Un cambio di paradigma in tema di accesso agli atti delle procedure edilizie
La sentenza CdS 7675/2025 afferma che i titoli edilizi sono accessibili a chiunque tramite l’accesso civico generalizzato e lo fa esaminando e mettendo a confronto le norme pertinenti della L. 241/1990 e quelle del D.Lgs. 33/2013.
Negli anni abbiamo assistito però al proliferare, a livello statale, regionale e locale, di schemi normativi complessi volti a disciplinare il diritto di accesso in materia. E la domanda nasce spontanea: dobbiamo mandare tutto al macero?
Sommario
- Un cambio di paradigma in tema di accesso agli atti delle procedure edilizie
- Sommario
- La vicenda e il principio di trasparenza dei titoli edilizi
- L’accesso civico generalizzato
- La domanda: che ne è in edilizia dell’accesso formale agli atti?
La vicenda e il principio di trasparenza dei titoli edilizi
La vicenda portata sui banchi di Palazzo Spada origina da una richiesta di accesso avanzata dal comproprietario di un fondo limitrofo a quello oggetto di interventi edilizi. L’istante aveva chiesto di visionare i titoli edilizi rilasciati dal Comune, sia nella forma dell’accesso documentale tradizionale (artt. 22 e ss. L. 241/1990) sia in quella dell’accesso civico generalizzato (art. 5 del d.lgs. 33/2013).
Il TAR Campania aveva accolto il ricorso, ordinando l’ostensione della documentazione richiesta. L’appellante, titolare del fondo oggetto dei permessi, ha impugnato la sentenza sostenendo essenzialmente tre ordini di argomenti: che l’istante non era più comproprietario del fondo limitrofo in quanto altri ne avrebbe acquisito la proprietà per usucapione; che l’istanza di accesso sarebbe stata generica; che non ricorrerebbero i presupposti per l’accesso civico generalizzato, utilizzato strumentalmente per aggirare i requisiti dell’accesso documentale.
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello.
I giudici di Palazzo Spada hanno innanzitutto ribadito che l’ordinamento stabilisce un obbligo di pubblicazione dei titoli edilizi e una sorta di dovere di controllo sociale sull’attività edilizia nell’ambito del territorio comunale. Tale obbligo trova fondamento nell’art. 20 del TUE, che impone di dare avviso all’albo pretorio dell’avvenuto rilascio di un titolo edilizio, e nell’art. 27 dello stesso testo unico, che affida ai cittadini, attraverso le denunce, un ruolo attivo nella vigilanza urbanistico-edilizia.
Il regime di pubblicità dei titoli edilizi è funzionale a consentire a qualsiasi soggetto interessato di visionare gli atti del procedimento, in ragione di quel controllo diffuso sull’attività edilizia che il legislatore ha inteso garantire. I titoli edilizi sono atti pubblici, in relazione ai quali il titolare del titolo abilitativo non può opporre un diritto di riservatezza.
Nel caso di specie, il Consiglio di Stato ha ritenuto sufficiente la qualità formale di comproprietario del fondo limitrofo per legittimare l’accesso documentale, senza che sia necessario verificare se tale proprietà sia stata o meno acquisita per usucapione da altri. Tale accertamento richiederebbe approfondimenti istruttori incompatibili con il rito speciale dell’accesso, caratterizzato dalla celerità. Il rigetto delle azioni possessorie proposte dall’istante non è dirimente, trattandosi di presupposti differenti rispetto all’azione petitoria.
Quanto alla dedotta genericità dell’istanza, il Collegio ha ritenuto la richiesta sufficientemente circoscritta, con l’indicazione dei dati catastali del fondo e la precisazione degli interventi di trasformazione urbanistico-edilizia che avrebbero determinato incrementi plano-volumetrici. Il divieto di aggravamento del procedimento preclude alla PA di richiedere la puntuale e precisa indicazione del contenuto e degli estremi dei titoli da visionare, dovendo ritenersi sufficiente una richiesta in grado di consentire l’individuazione della pratica edilizia senza attività di elaborazione di dati.
L’accesso civico generalizzato
Ma la parte della pronuncia che solletica il nostro interesse riguarda l’accesso civico generalizzato. Il Consiglio di Stato ha chiarito che, anche qualora l’istante avesse perduto la titolarità del fondo limitrofo per intervenuta usucapione, sussisterebbero comunque i presupposti per consentire l’ostensione documentale nella forma dell’accesso civico generalizzato.
L’accesso civico generalizzato (previsto dell’art. 5 del d.lgs. n. 33/2013, nel testo riformulato dall’art. 6 del d.lgs. n.97/2016) è azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione di un interesse concreto e attuale in relazione alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e senza oneri di motivazione.
Con questo istituto, secondo l’interpretazione fornita dalla sentenza in esame, il legislatore ha inteso superare il divieto di controllo generalizzato sull’attività delle PA su cui è incentrata la disciplina dell’accesso di cui agli artt. 22 e ss. della L. 241/1990, così che l’interesse individuale alla conoscenza è protetto in sé, ferme restando le eventuali contrarie ragioni di interesse pubblico o privato espressamente stabilite dalla legge.
Il Consiglio di Stato ha escluso poi nel caso di specie la violazione del divieto di abuso del diritto, individuato come limite invalicabile rispetto al possibile utilizzo distorto dell’accesso civico generalizzato secondo i principi fissati dall’Adunanza Plenaria con la sentenza n. 10/2020. In relazione alla natura pubblica dei titoli edilizi, al titolo di comproprietà del soggetto istante e al carattere delimitato e circoscritto dell’oggetto dell’istanza, non risultano superati i limiti stabiliti dal legislatore in materia di accesso civico generalizzato né si ravvisa un uso sviato dell’istituto.
La domanda: che ne è in edilizia dell’accesso formale agli atti?
La conclusione raggiunta dal Consiglio di Stato porta a interrogarci sul senso della disciplina dell’accesso documentale in materia edilizia.
Il Collegio parte dal presupposto che, essendo previsto un obbligo di pubblicazione dei permessi rilasciati (esteso alle altre tipologie di titolo edilizio) e un obbligo di affissione degli stessi presso il cantiere, renderebbe applicabili le norme relative all’accesso civico di cui all’art. 5 D.Lgs 33/2013.
Tale norma prevede una serie di disposizioni che in realtà ricalcano lo schema dell’accesso agli atti di cui all’art. 22 L. 241/1990: è infatti previsto un sistema di comunicazione al controinteressato, la possibilità per questi di formulare opposizione, un termine per la definizione del procedimento e la trasmissione dei documenti e mezzi di tutela in caso di silenzio.
Varia la legittimazione del richiedente, che non deve essere titolare di alcun particolare diritto od interesse alla visione della documentazione.
Variano le caratteristiche dell’istanza, che deve essere, per espressa previsione legislativa proposta tramite canale telematico, e non deve recare motivazione di sorta.
Non è inoltre possibile muovere l’obiezione che l’accesso civico è limitato all’atto oggetto di obbligo di pubblicazione mentre per ottenere gli atti dell’istruttoria resterebbe applicabile la disciplina dell’accesso formale agli atti: in proposito il comma 2 dell’art. 5 D.Lgs. 33/2013 infatti par togliere ogni dubbio, disponendo che “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis.”
Insomma, sembrerebbe proprio non esservi scampo per il procedimento di accesso formale agli atti amministrativi in materia edilizia, la cui funzione resterebbe assorbita, per tutto quello che concerne il titolo e la documentazione necessaria alla sua formazione, dall’accesso civico generalizzato.
Quello che segna la sentenza in commento non è tanto l’avanzare di un nuovo orientamento in tema di ostensione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, quanto un cambiamento di paradigma. In altre parole si tratta della presa d’atto di un nuovo modo di concepire i rapporti tra agire amministrativo e controllo da parte del pubblico.
Mentre nel modello tradizionale la PA rimaneva un organismo sostanzialmente chiuso, da cui eccezionalmente potevamo estrapolare informazioni per le tutela di interessi qualificati, oggi dobbiamo concepirla come un meccanismo aperto, nell’ambito del quale l’ostensione di informazioni al cittadino non è strumentale tanto alla tutela degli interessi individuali di quest’ultimo, quanto alla possibilità di verifica generalizzata della correttezza del funzionamento dei meccanismi amministrativi.
Il cittadino in quest’ottica assume dunque una doppia veste: da un lato è l’individuo da tutelare nella propria posizione soggettiva, dall’altro è il soggetto deputato a verificare che la pubblica amministrazione funzioni a dovere, in modo legittimo e legale.
In questo nuovo contesto assume conseguentemente maggior importanza il tema della tutela dell’amministrazione e dei terzi dagli abusi del cittadino istante / controllore. È così che assumono rilievo i limiti posti all’accesso civico generalizzato dalla Ad. Plen. n. 10/2020 inerenti il divieto di abuso del diritto, che si configura quando il titolare di una prerogativa o di una posizione soggettiva lo esercita per conseguire risultati diversi e ulteriori rispetto a quelli per i quali tale prerogativa o posizione è stata attribuita dall’ordinamento, con modalità non necessarie e irrispettose del dovere di correttezza e buona fede, causando uno sproporzionato e ingiustificato sacrificio della controparte – il che, in termini amministrativi, se ci pensiamo, costituisce una sorta di ribaltamento del concetto di abuso o sviamento del potere.
Vedremo se questo orientamento verrà condiviso dalle future pronunce ed avrà la forza di imporsi.
In ambito edilizio, a mio parere, non sussistono in realtà validi motivi per opporsi, nel quadro normativo attuale, a questa valorizzazione dell’accesso civico generalizzato, se non forse uno solo: le capacità limitate della pubblica amministrazione di assolvere alle richieste.
Non sempre infatti le regole disegnate per arginare l’abuso del diritto sono efficaci a ridurre il carico derivante dalla trattazione di un gran numero di istanze. Sta abusando del proprio diritto il cittadino che, vedendo proliferare intorno a sé opere di dubbia legalità, richieda accesso alle pratiche presentate su tutti gli immobili di un quartiere? Bene, anche semplicemente per rilevare l’abuso del diritto è necessario trattare le istanze, con spendita di risorse anche consistenti (specie se i cittadini zelanti sono parecchi), a scapito dell’azione dell’amministrazione nel suo complesso. Figuriamoci se invece l’istanza va istruita con l’invio degli avvisi ai controinteressati, valutazione delle relative deduzioni e esercizio dell’esame di contemperanza.
Il fatto di dover indicare un motivo per la formulazione di un’istanza è un importante elemento deflattivo, richiedendo uno sforzo che l’istante difficilmente è disposto a fare per mera curiosità.
L’inoltro di una domanda con un semplice click è un altro paio di maniche.
L’accesso civico, come strutturato oggi, si presenta come una copia dell’accesso formale senza paletti all’ingresso, schema già noto al nostro ordinamento, per esempio nei casi di accesso agli atti dei consiglieri comunali, ma con un potenziale peso di trattazione enorme.
A questo punto sarebbe meglio seguire la strada già percorsa dalla normativa sulla trasparenza nella sua evoluzione e valorizzare, anziché il diritto di acceso generalizzato su istanza, forme di pubblicazione tramite accesso generalizzato automatizzato alle pratiche, che non richiedano più quindi l’onere di trattazione.
In questa ipotesi l’accesso tramite istanza resterebbe riservato ai casi in cui è necessaria una tutela rafforzata. In tali casi tuttavia, dovendosi operare un contemperamento d’interessi, lo schema più efficace non sarebbe quello dell’accesso civico, ma il vecchio accesso formale motivato.