Il vincolo paesaggistico prevale sull’edificazione e sulle aspettative
Commento a Consiglio di Stato sent. n. 3598/2025
Nella sentenza in commento si affronta il problema del potere, da parte dell’amministrazione, di imporre i vincoli ambientali e paesaggistici, potere caratterizzato da un’amplissima latitudine discrezionale.
La sentenza ha consolidato l’orientamento giurisprudenziale secondo cui la pianificazione paesaggistica e ambientale prevale su quella urbanistica, anche quando ciò comporti la limitazione o l’azzeramento delle facoltà edificatorie precedentemente riconosciute.
Partiremo dal caso sotteso alla pronuncia e dall’iter processuale seguito, che, essendo abbastanza complesso, merita una, pur succinta, analisi. Preliminarmente, dovendo, nell’esposizione, nominare diversi strumenti ed istituti, che, per brevità, citeremo solo per acronimo e sigla, forniamo di seguito un piccolo glossario.
Glossario
CBCP: Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio;
PTCP: Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale;
PTR: Piano Territoriale Regionale;
PGT: Piano di Governo del Territorio;
NTA: Norme Tecniche di Attuazione;
DGR: Delibera Giunta Regionale;
VAS: Valutazione Ambientale Strategica;
BURL: Bollettino Ufficiale Regione Lombardia;
TAR: Tribunale Amministrativo Regionale;
CdS: Consiglio di Stato.
Sommario
- Commento a Consiglio di Stato sent. n. 3598/2025
- Glossario
- Sommario
- Situazione di fatto sottesa al contenzioso
- Iter processuale
- Prima istanza
- Appello
- Esito della controversia
- Questioni giuridiche relative alla tutela paesaggistica ed ambientale
- La latitudine della discrezionalità e il principio della prevalenza della tutela paesaggistica
- Oneri motivazionali
- In conclusione
Situazione di fatto sottesa al contenzioso
La controversia origina dall’approvazione del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) della Provincia di Monza e Brianza, avvenuta con deliberazione del Consiglio provinciale n. 16/2013 del 10 luglio 2013. Il piano aveva ad oggetto aree site nel comparto AT9 edificabile del Comune di Brugherio.
La vicenda si caratterizza per un significativo mutamento delle previsioni urbanistiche intercorso tra la fase di adozione e quella di approvazione definitiva del PTCP. Mentre in sede di adozione le aree in questione erano state inserite in un comparto di trasformazione edificabile, in sede di approvazione finale la Provincia ha introdotto una disciplina gravemente limitativa delle facoltà edificatorie, assoggettando l’intero comparto AT9 alla disciplina dell’articolo 34 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del piano, relativa agli “ambiti di interesse provinciale“.
Tale modifica è stata determinata dalle indicazioni contenute nella Delibera della Giunta Regionale (DGR) Lombardia n. IX/3398 del 9 maggio 2012, che aveva evidenziato la necessità di contenere il consumo di suolo in una provincia caratterizzata da altissime percentuali di urbanizzazione e da elevatissima densità abitativa. Il documento regionale raccomandava di “integrare gli atti di Piano con criteri e specifiche misure atte ad assicurare il raggiungimento dell’obiettivo del consumo di suolo“.
Iter processuale
Prima istanza
I proprietari delle aree hanno impugnato dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) per la Lombardia tutti gli atti relativi all’approvazione del PTCP, deducendo diversi motivi di ricorso incentrati principalmente sulla violazione della legge regionale n. 12/2005 (legge per il governo del territorio della Lombardia), sul difetto di istruttoria e motivazione, sulla pretesa illegittimità delle disposizioni introdotte solo in sede di approvazione finale e sulla violazione del diritto di partecipazione al procedimento.
Con sentenza n. 1392 dell’8 giugno 2021, il TAR Lombardia ha dichiarato in parte cessata la materia del contendere e ha respinto per il resto il ricorso, ritenendo legittime le scelte della Provincia.
Appello
Gli originari ricorrenti hanno proposto appello al Consiglio di Stato (CdS) articolando quattro motivi, sostanzialmente incentrati su: (1) omessa pronuncia e difetto di istruttoria; (2) travisamento dei rapporti tra PTCP e Piano Territoriale Regionale (PTR); (3) violazione delle norme sui rapporti tra strumenti urbanistici; (4) violazione del diritto di partecipazione per mancata ripubblicazione delle modifiche al piano.
Esito della controversia
Il Consiglio di Stato, con la sentenza in commento, ha integralmente rigettato l’appello, confermando la legittimità dell’operato della Provincia. La decisione si è fondata, nel merito su due principi cardine: da una parte il principio secondo cui la tutela ambientale e paesaggistica ha valore primario e assoluto che prevale su mere esigenze urbanistiche e dall’altra il principio secondo cui gli Enti preposti (nel caso la Provincia) hanno ampia discrezionalità nelle scelte di pianificazione territoriale purché orientate alla tutela dell’ambiente e al contenimento del consumo di suolo.
Questioni giuridiche relative alla tutela paesaggistica ed ambientale
La controversia ha messo in luce la complessa articolazione dei rapporti tra il PTR (strumento regionale di indirizzo generale), il PTCP (strumento provinciale di coordinamento) e il Piano di Governo del Territorio (PGT) comunale. I ricorrenti sostenevano che la Regione non avesse adottato disposizioni con efficacia prescrittiva e prevalente nei confronti del PGT comunale ai sensi dell’articolo 18 della legge regionale n. 12/2005, e che quindi la Provincia non potesse autonomamente introdurre vincoli così limitativi.
Il caso ha evidenziato altresì il conflitto tra diritti edificatori privati e esigenze di tutela ambientale e paesaggistica. La Provincia ha giustificato le proprie scelte richiamando il principio dello “sviluppo sostenibile” e la necessità di preservare gli spazi aperti residui in un territorio altamente urbanizzato.
La latitudine della discrezionalità e il principio della prevalenza della tutela paesaggistica
Riguardo la natura del potere e la latitudine della discrezionalità esercitata dall’Amministrazione nell’imposizione di vincoli in materia di pianificazione paesaggistica (in cui si inseriscono i vincoli di tutela ambientale) i giudici di Palazzo Spada richiamano i principi confermati dalla pronuncia C. Cost. n. 74/2021, sentenza molto nota anche perché collegata alla vicenda pugliese del batterio Xylella (per chi non la conoscesse consiglio di leggere “Il fuoco invisibile” di Daniele Rielli).
La sentenza in parola ricorda che nell’ordinamento italiano vige il principio di prevalenza della tutela paesaggistica, riconosciuto dall’art. 143, co. 9 del CBCT nei seguenti termini: “a far data dall’adozione del piano paesaggistico non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all’articolo 134, interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano stesso. A far data dalla approvazione del piano le relative previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici”.
Tale principio “deve essere declinato nel senso che al legislatore regionale è impedito non solo adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto, ma, altresì, introdurre limiti o condizioni, in qualsiasi forma, senza che ciò sia giustificato da più stringenti ragioni di tutela, le quali possono se del caso trovare riconoscimento anche negli strumenti urbanistici regionali o comunali, tanto più, poi, se dette limitazioni trovino giustificazione in mere esigenze urbanistiche.
Affinché sia preservato il valore unitario e prevalente della tutela paesaggistica (sul quale, fra le molte, sentenze n. 11 del 2016, n. 64 del 2015 e n. 197 del 2014), deve, infatti, essere salvaguardata la complessiva efficacia del piano paesaggistico, ponendola al riparo dalla pluralità e dalla parcellizzazione degli interventi delle amministrazioni locali (sentenza n. 182 del 2006)” (C. Cost. n. 74/2021 cit.)
Lato amministrativo il principio della prevalenza della tutela paesaggistica, secondo la linea tracciata dalla Corte Costituzionale, è stato ulteriormente precisato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2462/2022 (e ancora prima dalla sentenza CdS n. 2225/2020), citate nella pronuncia in commento, secondo cui “…la tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario avente valore primario ed assoluto, precede e comunque costituisce un limite alla salvaguardia degli altri interessi pubblici; non a caso, il Codice dei beni culturali e del paesaggio definisce i rapporti tra il piano paesaggistico e gli altri strumenti urbanistici (nonché i piani, programmi e progetti regionali di sviluppo economico) secondo un modello rigidamente gerarchico; restando escluso che la salvaguardia dei valori paesaggistici possa cedere a mere esigenze urbanistiche”.
Secondo il Consiglio di Stato, dunque, sulla base dei principi sopra enumerati ed in ragione del valore primario ed assoluto riconosciuto dalla Costituzione al paesaggio ed all’ambiente, in materia paesaggistica e ambientale le scelte dell’amministrazione hanno natura sostanzialmente insindacabile nel merito.
Ne consegue a corollario che (CdS 8882/2024):
- la tutela del paesaggio non è riducibile a quella dell’urbanistica;
- l’avvenuta edificazione immobiliare non costituisce ragione sufficiente per recedere dall’intento di proteggere i valori estetici o culturali ad essa legati, poiché l’imposizione del vincolo costituisce il presupposto per l’imposizione al proprietario delle cautele e delle opere necessarie alla conservazione del bene e per la cessazione degli usi incompatibili con la conservazione dell’integrità dello stesso.
Il fatto che la normativa locale (nel caso di specie provinciale) introduca, ai fini della protezione del valore primario paesaggistico, previsioni che si impongono su quelle urbanistiche e che conformino l’attività edificatoria è dunque perfettamente lecito, sempreché, beninteso, tale potere sia esercitato in modo non esorbitante rispetto alle funzioni dell’ente (in proposito la pronuncia richiama i precedenti di CdS n. 2462/2022; CdS n. 4244/2010 e CdS n. 3770/2009).
Sulla base del fatto che tale potere venga esercitato coerentemente e ragionevolmente rispetto a finalità di tutela paesaggistica esso è dunque caratterizzato da un’ampia discrezionalità, che, comportando nel suo esercizio imprescindibili apprezzamenti di merito, viene sottratto, come sopra osservato, al sindacato di legittimità.
Le possibilità di controllo e censura si riducono dunque al piano della logicità e correttezza formale delle valutazioni dell’amministrazione, che dovranno essere comunque esenti da errori di fatto e abnormità logiche.
Restando intangibile il merito, il piano della contestazione della scelta amministrativa si dovrà spostare dunque sulla validità logica e materiale delle proposizioni formulate rispetto alle conclusioni raggiunte, il che renderà necessaria un’argomentazione più strutturata che miri non tanto a contestare la scelta in sé, quanto a minare come irrazionale la sua logica.
Oneri motivazionali
In un’ottica di questo tipo è chiaro come lo spazio valutativo inerente la contestazione del provvedimento viene dimensionato dalla maggiore o minore estensione degli obblighi motivazionali.
Secondo la pronuncia in commento, tuttavia, proprio per effetto dei principi sopra enunciati “le decisioni dell’Amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano stesso (cfr. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 22 dicembre 1999, n. 24, nonché, ex multis, Cons. Stato, IV , 28 giugno 2018, n. 3987).”
In questo caso, infatti, se è pur vero che sussiste in capo al privato un’aspettativa generica alla non reformatio in peius delle destinazioni di zona edificabili, è altrettanto vero secondo il Consiglio di Stato che tale aspettativa è “cedevole dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica, ed analoga a quella di ogni proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile” (cfr.CdS 3598/2025)In applicazione di questi criteri, nel caso specifico della pronuncia in commento, l’onere motivazionale si è ritenuto assolto con il riferimento agli atti del procedimento (segnatamente la delibera della Regione Lombardia del 9 maggio 2012) da cui emergeva “con evidenza, l’esigenza di far fronte alla criticità rappresentata dall’uso del suolo in una Provincia interessata da altissime percentuali di urbanizzazione e da una elevatissima densità abitativa” nonché “dallo stesso art. 31 del PTCP, che rinvia agli obiettivi 5.1.1. del documento degli obiettivi, il quale, prevede i seguenti obiettivi generali ‘limitazione del consumo di suolo; promozione della conservazione degli spazi liberi all’edificato e creazione di una continuità fra gli stessi attraverso il disegno di corridoi verdi’… ”.
In conclusione
La pronuncia si rifà ad alcuni principi consolidati nella giurisprudenza amministrativa e costituzionale in materia paesaggistica e delinea uno schema in linea con il disegno normativo della tutela del paesaggio nel nostro Paese. Di particolare interesse le statuizioni relative all’ampiezza della discrezionalità amministrativa in sede di imposizione dei vincoli ed i limiti di sindacato, anche in rapporto agli oneri motivazionali, che impongono all’interprete (specie se si tratta di un avvocato) un cambio di prospettiva.
Purtroppo, nonostante la pronuncia sia recente, si nota una certa ambiguità terminologica tra “paesaggio” ed “ambiente”. Questa ambiguità ha radici lontane e ciclicamente si ripresenta anche nelle pronunce migliori, il che fa pensare che probabilmente non ce ne libereremo mai.
