza più recente
La questione della precarietà edilizia e il ruolo del criterio funzionale
La distinzione tra opere edilizie precarie, non soggette a titolo abilitativo, e opere stabili, per le quali è invece necessario il permesso di costruire, rappresenta uno tra i nodi rilevanti del diritto urbanistico. Tale distinzione assume particolare rilevanza pratica quando ci si trova di fronte a manufatti prefabbricati, tensostrutture, chioschi e simili installazioni che, pur presentando caratteristiche apparentemente temporanee, vengono utilizzate con modalità che ne rivelano la sostanziale stabilità funzionale.
Una recente pronuncia del Consiglio di Stato offre alcuni chiarimenti metodologici su come affrontare questa valutazione.
Sommario
- La questione della precarietà edilizia e il ruolo del criterio funzionale
- Sommario
- Il caso affrontato dal Consiglio di Stato
- Il principio del primato del criterio funzionale
- I parametri di valutazione del criterio funzionale
- Continuità temporale dell’utilizzo
- Destinazione d’uso effettiva
- Coerenza tra aspetti strutturali e funzionali
- I limiti del criterio strutturale
- Le implicazioni pratiche per professionisti e amministrazioni
- I profili problematici e le zone grigie
- L’onere probatorio e la documentazione necessaria
- Verso una maggiore certezza applicativa
Il caso affrontato dal Consiglio di Stato
Con la sentenza n. 3508/2025, la Settima Sezione del Consiglio di Stato ha affrontato un caso relativo ad alcuni manufatti realizzati all’interno di uno stabilimento balneare in un comune del Lazio. La controversia nasceva dall’ordinanza di demolizione emessa dall’amministrazione comunale nei confronti di diversi manufatti che, secondo la società proprietaria, avrebbero dovuto considerarsi precari e quindi non soggetti a titoli edilizi.
I manufatti in questione erano stati descritti nel verbale di sopralluogo dei tecnici comunali come “manufatti prefabbricati, tuttavia sorretti da staffe in ferro, tutti sovrastati da portici, che presentano strutture portanti in muratura“. La società sosteneva che, trattandosi di strutture amovibili, non fosse necessario alcun titolo edilizio per la loro realizzazione e che quindi non potessero considerarsi abusivi.
Il principio del primato del criterio funzionale
Il Consiglio di Stato ha respinto questa tesi, enunciando un principio di metodo di portata generale: secondo i giudici di Palazzo Spada, infatti, “il criterio funzionale è quello che va comunque e sempre privilegiato, onde esperire il test relativo alla precarietà o alla stabilità della struttura oggetto di controversia“.
Questo orientamento, che richiama la precedente sentenza CdS n. 10444/2024, stabilisce quindi una gerarchia chiara tra i diversi parametri di valutazione: la destinazione funzionale dell’opera prevale sulle sue caratteristiche meramente strutturali o sui materiali utilizzati per la costruzione.
Nel caso specifico, il Consiglio di Stato ha osservato che “la dimensione strutturale, a sua volta, imprime su di essi una destinazione funzionale tendenzialmente stabile, e non stagionale” e che tale valutazione risultava “coerente e complementare con le evidenze strutturali degli immobili, che pure fanno propendere per la tesi della non stagionalità“.
I parametri di valutazione del criterio funzionale
L’analisi condotta dalla Suprema Magistratura amministrativa permette di individuare alcuni parametri concreti attraverso cui applicare il criterio funzionale.
Continuità temporale dell’utilizzo
Nel caso in esame, i manufatti erano stati “mantenuti con continuità su quell’area di sedime, almeno dall’anno 2007, ossia dalla data del sopralluogo, fino all’anno 2022, ossia quando è stata emessa l’ordinanza di demolizione impugnata“. La permanenza prolungata nel tempo dello stesso utilizzo costituisce quindi un indizio significativo della stabilità funzionale dell’opera.
Destinazione d’uso effettiva
Il giudice ha valutato non la natura teoricamente temporanea dei materiali utilizzati, ma la destinazione concreta impressa alle strutture, che risultava “tendenzialmente stabile, e non stagionale“. L’uso continuativo per lo stesso scopo rivela la sostanziale stabilità dell’installazione.
Coerenza tra aspetti strutturali e funzionali
Pur privilegiando il criterio funzionale, il Consiglio di Stato ha valorizzato anche la circostanza che le caratteristiche costruttive (staffe in ferro, muratura, portici) fossero “coerenti e complementari” con la destinazione stabile, rafforzando così la conclusione.
I limiti del criterio strutturale
La sentenza evidenzia chiaramente i limiti del criterio puramente strutturale o tecnologico nella valutazione della precarietà. Il fatto che i manufatti fossero tecnicamente “prefabbricati” non è stato considerato decisivo per la loro qualificazione, dal momento che la prefabbricazione non esclude di per sé la stabilità funzionale dell’opera.
Analogamente, la presenza di “staffe in ferro” e “strutture portanti in muratura” ha contribuito alla valutazione complessiva, ma in funzione della destinazione impressa alle opere piuttosto che come elemento autonomo di giudizio. Come chiarito dai giudici, “la tecnologia costruttiva e la natura dei materiali utilizzati” hanno valore in quanto “inducono ad escludere, già in una prospettiva strutturale” la natura stagionale, ma sempre in raccordo con l’analisi funzionale.
Le implicazioni pratiche per professionisti e amministrazioni
L’orientamento espresso dal Consiglio di Stato ha immediate ricadute pratiche tanto per i professionisti quanto per le amministrazioni comunali.
Dal punto di vista dei tecnici che si trovano a valutare la necessità di titoli edilizi, il principio del primato del criterio funzionale impone di concentrare l’analisi sulla destinazione effettiva dell’opera piuttosto che sui suoi aspetti meramente formali. Non è sufficiente invocare la natura “prefabbricata” o “amovibile” di una struttura se poi essa viene utilizzata in modo stabile e continuativo nel tempo.
Per le amministrazioni comunali, la sentenza conferma la legittimità di ordinanze di demolizione anche nei confronti di opere tecnicamente amovibili quando esse presentino i caratteri della stabilità funzionale. Tuttavia, sarà necessario che la valutazione sia adeguatamente motivata, con specifico riferimento agli elementi che rivelano tale stabilità.
I profili problematici e le zone grigie
Nonostante la chiarezza del principio enunciato, permangono alcune zone grigie nell’applicazione pratica del criterio funzionale. La valutazione della “tendenziale stabilità” della destinazione d’uso può infatti presentare margini di soggettività, specie nei casi limite.
Un primo interrogativo riguarda la soglia temporale oltre la quale un utilizzo può considerarsi “stabile“. Nel caso esaminato, il periodo di quindici anni (2007-2022) è stato chiaramente sufficiente, ma non è dato sapere quale sarebbe la valutazione per periodi più brevi. La giurisprudenza dovrà progressivamente chiarire questo aspetto attraverso casistica specifica.
Un secondo aspetto problematico concerne la valutazione delle installazioni stagionali che si ripetano ciclicamente negli anni. Il criterio funzionale potrebbe portare a considerare stabili anche strutture che vengono rimosse e ricollocate periodicamente, se tale prassi si protragga nel tempo con regolarità.
Particolarmente delicata appare inoltre la questione delle strutture sportive temporanee, come i campi da padel coperti di cui si è parlato in altre occasioni. Anche in questi casi sarà determinante valutare se l’utilizzo sia effettivamente temporaneo e occasionale oppure se si configuri come stabile ancorché stagionale.
L’onere probatorio e la documentazione necessaria
La sentenza offre anche utili indicazioni sul piano probatorio. Nel caso esaminato, la documentazione prodotta dalla parte (fatture di acquisto e relazione tecnica) non è stata ritenuta “significativamente probante” per dimostrare la natura precaria delle opere, anche perché “non vi è prova che si riferissero ai manufatti di cui si discute“.
Questo richiamo evidenzia l’importanza di una documentazione puntuale e specifica. Chi intende sostenere la natura precaria di un’opera dovrà fornire elementi probatori chiari e circostanziati, che dimostrino non solo le caratteristiche tecniche della struttura, ma soprattutto la sua destinazione effettivamente temporanea.
Al contrario, le amministrazioni potranno fondare le proprie valutazioni su verifiche tecniche adeguatamente documentate, come i sopralluoghi dei tecnici comunali che, come ricorda la sentenza, “fanno fede fino a querela di falso“.
Verso una maggiore certezza applicativa
L’orientamento espresso dal Consiglio di Stato, pur non risolvendo le innumerevoli problematiche applicative, rappresenta un passo verso una maggiore univocità valutativa nell’ambito della qualificazione delle opere precarie, sulla scorta del fatto che l’affermazione del primato del criterio funzionale fornisce agli operatori un parametro di riferimento più stabile e prevedibile rispetto alle incertezze derivanti dall’applicazione, a volte aberrante, di criteri puramente strutturali o dimensionali.
Il fatto che la sostanza debba prevalere sulla forma è, del resto, canone fondamentale dell’ordinamento, a cui l’edilizia non fa eccezione.
Ogni riferimento di carattere sostanziale, tuttavia, apre spazi valutativi in capo a chi deve decidere (e cioè la P.A.), spazi che sono invece preclusi dall’applicazione di criteri dimensionali o tipologici.
E sappiamo che maggiore spazio valutativo nell’esercizio del potere, nel nostro paese, significa maggiore spazio alla contestazione.
