La Regione non può reinventare l'edilizia libera

Rispolveriamo la Sentenza n. 231/2016 in cui la Corte Costituzionale traccia i confini invalicabili del potere legislativo regionale in materia di titoli abilitativi, distanze tra edifici e impianti tecnologici

Richiamare di tanto in tanto i “fondamentali” e le sentenze storiche non fa mai male. La competenza concorrente in materia di governo del territorio sembrava aver aperto alle Regioni un varco quasi illimitato nella disciplina dell’attività edilizia. La storica sentenza n. 231/2016 della Corte Costituzionale, depositata il 3 novembre 2016 e pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 9 novembre 2016, ci ricorda — con insolita fermezza — che quel varco ha muri ben precisi. Muri che la Regione Liguria, con la legge regionale 7 aprile 2015, n. 12, aveva tentato di abbattere su più fronti contemporaneamente: dagli impianti tecnologici all’edilizia libera, dalle distanze tra fabbricati ai titoli abilitativi per la ristrutturazione edilizia. Il risultato è una declaratoria di incostituzionalità multipla, che merita un’analisi sistematica.

Una nota preliminare: la sentenza è del 2016, prima di una serie massiva di modifiche al testo unico: un tutto l’articolo i riferimenti alle norme sono contestualizzati all’epoca (si noti in particolare come al tempo coesistessero DIA e SCIA).

Sommario

La Corte Costituzionale traccia i confini invalicabili del potere legislativo regionale in materia di titoli abilitativi, distanze tra edifici e impianti tecnologici
Sommario
1. Il contesto: competenza concorrente e principi fondamentali statali
2. Impianti tecnologici e manutenzione ordinaria: la Liguria va troppo lontano
3. Opere di arredo e comunicazione preventiva: un esonero non consentito
4. Distanze tra edifici: quando la deroga regionale non può prescindere dagli strumenti urbanistici
5. Modifiche ai prospetti e SCIA: il regime abilitativo non si semplifica per via regionale
6. Ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso nelle zone A: la DIA obbligatoria cade
7. Conclusioni: i principi fondamentali statali come limite invalicabile
Note e fonti

1. Il contesto: competenza concorrente e principi fondamentali statali

L’art. 117, terzo comma, della Costituzione assegna al «governo del territorio» la natura di materia di legislazione concorrente: allo Stato spetta determinare i principi fondamentali; alle Regioni, la legislazione di dettaglio. Sembra semplice, ma la linea di confine tra principi fondamentali e dettaglio è terreno di contenzioso pressoché permanente davanti alla Corte Costituzionale.

Nel settore edilizio, come sappiamo, il DPR 6 giugno 2001, n. 380 (d’ora in avanti, come di consueto, TUEd) costituisce il testo di riferimento statale. La Corte, sin dalla sentenza n. 303 del 2003, ha chiarito che le disposizioni del TUEd relative alle definizioni delle categorie di interventi edilizi e ai corrispondenti regimi abilitativi costituiscono principi fondamentali della materia concorrente «governo del territorio». Di conseguenza, le Regioni a statuto ordinario possono legiferare in dettaglio, ampliando eventualmente l’ambito dell’attività edilizia libera, ma non possono sovvertire le definizioni e i regimi stabiliti a livello statale.

È proprio in questo solco che si è inserito il giudizio di legittimità costituzionale in via principale promosso dal Governo avverso la legge della Regione Liguria n. 12/2015, che aveva modificato la previgente legge reg. Liguria 6 giugno 2008, n. 16, su molteplici aspetti della disciplina edilizia.

2. Impianti tecnologici e manutenzione ordinaria: la Liguria va troppo lontano

Il primo nodo riguarda l’installazione di impianti tecnologici all’esterno degli edifici. La legge reg. Liguria n. 12/2015, all’art. 6, comma 3, modificava l’art. 6, comma 2, secondo trattino, lett. i), della legge reg. n. 16/2008, includendo tale tipologia di intervento nella nozione di manutenzione ordinaria, senza alcun onere di comunicazione preventiva.

La scelta regionale è apparsa alla Corte manifestamente eccedente rispetto all’ambito della competenza concorrente. Il ragionamento della Corte è lineare:

l’art. 3, comma 1, lett. a), del TUEd definisce la manutenzione ordinaria circoscrivendo le opere ammesse a quelle dirette a riparare, rinnovare e sostituire le finiture degli edifici e a integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti; la parola chiave è «esistenti»: la manutenzione ordinaria riguarda gli impianti già in opera, non la realizzazione di impianti nuovi;
l’art. 6 del TUEd, per le nuove installazioni, prevede regimi diversi a seconda della consistenza dell’intervento: la CILA (comunicazione di inizio lavori asseverata) o la SCIA (segnalazione certificata di inizio attività), sempre con un onere comunicativo verso l’amministrazione.

Estendere la nozione di manutenzione ordinaria fino a ricomprendervi l’installazione di impianti tecnologici nuovi — pur non comportanti la creazione di volumetria — significa sottrarre quegli interventi a qualsiasi forma di controllo edilizio, anche solo indiretto. La Corte lo qualifica come violazione dei principi fondamentali della legislazione statale e, dunque, come eccesso di competenza regionale ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.

L’art. 6, comma 3, della legge reg. Liguria n. 12/2015 è dichiarato costituzionalmente illegittimo.

3. Opere di arredo e comunicazione preventiva: un esonero non consentito

Distinto, ma connesso, è il profilo relativo alle opere di arredo pubblico e privato, anche di natura pertinenziale, non comportanti la creazione di nuove volumetrie anche interrate. La legge reg. Liguria n. 12/2015, all’art. 6, commi 8, secondo trattino, e 11, terzo trattino, aveva esteso il regime di edilizia libera anche a tali opere, sottraendole alla comunicazione di inizio lavori che il TUEd impone.

Su questo punto la Corte opera una distinzione metodologicamente rilevante. L’art. 6, comma 6, del TUEd attribuisce alle Regioni a statuto ordinario il potere di estendere l’ambito dell’attività edilizia libera ad «interventi ulteriori» rispetto a quelli elencati nei commi 1 e 2 del medesimo articolo, purché si tratti di interventi coerenti e logicamente assimilabili a quelli già disciplinati.

La Liguria, in questo senso, si collocava entro i limiti del potere regionale di ampliamento — le opere di arredo pertinenziale non costituiscono un’ipotesi integralmente nuova. Tuttavia, il legislatore regionale aveva fatto un passo ulteriore, esonerando tali opere dalla comunicazione preventiva prevista dall’art. 6, comma 2, lett. e), del TUEd per gli «elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici».

La Corte afferma con chiarezza:

La comunicazione preventiva (asseverata o meno) è funzionalmente omogenea rispetto alle altre forme di controllo delle costruzioni — permesso di costruire, DIA, SCIA — e costituisce pertanto principio fondamentale della materia «governo del territorio».

In altri termini: la Regione può ampliare il catalogo degli interventi in edilizia libera, ma non può eliminare per questi la comunicazione preventiva prevista dalla norma statale. L’esonero totale dalla comunicazione non rientra nel potere di «estensione» concesso dall’art. 6, comma 6, TUEd.

Anche l’art. 6, commi 8, secondo trattino, e 11, terzo trattino, della legge reg. Liguria n. 12/2015 è dichiarato, così, costituzionalmente illegittimo.

4. Distanze tra edifici: quando la deroga regionale non può prescindere dagli strumenti urbanistici

Il secondo macrotema della sentenza riguarda le distanze tra fabbricati. L’art. 6, comma 6, della legge reg. Liguria n. 12/2015 aveva modificato l’art. 18, comma 1, della legge reg. n. 16/2008, prevedendo la possibilità di derogare alla normativa statale in tema di distanze per qualsiasi ipotesi di intervento edilizio, ivi compreso l’intervento su singoli edifici.

La Corte ricorda che la disciplina delle distanze minime tra costruzioni rientra nella competenza legislativa statale esclusiva in materia di «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lett. l, Cost.), in quanto attiene ai rapporti tra privati e alla tutela della proprietà privata. Il punto di equilibrio tra competenza statale e potere regionale di deroga va rinvenuto nell’art. 9, ultimo comma, del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, il quale consente deroghe alle distanze minime soltanto quando esse siano inserite in strumenti urbanistici che conformino un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio.

Il principio, già affermato nelle sentenze n. 134/2014, n. 6/2013, n. 114/2012 e n. 232/2005, è tranchant: la deroga è legittima solo se funzionale a conformare un assetto organico del territorio, e dunque solo se operante attraverso gli strumenti urbanistici. Una disposizione regionale che estenda la possibilità di deroga a qualsiasi intervento — compresi quelli su singoli edifici, al di fuori di qualsiasi piano urbanistico — travalica sia la competenza concorrente in materia di governo del territorio sia il limite dell’«ordinamento civile» di esclusiva competenza statale.

Vale la pena di notare anche il richiamo all’art. 2-bis del TUEd, che aveva recepito questo principio in sede legislativa, ulteriore conferma che il binomio «deroga-strumento urbanistico» costituisce principio fondamentale invalicabile.

L’art. 6, comma 6, della legge reg. Liguria n. 12/2015 è quindi dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione dell’art. 117, commi secondo, lett. l), e terzo, Cost.

5. Modifiche ai prospetti e SCIA: il regime abilitativo non si semplifica per via regionale

Il terzo fronte riguarda il regime abilitativo per la ristrutturazione edilizia con modifiche esterne. L’art. 6, comma 11, secondo trattino, della legge reg. Liguria n. 12/2015 aveva sostituito la lett. e) dell’art. 21-bis, comma 1, della legge reg. n. 16/2008, assoggettando a SCIA gli interventi di ristrutturazione edilizia comportanti incrementi della superficie all’interno delle singole unità immobiliari o dell’edificio «con contestuali modifiche all’esterno».

Il contrasto con il TUEd è lampante. L’art. 10, comma 1, lett. c), del TUEd assoggetta a permesso di costruire — o, in alternativa, a DIA (ex art. 22, comma 3, lett. a) — gli interventi di ristrutturazione edilizia comportanti modifiche «dei prospetti». Per «prospetti» si intendono il fronte e le facciate dell’edificio, ossia le modifiche «all’esterno» dell’edificio.

La Regione aveva tentato una lettura riduttiva, sostenendo che la disposizione assoggettasse alla SCIA solo le modifiche di dettaglio alle facciate esistenti. La Corte ha respinto questa interpretazione perché non corrispondente al tenore letterale della norma: il testo parla di «contestuali modifiche all’esterno» senza alcuna limitazione quantitativa o qualitativa. Una norma regionale che abbassa il regime abilitativo da permesso di costruire / DIA alternativa a SCIA per interventi che incidono sull’aspetto esteriore dell’edificio viola i principi fondamentali statali.

La declaratoria di incostituzionalità dell’art. 6, comma 11, secondo trattino, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 10, comma 1, lett. c), del TUEd, assorbe il concorrente profilo di contrasto con l’art. 117, secondo comma, lett. m), Cost. (potestà esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni), che il Governo aveva prospettato sul rilievo che la disciplina della SCIA dovesse ricondursi alla suddetta competenza statale esclusiva.

6. Ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso nelle zone A: la DIA obbligatoria cade

L’ultimo tema affrontato dalla sentenza riguarda il regime degli interventi di ristrutturazione edilizia comportanti mutamento della destinazione d’uso su immobili compresi nelle zone omogenee A (centri storici) o assimilabili. L’art. 6, comma 15, della legge reg. Liguria n. 12/2015 aveva modificato l’art. 23, comma 1, lett. b), della legge reg. n. 16/2008, assoggettando obbligatoriamente tali interventi a DIA (dichiarazione di inizio di attività).

Anche in questo caso la Corte riscontra un contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di governo del territorio: il TUEd assoggetta questo tipo di intervento a permesso di costruire, non a DIA. La previsione regionale di una DIA obbligatoria — sottraendo l’intervento al permesso di costruire — viola il riparto di competenze sancito dall’art. 117, terzo comma, Cost.

L’art. 6, comma 15, della legge reg. Liguria n. 12/2015 è dichiarato costituzionalmente illegittimo.

7. Conclusioni: i principi fondamentali statali come limite invalicabile

La sentenza C. Cost. n. 231/2016 non è una pronuncia isolata: si inscrive in una giurisprudenza costituzionale costante — sin dalle sentenze n. 303/2003, n. 171/2012, n. 259/2014 — che delimita con precisione il potere regionale in materia edilizia.

Ciò che emerge, sistematizzando le declaratorie di incostituzionalità, è un quadro di principi fondamentali che le Regioni non possono toccare:

la nozione di manutenzione ordinaria: non può essere estesa fino a ricomprendere la realizzazione di impianti tecnologici nuovi. La manutenzione ordinaria opera sugli impianti esistenti (art. 3, comma 1, lett. a), TUEd);
l’onere di comunicazione preventiva: può essere declinato diversamente dalle Regioni nelle fattispecie di edilizia libera, ma non può essere eliminato laddove il TUEd lo prevede come standard minimo (art. 6, comma 2, TUEd);
le distanze tra edifici: la deroga è consentita solo se veicolata attraverso strumenti urbanistici che conformino un assetto complessivo del territorio, non attraverso previsioni generali applicabili a singoli edifici (art. 9 d.m. n. 1444/1968; art. 2-bis TUEd);
il regime abilitativo degli interventi incidenti sui prospetti: le modifiche esterne comportanti ristrutturazione richiedono permesso di costruire o DIA alternativa, non SCIA (art. 10, comma 1, lett. c), TUEd);
il regime degli interventi con cambio di destinazione d’uso nelle zone A: il permesso di costruire non è sostituibile con DIA su iniziativa regionale.

Vale infine annotare un passaggio processuale rilevante: il Governo aveva impugnato la legge reg. n. 12/2015 nella parte in cui modificava disposizioni che, nel testo originario, presentavano già profili di dubbia legittimità costituzionale. La Regione aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che la mancata impugnazione del testo originario equivalesse a un’acquiescenza. La Corte respinge fermamente questa tesi: l’acquiescenza non è applicabile nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale. Ogni disposizione modificatrice, in quanto rinnova la lesione, radica autonomamente l’interesse del Governo a ricorrere.

Questa pronuncia, ormai datata e pur riguardando la specifica legislazione ligure del 2015, mantiene una valenza sistematica che va ben oltre il caso concreto. Ogni volta che un legislatore regionale è tentato di alleggerire il regime dei titoli abilitativi — per ridurre gli oneri sui cittadini o per stimolare l’attività edilizia — deve misurarsi con i paletti fissati dal TUEd come principi fondamentali. Non si tratta di un dato contingente, ma della struttura costituzionale del governo del territorio nel nostro ordinamento: lo Stato definisce il telaio, le Regioni tessono il tessuto, ma non possono sostituire il telaio con uno di propria fattura.

Note e fonti

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