La pronuncia del Consiglio di Stato n. 1878/2026 ridisegna i confini dell’istituto e introduce una distinzione destinata a fare scuola tra “inconfigurabilità radicale” e mera non-conformità urbanistica

Qualcuno a volte mi chiede se il silenzio assenso sul permesso di costruire sia davvero uno strumento affidabile, o se nasconda insidie che emergono solo al momento sbagliato — quando il cantiere è già aperto, i soldi spesi, e l’amministrazione bussa alla porta. La risposta, a dire il vero, non è mai stata semplice. Ma una recente pronuncia del Consiglio di Stato contribuisce a fare chiarezza su uno dei punti più delicati: quando il silenzio assenso non si forma affatto.

La Sezione quarta del Consiglio di Stato, nella sentenza n. 1878/2026, del 9 marzo 2026, affronta con rigore la questione della inconfigurabilità giuridica dell’istanza di permesso di costruire e ne trae conseguenze pratiche dirompenti: in assenza dell’attestazione di prestazione energetica (APE), il silenzio assenso non si forma, perché l’istanza stessa è giuridicamente inconsistente rispetto al modello normativo di riferimento.

Una conclusione che, mi sforzo di spiegare nelle pagine che seguono, non è affatto ovvia e che si inserisce in un filone giurisprudenziale già consolidato, ma oggi finalmente chiarito con argomenti più sistematici.

Sommario

• La pronuncia del Consiglio di Stato n. 1878/2026 ridisegna i confini dell’istituto e introduce una distinzione destinata a fare scuola tra “inconfigurabilità radicale” e mera non-conformità urbanistica
• Sommario
• 1. Il silenzio assenso sul permesso di costruire: inquadramento normativo
• 2. Le condizioni per la formazione del silenzio assenso: il “modello normativo astratto”
• 3. Il caso specifico: l’assenza dell’APE come causa di inconfigurabilità
• 4. La distinzione fondamentale: inconfigurabilità vs. non-conformità urbanistica
• 5. Riflessioni critiche: un istituto da maneggiare con cura
• 6. Conseguenze pratiche per i professionisti
• Conclusioni
• Note e fonti

1. Il silenzio assenso sul permesso di costruire: inquadramento normativo

Il silenzio assenso è un istituto che risponde a un’esigenza elementare: impedire che l’inerzia della pubblica amministrazione si traduca in un blocco sine die delle attività private. In materia edilizia, il punto di riferimento normativo è l’art. 20 del DPR 6 giugno 2001, n. 380 — il Testo Unico dell’Edilizia (d’ora in avanti: TUE) — che disciplina il procedimento di rilascio del permesso di costruire e stabilisce i termini entro cui l’amministrazione è tenuta a pronunciarsi.

Il meccanismo è noto: il responsabile del procedimento istruisce la pratica, forma la proposta di provvedimento e la trasmette al dirigente o al responsabile dell’ufficio competente. La scadenza dei termini perentori senza che sia intervenuto un provvedimento espresso apre la strada — in presenza di determinate condizioni — alla formazione del titolo per silentium.

L’istituto non è però applicabile in modo automatico e indiscriminato. La giurisprudenza amministrativa ha da tempo elaborato una serie di limiti e condizioni che il richiedente deve rispettare per potersi legittimamente avvalere del silenzio assenso. Il punto chiave — su cui si innesta la sentenza n. 1878/2026 — è proprio questo: quando l’istanza è ab origine priva dei requisiti minimi previsti dalla legge, il decorso del tempo non può sanare la lacuna.

Il silenzio dell’amministrazione, in questo caso, non produce alcun effetto giuridico favorevole. Non si tratta di un titolo annullabile: si tratta di un titolo che non è mai venuto ad esistenza.

2. Le condizioni per la formazione del silenzio assenso: il “modello normativo astratto”

Nella sentenza in commento il Consiglio di Stato fissa un principio che merita di essere riportato nella sua precisione tecnica:

«Il silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire non si forma in caso di radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza – ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, sì da rendere impossibile l’individuazione a priori dello stesso oggetto dell’istanza – con la precisazione che l’istanza deve essere quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore.»

Il concetto chiave è quello di “modello normativo astratto”. L’istanza di permesso di costruire non è un atto libero: il legislatore ne ha definito con precisione contenuto, forma e documentazione obbligatoria. Soltanto un’istanza che almeno tenti di conformarsi a quel modello — che sia, per così dire, giuridicamente riconoscibile come domanda di permesso di costruire — può aspirare alla formazione del silenzio assenso.

Qui si inserisce un’operazione interpretativa di notevole interesse sistematico. Il Collegio distingue nettamente tra due piani che la prassi degli uffici tecnici tende spesso a confondere:

• L’aderenza al modello normativo astratto: requisito minimo di esistenza giuridica dell’istanza, senza il quale la domanda non è neppure configurabile come tale. Se questo requisito manca, il silenzio non produce nulla.
• La conformità urbanistica ed edilizia: requisito di merito che attiene alla fondatezza della domanda. La sua assenza non impedisce la formazione del silenzio assenso, ma potrà dare luogo — una volta formatosi il titolo — all’esercizio del potere di autotutela da parte dell’amministrazione.

La distinzione è di rilievo pratico notevole, come vedremo.

3. Il caso specifico: l’assenza dell’APE come causa di inconfigurabilità

Veniamo al cuore della sentenza. Il Consiglio di Stato affronta il caso di un’istanza di permesso di costruire presentata senza allegare l’attestazione di prestazione energetica (APE), documento obbligatorio ai sensi della normativa vigente in materia di efficienza energetica degli edifici.

Il riferimento normativo è il D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 192, che ha recepito la direttiva europea sul rendimento energetico nell’edilizia e ha disciplinato l’APE come atto obbligatorio da produrre in una serie di procedimenti legati alla costruzione, alla ristrutturazione e alla cessione degli immobili. Il decreto è stato nel tempo significativamente integrato e modificato — da ultimo con il D.Lgs. 10 giugno 2020, n. 48, in recepimento della direttiva 2018/844/UE — fino a rendere l’APE un documento strutturalmente connesso al processo di realizzazione di nuovi edifici e di interventi su edifici esistenti che raggiungano determinate soglie di rilevanza energetica.

In questo contesto, la presenza dell’APE in sede di domanda non è un semplice adempimento burocratico accessorio: è un elemento costitutivo dell’istanza nella sua conformazione normativa. Senza di esso, l’istanza non corrisponde al modello che il legislatore ha prefigurato per la domanda di permesso di costruire ai sensi dell’art. 20 TUE. Non si tratta, in altri termini, di un’istanza difettosa o non conforme: si tratta di un’istanza che non è, giuridicamente, ciò che pretende di essere.

La conseguenza è netta: il silenzio dell’amministrazione non equivale ad assenso. L’amministrazione che non si pronuncia entro i termini non “concede” implicitamente nulla. Il tempo passa, ma il silenzio rimane silenzio — non titolo abilitativo.

4. La distinzione fondamentale: inconfigurabilità vs. non-conformità urbanistica

La sentenza n. 1878/2026 non si limita a stabilire il principio per il caso dell’APE mancante. Compie qualcosa di più sofisticato — e, a mio avviso, di più importante sul piano sistematico — tracciando una linea netta tra la radicale inconfigurabilità dell’istanza (che impedisce la formazione del silenzio assenso) e la mera non-conformità urbanistica (che invece non lo impedisce):

«Non osta per contro alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una domanda non conforme a legge, anche se ciò potrebbe giustificare [l’annullamento in autotutela del titolo così formatosi].»

Questa precisazione è di straordinaria importanza operativa. In passato, una certa giurisprudenza aveva sostenuto posizioni più restrittive, ritenendo che qualsiasi vizio dell’istanza — compresa la difformità rispetto alle previsioni dello strumento urbanistico — potesse ostare alla formazione del silenzio assenso. Il Consiglio di Stato nel 2026 chiarisce invece che le difformità urbanistiche — il progetto che supera gli indici di edificabilità, l’intervento in zona non edificabile, la violazione di parametri volumetrici — non impediscono il formarsi del silenzio assenso. Semmai, una volta formatosi il titolo, l’amministrazione potrà procedere con l’autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 1, L. 7 agosto 1990, n. 241.

Il criterio di demarcazione è quello dell’individuabilità a priori dell’oggetto dell’istanza. Se dall’istanza è possibile comprendere che cosa si chiede — anche se ciò che si chiede non è ammissibile — allora il silenzio assenso può formarsi. Se invece l’istanza è talmente lacunosa da non consentire neppure di identificare l’oggetto della domanda, oppure manca di un elemento costitutivo che la legge qualifica come imprescindibile, allora il silenzio non produce nulla.

Potremmo schematizzare la distinzione come segue:

Casi di inconfigurabilità radicale (silenzio assenso non si forma):
– Mancanza dell’APE, ove obbligatoria ai sensi del D.Lgs. 192/2005
– Mancanza di documentazione progettuale indispensabile a identificare l’opera
– Istanza presentata da soggetto privo di legittimazione attiva
– Manifesta irricevibilità formale tale da rendere impossibile identificare l’oggetto dell’istanza

Casi di mera non-conformità (silenzio assenso si forma, ma il titolo è esposto ad autotutela):
– Progetto che eccede indici edilizi o volumetrici previsti dallo strumento urbanistico
– Intervento in zona sottoposta a vincolo senza la necessaria autorizzazione paesaggistica
– Violazione di parametri delle Norme Tecniche di Attuazione
– Difformità rispetto al piano regolatore vigente

Va da sé che questa distinzione vale de iure condito — nello stato attuale del diritto — e che rimane soggetta alle evoluzioni del quadro normativo e giurisprudenziale.

5. Riflessioni critiche: un istituto da maneggiare con cura

Non digerendo bene il fatto che il silenzio assenso sia spesso invocato — da taluni operatori — come scorciatoia per aggirare i tempi della burocrazia senza preoccuparsi troppo della completezza della documentazione presentata, mi preme sottolineare che la pronuncia n. 1878/2026 offre uno strumento prezioso per smontare questa prassi distorta.

L’APE non è l’unico elemento costitutivo che può difettare in un’istanza. Il ragionamento del Consiglio di Stato è potenzialmente applicabile a tutti quei documenti che la legge qualifica come requisiti intrinseci della domanda di permesso di costruire: relazioni geologiche, documentazione sismica, elaborati progettuali minimi previsti dalla normativa tecnica. Ogni volta che uno di questi elementi manca, l’istanza rischia di non essere neppure configurabile come tale — e il silenzio dell’amministrazione non produce alcun effetto abilitativo.

C’è però un rovescio della medaglia che non va trascurato. Se da un lato questa impostazione tutela l’ordinamento da titoli abilitativi formatisi nel vuoto documentale, dall’altro rischia di ampliare eccessivamente la discrezionalità dell’amministrazione nel qualificare un’istanza come “radicalmente inconfigurabile”. Non è difficile immaginare uffici tecnici che — per evitare di pronunciarsi su pratiche complesse o politicamente scomode — invochino la “totale inconsistenza” dell’istanza per giustificare l’inerzia, trasformando di fatto il silenzio-inadempimento in silenzio-rigetto mascherato.

La magistratura dovrà dunque vigilare affinché il criterio dell’inconfigurabilità radicale rimanga una categoria eccezionale e rigorosamente delimitata, non un vettore di nuovi poteri ostativi in capo alle amministrazioni. Il principio, d’altro canto, è chiaro: la difformità urbanistica non basta. Serve qualcosa di strutturalmente più pregnante — la mancanza di un elemento che la legge espressamente qualifica come componente necessaria dell’istanza.

Vale la pena ricordare che il silenzio assenso sul permesso di costruire è uno degli istituti su cui la dialettica tra semplificazione amministrativa e garanzia sostanziale si è giocata con maggiore intensità negli ultimi anni. Le riforme introdotte dal D.L. 76/2020, conv. con mod. con L. 120/2020 e poi dal D.L. 77/2021, conv. con mod. con L. 108/2021 hanno complessivamente spinto verso un’accelerazione dei tempi procedimentali, ma senza risolvere le questioni di fondo relative ai presupposti e ai limiti dell’istituto. La pronuncia n. 1878/2026 si inserisce in questo contesto con un contributo di sistema che colma un vuoto interpretativo non trascurabile.

6. Conseguenze pratiche per i professionisti

Quali conseguenze concrete trae da questa pronuncia chi si occupa quotidianamente di pratiche edilizie — tecnici, architetti, ingegneri, avvocati?

A) Verificare la completezza documentale prima di invocare il silenzio assenso

Il primo imperativo è un controllo rigoroso della documentazione allegata all’istanza originaria. Non basta verificare che i termini procedimentali siano scaduti: occorre accertarsi che l’istanza fosse ab origine completa di tutti gli elementi costitutivi previsti dalla legge, APE inclusa ove prescritta dal D.Lgs. 192/2005.

B) Distinguere tra titolo formatosi per silenzio su istanza completa e titolo formatosi su istanza lacunosa

Un titolo abilitativo formatosi per silenzio assenso su istanza priva di elementi costitutivi è, secondo questa impostazione, un titolo inesistente — non semplicemente annullabile. La differenza è rilevante: l’annullabilità è soggetta ai termini e alle condizioni dell’art. 21-nonies L. 241/1990 (ragionevole lasso di tempo, affidamento del privato, interesse pubblico prevalente), mentre l’inesistenza giuridica del titolo non è sanabile per mero decorso del tempo.

C) Attenzione all’APE come requisito di rito

L’APE che rileva in sede di istanza per permesso di costruire non deve essere confusa con l’attestato energetico rilasciato a conclusione dei lavori. Ciò che conta ai fini della configurabilità dell’istanza è la documentazione progettuale energetica prevista dal D.Lgs. 192/2005 e dai relativi decreti attuativi. Tale documentazione deve essere allegata sin dal deposito originario: non è integrabile ex post ai fini del silenzio assenso già “maturato”.

D) Verifica retroattiva sulle pratiche già avviate

Per le pratiche in corso, in cui si stia facendo affidamento su un silenzio assenso già maturato, è opportuno verificare retroattivamente la completezza documentale dell’istanza originaria. Un titolo “formatosi” su istanza priva di APE espone chi vi fa affidamento ai rischi connessi all’avanzamento del cantiere in assenza di un titolo abilitativo giuridicamente valido — con tutte le conseguenze sul piano delle sanzioni edilizie e penali.

E) Il caso della non-conformità urbanistica: il silenzio assenso si forma, ma con cautela

Laddove invece il vizio dell’istanza attenga alla difformità rispetto alle previsioni urbanistiche — e non alla mancanza di elementi costitutivi — la pronuncia n. 1878/2026 conferma che il silenzio assenso si forma regolarmente. Ciò detto, la successiva esposizione al rischio di autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies L. 241/1990 impone comunque di valutare con attenzione l’opportunità di procedere ai lavori in tale condizione, soprattutto nei casi in cui la difformità sia macroscopica e di facile rilevazione da parte dell’amministrazione.

Conclusioni

La sentenza Cons. St., Sez. IV, n. 1878/2026 del 9 marzo 2026 porta un contributo chiarificatore in un settore — quello del silenzio assenso sul permesso di costruire — che negli anni ha accumulato incertezze giurisprudenziali di non poco conto.

Il principio che ne emerge è rigoroso ma sistematicamente coerente: il silenzio dell’amministrazione non produce un titolo abilitativo se l’istanza è priva di quegli elementi che la legge qualifica come costitutivi del modello normativo di riferimento. L’APE mancante è l’esempio paradigmatico — non un vizio formale, non una difformità sostanziale, ma una lacuna che rende l’istanza stessa giuridicamente inconsistente.

Al contempo, il Consiglio di Stato evita opportunamente di trasformare questo principio in uno strumento di blocco indiscriminato: la non-conformità urbanistica, per quanto grave, non impedisce la formazione del silenzio assenso. La dialettica tra certezza del diritto e semplificazione amministrativa trova qui un punto di equilibrio difficile ma, a mio avviso, condivisibile.

Rimane aperta la questione dei limiti applicativi del concetto di “inconfigurabilità radicale”: una categoria che — se non rigorosamente presidiata dalla giurisprudenza successiva — rischia di diventare un contenitore troppo ampio, alimentando nuove forme di inerzia amministrativa sotto mentite spoglie. Su questo punto, il dibattito è destinato a proseguire.

Note e fonti

• Cons. St., Sez. IV, n. 1878/2026, del 9 marzo 2026 — massima disponibile su Giustizia Amministrativa
• DPR 6 giugno 2001, n. 380 — Testo Unico dell’Edilizia (art. 20 — procedimento permesso di costruire)
• D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 192 — Attuazione della direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico nell’edilizia
• D.Lgs. 10 giugno 2020, n. 48 — Recepimento della direttiva 2018/844/UE sull’efficienza energetica degli edifici
• L. 7 agosto 1990, n. 241 — Nuove norme in materia di procedimento amministrativo (art. 21-nonies — annullamento d’ufficio)
• D.L. 76/2020, conv. con mod. con L. 120/2020 — Decreto Semplificazioni I
• D.L. 77/2021, conv. con mod. con L. 108/2021 — Decreto Semplificazioni II