Il Consiglio di Stato riafferma il primato della sostanza sulla forma nel diritto di accesso ai documenti amministrativi
Il diritto di accesso agli atti amministrativi rappresenta uno dei pilastri fondamentali del rapporto tra cittadino e Pubblica Amministrazione. La sentenza del Consiglio di Stato n. 4478/2023, pubblicata il 3 maggio 2023, offre alcuni chiarimenti su un tema che, nell’era della digitalizzazione, assume connotati sempre più rilevanti: fino a che punto le amministrazioni possono imporre specifiche modalità formali per l’esercizio di questo diritto?
La vicenda trae origine da una richiesta apparentemente routinaria. Un promissario acquirente di un immobile sito a Milano aveva presentato al Comune, tramite posta elettronica certificata, un’istanza di accesso agli atti edilizi relativi all’immobile che intendeva acquistare. La richiesta, inviata il 20 luglio 2021 all’indirizzo PEC del Protocollo generale del Comune, era completa di tutti gli elementi necessari: indicava con precisione i documenti richiesti (titoli abilitativi, comunicazioni di fine lavori, certificati di agibilità) e specificava l’interesse diretto, concreto e attuale sotteso alla domanda, rappresentato dall’intenzione di procedere all’acquisto dell’immobile.
La risposta del Comune di Milano, giunta appena due giorni dopo, ha però sorpreso il richiedente. L’Ufficio Protocollo ha comunicato che, dall’11 dicembre 2020, le istanze relative agli atti di fabbrica dal 1926 in avanti dovevano essere presentate esclusivamente attraverso un portale online dedicato, accessibile a un indirizzo web specifico, compilando un modulo guidato. La comunicazione specificava inoltre che le domande pervenute attraverso altri canali non sarebbero state accolte ma archiviate d’ufficio senza alcun riscontro.
Di fronte a questo diniego, il cittadino ha proposto ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, lamentando la violazione dei principi fondamentali in materia di accesso agli atti. Il TAR Milano, tuttavia, con sentenza n. 2899 del 23 dicembre 2021, ha respinto il ricorso, ritenendo che le modalità imposte dal Comune non comportassero una particolare gravosità né oneri sproporzionati e che rispondessero alle esigenze di un’ordinata gestione amministrativa. Secondo i primi giudici, il comportamento del privato denotava piuttosto un certo irrigidimento e scarsa volontà di collaborazione con l’amministrazione.
La questione è quindi approdata davanti al Consiglio di Stato, dove la Quarta Sezione, con la sentenza in commento, ha ribaltato completamente la prospettiva, accogliendo l’appello e riformando la sentenza di primo grado.
Il ragionamento del Consiglio di Stato si sviluppa attraverso un’attenta ricostruzione del quadro normativo di riferimento. Innanzitutto, viene richiamata la norma cardine dell’articolo 22 della legge n. 241 del 1990, che qualifica espressamente l’accesso ai documenti amministrativi come “principio generale dell’attività amministrativa” finalizzato a favorire la partecipazione e ad assicurare l’imparzialità e la trasparenza dell’azione pubblica. La stessa disposizione stabilisce che tutti i documenti amministrativi sono accessibili, salvo le tassative eccezioni indicate all’articolo 24 della medesima legge.
Altrettanto rilevante nel sistema che sovrintende il meccanismo dell’accesso agli atti è il principio contenuto nell’articolo 1, comma 2, della legge n. 241 del 1990, che vieta alla Pubblica Amministrazione di aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria. Si tratta di un principio, anche questo, di portata generale che impone all’amministrazione un dovere di semplificazione e di proporzionalità nell’imposizione di adempimenti a carico dei privati.
Il Consiglio di Stato esamina quindi l’articolo 8 del DPR n. 184 del 2006, il regolamento che disciplina l’accesso ai documenti amministrativi, il quale prevede che i provvedimenti organizzatori delle singole amministrazioni disciplinino le modalità di compilazione delle richieste di accesso, “preferibilmente mediante la predisposizione di apposita modulistica“. L’avverbio utilizzato dalla norma non è casuale: esprime una facoltà, non un obbligo, e soprattutto non può trasformarsi in una preclusione assoluta del diritto di accesso per chi non utilizzi quella specifica modulistica. Il termine “preferibilmente” esclude dunque che una qualsiasi modalità stabilita da propria regolamentazione dall’amministrazione per l’inoltro delle istanze si trasformi in tassativa.
Il Collegio si dedica poi, nell’esame del caso concreto, alla disamine del Regolamento comunale di Milano n. 36 del 7 settembre 2010, acquisito agli atti su richiesta dello stesso Consiglio di Stato. L’articolo 5 di tale regolamento prevede che la richiesta di accesso possa pervenire al Comune anche per via telematica e che il soggetto interessato possa presentare apposita istanza utilizzando la modulistica pubblicata sul sito istituzionale. Il verbo utilizzato è ancora una volta “potere”, non “dovere”: anche a livello regolamentare, dunque, l’utilizzo della modulistica standardizzata si configura come una facoltà, non come un obbligo escludente, in linea con il disposto dell’art. 22 D.Lgs. n. 241/1990 e dell’art. 8 del DPR 184/2006 poc’anzi richiamato.
Il Consiglio di Stato sviluppa quindi una duplice critica alla posizione assunta dall’amministrazione comunale e recepita dalla sentenza di primo grado.
In primo luogo, sotto il profilo strettamente giuridico, viene sottolineato come l’interpretazione restrittiva del diritto di accesso attraverso l’imposizione dell’utilizzo esclusivo di una modulistica standardizzata frustri la finalità stessa del diritto di accesso e si ponga in contrasto con la legge n. 241 del 1990, che qualifica tale diritto come cardine e principio generale del procedimento amministrativo. Anche ammettendo che l’articolo 8 del DPR n. 184 del 2006 potesse essere interpretato nel senso sostenuto dall’amministrazione, dovrebbe comunque prevalere la fonte di rango legislativo, che non prevede limitazioni al diritto se non quelle tassativamente indicate, essendo questa di rango superiore rispetto alla disposizione regolamentare.
In secondo luogo, sotto il profilo fattuale e sostanziale, il Collegio evidenzia come nel caso specifico l’istanza fosse stata comunque inviata a mezzo posta elettronica certificata all’indirizzo dell’Ufficio Protocollo del Comune ed era completa di tutti i suoi elementi essenziali. Lo stesso Ufficio Protocollo aveva poi trasmesso l’istanza, con PEC del 26 luglio 2021, ad altro ufficio del Comune, presumibilmente quello competente. Pertanto, pur essendo stata rispettata dal richiedente la modalità di invio informatizzato prevista dalla normativa vigente, il Comune aveva negato il riscontro richiesto solo per il mancato utilizzo iniziale della specifica piattaforma e della modulistica indicate.
Tale comportamento, afferma il Consiglio di Stato, costituisce un ingiustificato aggravamento del procedimento amministrativo a carico del privato in violazione dell’articolo 1, comma 2, della legge n. 241 del 1990. Nel caso di specie non ricorrevano, infatti, le “straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria” che sole potrebbero giustificare un aggravamento procedurale.
Il Collegio respinge inoltre l’argomento secondo cui il richiedente avrebbe violato un onere di diligenza o di leale collaborazione nei confronti dell’amministrazione. Al contrario, viene osservato che con la PEC del 22 luglio 2021 l’amministrazione si era limitata a invitare l’istante a utilizzare un prestampato scaricabile dal sito internet e a trasmettere la richiesta utilizzando lo stesso indirizzo PEC da cui era stato inoltrato il riscontro, senza spiegare in alcun modo come l’uso del prestampato o di un diverso indirizzo PEC avrebbe influito, migliorandola, sull’efficienza operativa dell’amministrazione.
Viene altresì richiamato il principio del soccorso istruttorio di cui all’articolo 6, comma 1, lettera b), della legge n. 241 del 1990, che costituisce un istituto di carattere generale volto a riequilibrare a favore del privato il rapporto con la Pubblica Amministrazione. Tale principio non può essere interpretato a sfavore del cittadino in presenza di un’istanza completa di tutti gli elementi necessari e di un interesse concreto, diretto e attuale all’accesso.
La sentenza si conclude con l’accoglimento dell’appello e la riforma della decisione di primo grado. Il provvedimento di diniego viene annullato e l’amministrazione viene condannata a consentire l’accesso dell’appellante agli atti richiesti con l’istanza del 20 luglio 2021, nel termine di sessanta giorni dalla notificazione o dalla comunicazione della sentenza. Le spese del giudizio vengono compensate stante la peculiarità e la novità delle questioni trattate, salva la refusione all’appellante del contributo unificato.
La pronuncia del Consiglio di Stato assume particolare rilievo in un momento storico in cui la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione sta procedendo a ritmi sempre più sostenuti. Se da un lato tale processo è sicuramente positivo e va incoraggiato, dall’altro non può trasformarsi, come purtroppo troppo spesso accade, in uno strumento di restrizione o di irrigidimento, se non di negazione di diritti del cittadino.
La sentenza ribadisce con chiarezza che le esigenze di standardizzazione e di informatizzazione delle procedure amministrative, pur apprezzabili, non possono limitare in modo sproporzionato l’esercizio del diritto di accesso agli atti e ai documenti amministrativi, escludendolo del tutto per il solo mancato utilizzo di una specifica piattaforma o di una determinata modulistica.
Il principio affermato dalla Quarta Sezione è quindi quello del primato della sostanza sulla forma: ciò che conta è che l’istanza sia completa di tutti i suoi elementi essenziali, che indichi con precisione i documenti richiesti e l’interesse sotteso alla domanda, e che sia trasmessa con modalità idonee a garantire la certezza della provenienza e della ricezione. Il fatto che non sia stata utilizzata una specifica piattaforma informatica o un determinato modulo prestampato non può, di per sé, giustificare un diniego di accesso.
Questa conclusione trova fondamento nei principi generali che governano l’attività amministrativa: il principio di semplificazione, che vieta aggravamenti procedurali non giustificati; il principio di proporzionalità, che impone di graduare gli oneri a carico dei privati in relazione alle effettive esigenze amministrative; il principio di buon andamento, che non può essere invocato per giustificare un formalismo fine a se stesso.
Particolarmente significativo è il richiamo al principio del soccorso istruttorio, che costituisce una delle più rilevanti innovazioni introdotte nel corso degli anni nella disciplina del procedimento amministrativo. Tale principio impone all’amministrazione di attivarsi per consentire al privato di sanare eventuali carenze formali dell’istanza, piuttosto che rigettarla per motivi meramente formali. A maggior ragione tale principio deve operare quando, come nel caso di specie, l’istanza è già di per sé completa e la carenza formale consiste unicamente nel mancato utilizzo di una specifica modulistica non prescritta dalla legge a pena di inammissibilità.
Dal punto di vista pratico, la sentenza offre importanti indicazioni operative sia per i cittadini nelle loro richieste di accesso agli atti, sia per le amministrazioni comunali.
Per i cittadini la pronuncia conferma che, in presenza di un interesse qualificato all’accesso, è sufficiente presentare un’istanza completa di tutti i suoi elementi essenziali. L’eventuale mancato utilizzo di una specifica piattaforma o di un determinato modulo prestampato non può giustificare un diniego di accesso, e l’amministrazione che opponga tale rifiuto può essere censurata in sede giurisdizionale.
Per le amministrazioni comunali, la sentenza rappresenta un monito a non trasformare gli strumenti di semplificazione in nuovi ostacoli burocratici. La predisposizione di piattaforme informatiche e di modulistica standardizzata costituisce certamente uno strumento utile per razionalizzare e velocizzare la gestione delle istanze di accesso, ma non può tradursi in un obbligo escludente per il cittadino. Qualora un’istanza pervenga attraverso modalità diverse da quelle indicate come preferenziali, ma sia comunque completa e trasmessa con mezzi idonei, l’amministrazione ha il dovere di esaminarla e di fornire riscontro, eventualmente invitando il richiedente a integrare la documentazione se effettivamente carente.
Dato che i casi analoghi a quello che ha dato adito a questa pronuncia letteralmente non si contano, essendo diventata ormai una prassi per le amministrazioni trincerarsi dietro le piattaforme informatiche per non dar seguito alle istanze, è necessario che i cittadini – e ancora di più i professionisti – prendano coscienza dei loro diritti e di fronte a rifiuti infondati comincino, se non altro a puntare i piedi.