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Soppalco abusivo in zona paesaggistica: il condono è possibile se l’opera è invisibile dall’esterno

Il Consiglio di Stato chiarisce quando il vincolo paesaggistico è concretamente violabile: proporzionalità e lesività effettiva come criteri interpretativi nel terzo condono

Sommario

1. Il paradosso del vincolo che non può essere leso

Se l’opera non si vede dall’esterno il valore paesaggistico non pùò essere violato. È quello che il Consiglio di Stato ha affermato con una pronuncia che s’incastra nella prassi applicativa del terzo condono edilizio in zona vincolata.

Con il Cons. St., Sez. IV, n. 2993 del 15 aprile 2026, il Supremo Collegio amministrativo afferma con chiarezza che, quando un’opera abusiva è strutturalmente inidonea a ledere il valore paesaggistico tutelato — perché interamente interna all’edificio e non visibile dall’esterno — la sola presenza di un vincolo paesaggistico sull’area non può costituire un ostacolo automatico al condono. Il criterio della lesività concreta, declinato alla luce dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, diventa così il nuovo banco di prova della legittimità dei dinieghi comunali in materia di sanatoria edilizia.

2. Il terzo condono e le opere in area vincolata

2.1 Il perimetro del condonabile: art. 32, comma 27, lett. d)

La vicenda si colloca nel tormentato universo del terzo condono edilizio, disciplinato dall’art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del 30 settembre 2003, convertito con modificazioni dalla legge n. 326 del 24 novembre 2003. La lett. d) di tale comma stabilisce che le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli — fra cui quello ambientale e paesaggistico — sono sanabili soltanto se si tratta di opere minori senza aumento di volume e di superficie, riconducibili alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e del risanamento conservativo.

È un perimetro assai ristretto, esito di un bilanciamento legislativo che ha inteso contemperare l’esigenza — politicamente insopprimibile — di regolarizzare il patrimonio edilizio abusivo con la necessità di presidiare le aree di maggiore sensibilità ambientale e paesaggistica. Rimangono fuori dal condono, in zona vincolata, le ristrutturazioni, le nuove costruzioni e, più in generale, ogni opera che abbia determinato un incremento del carico urbanistico.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato — come ricorda la pronuncia in commento, citando Cons. St., Sez. VII, n. 3550/2025 — ha già avuto modo di chiarire questa perimetrazione: ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), le opere abusive in area vincolata sono sanabili solo se minori, senza aumento di volume e superficie, quali restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria.

2.2 La disciplina regionale laziale e la Riserva del Litorale Romano

Nel caso di specie, il diniego del Comune di Roma trovava ulteriore fondamento nell’art. 3, comma 1, lett. b), della legge regionale del Lazio n. 12/2004, che pone limitazioni specifiche alla condonabilità delle opere realizzate in aree vincolate. Non era contestata la collocazione dell’immobile nell’orbita della Riserva Naturale Statale del Litorale Romano.

Vale la pena segnalare un passaggio processuale di rilievo pratico: il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica aveva eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, sostenendo di essere stato erroneamente qualificato come rappresentante legale della Riserva. Il Consiglio di Stato ha disatteso l’eccezione, ribadendo che il Ministero è certamente legittimato — anche attraverso poteri di controllo sostitutivo — a perseguire i valori di tutela ambientale che hanno motivato l’istituzione della Riserva, la cui gestione operativa è affidata ai Comuni di Roma e Fiumicino ai sensi del Decreto del Ministro dell’ambiente del 29 marzo 1996 (G.U.R.I., Serie generale n. 101 del 2 maggio 1996).

3. Il caso: il soppalco

La società ricorrente aveva eseguito, in un immobile sito in Roma interventi di manutenzione straordinaria. Per una delle unità immobiliari aveva presentato un’istanza di sanatoria edilizia straordinaria (condono) avente ad oggetto lavori esclusivamente interni: in particolare, la realizzazione di un soppalco con superficie non residenziale (s.n.r.) e non praticabile, di circa 36 mq.

Le caratteristiche concrete dell’opera, descritte dalla stessa società in giudizio, meritano di essere riportate perché, come si vedrà, risulteranno decisive nell’economia della decisione. Il soppalco non era finestrato; aveva un’altezza limitata, tale da escluderne la fruizione residenziale; era privo di qualsiasi impianto tecnologico — nessun servizio igienico, nessun collegamento idraulico o elettrico autonomo. Le sue dimensioni erano strettamente legate all’altezza dei soffitti dell’appartamento — generosa, a fronte di una superficie utile lorda (SUL) residenziale limitata — e la sua funzione era quella di ricavare spazi di deposito per oggetti non di uso quotidiano, migliorando la fruibilità degli ambienti sottostanti.

Roma Capitale aveva respinto l’istanza di condono, adducendo il contrasto con il vincolo paesaggistico insistente sull’area. Il TAR del Lazio, Sez. IV Ter, con sentenza n. 12153 del 19 luglio 2023, aveva confermato il diniego. Davanti al Consiglio di Stato, la società ha articolato un unico motivo di appello, incentrato sull’errata qualificazione dell’intervento e, sotto altro profilo, sull’applicazione — a suo avviso illegittima — del principio tempus regit actum, senza tener conto della sopravvenuta disciplina del d.P.R. n. 31/2017 che prevede l’esonero di alcune categorie di interventi dall’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 149 del D.Lgs. n. 42/2004.

4. La qualificazione giuridica del soppalco: il criterio del carico urbanistico

Prima di affrontare il tema del vincolo paesaggistico, il Consiglio di Stato risolve una questione pregiudiziale: come si qualifica, ai fini edilizi, la realizzazione di un soppalco?

Non esiste una risposta valida in assoluto. Il Collegio — richiamando C.d.S., Sez. II, n. 2373 del 21 marzo 2025 — enuncia il principio con nettezza: la realizzazione di un soppalco costituisce un intervento da valutarsi caso per caso, e il discrimine è il carico urbanistico:

  • se il soppalco è idoneo a generare un maggiore carico urbanistico, rientra nell’ambito della ristrutturazione edilizia, con tutte le conseguenze che ne derivano in termini di titolo abilitativo e, nel contesto del terzo condono, di insanabilità in area vincolata;
  • se il soppalco dà vita a una superficie meramente accessoria, può essere qualificato come intervento minore di manutenzione straordinaria o di risanamento conservativo, rientrando così nel perimetro del condonabile ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d).

Nel caso di specie, le caratteristiche concrete dell’opera — assenza di finestre, altezza limitata, assenza di impianti, destinazione esclusiva a deposito — depongono decisamente a favore della seconda ipotesi. Il soppalco non ha generato né avrebbe potuto generare un nuovo spazio residenziale o comunque abitativo. Di conseguenza, il Consiglio di Stato riconosce la teorica possibilità della sanatoria, anche in presenza del vincolo paesaggistico. Il percorso argomentativo, tuttavia, non è ancora concluso.

5. Il vincolo paesaggistico tra automatismo e lesività concreta

5.1 La natura interna dell’opera come fattore dirimente

È qui che la sentenza compie il passo decisivo — e, a mio avviso, giuridicamente più significativo.

Il vincolo paesaggistico, per sua natura, è un vincolo che attiene all’inquadramento visivo dell’intervento nel contesto tutelato. La sua ratio — lo dice la norma e lo conferma la giurisprudenza costante — è preservare la percezione estetica e la qualità del paesaggio. Non è un vincolo di destinazione, né un vincolo strutturale, né un vincolo igienico-sanitario: è un vincolo che reagisce all’impatto visuale dell’opera sul contesto protetto.

Questo ha una conseguenza logicamente inevitabile: se l’opera è interamente interna all’edificio, non visibile dall’esterno, e dagli atti allegati alla domanda di condono tale circostanza risulta attestata e non controversa, non vi è nemmeno la possibilità teorica di un pregiudizio concreto per i valori paesaggistici tutelati. Lo afferma il Collegio con una motivazione non priva di lucidità:

«ove dagli atti allegati alla domanda risulti attestata e non controversa una tale circostanza e la stessa non sia espressamente revocata in dubbio dal Comune, alcun rilievo può essere attribuito alla presenza del vincolo, in quanto lo stesso, alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità, non è comunque suscettibile di poter essere leso dall’opera considerata».

Roma Capitale, nel caso di specie, non aveva contestato la natura interna e la non visibilità dall’esterno del soppalco: il diniego era stato fondato esclusivamente sulla presenza del vincolo sull’area, come se tale presenza operasse quale automatismo preclusivo, a prescindere dalla natura e dalle caratteristiche concrete dell’intervento. Il Consiglio di Stato rifiuta questo automatismo.

5.2 Proporzionalità e ragionevolezza come argini dell’automatismo vincolistico

Il perno concettuale di questa parte della motivazione sono i principi di ragionevolezza e proporzionalità, qui proiettati direttamente sull’applicazione della normativa vincolistica. La sentenza afferma, in sostanza, che l’invocazione di un vincolo paesaggistico deve essere proporzionata al rischio concreto di lesione del valore tutelato. Se tale rischio è inesistente — perché l’opera non altera né potrebbe alterare la percezione visiva del paesaggio — il diniego di condono fondato esclusivamente sul vincolo non è giuridicamente sostenibile.

Non si tratta, beninteso, di una deroga al regime dei vincoli paesaggistici. Il Consiglio di Stato non afferma che costruire abusivamente in zona vincolata sia lecito, né che si possa puntare sulla non visibilità dell’opera per ottenere poi la sanatoria. Il ragionamento è più raffinato: se il paesaggio è un valore percettivo, il vincolo opera — e deve operare — in ragione della sua ratio, che è la tutela del paesaggio percepibile. Quando quella tutela è, strutturalmente e oggettivamente, incompatibile con la natura dell’opera, l’applicazione meccanica del vincolo produce un risultato sproporzionato e irragionevole.

Un principio che, come vedremo, potrebbe riverberarsi su altre fattispecie: si pensi agli interventi interni di ogni genere — rifacimento di impianti, modifiche distributive, consolidamenti strutturali non visibili dall’esterno — che insistano su edifici collocati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico. La questione andrà naturalmente valutata caso per caso.

6. Riflessioni critiche: luci e ombre della pronuncia

La pronuncia merita apprezzamento, ma anche qualche riflessione critica.

Sul lato positivo, il Consiglio di Stato compie un ragionamento pienamente coerente con i principi generali dell’ordinamento. Tutelare il paesaggio non significa applicare in modo meccanico una norma vincolistica ogni volta che un’opera insiste su un’area protetta, a prescindere da qualsiasi nesso di causalità tra l’opera stessa e il bene tutelato. Il diritto è uno strumento al servizio di valori, e quei valori devono orientarne l’interpretazione anche quando l’applicazione letterale della norma condurrebbe a un esito sproporzionato.

Sul lato critico, occorre tuttavia rilevare che la sentenza pone condizioni precise, la cui ricorrenza è decisiva per l’applicazione del principio enunciato. Il ragionamento funziona — come il Collegio stesso puntualizza — «ove dagli atti allegati alla domanda risulti attestata e non controversa» la non visibilità dell’opera dall’esterno, e «la stessa non sia espressamente revocata in dubbio dal Comune». Non si introduce, dunque, un principio assoluto: non si afferma che tutte le opere interne in zona paesaggisticamente vincolata siano automaticamente condonabili. Si afferma, più precisamente, che se la documentazione allegata prova la natura interna e non visibile dell’opera, e il Comune non la contesta, il diniego fondato esclusivamente sul vincolo paesaggistico è illegittimo.

Vi è poi un profilo che la sentenza lascia in parte irrisolto. La società appellante aveva dedotto anche l’applicabilità del d.P.R. n. 31/2017 — e in particolare dell’Allegato A, lett. A1) — in chiave retroattiva, sostenendo che tale disposizione esonerava alcune categorie di interventi dall’autorizzazione paesaggistica ex art. 149 del D.Lgs. n. 42/2004, indipendentemente dal momento dell’adozione del provvedimento. Il Collegio non ha direttamente esaminato questo motivo, avendo risolto il caso sul piano della lesività concreta. La questione — certamente interessante e meritevole di approfondimento — rimane aperta per futuri sviluppi giurisprudenziali.

Note e fonti

  • Cons. St., Sez. IV, n. 2993 del 15 aprile 2026
  • Art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003, conv. con mod. con L. n. 326/2003
  • Art. 149, D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio)
  • Art. 3, comma 1, lett. b), L.R. Lazio n. 12/2004
  • D.P.R. n. 31/2017, Allegato A, lett. A1)
  • Decreto del Ministro dell’ambiente del 29 marzo 1996, G.U.R.I. Serie generale n. 101 del 2 maggio 1996 (Istituzione della Riserva Naturale Statale del Litorale Romano)
  • Cons. St., Sez. VII, n. 3550/2025
  • C.d.S., Sez. II, n. 2373 del 21 marzo 2025
  • TAR Lazio, Sez. IV Ter, n. 12153 del 19 luglio 2023
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Cambio di destinazione d’uso: quando la “semplificazione” regionale complica le cose

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 61/2026, esamina le norme toscane di adeguamento al Decreto Salva Casa e le loro divergenze dall’art. 23-ter TUEd… e inesorabilmente sforbicia.

Una regione promulga una legge nell’ambito della sua competenza legislativa concorrente dichiarando espressamente di voler “adeguare” la propria normativa alle nuove disposizioni statali in materia edilizia, ma quando si passa a leggere il testo articolo per articolo, ci si accorge che quella stessa legge – in più punti, e su profili tutt’altro che marginali – sta in realtà cercando di “adeguare” la normativa nazionale ai suoi “indirizzi” e “ideolog..”, pardon, “visioni” locali.

Non si tratta di un errore redazionale né di una sfumatura interpretativa: si tratta di disposizioni che vanno nella direzione opposta a quella prescritta dal legislatore nazionale nella definizione dei principi generali da applicare in modo uniforme in tutta la Nazione.

È questo il paradosso – tutto italiano, figlio della riforma senza cervello e senza vergogna del titolo V della Costituzione, attuata nell’ormai lontano 2001,  ormai da un quarto di secolo regolarmente reiterato – che porta puntualmente la Presidenza del Consiglio dei ministri a impugnare davanti alla Corte Costituzionale le norme regionali di “adeguamento”, intasando così le stanze della Consulta, ormai passata definitivamente da giudice dei principi e dei diritti a giudice dei conflitti tra stato  regioni.

Questa volta ad essere stati impugnati sono gli artt. 3, commi 1 e 2, e 36 della legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014).

La sentenza C. Cost. n. 61/2026, deliberata il 24 marzo 2026, ci offre lo spunto, oltre che per un po’ della mia solita polemica, per capire fino a dove può spingersi il legislatore regionale nel disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso degli immobili, alla luce della riforma introdotta dall’art. 23-ter del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (TUEd), come modificato dal D.L. 29 maggio 2024, n. 69 (il cosiddetto Decreto Salva Casa), convertito con modificazioni dalla L. 24 luglio 2024, n. 105.

Cominciamo.

Sommario

Il quadro statale: l’art. 23-ter TUEd e il Decreto Salva Casa

Per misurare la portata del conflitto normativo è necessario muovere dalla disciplina statale e capirne la ratio. Il Decreto Salva Casa ha riformato in modo incisivo la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso degli immobili, inserendo l’art. 23-ter nel TUEd con l’obiettivo dichiarato di semplificare tanto i procedimenti quanto i costi connessi a tali operazioni.

La logica di fondo è chiara: in un mercato immobiliare in cui la rigidità delle destinazioni urbanistiche costituisce spesso un freno alla valorizzazione del patrimonio edilizio esistente, il legislatore statale ha inteso abbassare le barriere normative. L’obiettivo è consentire un più agevole riutilizzo degli immobili in funzione delle effettive esigenze del mercato, del tessuto urbano e delle persone che vi abitano e vi lavorano. Una filosofia di fondo — semplificare anziché ostacolare — che impone di leggere le singole disposizioni alla luce di questa cornice interpretativa.

Precisazione: non si vuole dare un giudizio di valore, non si vuol sposare gli intenti del legislatore, né si pretende che il lettore li ritenga validi, ma questi, giusti o sbagliati, sono gli obiettivi dichiarati che hanno portato all’emanazione del decreto Salva Casa e che ne hanno “giustificato” l'”urgenza” d’emanazione.

Cambi orizzontali e verticali: una distinzione fondamentale

L’art. 23-ter TUEd introduce e disciplina due tipologie di mutamento di destinazione d’uso, che conviene tenere distinte:

  • i cambi “orizzontali”, interni alla stessa categoria funzionale — residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale, secondo le lettere dell’art. 23-ter, comma 1, TUEd — che sono sempre ammessi, ferma restando la facoltà dei comuni di prevedere particolari condizioni nei propri strumenti di pianificazione urbanistica;
  • i cambi “verticali”, intervenienti tra categorie funzionali diverse, anch’essi sempre ammessi, purché ricadenti nelle zone A), B) e C) di cui all’art. 2, D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, e senza obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal medesimo decreto ministeriale né di rispetto della dotazione minima obbligatoria di parcheggi prevista dalla LUF (attenzione, non la dotazione prevista dalla Legge Tognoli NdR), ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, inclusa la finalizzazione del mutamento alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile.

L’avverbio «sempre» non è casuale: ricorre più volte nel testo dell’art. 23-ter TUEd, segnalando la volontà del legislatore di fissare standard uniformi sull’intero territorio nazionale. L’intenzione è garantire al titolare dell’immobile un diritto minimo alla trasformazione che i livelli di governo inferiori non possono comprimere se non entro i limiti espressamente consentiti dalla norma statale.

Oneri di urbanizzazione: la logica anti-duplicazione

Sul versante economico, la riforma incide in modo altrettanto significativo. Per i mutamenti di destinazione d’uso verticali, l’art. 23-ter TUEd prevede il pagamento dei soli oneri di urbanizzazione secondaria, escludendo quelli di urbanizzazione primaria.

La logica è, a ben vedere, abbastanza lineare. I mutamenti verticali riguardano immobili situati in zone già urbanizzate — le zone A, B e C del D.M. n. 1444 del 1968 — già servite, cioè, dalle infrastrutture primarie: strade, fognature, rete idrica ed elettrica, distribuzione del gas. Porre a carico del richiedente gli oneri di urbanizzazione primaria significherebbe fargli pagare per opere che esistono già: una duplicazione di costi priva di giustificazione razionale e, soprattutto, contraria alla ratio semplificatrice della riforma.

Diverso il discorso per gli oneri di urbanizzazione secondaria — scuole, verde pubblico, parcheggi, strutture sociali — che si giustificano perché riflettono l’impatto sociale della nuova destinazione d’uso: ogni cambio di funzione può modificare la domanda di servizi collettivi, e in tal senso il contributo rimane dovuto.

Su questo punto le «Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del D.L. n. 69 del 2024», pubblicate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti il 30 gennaio 2025, sono esplicite: nei mutamenti di destinazione d’uso verticali non è dovuto il pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria (punto 2.1). Si tratta, com’è noto, di un atto privo di forza di legge, ma che costituisce un autorevole ausilio interpretativo della volontà del legislatore statale, considerato che è stato proprio il ministro delle infrastrutture e dei trasporti a spingere per la promanazione del decreto

Fin qui il ragionamento pare filare liscio, anche se sorge una domanda, che lasciamo volutamente aperta: siamo sicuri che strade, fognature, rete idrica ed elettrica, distribuzione del gas pensate per un quartiere di soli residenti continuino ad essere adeguate se, per effetto dei cambi d’uso, ci si trovi ad avere, poniamo il caso, un forte aumento di uffici? Ai pianificatori (con le “specifiche condizioni”) l’ardua sentenza. Ma andiamo avanti.

La legge regionale toscana n. 51/2025: adeguamento solo dichiarato

Come si colloca in questo quadro la legge della Regione Toscana n. 51 del 2025?

La legge regionale va a modificare la l.r. Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio) e in particolare il suo art. 99. Le innovazioni introdotte sono molteplici. Ma è sulle omissioni che si concentrano le censure sollevate dal Governo.

Da un lato, la legge toscana esclude — conformemente alla previsione dell’art. 23-ter TUEd — l’obbligo di reperimento di aree per servizi di interesse generale e per parcheggi: fin qui, nessuna dissonanza. Dall’altro, però, introduce un comma 2-bis all’art. 99 della l.r. n. 65/2014 che, all’ultimo periodo, mantiene ferma l’applicazione delle disposizioni del Titolo VII, Capo I, della medesima legge regionale senza nulla specificare: menzione apparentemente innocua, che però si traduce, in concreto, nel mantenimento dell’obbligo di pagare entrambi gli oneri di urbanizzazione, sia primaria sia secondaria, per i mutamenti verticali.

A ciò si aggiungono: il nuovo comma 2-ter dell’art. 99 della l.r. n. 65/2014, che consente ai comuni di apportare non solo condizioni ma anche limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso, sia verticali che orizzontali “atte a garantire la coerenza con la disciplina per la qualità degli insediamenti di cui all’articolo 62“; e l’art. 36, che inserisce l’art. 252-septies nella l.r. n. 65/2014, disponendo che la nuova disciplina trovi applicazione soltanto dopo che i comuni abbiano approvato apposita variante di adeguamento dei propri strumenti urbanistici, concedendo loro fino a due anni di tempo per provvedervi.

Evidentemente la domanda che abbiamo lasciato aperta al paragrafo precedente la regione se l’è posta, ma con altrettanta evidenza ha scelto la modalità sbagliata di cercare la risposta.

Le tre censure di incostituzionalità

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato le disposizioni sopra richiamate deducendo la violazione dell’art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione, quest’ultimo in relazione alla norma interposta di cui all’art. 23-ter TUEd. Le materie evocate sono la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» — riservata alla competenza statale esclusiva — e il «governo del territorio», oggetto di legislazione concorrente.

Prima censura: gli oneri di urbanizzazione primaria

La prima censura investe il mantenimento, nella disciplina toscana, degli oneri di urbanizzazione primaria per i mutamenti di destinazione d’uso verticali.

Secondo il Governo, il legislatore statale ha inteso precludere la debenza di tali oneri in quanto le zone interessate dai cambi verticali sono già urbanizzate: le infrastrutture primarie esistono e il loro costo è già stato — almeno in linea di principio — sostenuto. Imporre al privato di pagare nuovamente per opere già realizzate si tradurrebbe in una duplicazione ingiustificata, in contrasto con la finalità agevolativa della riforma.

La conferma di questa lettura si ricaverebbe, secondo la difesa del Governo, come già accennato, dalle Linee guida del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30 gennaio 2025, che escludono espressamente la debenza degli oneri primari. La Regione Toscana, non adeguandosi a questo schema, mantiene in capo ai richiedenti toscani un onere economico che la disciplina statale intendeva sopprimere — con ciò operando un trattamento deteriore rispetto ai cittadini di altre regioni, in contrasto con la logica di uniformità nazionale perseguita dall’art. 23-ter TUEd.

Seconda censura: condizioni o limitazioni?

La seconda censura investe una distinzione che, a prima vista, potrebbe sembrare nominalistica ma che, sul piano pratico, è tutt’altro che trascurabile: quella tra «condizioni» e «limitazioni» ai mutamenti di destinazione d’uso.

L’art. 23-ter TUEd consente ai comuni di prevedere, nell’ambito dei propri strumenti di pianificazione urbanistica, mere condizioni ai mutamenti di destinazione d’uso. Si tratta — precisa la difesa statale — di misure di contingentamento delle relative richieste, finalizzate a preservare l’assetto e lo sviluppo armonico del territorio e una distribuzione equilibrata dei carichi insediativi.

L’impugnato comma 2-ter dell’art. 99 della l.r. n. 65/2014 va oltre: legittima i comuni ad apporre anche limitazioni, una categoria ben più ampia e potenzialmente idonea a svuotare di contenuto il principio statale per cui i mutamenti di destinazione d’uso sono «sempre ammessi». Il rischio — ad avviso dell’Avvocatura generale — è che tali limitazioni si traducano in preclusioni discriminatorie, stravolgendo la ratio della riforma che mira a garantire standard comuni sul territorio nazionale nel bilanciamento tra il diritto di proprietà del singolo e gli interessi pubblici legati al governo del territorio.

Terza censura: il regime transitorio differito

La terza censura colpisce il meccanismo transitorio disegnato dagli artt. 3, comma 1, e 36 della legge regionale, e rappresenta il punctum dolens più netto dell’intera vicenda.

In base all’art. 252-septies, introdotto nella l.r. n. 65/2014 dall’art. 36 della legge regionale impugnata, la nuova disciplina sui mutamenti di destinazione d’uso verticali non trova applicazione immediata. Essa entra in vigore solo dopo che il singolo comune abbia approvato un’apposita variante di adeguamento del proprio strumento urbanistico, e i comuni hanno fino a due anni per farlo.

Il contrasto con l’art. 23-ter, comma 3, TUEd è, in questo caso, diretto e difficilmente suscettibile di interpretazioni alternative. La norma statale stabilisce che:

«[L]e regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo, che trovano in ogni caso applicazione diretta, fatta salva la possibilità per le regioni medesime di prevedere ulteriori livelli di semplificazione.»

L’espressione «applicazione diretta» non lascia adito a dubbi: le semplificazioni introdotte dalla riforma operano nell’immediato, senza che sia necessario attendere l’adeguamento della normativa regionale, e a maggior ragione senza che occorra attendere il completamento dell’iter di revisione degli strumenti urbanistici comunali. Il privato cittadino può invocare la disciplina statale qui ed ora.

Il differimento biennale imposto dalla Toscana, condizionando l’efficacia pratica della riforma all’approvazione delle varianti comunali, configura una moratoria di fatto che priva di effetto concreto, per un tempo non trascurabile, le semplificazioni che il legislatore statale intendeva rendere immediatamente operative.

La difesa della Regione Toscana

La Regione Toscana si è costituita in giudizio contestando tutte le censure con argomenti che vale la pena riportare compiutamente, perché in realtà non sono privi di una loro logica interna.

Sul punto degli oneri di urbanizzazione, la difesa regionale muove da una premessa ermeneutica precisa: l’art. 23-ter TUEd si limiterebbe a confermare la debenza degli oneri di urbanizzazione secondaria e nulla direbbe espressamente sugli oneri primari, escludendo soltanto due voci specifiche — il reperimento di aree per servizi di interesse generale e la dotazione di parcheggi. Secondo la Regione, se il legislatore statale avesse voluto esentare il richiedente anche dagli oneri primari tout court, lo avrebbe esplicitato, così come ha fatto per quelle due voci determinate.

La Regione aggiunge un ulteriore argomento: gli oneri di urbanizzazione non andrebbero confusi con le opere di urbanizzazione stesse. Costituendo un corrispettivo che il concessionario deve pagare anche indipendentemente dalle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere, tali oneri possono essere destinati — anche — a interventi di manutenzione, adeguamento e potenziamento di infrastrutture già esistenti. Non ogni pagamento di oneri primari sarebbe dunque, per ciò solo, una duplicazione. Peraltro, nonostante il legislatore statale abbia premesso che la disciplina riguarda cambi «senza opere», dunque senza aumento del carico urbanistico, non può escludersi in radice che alcuni incrementi si verifichino comunque, come riconosceva l’intesa sancita dalla Conferenza unificata nella seduta del 20 ottobre 2016 (Allegato A, voce 5, «Carico urbanistico»): in tali eventualità, sarebbe illogico sottrarre ai comuni gli introiti derivanti dagli oneri primari.

Quanto alla distinzione tra condizioni e limitazioni, la Regione Toscana propone una lettura sistematica delle Linee guida ministeriali del 30 gennaio 2025, rilevando che le stesse, nell’individuare le finalità delle «condizioni» che i comuni possono apporre, vi ricomprenderebbero anche quella di limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale: il che indicherebbe che il legislatore statale intendeva con «condizioni» ricomprendere, in realtà, anche le «limitazioni».

Vediamo che entrambe le difese, alla fine, hanno argomentato non sulla lettera della legge, ma sulle linee guida ministeriali.

Riflessioni critiche, alla luce delle decisioni della Corte

Alla fine il contenzioso si è concluso a favore del governo, le cui ragioni sono state pienamente riconosciute.

La Corte Costituzionale ha infatti dichiarato l’illegittimità costituzionale:

1) dell’art. 3, comma 2, della legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014), nella parte in cui ha introdotto il comma 2-bis all’art. 99 della legge della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio), limitatamente alle parole «Resta ferma l’applicazione delle disposizioni di cui al titolo VII, capo I di cui alla presente legge.»;

2) dell’art. 3, comma 2, della legge reg. Toscana n. 51 del 2025, nella parte in cui ha introdotto il comma 2-ter dell’art. 99 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, limitatamente alle parole «e limitazioni»;

3) degli artt. 3, comma 1, che ha sostituito il comma 2 dell’art. 99 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, limitatamente alle parole «dall’articolo 252 septies e», e 36, della legge reg. Toscana n. 51 del 2025.

Insomma: addio oneri per l’urbanizzazione primaria in caso di cambi d’uso verticali, addio facoltà di limitare i cambi d’uso da parte del pianificatore, addio moratoria biennale.

Interessante l’iter logico seguito dalla Corte Costituzionale

Primo capo: gli oneri di urbanizzazione primaria

Nell’argomentare sul primo motivo di censura la Corte inizia offrendoci una perla sulla qualificazione degli oneri di urbanizzazione, che vale la pena di riportare.

«Occorre ricordare che – secondo la giurisprudenza costituzionale – gli oneri di urbanizzazione sono corrispettivi di diritto pubblico volti a compensare la collettività del nuovo carico urbanistico, quale maggiore dotazione di servizi che l’opera assentita andrà a generare (sentenza n. 247 del 2020). Il principio di onerosità del titolo abilitativo è stato introdotto dalla legge 6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150) e più diffusamente è stato disciplinato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per edificabilità dei suoli). Si è imposto, a carico di chi richiede il permesso di costruire, un costo di costruzione e, appunto, gli oneri di urbanizzazione, distinti in oneri di urbanizzazione primaria (strade, fognature, rete di distribuzione di energia elettrica e gas, ecc.) e in oneri di urbanizzazione secondaria (servizi per la collettività, asili nido e scuole per l’infanzia, mercati, chiese, impianti sportivi, strutture sanitarie, ecc.).

I primi sono dovuti in ragione di un aumento del carico urbanistico che deriva dalla edificazione di una nuova costruzione o da una modifica di destinazione d’uso di un immobile preesistente e possono corrispondere anche a una maggiore intensità del carico urbanistico apportato dalla nuova edificazione sui servizi preesistenti. I secondi costituiscono, invece, il costo “sociale” del nuovo insediamento sul territorio, corrispondente all’aumento dei servizi secondari resi indefettibili dalla nuova edificazione e dal presumibile aumento della domanda di quei servizi nel territorio di riferimento.

La determinazione degli oneri, anche in quanto correlata alla misura degli standard, non può che essere regolata da un criterio di uniformità sull’intero territorio nazionale, così come non può che essere disciplinata in modo uniforme la deroga o la riduzione dell’importo previsto, anch’essa in forza di una norma di principio che si impone alla legislazione regionale di dettaglio (sentenze n. 247 del 2020, n. 231 del 2016 e n. 13 del 1980) o con la previsione della realizzazione delle opere di urbanizzazione in luogo del versamento dei relativi oneri».

In parole povere: è principio consolidato che gli oneri primari non costituiscono un mero contributo, ma sono collegati al concetto di aumento del carico urbanistico, quindi non sono dovuti a prescindere, come vorrebbe la Regione Toscana, ma nel momento in cui vi sia, appunto, un aggravio di tale carico (questo comporta tuttavia che essi sono volti a finanziare interventi di manutenzione, adeguamento e potenziamento di infrastrutture già esistenti qualora l’incremento vi sia e in questo la regione non sbaglia NdR).

Tuttavia, e questo è il punto cardine su cui crolla il costrutto regionale, la loro misura necessita di essere regolata uniformemente a livello nazionale, quindi esorbita dall’ambito di competenza regionale.

Dopo questa disamina, la Corte avalla dunque la tesi del Governo, affermando che «è evidente che la norma impugnata, nel disciplinare i soli oneri di urbanizzazione secondaria, esclude implicitamente quelli primari» e richiamando a “conforto”, a sua volta, le linee guida del MIT.

Secondo capo: la differenza tra “condizioni” e “limitazioni”

Il riferimento alle “limitazioni” affiancato dal legislatore regionale alle “condizioni”, che il pianificatore avrebbe facoltà di apporre ai cambi d’uso, secondo la Corte non costituisce una mera endiadi neutra rispetto al significato della norma, ma un vero e proprio aggravamento del potere pianificatorio dei comuni.

Sempre citando le linee guida ministeriali, la Corte precisa che il potere pianificatorio dei comuni si articola tra «condizioni,
limitazioni o divieti», concetti che, pur se parzialmente sovrapponibili, esprimono tre gradi progressivi d’intensità del potere
dell’amministrazione comunale di incidere sul diritto di proprietà.

In quest’ottica, le “condizioni” fanno riferimento a misure di carattere non ostativo, che riguardano in modo indifferenziato l’intero territorio comunale ed esprimono lun meccanismo di flessibilità utile per consentire all’ente di perseguire le esigenze dell’ordinato assetto del territorio, mentre le “limitazioni” si riferiscono a misure dotate di una connotazione direttamente preclusiva, meno generale ed indistinta e più legata alla discrezionalità delle scelte dell’ente, maggiormente invasiva per la proprietà privata.

Un esempio di “condizione” è la necessità di adeguamento alla forma di utilizzo prevalente dell’immobile, dichiarata nella stessa lettera della legge, mentre un esempio di “limitazione” può essere la norma di piano che impedisce il mutamento di destinazione d’uso di interi immobili in relazione a frazioni di territorio, selezionate con criterio discrezionale.

Alla luce di questa riflessione, aggiungere il termine “limitazioni” significa aggiungere sulla possibilità del pianificatore di sindacare sull’ammissibilità dei cambi d’uso un livello di discrezionalità maggiore rispetto a quello stabilito dal legislatore nazionale, inammissibile in quanto lesiva di un principio fondamentale della materia “governo del territorio”, espresso dal legislatore nazionale.

Non ci si dilunga tuttavia a sindacare sul se e sul perché di questo principio fondamentale.

Terzo capo: la moratoria biennale

La regione, nell’inserire l’articolo 252-septies nella LR 65/2014 ha tentato palesemente di disattivare surrettiziamente l’efficacia della norma nazionale che prevede l’applicabilità diretta e immediata dell’art. 23 ter TUEd. La Corte, avvedutasene, ha ribadito che “applicazione diretta” significa proprio “applicazione diretta” e che la norma statale ha indubbiamente carattere di principio fondamentale della materia (glissando provvidamente la questione dei livelli essenziali, pur sollevata dalla difesa governativa) e disinnescato lo stratagemma.  

Alcune riflessioni personali

Leggendo la sentenza mi è sembrato di percepire la fatica del giudice costituzionale, nel decidere l’ennesimo conflitto in cui la regione tenta di giocare sull’equivoco o sul ventaglio semantico, a fil di spada, si direbbe, per ritagliarsi un piccolo spazio in più di fronte alle statuizioni del legislatore nazionale.

Credo che anche i riferimenti alle linee guida ministeriali, nella bocca dei giudici della Consulta, siano serviti più che a fornire supporto argomentativo vero e proprio (cosa di cui la Consulta non ha il minimo bisogno), a sottolineare la chiarezza degli intenti del legislatore nazionale e la velleità del tentativo regionale di racimolare qualche briciola in più di regolazione.

Si tratta purtroppo di un pattern ormai ricorrente, un esercizio distorto della potestà concorrente regionale — che consentirebbe alla Regione di integrare e specificare i principi statali — in cui si vuole arrivare alla disapplicazione surrettizia di norme statali di principio.

Bene che la Consulta prenda posizione, bene che lo faccia con decisioni anche sbrigative, come quella che oggi stiamo commentando.

Credo tuttavia che non si tratti solo di un gioco di potere, ma anche di qualcosa di diverso.

Prendiamo la posizione della regione, partengo dal nodo degli oneri di urbanizzazione primaria, il più tecnico e quello con le maggiori ricadute economiche dirette per i privati, che si estende fino ad intrecciarsi con le altre questioni.

Scordiamoci il meccanismo della competenza concorrente e ragioniamo in termini assoluti: la posizione della Regione in realtà non è priva di una sua logica.

Il ragionamento fatto dal legislatore nazionale circa la duplicazione degli oneri è debole e parziale e resta il problema oggettivo di stabilire quale sia il peso in termini di carico urbanistico ove i cambiamenti di destinazione avvengano, all’interno di uno specifico contesto, rapidamente e in quantità massiva, senza un quadro pianificatorio di riferimento che stabilisca, se non delle direttrici (che sarebbe un termine più gentile per dire “limitazioni”), quantomeno delle condizioni a cui attenersi. E in questo panorama è tutt’altro che illogico prevedere che i comuni abbiano il tempo di attrezzarsi adeguatamente per gestire un regime di maggiore libertà (e qui la questione della norma transitoria).

Da un certo punto di vista le questioni operative inerenti il governo del territorio e l’edilizia gravano in misura molto maggiore sulla regione che sullo Stato, che non è dotato, a livello governativo, neppure di un dicastero specifico per la materia. È naturale che alcuni aspetti operativi ed alcune esigenze pratiche siano le regioni a vederle prima.

Se la sostenza può avere il suo perché, la forma è comunque gravemente sbagliata: certi temi dovrebbero essere materia di confronto interistituzionale nelle apposite sedi, prima della emanazione della normativa di principio, non oggetto di cavilli e sopracciò da commedia degli equivoci.

Conclusioni pratiche

Per chi opera nel settore — professionisti, imprese, privati cittadini — la sentenza n. 61/2026 ha implicazioni concrete e immediate.

Innanzitutto occorre tenere ben presente che l’art. 23-ter, comma 3, TUEd prevede l’applicazione diretta della disciplina statale: indipendentemente dall’adeguamento regionale e dagli strumenti pianificatori comunali, il privato che intenda procedere a un mutamento di destinazione d’uso verticale in zone A, B o C ai sensi del D.M. n. 1444 del 1968 può invocare la disciplina statale di semplificazione. Qualsiasi ente locale che opponga la mancata approvazione della variante di adeguamento si pone in contrasto con la norma statale.

In secondo luogo, sul versante degli oneri, la posizione dello Stato indica chiaramente che i cambi di destinazione verticali nelle zone già urbanizzate non comportano il pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria, punto da presidiare con decisione nei confronti degli uffici tecnici comunali recalcitranti.

Infine, dovremo stare ad osservare cosa accadrà ai nostri centri abitati e valutare se sarebbe stato necessario prevedere un passaggio pianificatorio a priori, o se, alla fine, va bene così.

Note e fonti

  • C. Cost., n. 61/2026, deliberata il 24 marzo 2026
  • Art. 23-ter, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (TUEd), come modificato dall’art. 1, D.L. 29 maggio 2024, n. 69, conv. con mod. con L. 24 luglio 2024, n. 105 (Decreto Salva Casa)
  • Art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione
  • Legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014)
  • Legge della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio)
  • D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi)
  • Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del D.L. 29 maggio 2024, n. 69, conv. con mod. con L. 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa), 30 gennaio 2025
  • Conferenza unificata, intesa del 20 ottobre 2016, Allegato A, voce 5 («Carico urbanistico»)
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Il condono non è un titolo di serie B?

L’immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica: la svolta del Consiglio di Stato con la sentenza n. 2848/2026… o forse no…

Avete ottenuto il condono edilizio. Avete atteso anni, a volte decenni. Avete pagato le oblazioni, presentato la documentazione, visto il titolo finalmente arrivare. E adesso? Secondo un orientamento giurisprudenziale radicato — risalente, ma ribadito dalla sezione VI del Consiglio di Stato nella sentenza n. 482/2025 — il vostro immobile condonato potrebbe essere oggetto soltanto di interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria. Niente ristrutturazione, niente adeguamento funzionale, niente valorizzazione. Il condono quindi sarebbe una sanatoria mutilata: sufficiente a evitare la demolizione, insufficiente a conferire all’immobile la stessa dignità giuridica di qualunque fabbricato regolarmente assentito.

Se usciamo dalla torre d’avorio del diritto teorico e ci caliamo nella realtà materiale in cui il diritto deve esercitare una funzione reale, si tratta di una situazione paradossale.

Ebbene, il Consiglio di Stato — con la sentenza della Sezione IV n. 2848/2026, depositata il 9 aprile 2026 — pare aver mutato avviso: l’immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti a qualsiasi altro immobile legittimamente assentito, ivi inclusa la ristrutturazione edilizia.

Pronuncia sicuramente rilevante, destinata a incidere su un numero elevatissimo di situazioni pratiche — vista la mole di immobili condonati nel nostro Paese – ma da guardare con occhio critico.

Sommario

1. Il paradosso del condonato “monco”

La questione dello stato legittimo degli immobili condonati è una di quelle in cui il diritto dell’edilizia ha prodotto per anni esiti irragionevoli — non per malizia del legislatore, ma per una stratificazione giurisprudenziale che, nel tempo, ha amplificato una tesi nata in un contesto storico ben preciso e l’ha poi trasformata in dogma.

Il ragionamento di partenza era, in fondo, comprensibile (che non è sinonimo di ragionevole, né di opportuno NdR): il condono edilizio è uno strumento eccezionale, deroga al principio di legalità urbanistica, e quindi non può produrre gli stessi effetti del titolo ordinario. Di qui la tesi — consolidata in numerose pronunce di TAR e Consiglio di Stato, tra cui la “famosa” 482/2025 — secondo cui l’immobile condonato, pur non più demolibile, rimane soggetto a un regime edilizio “ridotto”: nessuna ristrutturazione, nessun adeguamento funzionale, solo la conservazione dell’esistente.

Quello condonato, nella lettura tradizionale, rimane in una zona grigia permanente, destinata a non chiudersi mai — quasi che il condono fosse una pena accessoria travestita da sanatoria.

2. La tesi tradizionale e i suoi limiti

La giurisprudenza che ha sostenuto la tesi restrittiva muoveva da una considerazione di fondo: il condono edilizio, in quanto strumento di sanatoria straordinaria, non può essere equiparato al permesso di costruire ordinario. Il titolo in sanatoria sanava l’abuso originario, ma non conferiva all’immobile una piena cittadinanza urbanistica.

Questa impostazione aveva una sua coerenza interna, e non mancavano argomenti a suo sostegno: la specialità del condono rispetto alla sanatoria ordinaria, la natura eccezionale delle leggi condonistiche (L. 28 febbraio 1985, n. 47; L. 23 dicembre 1994, n. 724; L. 24 novembre 2003, n. 326), l’esigenza di non “premiare” chi aveva costruito in violazione delle norme urbanistiche.

Sennonché, con il passare degli anni e con l’evoluzione della normativa, questa tesi ha mostrato crepe sempre più evidenti. In primo luogo, per ragioni pratiche: un patrimonio edilizio condonato che non può essere adeguato, ristrutturato, messo in sicurezza, è un patrimonio edilizio che degrada. In secondo luogo, e soprattutto, per ragioni sistematiche: il legislatore ha introdotto, con la L. 11 settembre 2020, n. 120 (c.d. decreto Semplificazioni), la nozione di stato legittimo dell’immobile, normativamente codificata nell’art. 9-bis, c. 1-bis, d.P.R. 380/2001 (TUEd). Si tratta di una norma che, come mi sono già soffermato in questo blog trattando dell’evoluzione del TUEd post-decreto Semplificazioni, pur consistendo sostanzialmente nel recepimento di un’evoluzione giurisprudenziale stratificatasi negli anni, ha mutato i termini del problema.

3. L’art. 9-bis, c. 1-bis TUEd: lo stato legittimo come chiave di volta

L’art. 9-bis, c. 1-bis, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 — inserito dall’art. 10, c. 1, lett. a), D.L. 16 luglio 2020, n. 76, conv. con mod. con L. 11 settembre 2020, n. 120 — ha introdotto una definizione normativa di stato legittimo dell’immobile, stabilendo che:

«Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.»

La norma è esplicita nella sua costruzione: la legittimità dello stato dell’immobile si ricava dal titolo abilitativo, senza distinzione alcuna tra titolo originario e titolo in sanatoria. Il condono — che si formalizza in un provvedimento avente natura di titolo abilitativo a tutti gli effetti — è dunque idoneo a definire lo stato legittimo dell’immobile tanto quanto un permesso di costruire ordinario.

Questa lettura, indubbiamente coerente con il dato sistematico della norma e con la formulazione sopra riportata, è quella espressamente confermata dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2848/2026. Il Collegio sottolinea che il rilascio del titolo in sanatoria, «pur costituendo una fattispecie eccezionale di legge», deve «necessariamente conferire al bene una piena legittimità giuridica sotto il profilo edilizio, ai fini di un suo godimento e di un suo commercio giuridico», in conformità al principio di certezza del diritto — riconosciuto come bene munito di tutela costituzionale dalla stessa Corte Costituzionale — e agli artt. 41 e 42 Cost., che tutelano rispettivamente l’iniziativa economica privata e il diritto di proprietà.

Non è privo di rilievo il fatto che il Consiglio di Stato non si limiti ad un’affermazione di principio: richiama espressamente il fondamento normativo (art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd), i principi costituzionali (artt. 41 e 42 Cost.) e la copertura eurounitaria (il principio di certezza del diritto come acquis comunitario). La triplice base argomentativa rende la pronuncia particolarmente solida nel quadro di riferimento illustrato.

Si deve però considerare che, per effetto del decreto “Salva Casa” e della successiva legge di conversione (D.L. 69/2024 conv. con mod. con L. 105/2024), i primi periodi del comma 1 bis dell’art. 9 bis sono stati riformulati in questo modo: «Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis».

Nell’introdurre maggior precisione in realtà il legislatore complica le cose: dal novero dei titoli che compongono lo stato legittimo non sono infatti contemplati i condoni, il che ci porta a non poter più affermare, sul piano letterale, in modo così granitico, che tutti i titoli sono uguali.

4. Il caso: Castellammare di Stabia e il locale “quasi chiuso”

4.1 Le opere contestate e il diniego comunale

La vicenda da cui origina la sentenza in commento riguarda un opificio classificato in categoria catastale D/1 che era stato oggetto di un permesso di costruire in sanatoria del 2006, che ne aveva definito lo stato legittimo ai sensi della normativa vigente.

Successivamente, il proprietario aveva eseguito una serie di opere interne: la chiusura del fronte di una struttura in lamiera (che già risultava chiusa su tre lati), la realizzazione di una camera d’aria, la demolizione di celle frigorifere e la creazione di nuovi spogliatoi e servizi igienici. Tutti interventi che, nella prospettazione del ricorrente, rientravano nella categoria delle opere interne senza alcun aumento di volumetria.

Per sanare queste opere, il proprietario aveva presentato istanza di accertamento di conformità ex artt. 36 e 37, d.P.R. 380/2001 (TUEd), nonché di compatibilità paesaggistica ex art. 167, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), trattandosi di immobile ubicato in area soggetta a vincolo paesaggistico.

Il Comune di Castellammare di Stabia aveva rigettato la domanda, qualificando le opere come «nuova opera» non sanabile tramite SCIA in sanatoria ex art. 37 TUEd, bensì soggetta alla più onerosa procedura dell’art. 36 TUEd, e affermando che la creazione di un locale completamente chiuso destinato ad attività commerciale aveva comportato un incremento di superficie utile in area paesaggisticamente vincolata.

4.2 La decisione del TAR Campania

Il TAR per la Campania, Sezione Settima, con la sentenza n. 3958/2023, aveva rigettato il ricorso del proprietario, condividendo la ricostruzione comunale e aggiungendo un elemento di rilevanza dirompente: secondo il Tribunale, un immobile già condonato non acquisisce una legittimazione urbanistica piena, posto che «il condono sana solo l’abuso originario senza consentire ulteriori interventi diversi dalla manutenzione ordinaria o straordinaria».

Questa affermazione — che riprende e amplifica la tesi tradizionale sopra descritta — era la pietra angolare della decisione di primo grado. Il TAR rigettava il ricorso senza nemmeno esaminare la qualificazione degli interventi come ristrutturazione edilizia, nonostante tale censura fosse stata puntualmente dedotta nel ricorso di primo grado e documentata nella relazione tecnica allegata agli atti.

5. La sentenza del Consiglio di Stato: la motivazione

Il Consiglio di Stato, Sezione Quarta, nella sentenza n. 2848/2026 dell’11 marzo 2026, ha accolto l’appello in tutti i suoi punti essenziali, riformando integralmente la sentenza del TAR Campania.

5.1 Piena legittimità dell’immobile condonato

Il cuore della decisione è al punto 7.1 della motivazione, laddove il Collegio afferma che «appare preferibile ritenere, sulla base dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, che un immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti a un immobile legittimamente assentito, ivi inclusa la ristrutturazione edilizia».

Il Consiglio di Stato àncora questa conclusione a tre pilastri argomentativi:

  1. Il principio di certezza del diritto — riconosciuto dall’ordinamento eurounitario e confermato dalla Corte Costituzionale come bene munito di tutela costituzionale — che «non ammette zone grigie»: una volta rilasciato il titolo in sanatoria, non è giuridicamente sostenibile che l’immobile rimanga in uno stato di indeterminazione permanente.
  2. Gli artt. 41 e 42 Cost. — che tutelano rispettivamente l’iniziativa economica privata e il diritto di proprietà: un regime che impedisce qualsiasi intervento di valorizzazione sull’immobile condonato comprime irragionevolmente questi diritti fondamentali, senza che a tale compressione corrisponda alcun legittimo interesse pubblico.
  3. L’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd — che definisce lo stato legittimo dell’immobile per riferimento al titolo abilitativo, senza distinzione alcuna tra titolo ordinario e titolo in sanatoria.

5.2 La ristrutturazione edilizia: art. 3, c. 1, lett. d) TUEd

Acclarata la piena legittimità urbanistica dell’immobile condonato, il Collegio procede a verificare se gli interventi realizzati rientrassero nella categoria della ristrutturazione edilizia ex art. 3, c. 1, lett. d), d.P.R. 380/2001 (TUEd).

Sul punto, il Consiglio di Stato conclude che le opere contestate — la chiusura del fronte della struttura (già chiusa su tre lati), la camera d’aria, la demolizione delle celle frigorifere, i nuovi spogliatoi e servizi — «non hanno manifestamente comportato alcun aumento di superficie utile o di volume, collocandosi all’interno della preesistente consistenza dell’immobile», già legittimato con permesso di costruire in sanatoria del 2006 come opificio produttivo (cat. D/1).

La norma applicabile è, dunque, l’art. 3, c. 1, lett. d), TUEd, che definisce come ristrutturazione edilizia gli «interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere», senza comportare — nel caso di specie — alcun incremento del carico urbanistico. Il Collegio richiama espressamente la normativa urbanistica di zona (B3/P.U.T. 7), che consente interventi di ristrutturazione sull’edilizia esistente, e la relazione tecnica depositata in giudizio e — censurata la lacuna motivazionale del TAR — del tutto ignorata in primo grado.

Particolarmente significativa è la notazione del Collegio secondo cui l’affermazione del Comune (e del TAR) circa la sussistenza di una “nuova opera” risulta «priva di motivazione e in contrasto con la reale situazione di fatto»: doppia critica — al difetto di istruttoria e al travisamento della natura dell’intervento — che colpisce tanto il provvedimento comunale quanto la sentenza di primo grado.

5.3 Il profilo paesaggistico: art. 167 Codice dei beni culturali e d.P.R. 31/2017

La sentenza si occupa anche del profilo paesaggistico, affrontando la pretesa violazione dell’art. 167, d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).

Il ragionamento del Collegio è lineare: poiché non vi è stato alcun aumento di superfici o volumi, viene meno il presupposto applicativo dell’art. 167 del Codice. Il Comune, anziché arrestare il procedimento sul rilievo della presunta incompatibilità paesaggistica, avrebbe dovuto procedere alla valutazione paesaggistica nel merito, concludendo per la sua non necessità.

Il fondamento normativo di questa conclusione è l’art. 2 e l’Allegato A del d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31 (Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica ordinaria e semplificata), che annovera tra gli interventi non soggetti ad autorizzazione paesaggistica le opere minori interne che non alterano l’aspetto esteriore dell’edificio.

Nel caso di specie, gli interventi erano tutti interni — ad eccezione della chiusura di un ambiente che già risultava chiuso su tre lati — e non modificavano l’aspetto esteriore del fabbricato: condizioni che avrebbero dovuto condurre il Comune a un diverso esito del procedimento. La logica è impeccabile: se non c’è aumento volumetrico e le opere non alterano l’esterno, il vincolo paesaggistico non può costituire un ostacolo preclusivo senza una valutazione concreta dell’impatto visivo delle opere.

6. Ricadute pratiche e implicazioni operative

La sentenza n. 2848/2026 ha implicazioni operative di ampia portata. Vale la pena sintetizzarle per punti, con un occhio alla pratica professionale quotidiana.

Immobile condonato e stato legittimo: se a seguito di questa pronuncia consideriamo superato l’orientamento secondo cui l’immobile condonato sarebbe soggetto a un regime edilizio “ridotto”, dobbiamo considerare che il titolo in sanatoria — sia esso un condono straordinario ex L. 47/1985, L. 724/1994 o L. 326/2003, sia una sanatoria ordinaria ex art. 36 TUEd — definisce lo stato legittimo dell’immobile ai sensi dell’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd, con tutte le conseguenze in termini di titoli edilizi richiedibili per interventi successivi.

Ristrutturazione edilizia su condonato: se vale il presupposto di cui sopra, l’immobile condonato può essere oggetto di ristrutturazione edilizia ex art. 3, c. 1, lett. d), TUEd, nel rispetto delle previsioni dello strumento urbanistico vigente. Non è sufficiente che l’immobile sia condonato per escludere questa possibilità: ciò che conta è la compatibilità dell’intervento con la normativa urbanistica di zona.

Accertamento di conformità: ne consegue che la doppia conformità richiesta dagli artt. 36 e 37 TUEd va verificata in concreto — rispetto alla normativa vigente all’epoca dell’abuso e a quella vigente al momento della domanda — senza che il carattere condonato dell’immobile possa costituire, di per sé, un ostacolo alla sanatoria degli interventi successivi.

Profilo paesaggistico: in caso di interventi che non comportano aumento di superfici o volumi, l’amministrazione non può invocare tout court l’art. 167 del Codice dei beni culturali per rigettare la domanda, ma deve procedere alla verifica sostanziale della compatibilità paesaggistica, tenendo conto delle esclusioni previste dall’Allegato A al d.P.R. 31/2017.

Onere motivazionale: la sentenza ribadisce, peraltro, che il diniego dell’accertamento di conformità deve essere adeguatamente motivato, con specifico riferimento alla natura e alle caratteristiche delle opere contestate. Un rigetto fondato su mere affermazioni di principio — senza un esame concreto degli interventi e della loro compatibilità con la disciplina di zona — non supera il vaglio di legittimità. E ciò vale, a fortiori, quando si tratta di opere interne che documentalmente non modificano il volume preesistente.

7. Conclusioni

Il paradosso con cui ho aperto questo scritto — il proprietario che, dopo aver ottenuto il condono, si vede negare qualunque possibilità di valorizzare il proprio immobile — sembrerebbe trovare una risposta nella sentenza Cons. St., Sez. IV, n. 2848/2026.

L’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd e i principi di certezza del diritto, di tutela della proprietà e dell’iniziativa economica convergono nell’affermazione secondo cui il condono, una volta rilasciato, conferisce all’immobile piena legittimità giuridica sotto il profilo edilizio. Il titolo in sanatoria non è un titolo “dimezzato”, ma un titolo a tutti gli effetti — con le conseguenti possibilità di intervento che ne derivano.

Tutto giusto e perfetto… ma fino a un certo punto.

In primo luogo bisogna considerare che la condizione legittimante qualsiasi intervento edilizio, oggi, è la possibilità di definire positivamente lo stato legittimo dell’immobile e di verificarlo in concreto e, in proposito, l’attuale formulazione del comma 1 bis dell’art. 9 bis TUEd non comprende in modo esplicito tra i titoli che compongono lo stato legittimo amministrativo i tre condoni. Vi è chi ritiene (e il sottoscritto è tra questi) che i titoli condonatori rientrino implicitamente nel novero dei titoli legittimanti, in ragione di uno schema sistematico e logico su cui si fonda la normativa nel suo complesso, ma come in ogni questione interpretativa, l’ultima parola spetta alla magistratura.

Dove non è possibile dichiarare la corrispondenza dello stato di fatto dell’immobile con lo stato legittimo amministrativo non vi è alcun intervento, a prescindere dal fatto che l’immobile nel suo complesso sia abusivo o meno.

Il problema, peraltro, si è già posto per le fiscalizzazioni, che, per lungo tempo sono state considerate escluse dallo stato legittimo amministrativo e per questo ostative all’esecuzione di interventi edilizi – il che ha innescato l’avvio di un numero massivo di battaglie legali tra privati e amministrazioni.

In seconda battuta, anche a voler dimenticare ogni critica all’orientamento che pare aprirsi, non si deve dimenticare che seppur il condono legittimi l’esistenza di una costruzione, l’esecuzione degli interventi successivi è subordinata alla conformità alla normativa edilizia e di piano, che non è scontato vi sia su un immobile condonato ma contrario alle scelte pianificatorie. Brutalmente: o è cambiato il piano regolatore e quindi certi interventi, prima preclusi, sono oggi ammissibili o l’immobile non si tocca.

Come detto, la sentenza è utile e farà scalpore, ma ho il presentimento che, a breve, il tema verrà di nuovo dibattuto e il quadro si arricchirà di nuove pronunce, di segno non scontato.

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Il Comune può demolire nelle aree paesaggisticamente vincolate: sì, ma deve coordinarsi

Il Consiglio di Stato chiarisce il concorso di poteri tra ente locale e Autorità di tutela

Con la Sez. II, n. 2395/2026 del 20 marzo 2026, il Consiglio di Stato mette in chiaro i termini della questione: il potere di ripristino del Comune non si eclissa per effetto del vincolo paesaggistico. I due sistemi sanzionatori — quello comunale e quello dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo — operano in concorso, non in alternativa. Ma c’è una condizione procedurale che il Comune non può ignorare. E, sempre nella stessa settimana, un’ulteriore pronuncia del Collegio si incarica di ricordare che il permesso di costruire in deroga ha confini precisi che non possono essere valicati nemmeno dal Consiglio comunale.

Sommario

1. Il quadro normativo: due poteri, un territorio

1.1 L’art. 27 del TUEd: vigilanza senza eccezioni geografiche

Il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 — Testo Unico dell’Edilizia (TUEd) — costruisce il sistema della vigilanza edilizia intorno alla figura del dirigente o responsabile dell’ufficio comunale preposto alla gestione del territorio. L’art. 27, comma 1, del TUEd gli attribuisce il potere e il dovere di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia svolta nell’intero territorio comunale: in caso di opere eseguite senza titolo o in totale difformità da esso, il dirigente è tenuto a ordinare l’immediata sospensione dei lavori e, ove necessario, il ripristino dello stato dei luoghi.

La norma non conosce eccezioni di carattere geografico o zonale. Non distingue tra aree libere da vincoli e aree paesaggisticamente tutelate ai sensi del d.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, d’ora in poi «Codice BCP»). Non prevede che, in presenza di un vincolo paesaggistico, il potere di vigilanza comunale si sospenda, si riduca o si trasferisca altrove.

Eppure, questa lettura — errata ma diffusa — continua a condizionare la prassi. Il sillogismo implicito è il seguente: nelle aree vincolate la Soprintendenza è competente in materia di paesaggio; la Soprintendenza ha il potere di sanzionare le violazioni paesaggistiche; dunque il Comune non deve intervenire. È un ragionamento suggestivo ma sbagliato, perché confonde il riparto di competenze in materia di tutela paesaggistica con il diverso e autonomo piano della vigilanza edilizia.

Nei casi di opere realizzate o iniziate senza titolo nelle aree soggette al Codice BCP, il potere di ripristino ex art. 27 TUEd permane in capo al dirigente o responsabile dell’ufficio comunale. Lo afferma con nettezza il Consiglio di Stato nella Sez. II, n. 2395/2026 del 20 marzo 2026, precisando altresì che il riferimento normativo storico al d.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 — il previgente Testo Unico dei beni culturali, ormai abrogato — deve essere «riportato dinamicamente» al vigente d.Lgs. n. 42/2004, senza che questo aggiornamento lessicale alteri la sostanza del principio affermato.

1.2 L’art. 155 del Codice BCP: il potere dell’Autorità di tutela paesaggistica

Su un piano distinto — ma non alternativo — opera il potere sanzionatorio dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico, vale a dire la Soprintendenza territorialmente competente. Il fondamento normativo è l’art. 155 del Codice BCP, che attribuisce all’Autorità di tutela un generale potere repressivo delle violazioni paesaggistiche.

Questo potere ha una propria autonomia logica e teleologica: il suo oggetto non è la mancanza del titolo edilizio come tale, bensì la violazione del vincolo paesaggistico in quanto tale. Si pensi all’intervento che — pur dotato di regolare permesso di costruire — alteri in modo non autorizzato l’aspetto esteriore di un bene paesaggisticamente tutelato: il potere sanzionatorio paesaggistico opera anche in questo caso, mentre il potere comunale di cui all’art. 27 TUEd non avrebbe ragion d’essere.

Il fatto che i due poteri abbiano fondamenti normativi e finalità distinte non li rende però incompatibili. Tutt’altro: la coesistenza di una vigilanza edilizia comunale e di una vigilanza paesaggistica soprintendentizia riflette la struttura duale del sistema di protezione del territorio italiano, fondato sulla separazione — ma non sull’incomunicabilità — tra governo del territorio e tutela del paesaggio.

Il tema della separazione delle funzioni paesaggistiche ed edilizie all’interno degli enti locali è stato già approfondito in questo sito con riflessioni a margine della sentenza del Consiglio di Stato n. 5539/2025, nell’articolo dedicato alla separazione delle funzioni paesaggistiche ed edilizie nei piccoli comuni. Le considerazioni svolte in quella sede sull’organizzazione interna degli uffici comunali rimangono pienamente attuali.

2. Il concorso di poteri sanzionatori: la lettura del Consiglio di Stato

Il cuore della Sez. II, n. 2395/2026 del 20 marzo 2026 sta nell’affermazione — esplicita e senza margini di ambiguità — del concorso tra i due poteri sanzionatori. Il potere comunale di ripristino ex art. 27 TUEd «concorre» con l’omologo potere sanzionatorio dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo previsto in via generale dall’art. 155 del d.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42.

Il termine «concorso» è scelto con precisione tecnica: non indica subordinazione (il Comune dovrebbe attendere la Soprintendenza) né esclusività (solo uno dei due potrebbe agire). Indica coesistenza parallela di due poteri che operano su piani normativi distinti ma non incompatibili, entrambi azionabili in presenza delle rispettive condizioni.

Questa impostazione ha implicazioni operative concrete e immediate:

  1. Il Comune non deve attendere che la Soprintendenza si attivi prima di emettere l’ordine di ripristino.
  2. La Soprintendenza non è esautorata dall’eventuale precedente intervento comunale: il suo potere sanzionatorio rimane intatto.
  3. Il privato non può opporre l’intervento di uno dei due enti come ragione per eccepire l’incompetenza dell’altro.

2.1 La comunicazione preventiva: coordinamento, non autorizzazione

Il concorso di poteri non è però incondizionato. Il Consiglio di Stato introduce — o meglio, ribadisce con forza — una condizione procedurale essenziale: il Comune può disporre il ripristino solo previa comunicazione alle amministrazioni competenti. Il riferimento è alla Soprintendenza e, più in generale, agli organi preposti alla tutela del vincolo paesaggistico.

È importante qualificare correttamente la natura giuridica di questo adempimento. Non si tratta di una richiesta di autorizzazione: il Comune non deve attendere il beneplacito della Soprintendenza per emettere l’ordine di demolizione. Si tratta di un atto di coordinamento interamministrativo che garantisce la coerenza dell’azione pubblica complessiva e consente all’Autorità di tutela di essere informata dell’intervento repressivo in corso, eventualmente coordinando il proprio.

Resta aperto — e la sentenza non lo risolve esplicitamente — il tema delle conseguenze giuridiche dell’omessa comunicazione preventiva. Nella mia lettura, si tratterebbe di un vizio procedimentale non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della L. 7 agosto 1990, n. 241, qualora sia evidente che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso: se l’opera è abusiva e il ripristino è doveroso, la mancata comunicazione non dovrebbe da sola inficiare la legittimità dell’ordine. È tuttavia una posizione che merita prudenza: non è escluso che la giurisprudenza futura scelga letture più rigorose, soprattutto ove la comunicazione sia strutturalmente finalizzata a consentire alla Soprintendenza di esprimere una valutazione di merito prima che il potere comunale si consolidi nel provvedimento.

2.2 Le esclusioni dall’autorizzazione paesaggistica: un elenco aperto

La pronuncia n. 2395/2026 affronta anche un ulteriore profilo, concernente la natura dell’elenco delle fattispecie escluse dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica. L’art. 149 del Codice BCP individua alcune categorie di interventi per i quali l’autorizzazione paesaggistica non è necessaria — tra cui, a titolo esemplificativo, gli interventi di manutenzione ordinaria, quelli conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e le opere di consolidamento che non alterino l’aspetto del bene.

Il Consiglio di Stato precisa che tale elenco ha carattere esemplificativo e non tassativo. La valenza «esemplificativa» dei casi di esclusione significa che l’Autorità preposta alla vigilanza paesaggistica — sia il Comune sia la Soprintendenza — non è vincolata a una lettura formalistica dell’elenco normativo, ma è chiamata ad apprezzare, caso per caso, la rilevanza paesaggistica concreta dell’intervento.

Questa impostazione ermeneutica ha una duplice valenza operativa:

  • sul versante repressivo: un intervento formalmente non ricompreso tra le esclusioni può comunque essere ritenuto privo di rilevanza paesaggistica effettiva, se le sue caratteristiche concrete non incidono sull’aspetto del luogo vincolato;
  • sul versante autorizzatorio: un intervento assimilabile in astratto a una delle categorie escluse può essere attratto nell’ambito dell’obbligo autorizzatorio, se la sua concreta incidenza paesaggistica lo giustifica.

3. Riflessioni critiche: un sistema a geometria variabile

La pronuncia in esame restituisce, nel suo insieme, un quadro coerente del ruolo del Comune nel sistema di governo del territorio. Il Comune può fare più di quanto spesso si creda — ordinare la demolizione anche nelle aree paesaggisticamente vincolate, senza dover attendere la Soprintendenza — ma non può arrogarsi poteri che la legge riserva ad altri strumenti e procedure.

Tuttavia, il fatto che  questa doppia indicazione debba ancora essere ricavata dalla giurisprudenza anziché essere chiaramente leggibile nelle norme, rivela la criticità strutturale del sistema. La normativa italiana sull’edilizia e il paesaggio è così stratificata — TUEd, Codice BCP, legislazione regionale, regolamenti edilizi locali, piani paesaggistici regionali, strumenti urbanistici comunali — che l’interprete medio, anche quello istituzionale ed esperto, fatica a ricavarne un quadro operativo chiaro senza il soccorso della giurisprudenza.

Il problema della comunicazione preventiva è emblematico di questa criticità. Il Consiglio di Stato la evoca come condizione dell’esercizio del potere comunale nelle aree vincolate, ma senza specificarne forma, contenuto, termine e — soprattutto — conseguenze dell’inadempimento. Un Comune che voglia agire in modo corretto si trova davanti a una lacuna operativa che potrebbe essere risolta con un semplice chiarimento normativo (o, se avessimo un ministero dell’urbanistica quantomeno con una circolare ministeriale condivisa), ma che, in sua assenza, apre varchi per contestazioni strumentali da parte dei privati interessati a differire o paralizzare il procedimento sanzionatorio.

4. Conclusioni pratiche

La pronuncia del Consiglio di Stato offre indicazioni operative che meritano di essere recepite nella prassi degli uffici comunali.

Per i dirigenti e i responsabili degli uffici tecnici:

  • Il potere di vigilanza edilizia ex art. 27 TUEd si applica anche nelle aree paesaggisticamente vincolate. La presenza del vincolo non costituisce motivo per rinviare o omettere l’intervento repressivo.
  • Prima di emettere l’ordine di ripristino in area vincolata, il Comune deve effettuare la comunicazione preventiva alla Soprintendenza e alle amministrazioni competenti. Non è una richiesta di autorizzazione, ma un atto di coordinamento interamministrativo che non sospende il potere comunale.
  • Le esclusioni dall’autorizzazione paesaggistica elencate dall’art. 149 del Codice BCP hanno carattere esemplificativo: la valutazione va condotta caso per caso sulla rilevanza paesaggistica concreta dell’intervento, non sulla sua astratta riconducibilità a una categoria normativa tipizzata.

Il sistema funziona solo se ciascun soggetto istituzionale agisce nei limiti del proprio perimetro, né ritraendosi per deferenza verso altri enti né espandendosi verso competenze che la legge riserva ad altri strumenti e ad altri livelli di governo.

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La Regione non può reinventare l’edilizia libera

Rispolveriamo la Sentenza n. 231/2016 in cui la Corte Costituzionale traccia i confini invalicabili del potere legislativo regionale in materia di titoli abilitativi, distanze tra edifici e impianti tecnologici

Richiamare di tanto in tanto i “fondamentali” e le sentenze storiche non fa mai male. La competenza concorrente in materia di governo del territorio sembrava aver aperto alle Regioni un varco quasi illimitato nella disciplina dell’attività edilizia. La storica sentenza n. 231/2016 della Corte Costituzionale, depositata il 3 novembre 2016 e pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 9 novembre 2016, ci ricorda — con insolita fermezza — che quel varco ha muri ben precisi. Muri che la Regione Liguria, con la legge regionale 7 aprile 2015, n. 12, aveva tentato di abbattere su più fronti contemporaneamente: dagli impianti tecnologici all’edilizia libera, dalle distanze tra fabbricati ai titoli abilitativi per la ristrutturazione edilizia. Il risultato è una declaratoria di incostituzionalità multipla, che merita un’analisi sistematica.

Una nota preliminare: la sentenza è del 2016, prima di una serie massiva di modifiche al testo unico: un tutto l’articolo i riferimenti alle norme sono contestualizzati all’epoca (si noti in particolare come al tempo coesistessero DIA e SCIA).

Sommario

1. Il contesto: competenza concorrente e principi fondamentali statali

L’art. 117, terzo comma, della Costituzione assegna al «governo del territorio» la natura di materia di legislazione concorrente: allo Stato spetta determinare i principi fondamentali; alle Regioni, la legislazione di dettaglio. Sembra semplice, ma la linea di confine tra principi fondamentali e dettaglio è terreno di contenzioso pressoché permanente davanti alla Corte Costituzionale.

Nel settore edilizio, come sappiamo, il DPR 6 giugno 2001, n. 380 (d’ora in avanti, come di consueto, TUEd) costituisce il testo di riferimento statale. La Corte, sin dalla sentenza n. 303 del 2003, ha chiarito che le disposizioni del TUEd relative alle definizioni delle categorie di interventi edilizi e ai corrispondenti regimi abilitativi costituiscono principi fondamentali della materia concorrente «governo del territorio». Di conseguenza, le Regioni a statuto ordinario possono legiferare in dettaglio, ampliando eventualmente l’ambito dell’attività edilizia libera, ma non possono sovvertire le definizioni e i regimi stabiliti a livello statale.

È proprio in questo solco che si è inserito il giudizio di legittimità costituzionale in via principale promosso dal Governo avverso la legge della Regione Liguria n. 12/2015, che aveva modificato la previgente legge reg. Liguria 6 giugno 2008, n. 16, su molteplici aspetti della disciplina edilizia.

2. Impianti tecnologici e manutenzione ordinaria: la Liguria va troppo lontano

Il primo nodo riguarda l’installazione di impianti tecnologici all’esterno degli edifici. La legge reg. Liguria n. 12/2015, all’art. 6, comma 3, modificava l’art. 6, comma 2, secondo trattino, lett. i), della legge reg. n. 16/2008, includendo tale tipologia di intervento nella nozione di manutenzione ordinaria, senza alcun onere di comunicazione preventiva.

La scelta regionale è apparsa alla Corte manifestamente eccedente rispetto all’ambito della competenza concorrente. Il ragionamento della Corte è lineare:

  • l’art. 3, comma 1, lett. a), del TUEd definisce la manutenzione ordinaria circoscrivendo le opere ammesse a quelle dirette a riparare, rinnovare e sostituire le finiture degli edifici e a integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti; la parola chiave è «esistenti»: la manutenzione ordinaria riguarda gli impianti già in opera, non la realizzazione di impianti nuovi;
  • l’art. 6 del TUEd, per le nuove installazioni, prevede regimi diversi a seconda della consistenza dell’intervento: la CILA (comunicazione di inizio lavori asseverata) o la SCIA (segnalazione certificata di inizio attività), sempre con un onere comunicativo verso l’amministrazione.

Estendere la nozione di manutenzione ordinaria fino a ricomprendervi l’installazione di impianti tecnologici nuovi — pur non comportanti la creazione di volumetria — significa sottrarre quegli interventi a qualsiasi forma di controllo edilizio, anche solo indiretto. La Corte lo qualifica come violazione dei principi fondamentali della legislazione statale e, dunque, come eccesso di competenza regionale ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.

L’art. 6, comma 3, della legge reg. Liguria n. 12/2015 è dichiarato costituzionalmente illegittimo.

3. Opere di arredo e comunicazione preventiva: un esonero non consentito

Distinto, ma connesso, è il profilo relativo alle opere di arredo pubblico e privato, anche di natura pertinenziale, non comportanti la creazione di nuove volumetrie anche interrate. La legge reg. Liguria n. 12/2015, all’art. 6, commi 8, secondo trattino, e 11, terzo trattino, aveva esteso il regime di edilizia libera anche a tali opere, sottraendole alla comunicazione di inizio lavori che il TUEd impone.

Su questo punto la Corte opera una distinzione metodologicamente rilevante. L’art. 6, comma 6, del TUEd attribuisce alle Regioni a statuto ordinario il potere di estendere l’ambito dell’attività edilizia libera ad «interventi ulteriori» rispetto a quelli elencati nei commi 1 e 2 del medesimo articolo, purché si tratti di interventi coerenti e logicamente assimilabili a quelli già disciplinati.

La Liguria, in questo senso, si collocava entro i limiti del potere regionale di ampliamento — le opere di arredo pertinenziale non costituiscono un’ipotesi integralmente nuova. Tuttavia, il legislatore regionale aveva fatto un passo ulteriore, esonerando tali opere dalla comunicazione preventiva prevista dall’art. 6, comma 2, lett. e), del TUEd per gli «elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici».

La Corte afferma con chiarezza:

La comunicazione preventiva (asseverata o meno) è funzionalmente omogenea rispetto alle altre forme di controllo delle costruzioni — permesso di costruire, DIA, SCIA — e costituisce pertanto principio fondamentale della materia «governo del territorio».

In altri termini: la Regione può ampliare il catalogo degli interventi in edilizia libera, ma non può eliminare per questi la comunicazione preventiva prevista dalla norma statale. L’esonero totale dalla comunicazione non rientra nel potere di «estensione» concesso dall’art. 6, comma 6, TUEd.

Anche l’art. 6, commi 8, secondo trattino, e 11, terzo trattino, della legge reg. Liguria n. 12/2015 è dichiarato, così, costituzionalmente illegittimo.

4. Distanze tra edifici: quando la deroga regionale non può prescindere dagli strumenti urbanistici

Il secondo macrotema della sentenza riguarda le distanze tra fabbricati. L’art. 6, comma 6, della legge reg. Liguria n. 12/2015 aveva modificato l’art. 18, comma 1, della legge reg. n. 16/2008, prevedendo la possibilità di derogare alla normativa statale in tema di distanze per qualsiasi ipotesi di intervento edilizio, ivi compreso l’intervento su singoli edifici.

La Corte ricorda che la disciplina delle distanze minime tra costruzioni rientra nella competenza legislativa statale esclusiva in materia di «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lett. l, Cost.), in quanto attiene ai rapporti tra privati e alla tutela della proprietà privata. Il punto di equilibrio tra competenza statale e potere regionale di deroga va rinvenuto nell’art. 9, ultimo comma, del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, il quale consente deroghe alle distanze minime soltanto quando esse siano inserite in strumenti urbanistici che conformino un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio.

Il principio, già affermato nelle sentenze n. 134/2014, n. 6/2013, n. 114/2012 e n. 232/2005, è tranchant: la deroga è legittima solo se funzionale a conformare un assetto organico del territorio, e dunque solo se operante attraverso gli strumenti urbanistici. Una disposizione regionale che estenda la possibilità di deroga a qualsiasi intervento — compresi quelli su singoli edifici, al di fuori di qualsiasi piano urbanistico — travalica sia la competenza concorrente in materia di governo del territorio sia il limite dell’«ordinamento civile» di esclusiva competenza statale.

Vale la pena di notare anche il richiamo all’art. 2-bis del TUEd, che aveva recepito questo principio in sede legislativa, ulteriore conferma che il binomio «deroga-strumento urbanistico» costituisce principio fondamentale invalicabile.

L’art. 6, comma 6, della legge reg. Liguria n. 12/2015 è quindi dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione dell’art. 117, commi secondo, lett. l), e terzo, Cost.

5. Modifiche ai prospetti e SCIA: il regime abilitativo non si semplifica per via regionale

Il terzo fronte riguarda il regime abilitativo per la ristrutturazione edilizia con modifiche esterne. L’art. 6, comma 11, secondo trattino, della legge reg. Liguria n. 12/2015 aveva sostituito la lett. e) dell’art. 21-bis, comma 1, della legge reg. n. 16/2008, assoggettando a SCIA gli interventi di ristrutturazione edilizia comportanti incrementi della superficie all’interno delle singole unità immobiliari o dell’edificio «con contestuali modifiche all’esterno».

Il contrasto con il TUEd è lampante. L’art. 10, comma 1, lett. c), del TUEd assoggetta a permesso di costruire — o, in alternativa, a DIA (ex art. 22, comma 3, lett. a) — gli interventi di ristrutturazione edilizia comportanti modifiche «dei prospetti». Per «prospetti» si intendono il fronte e le facciate dell’edificio, ossia le modifiche «all’esterno» dell’edificio.

La Regione aveva tentato una lettura riduttiva, sostenendo che la disposizione assoggettasse alla SCIA solo le modifiche di dettaglio alle facciate esistenti. La Corte ha respinto questa interpretazione perché non corrispondente al tenore letterale della norma: il testo parla di «contestuali modifiche all’esterno» senza alcuna limitazione quantitativa o qualitativa. Una norma regionale che abbassa il regime abilitativo da permesso di costruire / DIA alternativa a SCIA per interventi che incidono sull’aspetto esteriore dell’edificio viola i principi fondamentali statali.

La declaratoria di incostituzionalità dell’art. 6, comma 11, secondo trattino, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 10, comma 1, lett. c), del TUEd, assorbe il concorrente profilo di contrasto con l’art. 117, secondo comma, lett. m), Cost. (potestà esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni), che il Governo aveva prospettato sul rilievo che la disciplina della SCIA dovesse ricondursi alla suddetta competenza statale esclusiva.

6. Ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso nelle zone A: la DIA obbligatoria cade

L’ultimo tema affrontato dalla sentenza riguarda il regime degli interventi di ristrutturazione edilizia comportanti mutamento della destinazione d’uso su immobili compresi nelle zone omogenee A (centri storici) o assimilabili. L’art. 6, comma 15, della legge reg. Liguria n. 12/2015 aveva modificato l’art. 23, comma 1, lett. b), della legge reg. n. 16/2008, assoggettando obbligatoriamente tali interventi a DIA (dichiarazione di inizio di attività).

Anche in questo caso la Corte riscontra un contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di governo del territorio: il TUEd assoggetta questo tipo di intervento a permesso di costruire, non a DIA. La previsione regionale di una DIA obbligatoria — sottraendo l’intervento al permesso di costruire — viola il riparto di competenze sancito dall’art. 117, terzo comma, Cost.

L’art. 6, comma 15, della legge reg. Liguria n. 12/2015 è dichiarato costituzionalmente illegittimo.

7. Conclusioni: i principi fondamentali statali come limite invalicabile

La sentenza C. Cost. n. 231/2016 non è una pronuncia isolata: si inscrive in una giurisprudenza costituzionale costante — sin dalle sentenze n. 303/2003, n. 171/2012, n. 259/2014 — che delimita con precisione il potere regionale in materia edilizia.

Ciò che emerge, sistematizzando le declaratorie di incostituzionalità, è un quadro di principi fondamentali che le Regioni non possono toccare:

  1. la nozione di manutenzione ordinaria: non può essere estesa fino a ricomprendere la realizzazione di impianti tecnologici nuovi. La manutenzione ordinaria opera sugli impianti esistenti (art. 3, comma 1, lett. a), TUEd);
  2. l’onere di comunicazione preventiva: può essere declinato diversamente dalle Regioni nelle fattispecie di edilizia libera, ma non può essere eliminato laddove il TUEd lo prevede come standard minimo (art. 6, comma 2, TUEd);
  3. le distanze tra edifici: la deroga è consentita solo se veicolata attraverso strumenti urbanistici che conformino un assetto complessivo del territorio, non attraverso previsioni generali applicabili a singoli edifici (art. 9 d.m. n. 1444/1968; art. 2-bis TUEd);
  4. il regime abilitativo degli interventi incidenti sui prospetti: le modifiche esterne comportanti ristrutturazione richiedono permesso di costruire o DIA alternativa, non SCIA (art. 10, comma 1, lett. c), TUEd);
  5. il regime degli interventi con cambio di destinazione d’uso nelle zone A: il permesso di costruire non è sostituibile con DIA su iniziativa regionale.

Vale infine annotare un passaggio processuale rilevante: il Governo aveva impugnato la legge reg. n. 12/2015 nella parte in cui modificava disposizioni che, nel testo originario, presentavano già profili di dubbia legittimità costituzionale. La Regione aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che la mancata impugnazione del testo originario equivalesse a un’acquiescenza. La Corte respinge fermamente questa tesi: l’acquiescenza non è applicabile nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale. Ogni disposizione modificatrice, in quanto rinnova la lesione, radica autonomamente l’interesse del Governo a ricorrere.

Questa pronuncia, ormai datata e pur riguardando la specifica legislazione ligure del 2015, mantiene una valenza sistematica che va ben oltre il caso concreto. Ogni volta che un legislatore regionale è tentato di alleggerire il regime dei titoli abilitativi — per ridurre gli oneri sui cittadini o per stimolare l’attività edilizia — deve misurarsi con i paletti fissati dal TUEd come principi fondamentali. Non si tratta di un dato contingente, ma della struttura costituzionale del governo del territorio nel nostro ordinamento: lo Stato definisce il telaio, le Regioni tessono il tessuto, ma non possono sostituire il telaio con uno di propria fattura.

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Ante 1967 e stato legittimo: quando il titolo edilizio non è necessario non è neppure sufficiente

La pronuncia del Consiglio di Stato n. 2044 del 12 marzo 2026 ridisegna i confini della prova per i manufatti risalenti, con immediate ricadute operative nelle pratiche di accertamento di conformità nell’era del Salva Casa

C’è una domanda che capita di sentire dai clienti e che i professionisti del settore edilizio conoscono bene: «Ma se il fabbricato è stato costruito prima del 1967, non è tutto condonato automaticamente?». No. Non è così — e non è mai stato così. Eppure, l’equivoco persiste. Anzi, con l’entrata in vigore del Salva Casa e la riscrittura dello stato legittimo operata dall’art. 9-bis del DPR 380/2001 (TUEd), la questione si è fatta più intricata, non meno. La seconda sezione del Consiglio di Stato, con la setenza n. 2044/2026, pronunciata il 12 marzo 2026, offre un’occasione per mettere ordine: il titolo edilizio relativo a un manufatto ante 1967 non è necessario, ma quando esiste — e vale la pena sottolinearlo — deve essere preso sul serio. Anche contro il proprietario.

Sommario

1. Il quadro normativo: la soglia del 1° settembre 1967 e il suo significato giuridico

La data del 1° settembre 1967 non è arbitraria. È la data di entrata in vigore della legge Ponte — L. 6 agosto 1967, n. 765 — che ha esteso l’obbligo di licenza edilizia a tutto il territorio comunale, in tutti i Comuni sul territorio nazionale, indipendentemente dalla dotazione di uno strumento urbanistico. Prima di quella data ai sensi della versione originaria della L. 17 agosto 1942, n. 1150, l’obbligo sussisteva nel centro abitato e, soltanto nei Comuni dotati di piano regolatore generale, nelle zone di espansione. Fuori da quei perimetri — e si trattava di una larga fetta dell’Italia rurale e periurbana — si costruiva liberamente, o quasi.

Da questa circostanza storica deriva una conseguenza pratica che ha prodotto decenni di contenzioso: per i manufatti realizzati prima del 1° settembre 1967, il titolo abilitativo semplicemente potrebbe non esistere, non perché sia stato perso o distrutto, ma perché non era richiesto. Il fatto tuttavia che un manufatto edilizio sia sorto prima del 1967, proprio per effetto dei principi sopra richiamati, non implica di per sé sempre che esso sia legittimo se non assistito da titolo. Anzi, se vogliamo spingerci più in là, neppure l’edificazione ante 31 ottobre 1942 – prima cioè dell’entrata in vigore della Legge Urbanistica Fondamentale – salva in tutti i casi gli immobili edificati senza titolo, visto e considerato che, sebbene non ovunque, le autorizzazioni edilizie, i nulla osta, le licenze, sono previste, qua e là, fin grossomodo dall’unità d’Italia da norme regolamentari o da norme di legge specie in materia antisismica o paesistico – ambientale (si veda quanto in proposito statuito da C. Cost. 217/2022).

Da dove nasce quindi l’equivoco? Un po’ dalle norme della prima legge sul “condono” (L. 47/1985) che, nella sua formulazione disgraziata, ha posto una deroga alle menzioni urbanistiche da inserire negli atti di trasferimento di beni immobili edificati ante ’67 senza coordinarla con le conseguenze amministrative dell’edificazione (articoli 40 e 17, oggi trasfuso nell’art. 46 TUEd), un po’ dal bias della conferma che affligge tutti coloro che rischiano di dover demolire casa propria, che li porta a riempire quelle norme del significato più confacente – anche se totalmente errato – con il proprio bisogno di rassicurazione.

Tornando alla necessità o meno di titolo edilizio per l’edificazione, l’ordinamento ha preso atto della variabilità della casistica: la normativa vigente infatti, come vedremo, non impone – o, meglio, non impone solo – di dimostrare l’esistenza di un titolo per quei fabbricati. Impone di dimostrare lo stato legittimo, che è un’altra cosa.

2. Lo stato legittimo nel diritto vigente: cosa ha cambiato il Salva Casa

L’art. 9-bis del DPR 380/2001 è la norma cardine. Introdotto originariamente dal D.L. 76/2020, è stato riscritto in profondità dal D.L. 69/2024, convertito con modificazioni dalla L. 105/2024 — il cosiddetto Salva Casa — che ha portato una delle revisioni più significative del testo unico in materia edilizia degli ultimi anni.

Nella formulazione attuale, l’art. 9-bis, comma 1-bis, TUEd stabilisce che per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è dimostrato mediante la documentazione storica disponibile, ivi compresa la cartografia, le riprese fotografiche, i catastali storici, le dichiarazioni sostitutive rese ai sensi del DPR 445/2000. Il titolo, quindi, non è l’unica condizione necessaria per certificare la legittimità ante 1967, coerentemente con la circostanza secondo cui non sempre, prima di quell’epoca, il titolo era necessario.

Questo quando il titolo non c’è e, fin qui, nulla di nuovo. Quello che la giurisprudenza ha però chiarito — e la pronuncia in commento lo ribadisce con lucidità — è che il fatto che il titolo non sia necessario non significa che possa essere ignorato quando esiste. Il silenzio normativo sull’obbligatorietà del titolo edilizio ante 1967 non crea un regime di irrilevanza probatoria dello stesso: al contrario, se il titolo esiste, esso entra nel computo delle prove disponibili e, come tale, deve essere valutato — in bonam partem, ma anche in malam partem.

3. La pronuncia del Consiglio di Stato: il titolo che esiste non può essere ignorato

Veniamo al cuore della questione. Con la sentenza n. 2044/2026 i giudici di Palazzo Spada hanno enunciato un principio di diritto che merita di essere riportato nella sua essenzialità:

«Per i manufatti realizzati prima del 1° settembre 1967, l’eventuale titolo edilizio, sebbene non necessario, deve essere considerato ai fini di prova dello “stato legittimo” dell’immobile, anche per delimitare l’ambito delle opere legittime, non potendosi estendere gli effetti a manufatti non compresi nel suo oggetto.»

Il ragionamento è lineare, ma le sue implicazioni operative sono tutt’altro che banali.

Primo: il titolo edilizio — quando esistente — è un atto amministrativo che certifica la conformità di una determinata opera, con determinate caratteristiche dimensionali e costruttive, alla normativa vigente al momento del rilascio. La sua funzione è definitoria: stabilisce cosa è stato autorizzato. Che quell’autorizzazione fosse necessaria o meno in base al diritto dell’epoca è questione diversa e irrilevante rispetto al suo valore come elemento di prova.

Secondo: da questa premessa discende che il titolo non può essere utilizzato selettivamente, ossia considerato quando è favorevole al privato e ignorato quando non lo è. Se un proprietario produce in giudizio — o in una pratica edilizia — un vecchio titolo del 1955 che autorizzava la costruzione di un corpo di fabbrica di 200 metri quadri, non può poi sostenere che lo stato legittimo comprenda anche un’ala aggiunta di ulteriori 80 mq realizzata senza titolo. Quella porzione non è «ante 1967» nel senso giuridicamente rilevante: è semplicemente abusiva, e come tale va trattata.

Terzo: il principio vale anche per delimitare l’ambito spaziale delle opere. Non è possibile estendere gli effetti del titolo a «manufatti non compresi nel suo oggetto» — espressione che richiama la nozione di variazione essenziale oggi regolata dall’art. 32 TUE e, per le difformità parziali, dall’art. 34 TUE.

Questo orientamento non è isolato. Si inserisce in una linea giurisprudenziale ormai consolidata del Consiglio di Stato, che ha progressivamente corretto l’interpretazione — diffusa soprattutto nella prassi dei professionisti tecnici — secondo cui l’ante 1967 costituisce una sorta di safe harbor assoluto: un passato imperscrutabile che rende ogni contestazione impossibile. Non è così, e non lo è mai stato.

4. La prova della diversa consistenza originaria: quando l’eccezione regge

La pronuncia non è però unilateralmente restrittiva. Il Consiglio di Stato riconosce un’importante valvola di sicurezza:

«Rimane possibile provare una diversa consistenza originaria qualora il titolo edilizio sia così risalente nel tempo da presentarsi del tutto lacunoso, soprattutto in presenza di pratiche stratificate che riportino dati discordanti.»

Questa apertura è significativa per ragioni di ordine pratico. Chi ha mai visto un fascicolo edilizio degli anni Cinquanta sa di cosa si parla: planimetrie approssimative, a volte disegnate a mano libera su carta velina; misure indicate in modo generico; denominazioni degli ambienti prive di qualsiasi indicazione dimensionale. In questi casi — e questo è il passaggio chiave — il titolo esiste ma non è probatoriamente affidabile: è lacunoso, nel senso che non consente di ricavare con sufficiente certezza le caratteristiche originarie dell’immobile.

In tale ipotesi, il privato può — e deve — produrre altri elementi di prova idonei a dimostrare la consistenza originaria del manufatto: cartografie d’epoca, foto storiche, catastali stratificati, documenti notarili, dichiarazioni di vecchi proprietari raccolte in forma di atto pubblico. Non è un onere leggero, ma è un onere che il sistema giuridico impone per bilanciare due esigenze contrapposte: da un lato, la tutela del legittimo affidamento di chi ha acquistato un immobile storico in buona fede; dall’altro, la necessità che lo stato legittimo non diventi un meccanismo per far rientrare dalla finestra ciò che è stato espulso dalla porta — ossia per legittimare l’abuso edilizio che non è stato mai sanato.

La locuzione «pratiche stratificate che riportino dati discordanti» usata nella massima è tecnica quanto evocativa: fa riferimento a quella situazione — non rara negli archivi comunali — in cui il fascicolo di un immobile antico contiene più pratiche successive, con rilievi non sempre concordanti tra loro, aggiornamenti catastali parziali, variazioni di destinazione d’uso mai formalizzate. In questi contesti, pretendere che il titolo edilizio più risalente sia la misura esatta dello stato legittimo sarebbe irragionevole. La giurisprudenza, sensatamente, lo riconosce.

5. Ricadute operative: cosa cambia nelle pratiche di accertamento di conformità

Detto del principio, veniamo alla parte che interessa di più: le conseguenze pratiche per chi si trova a dover istruire o difendere una pratica di accertamento di conformità riguardante un immobile ante 1967.

Quattro regole operative discendono dalla sentenza in commento:

  1. Raccogliere e produrre tutto il materiale storico disponibile, senza selezionare solo ciò che è favorevole. La logica della «cherry selection» documentale è pericolosa: se la PA (o il giudice) scopre che esisteva un titolo edilizio che il richiedente aveva omesso di produrre, la conseguenza non è solo processuale ma sostanziale — quella documentazione finisce per essere usata contro di lui.
  2. Verificare la coerenza tra il titolo e la consistenza attuale dell’immobile, prima di depositare qualsiasi istanza. Se vi è discordanza — e spesso vi è — occorre valutare se si tratta di difformità sanabile ai sensi dell’art. 36 o 36-bis TUE, o se si tratta di un abuso strutturale che rende l’accertamento di conformità non praticabile.
  3. Documentare le lacune del titolo storico, quando si intende sostenere che la consistenza originaria era diversa da quella risultante dal titolo. Non basta affermare che il titolo è antico e impreciso: occorre dimostrarlo con elementi concorrenti (foto, catastali d’epoca, atti notarili, perizie storiche).
  4. Attenzione alla stratificazione delle pratiche: come ricorda la Sezione II, la presenza di pratiche successive discordanti non è di per sé un problema — è anzi un contesto in cui la prova alternativa diventa più facilmente ammissibile. Ma ogni strato va ricostruito con rigore, perché la PA sarà (o dovrebbe essere) particolarmente attenta a verificare la coerenza diacronica del fascicolo.

6. Conclusioni: certezza del diritto contro flessibilità probatoria

La sentenza n. 2044/2026 non rivoluziona il sistema, ma lo precisa in un punto nevralgico. Stabilisce, in sostanza, che il regime probatorio per gli immobili ante 1967 edificati in zone in cui non era obbligatoria la licenza non è un regime di favore assoluto, ma un regime di flessibilità ragionata: la documentazione d’epoca va prodotta e valutata con criteri adeguati alla sua natura storica, senza per questo diventare irrilevante o aggirantela per convenienza.

Il principio della certezza del diritto — che nell’edilizia si traduce nella certezza dello stato dei luoghi come punto di partenza per qualsiasi intervento — è incompatibile con un’interpretazione che consenta di costruire artificialmente uno stato legittimo a tavolino, scegliendo la documentazione più comoda. Il Consiglio di Stato lo dice chiaramente: il titolo esistente — per quanto non necessario — non può essere ignorato. E non può essere usato per santificare anche ciò che non comprende.

D’altro lato, sarebbe ugualmente ingiusto applicare ai manufatti storici gli stessi standard probatori richiesti per le costruzioni recenti. Pretendere una documentazione esaustiva e priva di lacune per un fabbricato rurale, diciamo, del 1952 significa, nella pratica, rendere impossibile qualsiasi accertamento. La Sezione II lo riconosce, aprendo la via alla prova alternativa nei casi di titoli lacunosi e pratiche stratificate discordanti.

Il bilanciamento che emerge è ragionevole. Quello che manca — e che il legislatore dovrebbe prima o poi affrontare — è una disciplina organica del procedimento probatorio per gli immobili storici nell’ambito delle istanze di accertamento di conformità e di sanatoria. L’art. 9-bis TUE, anche nella versione riscritta dal Salva Casa, delinea soltanto i contorni dell’istituto, lasciando alla giurisprudenza il compito di definire i dettagli operativi. Un compito che il Consiglio di Stato sta svolgendo con crescente precisione, ma che sarebbe preferibile vedere codificato in norma primaria — con buona pace di quanti continuano a sperare che ante 1967 significhi «al riparo da tutto».

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La pergotenda che diventa abuso edilizio

Tra manufatti precari e nuove costruzioni: due recenti pronunce del Consiglio di Stato ridisegnano i confini del titolo abilitativo e del potere sanzionatorio

È possibile chiudere la pergotenda con una vetrata?

La risposta — come quasi sempre in diritto — è: dipende.

Ma dopo due recenti pronunce del Consiglio di Stato, i contorni del “dipende” si sono fatti molto più nitidi, e non sempre a favore del proprietario.

Il tema è quello della qualificazione delle opere edilizie: quando un’opera è davvero “precaria” — e quindi non necessita di titolo abilitativo, o al più di una comunicazione semplificata — e quando invece si trasforma in una “nuova costruzione”, con tutto ciò che ne consegue in termini di titolo richiesto e di regime sanzionatorio. Due decisioni della Seconda Sezione del Consiglio di Stato, emesse a distanza di poche settimane l’una dall’altra, affrontano la questione con una chiarezza che merita di essere analizzata nel dettaglio.

Sommario

1. Il caso della pergotenda: una storia che si ripete

La pergotenda è da anni al centro di un contenzioso seriale davanti ai TAR e al Consiglio di Stato. La sua natura giuridica è incerta per definizione: è una struttura leggera, spesso mobile, che serve a ombreggiare uno spazio aperto. Il Consiglio di Stato, nel corso degli anni, ha elaborato una distinzione ormai consolidata: la pergotenda è un’opera di arredo esterno, installabile in regime di attività libera ai sensi dell’art. 6 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (di seguito, TUEd), a condizione che la sua tenda rimanga l’elemento principale e la struttura di sostegno rimanga funzionalmente accessoria.

Il problema sorge — e sorge spesso — quando attorno a quella pergotenda si comincia ad aggiungere qualcosa: prima una vetrata su un lato, poi un’altra, poi magari una parete fissa. Il risultato finale è uno spazio chiuso su tutti i lati, coperto, abitabile in ogni stagione. Una cosa che, chiamarla ancora “pergotenda”, è un eufemismo.

Con la sentenza n. 1526 del 25.02.2026 (Cons. St., Sez. II, n. 1526/2026), il Consiglio di Stato ha affrontato esattamente questo scenario, riformando la pronuncia di primo grado che aveva annullato un’ordinanza di demolizione. La vicenda riguardava l’installazione sine titulo di una vetrata posta a chiusura di una pergotenda già insistente su uno spazio chiuso su tre lati. Il TAR aveva ritenuto che la vetrata, essendo scorrevole su binari e installata su un solo lato, non determinasse una chiusura permanente. Il Consiglio di Stato non è stato d’accordo.

2. La nozione di manufatto precario: struttura e funzione, entrambe temporanee

Prima di addentrarsi nel caso specifico della pergotenda, occorre fare un passo indietro e chiarire cosa si intende — o meglio, cosa non si intende più — per manufatto precario.

La nozione di precarietà, nell’ordinamento edilizio, ha una storia travagliata. Per lungo tempo, una certa giurisprudenza tendeva a qualificare come precaria qualsiasi opera facilmente amovibile, valorizzando esclusivamente il profilo strutturale. Se la baracca di lamiera poteva essere smontata in un giorno, era precaria. Questa interpretazione, comoda per i proprietari e foriera di abusi, è stata progressivamente superata.

Con la sentenza n. 2176 del 16.03.2026 (Cons. St., Sez. II, n. 2176/2026), il Consiglio di Stato ha ribadito con nettezza il principio già espresso in numerose pronunce precedenti:

«È qualificabile come manufatto precario soltanto quell’opera strutturalmente destinata alla rimozione, una volta cessata l’esigenza contingente che ne ha giustificato la realizzazione.»

Il punto chiave è duplice: l’opera deve essere sia strutturalmente destinata alla rimozione, sia funzionalmente legata a un’esigenza temporanea. Non basta l’uno senza l’altro. Non rientrano in tale categoria gli interventi di stabile trasformazione del territorio, qualificabili in termini di nuove costruzioni, che presentino caratteristiche costruttive stabili — nella fattispecie esaminata dalla pronuncia: basamento in calcestruzzo, pareti in legno, copertura a coppi con orditura primaria e secondaria, aperture finestrate — e siano destinati a soddisfare esigenze non temporanee.

Questo approccio — che possiamo definire “doppio criterio” — è ormai ius receptum nella giurisprudenza amministrativa, ed è fondamentale per comprendere il ragionamento che sorregge anche la decisione sulla pergotenda. La precarietà non è una qualità costruttiva: è una qualità funzionale. Un’opera può essere leggera, smontabile, priva di fondazioni, eppure non essere precaria, se è destinata a soddisfare un’esigenza stabile nel tempo.

3. La chiusura della pergotenda con vetrata: quando scatta l’abuso

Tornando al caso della pergotenda, il ragionamento del Consiglio di Stato nella sentenza n. 1526/2026 è lineare ma dirompente nelle sue implicazioni pratiche.

Il Collegio premette un principio metodologico importante:

«Per valutare il carattere abusivo di un’opera edilizia occorre porla in relazione con il contesto immobiliare in cui s’inserisce, in modo da apprezzarne l’impatto complessivo sul territorio.»

Non si valuta la singola opera in isolamento, ma nel suo contesto. La vetrata scorrevole, installata su un solo lato, sarebbe forse innocua se fosse l’unica chiusura. Ma qui la pergotenda insisteva già su uno spazio chiuso su tre lati. L’aggiunta della vetrata — anche se scorrevole, anche se tecnicamente rimovibile — determinava la chiusura totale dello spazio, con conseguente aumento di volumetria.

Questo passaggio merita attenzione. La mobilità scorrevole della vetrata è irrilevante ai fini della qualificazione dell’opera: ciò che conta è l’effetto prodotto, non la caratteristica tecnica del singolo elemento. Il ragionamento del TAR — che aveva valorizzato la mobilità della vetrata per escludere la chiusura permanente — viene dunque esplicitamente riformato.

Il Consiglio di Stato ritiene legittima l’ordinanza di demolizione perché l’opera, nel suo insieme, comporta:
1. una chiusura totale di uno spazio in precedenza aperto su almeno un lato;
2. un conseguente aumento di volumetria — nozione quest’ultima di grande rilevanza pratica, cui torneremo;
3. l’assenza di qualsiasi titolo abilitativo.

L’intervento, pertanto, non è qualificabile come manutenzione, né come intervento di arredo esterno in attività libera. È — nella sostanza — una nuova costruzione, soggetta a permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c), TUEd, che ricomprende tra gli interventi soggetti a tale titolo quelli «che comportano modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici».

4. Il regime sanzionatorio: demolizione o sanzione pecuniaria?

A questo punto si pone la questione sanzionatoria. Il regime applicabile agli abusi edilizi nel TUE non è uniforme: dipende dalla tipologia dell’intervento abusivo e dal titolo che sarebbe stato necessario.

Per le nuove costruzioni eseguite in assenza di permesso di costruire — o in totale difformità dallo stesso — si applica l’art. 31 TUEd, che prevede l’ordine di demolizione e rimessa in pristino. Si tratta della sanzione più grave, tendenzialmente irrogabile anche a distanza di molti anni dall’abuso, data la sua natura reale e imprescrittibile, come ribadito dalla giurisprudenza consolidata (tra le molte, si veda la nota posizione della Corte Costituzionale, C. Cost. n. 140/2018, sulla non prescrittibilità dell’abuso edilizio).

Per le parziali difformità rispetto al permesso di costruire, si applica invece l’art. 34 TUE, che consente — in determinati casi — la sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria, quando la demolizione non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità.

Il D.L. 69/2024, conv. con mod. con L. 105/2024 (il cosiddetto Salva Casa) ha introdotto l’art. 36-bis TUE, che ha ampliato le possibilità di accertamento di conformità per le parziali difformità, introducendo la cd. doppia conformità asincrona: ai fini della sanatoria, è sufficiente che l’opera sia conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda, anche se al tempo della realizzazione non lo era, a condizione che la difformità riguardi la sola normativa edilizia (e non anche quella urbanistica). Si tratta di una modifica significativa, su cui tornerò nelle conclusioni.

Nel caso della pergotenda abusiva, tuttavia, siamo di fronte non a una parziale difformità, ma a un’opera realizzata sine titulo e qualificata come nuova costruzione. Il regime applicabile è quello dell’art. 31 TUE, e l’ordinanza di demolizione risulta, secondo il Consiglio di Stato, pienamente legittima.

5. I titoli abilitativi in gioco: CILA, SCIA o permesso di costruire?

Per inquadrare correttamente le implicazioni pratiche di queste pronunce, è utile ripercorrere brevemente il sistema dei titoli abilitativi edilizi vigente, tenendo conto delle modifiche apportate dal Salva Casa.

Semplificando al massimo, il TUEd distingue tra:

  • Attività edilizia libera (art. 6 TUEd): interventi di manutenzione ordinaria, arredo esterno, installazione di pannelli solari, ecc. Non richiedono alcun titolo. La pergotenda “pura” — struttura leggera, tenda come elemento principale, nessuna chiusura dello spazio — vi rientra secondo l’orientamento prevalente.
  • CILA — Comunicazione di inizio lavori asseverata (art. 6-bis TUEd): manutenzione straordinaria che non riguardi le parti strutturali, restauro e risanamento conservativo che non riguardi le parti strutturali. Interventi edilizi non riconducibili alle categorie superiori.
  • SCIA — Segnalazione certificata di inizio attività (art. 22 TUEd): interventi di manutenzione straordinaria sulle parti strutturali, restauro e risanamento conservativo sulle parti strutturali, ristrutturazione edilizia minore. La SCIA alternativa al permesso di costruire (art. 23 TUEd) consente anche interventi di ristrutturazione edilizia maggiore e di nuova costruzione, ma solo nei casi previsti dallo strumento urbanistico.
  • Permesso di costruire (art. 10 TUEd): interventi di nuova costruzione, ristrutturazione urbanistica, ristrutturazione edilizia che portino a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente con aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti.

La pergotenda con vetrata che crea volumetria si colloca inequivocabilmente nell’ultima categoria. Non v’è spazio per la CILA né per la SCIA, perché il risultato finale è — nella sostanza — una nuova costruzione che comporta creazione o aumento di volume, modifica della sagoma e trasformazione permanente del territorio.

Questo punto è ribadito anche nella sentenza n. 2176/2026 sul manufatto precario che affronta anche il tema dei titoli edilizi semplificati e del potere sanzionatorio. Il Collegio chiarisce che le semplificazioni procedurali introdotte negli anni — CILA, SCIA, ecc. — non comportano una corrispondente attenuazione del potere sanzionatorio dell’amministrazione. L’eventuale carenza di titolo, anche laddove sarebbe sufficiente un titolo semplificato, espone l’opera alle sanzioni previste dalla norma, in proporzione alla tipologia dell’intervento realizzato (interessante notare che le nuove pronunce includono ormai la CILA tra i titoli edilizi, senza fare distinguo).

6. Riflessioni pratiche: cosa significa per proprietari e progettisti

Queste due pronunce hanno implicazioni concrete che meritano di essere esplicitate con chiarezza.

Prima implicazione: il contesto conta

La valutazione della liceità di un’opera non può prescindere dal contesto in cui essa si inserisce. La stessa pergotenda può essere libera in un contesto e abusiva in un altro. Se lo spazio su cui insiste è già chiuso su tre lati, l’aggiunta di qualsiasi chiusura ulteriore — anche parziale, anche mobile — rischia di determinare la chiusura totale e il conseguente aumento di volumetria. I progettisti e i tecnici che assistono i propri clienti devono analizzare con attenzione il contesto preesistente prima di classificare un intervento.

Seconda implicazione: la mobilità non salva dall’abuso

Uno dei luoghi comuni più diffusi — e più pericolosi — è che un’opera “smontabile” sia per definizione precaria e quindi libera da titolo. Le due sentenze in commento sgombrano definitivamente il campo da questa illusione. La precarietà richiede sia la temporaneità strutturale sia quella funzionale. Un gazebo in ferro, una veranda in vetro, una pergotenda con chiusure: nessuna di queste opere si salva dalla qualificazione come nuova costruzione solo perché in astratto potrebbe essere smontata.

Terza implicazione: il Salva Casa non è una soluzione universale

Il D.L. 69/2024, conv. con L. 105/2024, ha introdotto importanti strumenti di sanatoria e di accertamento di conformità, ma non ha cambiato la qualificazione delle tipologie di abuso. L’art. 36-bis TUEd, con la doppia conformità asincrona, offre una via d’uscita per le parziali difformità rispetto al permesso di costruire, ma non per le opere realizzate in assenza totale di titolo che avrebbero richiesto il permesso di costruire. Per queste ultime, la strada dell’accertamento di conformità rimane percorribile solo in presenza della doppia conformità piena (urbanistica ed edilizia) al momento della domanda, ai sensi dell’art. 36 TUEd.

Quarta implicazione: il vincolo paesaggistico complica ulteriormente il quadro

Non è un caso che, da qualche anno a questa parte e durante la gestazione dei procedimenti che hanno portato alla pronuncia di queste sentenze, il dibattito pubblico si stesse accendendo sul tema dei vincoli paesaggistici e del loro rapporto con le procedure di sanatoria. La questione se abbia più peso la sanatoria o il vincolo paesaggistico è tornata prepotentemente all’attenzione degli operatori del settore, anche per effetto dell’entrata in vigore del decreto Salva Casa.

La risposta — che merita un approfondimento autonomo — è che in zona paesaggisticamente vincolata, il percorso sanzionatorio si complica ulteriormente: non solo l’art. 31 TUEd, ma anche l’art. 167 d.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) può trovare applicazione, con regimi sanzionatori specifici e con la necessità del previo parere vincolante della Soprintendenza ai fini di qualsiasi sanatoria paesaggistica.

Su questo fronte, peraltro, il dibattito politico e istituzionale è vivace. La Regione Lombardia ad esempio ha recentemente aperto la riflessione sulla necessità di rivedere alcuni vincoli paesaggistici — nel caso specifico quelli sui Navigli milanesi — alla luce dei cantieri di riqualificazione in corso (Il Giorno cronaca di Milano del 5.4.2025, “Cantieri, la Regione lancia la proposta: rivedere il vincolo sui navigli. Il caso impossibile della cascina Argelati”). È un segnale di come la tensione tra tutela del paesaggio e sviluppo edilizio rimanga irrisolta, e di come le Soprintendenze continuino a svolgere un ruolo centrale, e politicamente contestato, nella gestione di queste tensioni (Il Sole 24 Ore 1.2.2025 “Funzioni e poteri delle Soprintendenze nel tutelare e valorizzare il patrimonio culturale e paesaggistico”).

Quinta implicazione: il potere sanzionatorio non si attenua con i titoli semplificati

La sentenza n. 2176/2026 chiarisce che l’introduzione di titoli edilizi semplificati (CILA, SCIA) non ha attenuato il potere sanzionatorio dell’amministrazione per le opere prive del titolo necessario. Se un’opera avrebbe richiesto la SCIA e invece è stata realizzata senza alcun titolo, l’amministrazione può e deve sanzionarla. Se avrebbe richiesto il permesso di costruire, la sanzione è quella dell’art. 31 TUEd. La semplificazione dei procedimenti non equivale a una depenalizzazione degli abusi.

Questo ci riporta alla tendenza generale dell’appiattimento della CILA sulla disciplina della SCIA, cosa che rende di fatto i due istituti quasi (inutilmente) sovrapponibili.

Conclusioni

Torno alla domanda iniziale: si può chiudere la pergotenda con una vetrata? La risposta, alla luce di queste pronunce, è la seguente.

Se la pergotenda è installata su uno spazio aperto su tutti i lati, una vetrata su un lato potrebbe — potrebbe — rientrare in un regime di attività libera o CILA, a seconda delle caratteristiche specifiche e della disciplina locale. Ma se la pergotenda insiste già su uno spazio parzialmente chiuso, ogni ulteriore chiusura, anche mobile, deve essere attentamente valutata. Il rischio concreto è di realizzare — senza saperlo, o senza volerlo ammettere a se stessi — una nuova costruzione in assenza di permesso di costruire, con tutto il corredo sanzionatorio che ne deriva.

Le due sentenze della Seconda Sezione del Consiglio di Stato in commento non innovano l’ordinamento: applicano principi già consolidati a fattispecie molto comuni. Il loro valore è nella chiarezza con cui ribadiscono che la qualificazione edilizia di un’opera non è una questione di etichetta, ma di sostanza. Non conta come si chiama l’intervento — pergotenda, arredo esterno, struttura amovibile — conta cosa produce nel territorio: se crea volumetria, se trasforma stabilmente lo spazio, se soddisfa esigenze non temporanee, è una nuova costruzione.

Il messaggio per proprietari, progettisti e tecnici è uno solo: prima di installare, consultare. E prima di consultare, leggere con attenzione cosa dice il Consiglio di Stato.

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Il silenzio assenso “impossibile”: quando manca l’APE il titolo edilizio non si forma mai

La pronuncia del Consiglio di Stato n. 1878/2026 ridisegna i confini dell’istituto e introduce una distinzione destinata a fare scuola tra “inconfigurabilità radicale” e mera non-conformità urbanistica

Qualcuno a volte mi chiede se il silenzio assenso sul permesso di costruire sia davvero uno strumento affidabile, o se nasconda insidie che emergono solo al momento sbagliato — quando il cantiere è già aperto, i soldi spesi, e l’amministrazione bussa alla porta. La risposta, a dire il vero, non è mai stata semplice. Ma una recente pronuncia del Consiglio di Stato contribuisce a fare chiarezza su uno dei punti più delicati: quando il silenzio assenso non si forma affatto.

La Sezione quarta del Consiglio di Stato, nella sentenza n. 1878/2026, del 9 marzo 2026, affronta con rigore la questione della inconfigurabilità giuridica dell’istanza di permesso di costruire e ne trae conseguenze pratiche dirompenti: in assenza dell’attestazione di prestazione energetica (APE), il silenzio assenso non si forma, perché l’istanza stessa è giuridicamente inconsistente rispetto al modello normativo di riferimento.

Una conclusione che, mi sforzo di spiegare nelle pagine che seguono, non è affatto ovvia e che si inserisce in un filone giurisprudenziale già consolidato, ma oggi finalmente chiarito con argomenti più sistematici.

Sommario

1. Il silenzio assenso sul permesso di costruire: inquadramento normativo

Il silenzio assenso è un istituto che risponde a un’esigenza elementare: impedire che l’inerzia della pubblica amministrazione si traduca in un blocco sine die delle attività private. In materia edilizia, il punto di riferimento normativo è l’art. 20 del DPR 6 giugno 2001, n. 380 — il Testo Unico dell’Edilizia (d’ora in avanti: TUE) — che disciplina il procedimento di rilascio del permesso di costruire e stabilisce i termini entro cui l’amministrazione è tenuta a pronunciarsi.

Il meccanismo è noto: il responsabile del procedimento istruisce la pratica, forma la proposta di provvedimento e la trasmette al dirigente o al responsabile dell’ufficio competente. La scadenza dei termini perentori senza che sia intervenuto un provvedimento espresso apre la strada — in presenza di determinate condizioni — alla formazione del titolo per silentium.

L’istituto non è però applicabile in modo automatico e indiscriminato. La giurisprudenza amministrativa ha da tempo elaborato una serie di limiti e condizioni che il richiedente deve rispettare per potersi legittimamente avvalere del silenzio assenso. Il punto chiave — su cui si innesta la sentenza n. 1878/2026 — è proprio questo: quando l’istanza è ab origine priva dei requisiti minimi previsti dalla legge, il decorso del tempo non può sanare la lacuna.

Il silenzio dell’amministrazione, in questo caso, non produce alcun effetto giuridico favorevole. Non si tratta di un titolo annullabile: si tratta di un titolo che non è mai venuto ad esistenza.

2. Le condizioni per la formazione del silenzio assenso: il “modello normativo astratto”

Nella sentenza in commento il Consiglio di Stato fissa un principio che merita di essere riportato nella sua precisione tecnica:

«Il silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire non si forma in caso di radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza – ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, sì da rendere impossibile l’individuazione a priori dello stesso oggetto dell’istanza – con la precisazione che l’istanza deve essere quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore.»

Il concetto chiave è quello di “modello normativo astratto”. L’istanza di permesso di costruire non è un atto libero: il legislatore ne ha definito con precisione contenuto, forma e documentazione obbligatoria. Soltanto un’istanza che almeno tenti di conformarsi a quel modello — che sia, per così dire, giuridicamente riconoscibile come domanda di permesso di costruire — può aspirare alla formazione del silenzio assenso.

Qui si inserisce un’operazione interpretativa di notevole interesse sistematico. Il Collegio distingue nettamente tra due piani che la prassi degli uffici tecnici tende spesso a confondere:

  • L’aderenza al modello normativo astratto: requisito minimo di esistenza giuridica dell’istanza, senza il quale la domanda non è neppure configurabile come tale. Se questo requisito manca, il silenzio non produce nulla.
  • La conformità urbanistica ed edilizia: requisito di merito che attiene alla fondatezza della domanda. La sua assenza non impedisce la formazione del silenzio assenso, ma potrà dare luogo — una volta formatosi il titolo — all’esercizio del potere di autotutela da parte dell’amministrazione.

La distinzione è di rilievo pratico notevole, come vedremo.

3. Il caso specifico: l’assenza dell’APE come causa di inconfigurabilità

Veniamo al cuore della sentenza. Il Consiglio di Stato affronta il caso di un’istanza di permesso di costruire presentata senza allegare l’attestazione di prestazione energetica (APE), documento obbligatorio ai sensi della normativa vigente in materia di efficienza energetica degli edifici.

Il riferimento normativo è il D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 192, che ha recepito la direttiva europea sul rendimento energetico nell’edilizia e ha disciplinato l’APE come atto obbligatorio da produrre in una serie di procedimenti legati alla costruzione, alla ristrutturazione e alla cessione degli immobili. Il decreto è stato nel tempo significativamente integrato e modificato — da ultimo con il D.Lgs. 10 giugno 2020, n. 48, in recepimento della direttiva 2018/844/UE — fino a rendere l’APE un documento strutturalmente connesso al processo di realizzazione di nuovi edifici e di interventi su edifici esistenti che raggiungano determinate soglie di rilevanza energetica.

In questo contesto, la presenza dell’APE in sede di domanda non è un semplice adempimento burocratico accessorio: è un elemento costitutivo dell’istanza nella sua conformazione normativa. Senza di esso, l’istanza non corrisponde al modello che il legislatore ha prefigurato per la domanda di permesso di costruire ai sensi dell’art. 20 TUE. Non si tratta, in altri termini, di un’istanza difettosa o non conforme: si tratta di un’istanza che non è, giuridicamente, ciò che pretende di essere.

La conseguenza è netta: il silenzio dell’amministrazione non equivale ad assenso. L’amministrazione che non si pronuncia entro i termini non “concede” implicitamente nulla. Il tempo passa, ma il silenzio rimane silenzio — non titolo abilitativo.

4. La distinzione fondamentale: inconfigurabilità vs. non-conformità urbanistica

La sentenza n. 1878/2026 non si limita a stabilire il principio per il caso dell’APE mancante. Compie qualcosa di più sofisticato — e, a mio avviso, di più importante sul piano sistematico — tracciando una linea netta tra la radicale inconfigurabilità dell’istanza (che impedisce la formazione del silenzio assenso) e la mera non-conformità urbanistica (che invece non lo impedisce):

«Non osta per contro alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una domanda non conforme a legge, anche se ciò potrebbe giustificare [l’annullamento in autotutela del titolo così formatosi].»

Questa precisazione è di straordinaria importanza operativa. In passato, una certa giurisprudenza aveva sostenuto posizioni più restrittive, ritenendo che qualsiasi vizio dell’istanza — compresa la difformità rispetto alle previsioni dello strumento urbanistico — potesse ostare alla formazione del silenzio assenso. Il Consiglio di Stato nel 2026 chiarisce invece che le difformità urbanistiche — il progetto che supera gli indici di edificabilità, l’intervento in zona non edificabile, la violazione di parametri volumetrici — non impediscono il formarsi del silenzio assenso. Semmai, una volta formatosi il titolo, l’amministrazione potrà procedere con l’autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 1, L. 7 agosto 1990, n. 241.

Il criterio di demarcazione è quello dell’individuabilità a priori dell’oggetto dell’istanza. Se dall’istanza è possibile comprendere che cosa si chiede — anche se ciò che si chiede non è ammissibile — allora il silenzio assenso può formarsi. Se invece l’istanza è talmente lacunosa da non consentire neppure di identificare l’oggetto della domanda, oppure manca di un elemento costitutivo che la legge qualifica come imprescindibile, allora il silenzio non produce nulla.

Potremmo schematizzare la distinzione come segue:

Casi di inconfigurabilità radicale (silenzio assenso non si forma):
– Mancanza dell’APE, ove obbligatoria ai sensi del D.Lgs. 192/2005
– Mancanza di documentazione progettuale indispensabile a identificare l’opera
– Istanza presentata da soggetto privo di legittimazione attiva
– Manifesta irricevibilità formale tale da rendere impossibile identificare l’oggetto dell’istanza

Casi di mera non-conformità (silenzio assenso si forma, ma il titolo è esposto ad autotutela):
– Progetto che eccede indici edilizi o volumetrici previsti dallo strumento urbanistico
– Intervento in zona sottoposta a vincolo senza la necessaria autorizzazione paesaggistica
– Violazione di parametri delle Norme Tecniche di Attuazione
– Difformità rispetto al piano regolatore vigente

Va da sé che questa distinzione vale de iure condito — nello stato attuale del diritto — e che rimane soggetta alle evoluzioni del quadro normativo e giurisprudenziale.

5. Riflessioni critiche: un istituto da maneggiare con cura

Non digerendo bene il fatto che il silenzio assenso sia spesso invocato — da taluni operatori — come scorciatoia per aggirare i tempi della burocrazia senza preoccuparsi troppo della completezza della documentazione presentata, mi preme sottolineare che la pronuncia n. 1878/2026 offre uno strumento prezioso per smontare questa prassi distorta.

L’APE non è l’unico elemento costitutivo che può difettare in un’istanza. Il ragionamento del Consiglio di Stato è potenzialmente applicabile a tutti quei documenti che la legge qualifica come requisiti intrinseci della domanda di permesso di costruire: relazioni geologiche, documentazione sismica, elaborati progettuali minimi previsti dalla normativa tecnica. Ogni volta che uno di questi elementi manca, l’istanza rischia di non essere neppure configurabile come tale — e il silenzio dell’amministrazione non produce alcun effetto abilitativo.

C’è però un rovescio della medaglia che non va trascurato. Se da un lato questa impostazione tutela l’ordinamento da titoli abilitativi formatisi nel vuoto documentale, dall’altro rischia di ampliare eccessivamente la discrezionalità dell’amministrazione nel qualificare un’istanza come “radicalmente inconfigurabile”. Non è difficile immaginare uffici tecnici che — per evitare di pronunciarsi su pratiche complesse o politicamente scomode — invochino la “totale inconsistenza” dell’istanza per giustificare l’inerzia, trasformando di fatto il silenzio-inadempimento in silenzio-rigetto mascherato.

La magistratura dovrà dunque vigilare affinché il criterio dell’inconfigurabilità radicale rimanga una categoria eccezionale e rigorosamente delimitata, non un vettore di nuovi poteri ostativi in capo alle amministrazioni. Il principio, d’altro canto, è chiaro: la difformità urbanistica non basta. Serve qualcosa di strutturalmente più pregnante — la mancanza di un elemento che la legge espressamente qualifica come componente necessaria dell’istanza.

Vale la pena ricordare che il silenzio assenso sul permesso di costruire è uno degli istituti su cui la dialettica tra semplificazione amministrativa e garanzia sostanziale si è giocata con maggiore intensità negli ultimi anni. Le riforme introdotte dal D.L. 76/2020, conv. con mod. con L. 120/2020 e poi dal D.L. 77/2021, conv. con mod. con L. 108/2021 hanno complessivamente spinto verso un’accelerazione dei tempi procedimentali, ma senza risolvere le questioni di fondo relative ai presupposti e ai limiti dell’istituto. La pronuncia n. 1878/2026 si inserisce in questo contesto con un contributo di sistema che colma un vuoto interpretativo non trascurabile.

6. Conseguenze pratiche per i professionisti

Quali conseguenze concrete trae da questa pronuncia chi si occupa quotidianamente di pratiche edilizie — tecnici, architetti, ingegneri, avvocati?

A) Verificare la completezza documentale prima di invocare il silenzio assenso

Il primo imperativo è un controllo rigoroso della documentazione allegata all’istanza originaria. Non basta verificare che i termini procedimentali siano scaduti: occorre accertarsi che l’istanza fosse ab origine completa di tutti gli elementi costitutivi previsti dalla legge, APE inclusa ove prescritta dal D.Lgs. 192/2005.

B) Distinguere tra titolo formatosi per silenzio su istanza completa e titolo formatosi su istanza lacunosa

Un titolo abilitativo formatosi per silenzio assenso su istanza priva di elementi costitutivi è, secondo questa impostazione, un titolo inesistente — non semplicemente annullabile. La differenza è rilevante: l’annullabilità è soggetta ai termini e alle condizioni dell’art. 21-nonies L. 241/1990 (ragionevole lasso di tempo, affidamento del privato, interesse pubblico prevalente), mentre l’inesistenza giuridica del titolo non è sanabile per mero decorso del tempo.

C) Attenzione all’APE come requisito di rito

L’APE che rileva in sede di istanza per permesso di costruire non deve essere confusa con l’attestato energetico rilasciato a conclusione dei lavori. Ciò che conta ai fini della configurabilità dell’istanza è la documentazione progettuale energetica prevista dal D.Lgs. 192/2005 e dai relativi decreti attuativi. Tale documentazione deve essere allegata sin dal deposito originario: non è integrabile ex post ai fini del silenzio assenso già “maturato”.

D) Verifica retroattiva sulle pratiche già avviate

Per le pratiche in corso, in cui si stia facendo affidamento su un silenzio assenso già maturato, è opportuno verificare retroattivamente la completezza documentale dell’istanza originaria. Un titolo “formatosi” su istanza priva di APE espone chi vi fa affidamento ai rischi connessi all’avanzamento del cantiere in assenza di un titolo abilitativo giuridicamente valido — con tutte le conseguenze sul piano delle sanzioni edilizie e penali.

E) Il caso della non-conformità urbanistica: il silenzio assenso si forma, ma con cautela

Laddove invece il vizio dell’istanza attenga alla difformità rispetto alle previsioni urbanistiche — e non alla mancanza di elementi costitutivi — la pronuncia n. 1878/2026 conferma che il silenzio assenso si forma regolarmente. Ciò detto, la successiva esposizione al rischio di autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies L. 241/1990 impone comunque di valutare con attenzione l’opportunità di procedere ai lavori in tale condizione, soprattutto nei casi in cui la difformità sia macroscopica e di facile rilevazione da parte dell’amministrazione.

Conclusioni

La sentenza Cons. St., Sez. IV, n. 1878/2026 del 9 marzo 2026 porta un contributo chiarificatore in un settore — quello del silenzio assenso sul permesso di costruire — che negli anni ha accumulato incertezze giurisprudenziali di non poco conto.

Il principio che ne emerge è rigoroso ma sistematicamente coerente: il silenzio dell’amministrazione non produce un titolo abilitativo se l’istanza è priva di quegli elementi che la legge qualifica come costitutivi del modello normativo di riferimento. L’APE mancante è l’esempio paradigmatico — non un vizio formale, non una difformità sostanziale, ma una lacuna che rende l’istanza stessa giuridicamente inconsistente.

Al contempo, il Consiglio di Stato evita opportunamente di trasformare questo principio in uno strumento di blocco indiscriminato: la non-conformità urbanistica, per quanto grave, non impedisce la formazione del silenzio assenso. La dialettica tra certezza del diritto e semplificazione amministrativa trova qui un punto di equilibrio difficile ma, a mio avviso, condivisibile.

Rimane aperta la questione dei limiti applicativi del concetto di “inconfigurabilità radicale”: una categoria che — se non rigorosamente presidiata dalla giurisprudenza successiva — rischia di diventare un contenitore troppo ampio, alimentando nuove forme di inerzia amministrativa sotto mentite spoglie. Su questo punto, il dibattito è destinato a proseguire.

Note e fonti

  • Cons. St., Sez. IV, n. 1878/2026, del 9 marzo 2026 — massima disponibile su Giustizia Amministrativa
  • DPR 6 giugno 2001, n. 380 — Testo Unico dell’Edilizia (art. 20 — procedimento permesso di costruire)
  • D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 192 — Attuazione della direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico nell’edilizia
  • D.Lgs. 10 giugno 2020, n. 48 — Recepimento della direttiva 2018/844/UE sull’efficienza energetica degli edifici
  • L. 7 agosto 1990, n. 241 — Nuove norme in materia di procedimento amministrativo (art. 21-nonies — annullamento d’ufficio)
  • D.L. 76/2020, conv. con mod. con L. 120/2020 — Decreto Semplificazioni I
  • D.L. 77/2021, conv. con mod. con L. 108/2021 — Decreto Semplificazioni II
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La fiscalizzazione dell’abuso edilizio non sana nulla… neanche dopo il Salva Casa

Palazzo Spada con la sentenza n. 8904/2025 ribadisce che il pagamento della sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione non produce effetti sananti

Quello della fiscalizzazione e dei suoi effetti è da sempre un tema caldo del diritto dell’edilizia ed è diventato praticamente rovente dopo la riformulazione della nozione di stato legittimo di cui all’art. 9 bis per opera del D.Lgs. 69/2024 e della sua legge di conversione.

Sul nuovo testo del comma 1 bis dell’art. 9 bis del TUE, fin dalla promulgazione del decreto Salva Casa si sono susseguiti i più disparati commenti e letture, in gran parte orientate a vedere, nella nuova formulazione, la conferma che la fiscalizzazione degli abusi edilizi avesse assunto effetti sananti.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza della Sezione VII n. 8904/2025 del 13 novembre 2025, ha affrontato in modo diretto la questione, domandandosi se il pagamento della sanzione pecuniaria applicata in alternativa alla demolizione di un’opera abusiva – ai sensi, originariamente, dell’art. 41 della L. 1150/1942 (Legge Urbanistica Fondamentale) ed oggi previsto dagli art. 31, 33 e 34 del TUE –  produca o meno effetti di sanatoria urbanistico-edilizia dell’immobile.

Il caso è interessante perché in realtà è datato: tra il titolo iniziale e le contestazioni c’è un balzo temporale di decenni. La pronuncia, con ampia argomentazione, toglie tutti i dubbi e mostra come nel sistema vi sia una continuità concettuale che travalica i pasticci legislativi.

Sommario

Il fatto

La vicenda trae origine da una licenza edilizia rilasciata l’8 agosto 1968 dal Comune di Boscoreale per la realizzazione di un fabbricato per civili abitazioni, composto da cinque piani fuori terra.

La licenza è stata tuttavia revocata il 15 luglio 1969 per mancato avvio dei lavori nel termine di sei mesi previsto dal regolamento edilizio comunale. Nonostante la revoca, i lavori sono stati avviati nell’ottobre del 1969 e conclusi nel 1971.

L’amministrazione comunale, in luogo della demolizione, con provvedimento del 28 ottobre 1977 ha ingiunto al costruttore il pagamento della sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 41, comma 2, LUF, come modificato dall’art. 13 della L. 765/1967, sulla base della stima del valore dell’immobile effettuata dall’Ufficio Tecnico Erariale.

Successivamente il Comune, il 30 maggio 1980, ha rilasciato il certificato di abitabilità.

Nel 2022, tuttavia, l’amministrazione comunale con determinazione del 26 maggio ha negato la conformità urbanistica dell’immobile, sul presupposto che la sanzione pecuniaria irrogata, peraltro non pagata, non avrebbe valore sanante dell’abuso realizzato.

Il condominio ha impugnato tale determinazione davanti al TAR Campania, che ha respinto il ricorso, e successivamente di fronte al Consiglio di Stato.

Le tesi delle parti

Il condominio appellante sosteneva che l’effetto sanante sarebbe insito nell’applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva di quella demolitoria, in particolare nella valutazione discrezionale esercitata dall’amministrazione nella scelta tra le due sanzioni. Tale discrezionalità – secondo l’appellante – presupporrebbe una verifica di conformità urbanistica analoga a quella alla base dell’istituto della sanatoria edilizia.

Inoltre si argomentava che l’attuale assetto normativo, con gli istituti della fiscalizzazione (art. 38 TUE) e dell’accertamento di conformità (art. 36 TUE), confermerebbe in via sistematica l’effetto sanante della sanzione pecuniaria sostitutiva, in continuità con l’art. 41 LUF.

A sostegno della tesi si richiamava anche il rilascio del certificato di abitabilità e dei certificati di inizio e fine lavori per uso sgravio imposte.

La decisione del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente le tesi dell’appellante, confermando la sentenza di primo grado.

La pronuncia si articola su alcuni punti fondamentali.

L’assenza del pagamento della sanzione

Il Collegio ha preliminarmente rilevato che nel caso di specie difetta un elemento costitutivo del preteso effetto di sanatoria: il pagamento della sanzione pecuniaria. Come accertato dalla sentenza di primo grado e non contestato in appello, la sanzione irrogata non è mai stata corrisposta.

Sul punto il Consiglio di Stato richiama l’art. 38, comma 8, TUE, che per il diverso caso dell’annullamento del titolo edilizio dispone espressamente: “l’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all’articolo 36“.

L’assenza di effetto sanante nell’art. 41 LUF

Il Consiglio di Stato ha poi evidenziato che l’art. 41 LUF, neppure al comma 3 che estende l’istituto della conversione della sanzione al caso di annullamento del titolo ad edificare, prevede un effetto di sanatoria conseguente al pagamento della sanzione pecuniaria sostitutiva.

Su questo specifico profilo la pronuncia richiama la sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17/2020, che ha chiarito come per il caso di annullamento del titolo edilizio l’attuale disciplina della sorte della costruzione realizzata sia circoscritta ai vizi di carattere formale o procedimentale, con esclusione di quelli “relativi all’insanabile contrasto del provvedimento autorizzativo con le norme di programmazione e regolamentazione urbanistica“.

L’effetto di sanatoria è dunque consentito unicamente nel caso di accertata conformità urbanistica del titolo edilizio illegittimo e annullato per ragioni formali o procedimentali, non per ragioni sostanziali.

La distinzione tra fiscalizzazione e sanatoria

Il nucleo centrale della motivazione attiene alla netta distinzione tra l’istituto della fiscalizzazione dell’abuso e quello della sanatoria edilizia.

La sentenza precisa che la discrezionalità esercitata dall’amministrazione nell’applicare la sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria “attiene ai presupposti per non dare corso alla demolizione, malgrado l’accertato abuso edilizio”, non ad una verifica di conformità urbanistica.

Più precisamente, ai sensi degli artt. 33 e 34 TUE, l’alternativa è consentita nei casi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità (art. 33) e di parziale difformità dal permesso (art. 34), e postula che sia accertata rispettivamente l’impossibilità di demolizione o il pregiudizio per la parte non difforme.

Non è pertanto corretto – secondo il Collegio – desumere un effetto di sanatoria dal regime di alternatività delle sanzioni, che presuppone sul piano logico-giuridico l’identica natura dei due interventi repressivi, ma non si estende al diverso presupposto della conformità urbanistica, necessario invece per la sanatoria edilizia.

La diversa natura della sanzione pecuniaria e dell’oblazione

Il Consiglio di Stato ha poi chiarito la diversa natura giuridica della sanzione pecuniaria sostitutiva rispetto all’oblazione prevista per l’accertamento di conformità.

La sanzione pecuniaria sostitutiva opera in funzione del recupero del costo di costruzione che si sarebbe dovuto corrispondere per l’incremento del carico urbanistico derivante dalla realizzazione dell’opera edilizia. Essa va a colpire il “valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite” (art. 41, comma 2, LUF) o è commisurata all'”aumento di valore dell’immobile” o al “costo di produzione” (artt. 33 e 34 TUE).

Per contro, l’oblazione prevista dall’art. 36, comma 2, TUE per la sanatoria consiste nel pagamento del contributo di costruzione, comprensivo degli oneri di urbanizzazione, in misura doppia rispetto a quella ordinaria. Tale contributo ha la funzione di compensare la collettività per il nuovo carico urbanistico e presuppone che la costruzione sia conforme agli strumenti urbanistici vigenti.

Come precisa la sentenza, “il testuale riferimento all’oblazione denota la natura di illecito e la sua funzione sanzionatoria, la quale è ricavabile dal fatto che il contributo di costruzione a questo titolo dovuto per effetto del rilascio del titolo in sanatoria è doppio rispetto a quello che si sarebbe versato se l’abuso medesimo non fosse stato commesso”.

L’oblazione presuppone dunque un accertamento a posteriori che le condizioni per il rilascio del titolo erano sussistenti e tuttora lo sono, secondo il principio della doppia conformità sancito dall’art. 36 TUE.

Nel caso di sanzione sostitutiva alla demolizione, invece, gli oneri trovano il loro fondamento in una costruzione che viene mantenuta malgrado il suo carattere abusivo, senza alcuna verifica di conformità e conseguentemente senza pagamento degli oneri di urbanizzazione.

L’irrilevanza dell’art. 9-bis TUE

Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso che la verifica di conformità derivante dalla fiscalizzazione possa essere ricavata dall’art. 9-bis TUE, come modificato dal DL 69/2024 (decreto Salva Casa), convertito dalla L. 105/2024.

Tale disposizione prevede che l’immobile è “legittimato” sul piano urbanistico-edilizio da titoli “rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni” e dal “pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis”.

Titoli legittimanti sono quindi quelli di cui agli art. 34 ter, 36, 36 bis e 38: per quanto riguarda gli art. 33 e 34 (le fiscalizzazioni) resta fermo quanto argomentato circa la differenza tra fiscalizzazione e sanatoria e non vale la nuova formulazione dell’art. 9 bis comma 1 ter a mutarne la natura.

Rispetto al caso affrontato la sentenza ha rilevato inoltre che le ipotesi richiamate presuppongono l’avvenuto pagamento delle sanzioni, che nel caso di specie non è mai avvenuto.

Le medesime ipotesi poi attengono a casi diversi da quello oggetto di controversia:

  • l’art. 34-ter è relativo a casi particolari di parziale difformità dal titolo;
  • gli artt. 36 e 36-bis riguardano rispettivamente l’accertamento di conformità in generale e la nuova ipotesi di sanatoria per parziali difformità e variazioni essenziali;
  • l’art. 37 concerne gli interventi eseguiti in assenza o difformità dalla SCIA;
  • l’art. 34-bis è relativo alle tolleranze costruttive.

Si tratta nel complesso di ipotesi in cui l’effetto di sanatoria è direttamente ascrivibile alla legge, ma in nessuna di esse può essere ricondotto il caso di fabbricato edificato in mancanza di titolo.

L’irrilevanza del certificato di abitabilità

Infine, il Collegio ha confermato quanto statuito dal TAR circa l’irrilevanza del rilascio del certificato di abitabilità ai fini della conformità urbanistica.

Il certificato di abitabilità, secondo il paradigma risalente agli artt. 220 e 221 (oggi abrogati) del testo unico delle leggi sanitarie (RD 1265/1934), si sostanzia nell’attestazione dell’idoneità all’uso abitativo di un immobile sotto il profilo igienico-sanitario, senza alcun effetto sul distinto e autonomo presupposto della conformità urbanistico-edilizia.

Sul punto la sentenza richiama la costante giurisprudenza amministrativa, citando espressamente: CdS 2951/2024, CdS 1297/2024, CdS 2603/2025, CdS 5811/2023 e CdS 8811/2022.

I precedenti richiamati

La sentenza si colloca in un solido quadro giurisprudenziale consolidato.

Oltre alle pronunce già citate in tema di certificato di abitabilità, assume particolare rilievo il richiamo all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 del 7 settembre 2020, che ha definitivamente chiarito i limiti dell’effetto sanante nel caso di annullamento del titolo edilizio, circoscrivendolo ai soli vizi formali o procedimentali.

La pronuncia si pone inoltre in continuità con l’orientamento, ormai consolidato, secondo cui in assenza di una previsione espressa di legge (il caso dell’art. 38) l’applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva alla demolizione non ha effetto sanante sul piano della conformità urbanistico-edilizia dell’immobile realizzato in assenza di titolo.

Le conseguenze pratiche

La sentenza riafferma chiaramente una serie di principi posti a fondamento del sistema di “salvataggio” degli immobili abusivi previsto dalla nostra legislazione, ponendo rimedio (a mio personale parere NdR) ai pasticci commessi in quel di Roma nella scrittura delle norme.

In primo luogo, conferma che la fiscalizzazione dell’abuso e la sanatoria edilizia sono istituti ontologicamente diversi, che non possono essere confusi o sovrapposti.

La fiscalizzazione consente di mantenere l’immobile abusivo previo pagamento di una sanzione pecuniaria, ma non rimuove il carattere antigiuridico dell’opera né produce alcun effetto di conformità urbanistica.

Per ottenere la sanatoria è necessario un formale accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 TUE (o, ove ne ricorrano i presupposti, dell’art. 36-bis TUE), che presuppone:

  • la doppia conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda di sanatoria;
  • il pagamento dell’oblazione, consistente nel contributo di costruzione in misura doppia (o, in caso di gratuità, nella misura prevista dall’art. 16 TUE), comprensivo degli oneri di urbanizzazione.

In secondo luogo, la pronuncia chiarisce che il mero pagamento della sanzione pecuniaria sostitutiva, anche qualora sia stato effettivamente eseguito (a differenza del caso di specie), non produce alcun effetto di sanatoria in assenza di una espressa previsione normativa in tal senso.

Tale previsione esiste solo per il caso particolare dell’annullamento del titolo edilizio (art. 38, comma 1, TUE), ma è limitata ai vizi formali o procedimentali del titolo annullato, non estendendosi ai vizi sostanziali di contrasto con la disciplina urbanistica (tanto che si può sostenere che in realtà l’art. 38 contiene in sé due fattispecie distinte, ma questa è materia per un altro articolo).

In terzo luogo,  ribadisce (altra questione controversa che sarà materia di un altro articolo) che il certificato di abitabilità non può essere invocato quale prova della conformità urbanistica dell’immobile, trattandosi di certificazione avente finalità esclusivamente igienico-sanitarie.

In pratica, la fiscalizzazione consente il mantenimento dell’opera abusiva per ragioni di impossibilità tecnica o economica della demolizione, previa corresponsione di una sanzione commisurata al valore dell’opera o all’aumento di valore dell’immobile, ma non implica alcuna verifica di conformità urbanistica né produce effetti sananti.

La sanatoria, al contrario, presuppone un accertamento di doppia conformità dell’intervento e comporta il pagamento di un’oblazione comprensiva degli oneri di urbanizzazione, con conseguente rilascio del titolo in sanatoria.

La distinzione non è meramente teorica ma ha conseguenze pratiche abbastanza rilevanti: solo la sanatoria formale, ottenuta attraverso l’accertamento di conformità, consente la piena legittimazione urbanistico-edilizia dell’immobile, con tutti gli effetti che ne derivano in termini di commerciabilità, mutuabilità e assenza di rischio di demolizione per sopravvenute verifiche amministrative o giudiziarie.

Si spera che la sentenza ponga  fine alle discussioni che, dopo l’entrata in vigore del decreto Salva Casa, hanno infiammato gli interpreti sul supposto (o sperato?) effetto sanante delle fiscalizzazioni immobiliari, tra l’altro inopinatamente fomentate dalle linee guida del MIT.

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Demolizione e ricostruzione: davvero la “continuità” diventa irrilevante?

Il Consiglio di Stato traccia i confini della ristrutturazione ricostruttiva dopo il DL 76/2020

Con la sentenza n. 8542 del 4 novembre 2025, la Seconda Sezione del Consiglio di Stato è intervenuta su una delle questioni che, sulla scia delle inchieste di Milano, attualmente vengono più dibattute in materia edilizia: i confini tra ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione (la cosiddetta “demoricostruzione”) e nuova costruzione, alla luce dell’evoluzione normativa che ha interessato l’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE.

Questa sentenza ha suscitato un certo scalpore tra i giuristi, i tecnici e i divulgatori che si occupano di edilizia in particolare perché interviene sul concetto di “continuità” dell’organismo edilizio nell’ambito di tali interventi.

A seguito dell’inclusione degli interventi ricostruttivi post demolizione all’interno della categoria della ristrutturazione edilizia, il concetto di “continuità” – che deve essere mantenuta tra l’organismo edilizio preesistente e quello risultante dalla riedificazione – è diventato centrale per definire la linea di confine con l’ambito della “sostituzione edilizia” sottoclasse dai confini incerti della nuova costruzione sconosciuta al TUE, ma ampiamente proliferata in ambito regionale.

Senza girarci troppo intorno, l’istituto della ristrutturazione ricostruttiva nella sua configurazione attuale è ormai molto problematico, a causa della sua attitudine ad assorbire l’ambito della sostituzione edilizia e della progressiva evanescenza – allargamento dopo allargamento – del concetto di “continuità”, che ha raggiunto ormai connotati talmente incerti e teorici, che viene declinato praticamente in modo quasi arbitrario da un giudizio all’altro.

La pronuncia in commento riprende, con ampia disamina, l’evoluzione dell’istituto della ristrutturazione edilizia per poi enunciare alcuni principi di diritto, che mirano a chiarire l’interpretazione da dare alla nozione di ristrutturazione ricostruttiva e al concetto di continuità dopo le modifiche introdotte dal d.l. 76/2020 e dalla sua legge di conversione n. 120/2020.

Ci saranno riusciti?

Proviamo a vedere, cercando di rimanere il più possibile oggettivi.

Sommario

Il caso

Il caso esaminato dal Consiglio di Stato riguarda un intervento di demolizione e ricostruzione, con cambio di destinazione d’uso da industriale a residenziale, di un edificio situato a Milano. La società proprietaria aveva presentato nel 2022 una SCIA alternativa al permesso di costruire per un intervento che, secondo le proprie valutazioni, rientrava nella ristrutturazione edilizia.

Il Comune di Milano aveva attestato la conformità edilizia e urbanistica dell’intervento, ma tale provvedimento era stato impugnato dal condominio vicino e da singoli condomini. Il TAR per la Lombardia aveva accolto il ricorso, annullando l’attestazione di conformità sulla base della mancanza di “continuità” tra l’edificio demolito e quello ricostruito.

Contro tale sentenza hanno proposto appello sia il Comune di Milano che la società proprietaria, contestando la richiesta del requisito della “continuità” non previsto dall’attuale formulazione normativa. Il condominio ha a sua volta proposto appello incidentale.

L’evoluzione normativa della ristrutturazione ricostruttiva

Il Consiglio di Stato premette un’ampia ricostruzione dell’evoluzione normativa della nozione di ristrutturazione edilizia, particolarmente rilevante per comprendere i principi di diritto affermati.

Procediamo anche qui con una rapidissima ricapitolazione.

La definizione originaria di “interventi di ristrutturazione edilizia” contenuta nell’art. 31 della legge 457/1978 li caratterizzava come interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. In tale definizione, secondo la giurisprudenza amministrativa dell’epoca, poteva essere ricompresa «anche la demolizione seguita dalla fedele ricostruzione del manufatto, con l’unica condizione che la riedificazione assicuri la piena conformità di sagoma, volume e superficie tra il vecchio e il nuovo manufatto, con la conseguente possibilità di pervenire, in tal modo, ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, purché la diversità sia dovuta ad interventi comprendenti il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti, e non già la realizzazione di nuovi volumi o una diversa ubicazione» (vedasi CdS n. 1388/2007).

Il testo originario dell’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE, riprendendo il testo dell’art. 31 sopra richiamato, ha poi codificato l’ipotesi, considerata dalla giurisprudenza, della demolizione e successiva “fedele” ricostruzione di un fabbricato identico quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali.

Il d.lgs. 301/2002 ha poi espunto l’aggettivo “fedele” ed eliminato il vincolo relativo all’identità di area di sedime e caratteristiche dei materiali, lasciando i limiti della volumetria e sagoma.

Il d.l. 69/2013, convertito dalla legge 98/2013, ha eliminato il vincolo della sagoma per gli edifici non sottoposti a vincolo paesaggistico e ha introdotto l’ulteriore ipotesi del ripristino di edifici crollati o demoliti, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza.

Le modifiche più significative sono state apportate però dal d.l. 76/2020, che ha precisato espressamente che l’immobile ricostruito può avere anche diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche rispetto al fabbricato preesistente, e persino incrementi di volumetria nei casi previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali (con la sibillina clausola “anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana”).

Le ultime modifiche al perimetro della ristrutturazione edilizia sono state apportate dal DL 17/2022, convertito con modificazioni dalla L 34/2022 che ha escluso dalla nozione di “ristrutturazione edilizia” gli interventi di demolizione e ricostruzione ovvero di ripristino di edifici crollati o demoliti che si trovino in aree sottoposte a vincolo paesaggistico per legge ai sensi dell’art. 142 del Codice BCP e dal successivo DL 50/2022, convertito con modificazioni dalla L 91/2022, che ha esteso tale esclusione agli immobili tutelati per notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136, comma 1, lettere c) e d), del medesimo codice.

A seguito di tutti questi interventi, la nozione di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3 co. 1 lett. d) TUE attuale è particolarmente complessa ricomprendendo «gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico. L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, ad eccezione degli edifici situati in aree tutelate ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142 del medesimo codice, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria»

Il superamento della “continuità” come requisito assoluto

Il Consiglio di Stato prende atto che il requisito della “continuità” tra edificio demolito ed edificio ricostruito, affermato da un consolidato orientamento giurisprudenziale sviluppatosi nel vigore delle precedenti versioni normative, non può essere preteso in termini assoluti alla luce dell’attuale formulazione dell’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE.

Come osserva il Collegio, il legislatore del 2020 è intervenuto con l’intenzione di ricomprendere, per gli immobili non vincolati, qualsiasi intervento di demolizione e ricostruzione anche con caratteristiche molto differenti rispetto al preesistente, salvo il limite della volumetria. Tale intenzione emerge oggettivamente dalle modifiche apportate e risulta esplicitata nei lavori parlamentari, in particolare nella relazione illustrativa al Senato.

Tuttavia, il Collegio chiarisce che un’esegesi rispettosa della lettera e della logica della disposizione non può nemmeno condurre a ritenere che dalla demolizione derivi di per sé sola una sorta di “credito volumetrico” che il proprietario può spendere rimanendo nell’alveo della ristrutturazione. La ristrutturazione ricostruttiva deve infatti rispettare una serie di limiti e condizioni che si ricavano dall’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE e che andiamo ad analizzare di seguito.

I tre requisiti della ristrutturazione ricostruttiva

Il Consiglio di Stato individua tre requisiti essenziali della ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione, ai quali deve essere ricondotta ogni pretesa di “continuità”:

Primo requisito: unicità dell’edificio

L’intervento deve avere a oggetto un unico edificio, nel senso che nella fase di ricostruzione è precluso l’accorpamento di volumi precedentemente espressi da manufatti diversi ovvero il frazionamento di un volume originario in più edifici di nuova realizzazione.

Tale condizione è affermata dalla giurisprudenza nel vigore delle varie versioni dell’art. 3 del TUE e risulta dal testo della disposizione, il quale, nel porre a confronto “un organismo edilizio” con il “precedente” al singolare, e nell’evocare elementi quali la sagoma, i prospetti, il sedime e le caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, secondo la Sezione non può che presupporre come termine di paragone un unico edificio.

Secondo requisito: contestualità temporale tra demolizione e ricostruzione

La norma, rispetto alla prima ipotesi di demoricostruzione, presuppone necessariamente una contestualità temporale tra la demolizione e la ricostruzione, dando luogo ad una “unitarietà” dell’intervento prospettato con la SCIA, nel senso che entrambe debbono essere legittimate dal medesimo titolo.

Il Consiglio di Stato riconosce che, a seguito delle modifiche apportate dal d.l. 69/2013, è ora ricompreso nella ristrutturazione ricostruttiva anche il ripristino di edifici crollati o demoliti. Tuttavia, in questa particolare ipotesi, la continuità che si perde sul piano temporale viene recuperata dal legislatore con la reintroduzione del limite costituito dal rispetto della “preesistente consistenza” del fabbricato non più esistente.

La differenza tra le due ipotesi si coglie sui presupposti per la legittimità dell’intervento: nel caso in cui non vi sia soluzione di continuità tra demolizione e ricostruzione, l’edificio è ancora presente nel momento in cui il privato instaura il rapporto con l’amministrazione, con la conseguenza che la sua consistenza può essere verificata dall’amministrazione. Al contrario, quando intenda ripristinare un edificio che non esiste più, il privato deve dimostrarne la “preesistente consistenza” mediante elementi oggettivi, quali gli atti di fabbrica o i titoli edilizi che hanno interessato il precedente fabbricato, ovvero le planimetrie catastali.

Terzo requisito: neutralità rispetto all’impatto sul territorio

Questo è, a mio parere, l’elemento chiave.

Dall’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE si ricava che il volume dell’edificio ricostruito non può superare quello del fabbricato demolito, perché si stabilisce che gli incrementi di volumetria sono ammissibili nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali.

Tale limite comporta che devono ritenersi escluse dalla ristrutturazione tutte quelle opere che non siano meramente funzionali al riuso del volume precedente e che comportino una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito.

Il Collegio osserva che nelle varie evoluzioni della nozione di ristrutturazione ricostruttiva è rinvenibile un minimo comune denominatore, consistente nel fatto che l’intervento deve comunque risultare “neutro” sotto il profilo dell’impatto sul territorio nella sua dimensione fisica. Tale condizione, sicuramente sottesa a quella “fedele ricostruzione” che si pretendeva in origine, deve ritenersi presente anche nell’attuale quadro normativo.

Insomma, secondo il Consiglio di Stato il concetto di “continuità” deve intendersi oggi come la somma di questi requisiti quando si ha ricostruzione contestuale alla demolizione, mentre deve intendersi nei termini tradizionali – anzi, in modo ancora più radicale posto che si è vincolati alla “preesistente consistenza” – quando la ricostruzione avviene a demolizione (o crollo) già avvenuta.

L’applicazione al caso concreto

Applicando questi principi al caso affrontato, il Consiglio di Stato conclude che le caratteristiche dell’intervento esorbitano dai confini della nozione di ristrutturazione ricostruttiva e inducono a qualificarlo come nuova edificazione, con conseguente necessità del permesso di costruire, non sostituibile dalla Super-SCIA.

Il Collegio rileva che tutti e tre i requisiti essenziali risultano inosservati.

Quanto alla contestualità temporale, l’edificio preesistente era stato demolito nel 2018 mediante un intervento non legittimato dalla SCIA presentata nel 2022, ma da una diversa SCIA. Tale continuità non può nemmeno ricavarsi dalla presentazione nel 2018 di un’istanza per l’attivazione dell’istruttoria preliminare facoltativa, che per il suo carattere preliminare e la sua finalità istruttoria non può legittimare la demolizione.

Neppure può invocarsi la modifica apportata dal d.l. 69/2013 che ha ricondotto alla nozione di ristrutturazione anche gli interventi volti al ripristino di edifici crollati o demoliti. Innanzitutto perché la stessa società proprietaria ha presentato l’intervento come demolizione e ricostruzione, e non come ricostruzione di immobile demolito. Inoltre perché questa speciale ipotesi presuppone che il privato dimostri la preesistente consistenza dell’immobile mediante elementi oggettivi, che nel caso di specie non sono presenti. Dagli atti acquisiti al giudizio non si ricava quella certezza in ordine all’esatta cubatura e sagoma d’ingombro dell’edificio demolito che si vorrebbe recuperare.

Sotto altro profilo, è pacifico che l’intervento progettato accorpi volumi che in precedenza erano distinti. In particolare, alla volumetria e superficie del capannone principale si vorrebbero aggiungere quelle del piccolo deposito, che rappresenta un manufatto totalmente separato. L’accorpamento della volumetria della pertinenza a quella dell’edificio principale viola il limite della “neutralità” dell’intervento di demoricostruzione, perché mentre in origine l’impatto sul territorio era limitato al fabbricato principale, con la ricostruzione si addiverrebbe a un immobile che presenta una volumetria e un’incidenza maggiore sul territorio.

Lo stesso limite della neutralità è oltrepassato anche per la realizzazione di lavori ulteriori rispetto al mero recupero del volume preesistente, ossia le opere di sbancamento del terreno, costruzione del muro di contenimento e realizzazione del seminterrato, della rampa carraia e della sede viaria di collegamento. Tali lavori non si limitano a quanto strettamente funzionale a riutilizzare la volumetria disponibile, ma comportano un rimodellamento della morfologia del terreno, che conduce a qualificare il complessivo intervento come nuova costruzione.

Le conseguenze della qualificazione come nuova costruzione

La qualificazione dell’intervento come nuova costruzione comporta le classiche e ben conosciute conseguenze, su cui mi soffermo un attimo per i lettori meno esperti.

In primo luogo, sotto il profilo del titolo abilitativo necessario, le opere non possono essere realizzate con SCIA alternativa al permesso di costruire, ma necessitano del previo rilascio del permesso di costruire. Per avviare i lavori, il privato dovrà quindi attendere l’autorizzazione dell’amministrazione, oppure, sussistendone le condizioni, la formazione del silenzio assenso.

Inoltre, mentre in caso di demoricostruzione il proprietario può sfruttare il volume dell’edificio demolito, nell’ipotesi di nuova costruzione può utilizzare solo la volumetria espressa dall’area di edificazione secondo la normativa di piano.

Infine, mentre la ricostruzione è consentita nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti, i nuovi edifici devono rispettare i limiti di distanza tra i fabbricati previsti dall’art. 9 del d.m. 1444/1968.

Considerazioni conclusive

La sentenza del Consiglio di Stato n. 8542/2025 rappresenta sicuramente un importante punto di riferimento per l’interpretazione della nozione di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione alla luce dell’attuale quadro normativo, ma a mio parere non deve esserle attribuito più peso di quello che in realtà ha.

Il Collegio opera un chiarimento molto significativo e oggettivamente molto utile, affermando che il requisito della “continuità” tra edificio demolito ed edificio ricostruito, non può essere preteso in termini assoluti alla luce delle modifiche introdotte dal d.l. 76/2020, ma, allo stesso tempo lo stesso Collegio è molto chiaro nel ribadire che “un’esegesi che sia rispettosa della lettera e della logica della disposizione non può nemmeno condurre a ritenere che dalla demolizione derivi – di per sé sola e in assenza di specifiche previsioni di legge o degli strumenti urbanistici – una sorta di “credito volumetrico” che il proprietario può spendere rimanendo comunque nell’alveo della “ristrutturazione”, dovendo quest’ultima rispettare una serie di limiti e condizioni, che si ricavano dall’art. 3, comma 1, lettera d), del t.u. dell’edilizia e ai quali deve essere ricondotta ogni pretesa di “continuità”.

Non si tratta quindi di una rivoluzione: il requisito della “continuità” è, come da sempre, richiesto tassativamente affinché l’intervento possa ritenersi rientrante nel perimetro della ristrutturazione edilizia.

Da Palazzo Spada arrivano però – e in questo la sentenza è importante – chiare direttive su come questo requisito debba essere inteso, ovverosia il rispetto dei tre attributi essenziali dell’unicità dell’edificio interessato dall’intervento, della contestualità tra demolizione e ricostruzione e del mero utilizzo della volumetria preesistente senza ulteriori trasformazioni della morfologia del territorio – salvo che l’incremento di volumetria non sia espressamente previsto dalla legge o dalla pianificazione – e sempre nell’ottica della neutralità dell’intervento sotto il profilo dell’impatto sul territorio nella sua dimensione fisica.

L’individuazione di questi tre attributi permette di tracciare un confine netto tra ristrutturazione ricostruttiva e sostituzione edilizia e nuova costruzione in generale, con tutte le conseguenze che ne derivano in termini di titolo abilitativo necessario e limiti applicabili all’attività edilizia, confine che le precedenti pronunce non inquadravano in modo sistematico e tendavano a “sfumare” senza indici precisi a seconda del caso.

La pronuncia segna invece – e anche in questo è rilevante a mio parere – una cesura tra i casi di demo-ricostruzione e i casi di mera ricostruzione a cui non sono estensibili le “modifiche” ammesse per i primi, rimanendo vincolati alla preesistente consistenza e quindi ad un criterio di “continuità” rigido.

Permea l’istituto dunque una finalità conservativa intesa in senso più ampio nel caso di demo-ricostruzione e in senso più stretto in caso di ricostruzione non contestuale, in linea comunque con la ratio delle disposizioni del d.l. 76/2020 che riconduce le innovazioni introdotte agli scopi di assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente e di contenimento del consumo di suolo.

Si potrebbe obiettare che questo modo di concepire la “continuità” escluderebbe dall’ambito di applicazione della categoria “ristrutturazione edilizia” tutti quei casi in cui in un’operazione di ristrutturazione si voglia razionalizzare l’edificazione sul lotto tramite l’accorpamento in un unico fabbricato di volumi separati. Si tratta del caso dell’accorpamento delle pertinenze al fabbricato principale, fenomeno non infrequente nella pratica nei casi di recupero del patrimonio esistente datato, specie ove l’ambito sia passato nel tempo da una connotazione agreste ad una connotazione urbana.

In questo soccorre a mio parere la disposizione, contenuta nella lettera d) dell’art. 3 comma 1 TUE, secondo cui “l’intervento [di ristrutturazione] può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana“: nulla vieta all’amministrazione locale di pianificare in certi ambiti del proprio territorio il recupero del patrimonio edilizio esistente incentivando la razionalizzazione dell’edificato attribuendo la facoltà di apportare incrementi volumetrici, tramite, ad esempio, l’accorpamento delle pertinenze al fabbricato principale mantenendo la qualificazione dell’intervento nell’ambito della ristrutturazione edilizia.

Nell’esercizio di queste facoltà, tuttavia, sempre a mio parere, in accordo con i principi formulati dalla sentenza in commento l’amministrazione dovrebbe valutare la misura nel rispetto del criterio di “neutralità” dell’impatto sul territorio, in accordo con la ratio del DL 76/2020, sopra richiamata.

Insomma, nella ristrutturazione edilizia per demo-ricostruzione la continuità è ormai irrilevante? No, rileva, ma adesso sappiamo come.

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