Un principio di diritto atteso che risolve un’annosa questione interpretativa
Con la sentenza n. 8 del 10 luglio 2025, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha posto fine a un dibattito interpretativo che da tempo animava la giurisprudenza amministrativa e penale, stabilendo che il vincolo paesaggistico previsto dall’articolo 142, comma 1, lettera c), del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio si applica anche ai terreni sopraelevati rispetto al corso d’acqua, purché ricompresi nella fascia di 150 metri calcolata dalle sponde o dai piedi degli argini.
Chi si occupa di vincoli paesaggistici sa quali e quanti sono i contrasti sull’interpretazione di questa norma, che, secondo alcuni ricomprende nel suo campo di applicazione i terreni sopraelevati rispetto alla sponda, secondo altri no.
Cogliamo l’occasione con la sentenza in commento di riprendere il tema e chiarire l’assunto secondo le conclusioni tratte dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.
Sommario
- Un principio di diritto atteso che risolve un’annosa questione interpretativa
- Sommario
- Il caso concreto: un capannone industriale sulle alture del fiume Mesima
- L’interpretazione letterale e sistematica della norma
- Il principio di diritto enunciato
- Le ragioni della tutela uniforme
- Il necessario coordinamento con la disciplina idraulica
- Le conseguenze operative per i professionisti del settore
- Considerazioni conclusive
Il caso concreto: un capannone industriale sulle alture del fiume Mesima
La vicenda trae origine dalla realizzazione di un capannone industriale destinato alla produzione di semilavorati derivati da prodotti agricoli in un comune della Calabria. Il proprietario dell’area e titolare di un’impresa per il commercio di prodotti agricoli aveva ottenuto nel 2008 il permesso di costruire per l’edificazione della struttura ed aveva dato sfogo ai lavori, ma a seguito di un sopralluogo effettuato nel 2010, l’amministrazione comunale aveva rilevato che l’immobile si trovava all’interno dell’area fluviale del fiume Mesima, a una distanza inferiore a 150 metri dal corso d’acqua, circostanza che avrebbe richiesto la preventiva acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’articolo 142, comma 1, lettera c), del Codice BCP.
L’elemento centrale della controversia consisteva nel fatto che il terreno su cui insisteva la costruzione si trovava a un’altezza di circa nove metri rispetto al letto del fiume.
Il proprietario sosteneva che tale dislivello escludesse l’applicazione del vincolo paesaggistico, argomentando che la norma tutelerebbe solo le “sponde interne” raggiungibili dalla piena del fiume e non i terreni sopraelevati, che definiva “sponde esterne”.
Secondo questa interpretazione, la disposizione in esame, a differenza di quanto previsto per i territori costieri e lacustri dalle lettere a) e b) del medesimo articolo, non menzionerebbe espressamente i “territori elevati”, circostanza che dovrebbe far escludere dalla tutela le aree poste a quote superiori rispetto al corso d’acqua.
L’interpretazione letterale e sistematica della norma
L’Adunanza Plenaria ha respinto questa ricostruzione attraverso un’attenta analisi del dato normativo. Il Collegio ha evidenziato come la lettera c) dell’articolo 142 tuteli “i fiumi, i torrenti, i corsi d’acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna“.
La sentenza sottolinea la differenza testuale tra questa disposizione e quelle contenute nelle lettere a) e b) del medesimo comma, che tutelano rispettivamente i territori costieri e quelli contermini ai laghi. Mentre per questi ultimi il legislatore ha espressamente menzionato i “territori elevati sul mare” e i “territori elevati sui laghi“, per i corsi d’acqua il punto di riferimento sono le “sponde” o i “piedi degli argini”. Questa diversità terminologica, secondo l’Adunanza Plenaria, non è casuale ma riflette la valorizzazione, da parte del legislatore, delle differenti caratteristiche morfologiche dei luoghi tutelati.
Nel caso dei territori costieri e lacustri, il punto di partenza per il calcolo della fascia di rispetto è necessariamente posto al livello dell’acqua (la linea di battigia), rendendo necessario specificare che la tutela si estende anche ai territori soprastanti, che senza una menzione diretta e specifica rimarrebbero esclusi. Per i corsi d’acqua, invece, le sponde possono presentare configurazioni estremamente variegate, potendo essere naturalmente sopraelevate rispetto al letto del fiume. In questa prospettiva, il legislatore non ha ritenuto necessario specificare che la tutela si estende ai territori elevati, essendo tale circostanza già implicita nel riferimento alle sponde, che per loro natura possono trovarsi a quote diverse.
Il principio di diritto enunciato
L’Adunanza Plenaria ha quindi enunciato il seguente principio di diritto: “la lettera c) del comma 1 dell’art. 142 del decreto legislativo n. 42 del 2004 sottopone a vincolo paesaggistico le aree ricomprese nelle fasce ricomprese nei 150 metri adiacenti ai fiumi, ai torrenti ed ai corsi d’acqua, da computare tenendo conto dei piedi degli argini e dalle sponde, incluse le aree sopraelevate“.
La pronuncia chiarisce che il vincolo paesaggistico deve essere computato dal margine superiore della sponda, indipendentemente dalla sua altezza rispetto al corso d’acqua. Non rileva quindi la distinzione, proposta dal ricorrente, tra “sponda interna” e “sponda esterna”, né può essere individuata in via interpretativa un’altezza massima oltre la quale il vincolo non troverebbe applicazione. Il legislatore, nel bilanciamento tra l’interesse paesaggistico e gli interessi dei proprietari delle aree limitrofe ai corsi d’acqua, non ha attribuito alcuna rilevanza al dislivello esistente tra il terreno e il letto del fiume.
Le ragioni della tutela uniforme
La sentenza evidenzia come sarebbe irragionevole differenziare il valore paesaggistico del territorio prossimo alle acque a seconda che si tratti di mare, lago o fiume. La ratio della tutela paesaggistica è infatti quella di preservare l’integrità visiva e ambientale delle aree che, per la loro prossimità ai corpi idrici, presentano peculiari caratteristiche di pregio. Tale esigenza di protezione non viene meno per il solo fatto che il terreno si trovi a una quota superiore rispetto al corso d’acqua.
Inoltre, l’interpretazione accolta dall’Adunanza Plenaria garantisce certezza applicativa, evitando valutazioni caso per caso sulla rilevanza del dislivello e prevenendo possibili contenziosi sulla determinazione dell’altezza oltre la quale il vincolo non sarebbe operante. Una soluzione diversa avrebbe comportato notevoli difficoltà pratiche, richiedendo complesse valutazioni tecniche per stabilire, in ogni singolo caso, se il dislivello fosse tale da escludere l’applicazione del vincolo.
Il necessario coordinamento con la disciplina idraulica
È importante sottolineare, come fa la stessa sentenza, che la questione affrontata non riguarda la fascia di rispetto idraulico disciplinata dall’articolo 96 del regio decreto n. 523 del 1904, che risponde a esigenze di sicurezza idraulica e di tutela del regime delle acque. Il vincolo paesaggistico opera su un piano diverso, mirando alla conservazione dei valori estetici e culturali del paesaggio fluviale, indipendentemente dalle problematiche connesse al rischio idraulico o alla gestione del corso d’acqua.
Questa distinzione è fondamentale per comprendere come possano coesistere regimi di tutela differenziati, ciascuno con proprie finalità e modalità applicative. Mentre le norme di polizia idraulica mirano principalmente a garantire il libero deflusso delle acque e la sicurezza degli insediamenti, il vincolo paesaggistico persegue obiettivi di conservazione dell’identità visiva e culturale dei luoghi.
Le conseguenze operative per i professionisti del settore
La pronuncia dell’Adunanza Plenaria ha immediate ricadute operative per tutti gli operatori del settore edilizio e urbanistico. Architetti, ingegneri, geometri e consulenti dovranno tenere conto di questo principio nella verifica preliminare della sussistenza del vincolo paesaggistico, senza poter invocare il dislivello rispetto al corso d’acqua come elemento escludente la tutela.
Per le amministrazioni comunali, la sentenza fornisce un criterio applicativo chiaro e univoco, eliminando margini di discrezionalità che potrebbero generare disparità di trattamento. Gli uffici tecnici dovranno verificare esclusivamente la distanza planimetrica dalle sponde o dai piedi degli argini, senza dover effettuare valutazioni sull’altimetria dei terreni interessati dall’intervento edilizio.
Anche per i proprietari di aree limitrofe ai corsi d’acqua, la pronuncia offre maggiore certezza giuridica, consentendo di conoscere preventivamente il regime vincolistico applicabile e di programmare gli interventi edilizi nel rispetto delle procedure autorizzative richieste. La necessità di acquisire l’autorizzazione paesaggistica comporterà tempistiche più lunghe e maggiori oneri procedurali, ma garantirà la legittimità degli interventi realizzati.
Considerazioni conclusive
Questa pronuncia conferma la centralità del paesaggio fluviale nel sistema di protezione delineato dal Codice BCP, riconoscendo come i corsi d’acqua e le aree ad essi prospicienti costituiscano elementi identitari del territorio meritevoli di particolare attenzione, indipendentemente dalle loro specifiche caratteristiche morfologiche. In questa prospettiva, il dislivello rispetto al corso d’acqua non può essere considerato un elemento idoneo a escludere la rilevanza paesaggistica dell’area, che deriva dalla sua relazione visiva e ambientale con l’elemento idrico.
Si ripropone tuttavia l’interrogativo immanente nella materia paesaggistica: posto che il territorio è cosa distinta dalla cartografia, che le risorse amministrative sono limitate e che tale limitatezza si traduce in allungamenti elefantiaci delle tempistiche – al netto degli escamotage al limite della legalità come le finestre temporali per la ricezione delle istanze – non sarebbe forse il caso che l’amministrazione stabilisse prima per l’area complessiva se e quale tipo di edificazione sia compatibile con l’amenità del corso d’acqua anziché imporre una valutazione immobile per immobile? C’è fiume e fiume e questo sistema di vincoli e sblocchi senza una ricognizione seria dei quadri conoscitivi e valutazioni in termini di pianificazione, non solo non funziona, fa danni.