Un inquadramento della disciplina e della questione referendaria
Nei giorni 8 e 9 giugno 2025 saremo chiamati ad esprimere il nostro voto in una serie di cinque referendum abrogativi. Quattro quesiti ineriscono la materia lavoro, mentre l’ultimo riguarda i diritti di cittadinanza.
Dei cinque quesiti, il quarto in particolare riguarda la materia degli appalti e dal suo esito possono derivare conseguenze importanti, in particolare per il settore immobiliare, pertanto abbiamo deciso di parlarne in questo blog, anche per chiarire alcuni aspetti della normativa e fugare qualche pregiudizio o notizia falsa che ha cominciato a girare sul web.
Dato che questo contenuto viene pubblicato a fini meramente informativi prima del Referendum e non abbiamo la minima intenzione (o pretesa) di entrare nella discussione politica, rimarremo il più asettici possibile, illustrando la normativa attuale e le conseguenze del suo mantenimento o della sua abrogazione, rimandando ogni critica a consultazioni chiuse.
Potete trovare un’analisi più approfondita della normativa attuale sul tema a questo link.
Sommario
- Un inquadramento della disciplina e della questione referendaria
- Sommario
- Il contesto del referendum
- Il significato del comma 4 dell’art. 26 D.Lgs. 81/2008
- La nozione di “rischio specifico” e le problematiche interpretative
- Prospettive sulla normativa vigente
- L’abrogazione proposta: effetti e scenari
- Analisi delle conseguenze sistemiche
- Orientamenti giurisprudenziali rilevanti
- Sintesi comparativa delle posizioni
- Conclusioni
Il contesto del referendum
Tra i quesiti referendari sottoposti al voto popolare, il quarto riguarda la responsabilità solidale del committente nei contratti di appalto, con implicazioni dirette in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro. Il referendum propone l’abrogazione dell’inciso finale del comma 4 dell’articolo 26 del D.Lgs. 81/2008, precisamente le parole: “Le disposizioni del presente comma non si applicano ai danni conseguenza dei rischi specifici propri dell’attività delle imprese appaltatrici o subappaltatrici”.
L’iniziativa si inserisce in un dibattito complesso che coinvolge tematiche quali l’efficacia della tutela dei lavoratori, la razionalità del sistema di imputazione della responsabilità civile e il ruolo dei diversi attori nella filiera dell’appalto.
Il significato del comma 4 dell’art. 26 D.Lgs. 81/2008
Il comma 4 dell’art. 26 prevede che l’imprenditore committente sia responsabile in solido con l’appaltatore e gli eventuali subappaltatori per i danni che non siano stati integralmente coperti da INAIL o IPSEMA, derivanti da infortuni subiti dai lavoratori dipendenti di queste imprese. Tuttavia, la norma introduce una significativa eccezione: essa esclude la responsabilità solidale del committente quando l’evento lesivo derivi da rischi specifici propri dell’attività dell’appaltatore o del subappaltatore.
Tale norma, è bene sottolinearlo, risale alla prima versione del D.Lgs 81/08 e non è stata toccata dai vari interventi di modifica, che hanno interessato ad ampio spettro sia l’articolo 26 che il resto del decreto: è dunque priva di fondamento la notizia, apparsa su alcuni siti di informazione e blog aziendali, che la vorrebbe introdotta dall’attuale governo in sede di conversione del DL 48/2023 (Misure urgenti per l’inclusione sociale e l’accesso al mondo del lavoro).
Il referendum chiede di cancellare questa parte finale del comma, ampliando così la portata della responsabilità solidale.
La nozione di “rischio specifico” e le problematiche interpretative
Il concetto di “rischio specifico” si riferisce a quei rischi che sono strettamente legati all’attività propria e ordinaria dell’impresa appaltatrice e che, in linea teorica, questa dovrebbe essere in grado di prevenire e gestire autonomamente. Tali rischi si contrappongono a quelli “interferenziali”, cioè derivanti dall’interazione tra più soggetti o attività in un medesimo luogo di lavoro.
La giurisprudenza e la dottrina hanno segnalato (in proposito vedansi Cass. pen. n. 44360/2023 e n. 375/2023), come la distinzione tra rischio specifico e rischio interferenziale sia tutt’altro che chiara, lasciando spesso spazio a una valutazione caso per caso e generando incertezza giuridica.
Prospettive sulla normativa vigente
Argomenti a favore del mantenimento della deroga:
- consente una ripartizione della responsabilità coerente con la disponibilità del potere organizzativo e di controllo;
- limita la responsabilità del committente a casi in cui vi sia una concreta ingerenza o colpa;
- evita una responsabilità oggettiva che potrebbe scoraggiare il ricorso all’appalto.
Critiche alla deroga vigente:
- introduce una zona grigia che può ridurre l’effettività della tutela del lavoratore;
- genera contenzioso per la difficoltà nel qualificare il tipo di rischio;
- può incentivare pratiche di delega non responsabile da parte del committente.
L’abrogazione proposta: effetti e scenari
Con l’abrogazione della clausola derogatoria, il committente risponderebbe in via solidale anche per i danni derivanti dai rischi specifici delle imprese appaltatrici. Si tratterebbe, dunque, di un’estensione della responsabilità del committente, che non sarebbe più subordinata alla qualificazione della natura del rischio.
Tale mutamento avrebbe l’effetto di rafforzare la posizione del lavoratore, imponendo al committente l’adozione di strumenti organizzativi e contrattuali più stringenti, come un controllo più sistematico sulla documentazione in materia di sicurezza dell’appaltatore, l’integrazione dei protocolli di coordinamento e la stipula di polizze assicurative dedicate a copertura dei rischi solidali emergenti, ma al contempo determinerebbe un innalzamento degli obblighi di vigilanza, selezione e controllo da parte del committente.
Analisi delle conseguenze sistemiche
Vantaggi potenziali dell’abrogazione:
- rende uniforme la responsabilità del committente a prescindere dalla tipologia del rischio;
- aumenta le garanzie risarcitorie per il lavoratore;
- stimola un controllo più rigoroso nella scelta dei contraenti da parte del committente.
Rischi e criticità:
- potrebbe determinare un’interpretazione troppo ampia della responsabilità solidale;
- accresce l’onere economico e assicurativo per i committenti;
- rende meno attrattivo il ricorso all’esternalizzazione, specialmente nei settori a rischio elevato.
Orientamenti giurisprudenziali rilevanti
Le pronunce giurisprudenziali degli ultimi anni evidenziano come, anche nel quadro normativo attuale, la responsabilità del committente possa comunque configurarsi ove sia dimostrata un’ingerenza o una conoscibilità del rischio. La giurisprudenza tende ad attribuire rilievo alla concretezza del comportamento del committente, piuttosto che a meri automatismi normativi.
La soppressione della deroga sui rischi specifici potrebbe spostare l’asse del giudizio verso una responsabilità presunta, con rilevanti implicazioni anche sul piano della gestione contrattuale dei rapporti di appalto.
Sintesi comparativa delle posizioni
Motivazioni per il voto favorevole all’abrogazione (“Sì”):
- ampliamento della tutela del lavoratore in chiave solidaristica;
- semplificazione normativa e riduzione del contenzioso sull’inquadramento dei rischi;
- maggiore responsabilizzazione del committente nel controllo dei contratti di appalto.
Motivazioni per il mantenimento dell’attuale normativa (“No”):
- tutela della responsabilità in base a criteri di colpa e controllo effettivo;
- contenimento dei costi e dei rischi legali per i soggetti affidatari;
- salvaguardia dell’equilibrio contrattuale tra le parti e della libertà d’impresa.
Conclusioni
Il quarto quesito referendario chiama a una riflessione attenta sull’equilibrio tra sicurezza del lavoro e distribuzione della responsabilità civile nei contratti di appalto. L’eliminazione della clausola escludente i rischi specifici potrebbe rafforzare l’efficacia del sistema protettivo in favore dei lavoratori, ma al contempo introdurre elementi di rigidità e incremento dei costi per il committente.
L’esito del referendum avrà dunque implicazioni rilevanti non solo sul piano normativo, ma anche sul terreno dell’organizzazione imprenditoriale, della gestione del rischio contrattuale e della cultura della prevenzione nei contesti lavorativi. In un’ottica propositiva, sarebbe auspicabile che, indipendentemente dall’esito referendario, il legislatore avvii una revisione organica dell’art. 26, chiarendo il perimetro applicativo della responsabilità solidale e rafforzando gli strumenti di prevenzione condivisa tra committenti e appaltatori, anche attraverso linee guida tecniche e prassi amministrative uniformi.