Il Consiglio di Stato chiarisce il concorso di poteri tra ente locale e Autorità di tutela
Con la Sez. II, n. 2395/2026 del 20 marzo 2026, il Consiglio di Stato mette in chiaro i termini della questione: il potere di ripristino del Comune non si eclissa per effetto del vincolo paesaggistico. I due sistemi sanzionatori — quello comunale e quello dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo — operano in concorso, non in alternativa. Ma c’è una condizione procedurale che il Comune non può ignorare. E, sempre nella stessa settimana, un’ulteriore pronuncia del Collegio si incarica di ricordare che il permesso di costruire in deroga ha confini precisi che non possono essere valicati nemmeno dal Consiglio comunale.
Sommario
- Il Consiglio di Stato chiarisce il concorso di poteri tra ente locale e Autorità di tutela
- Sommario
- 1. Il quadro normativo: due poteri, un territorio
- 1.1 L’art. 27 del TUEd: vigilanza senza eccezioni geografiche
- 1.2 L’art. 155 del Codice BCP: il potere dell’Autorità di tutela paesaggistica
- 2. Il concorso di poteri sanzionatori: la lettura del Consiglio di Stato
- 2.1 La comunicazione preventiva: coordinamento, non autorizzazione
- 2.2 Le esclusioni dall’autorizzazione paesaggistica: un elenco aperto
- 3. Riflessioni critiche: un sistema a geometria variabile
- 4. Conclusioni pratiche
- Note e fonti
1. Il quadro normativo: due poteri, un territorio
1.1 L’art. 27 del TUEd: vigilanza senza eccezioni geografiche
Il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 — Testo Unico dell’Edilizia (TUEd) — costruisce il sistema della vigilanza edilizia intorno alla figura del dirigente o responsabile dell’ufficio comunale preposto alla gestione del territorio. L’art. 27, comma 1, del TUEd gli attribuisce il potere e il dovere di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia svolta nell’intero territorio comunale: in caso di opere eseguite senza titolo o in totale difformità da esso, il dirigente è tenuto a ordinare l’immediata sospensione dei lavori e, ove necessario, il ripristino dello stato dei luoghi.
La norma non conosce eccezioni di carattere geografico o zonale. Non distingue tra aree libere da vincoli e aree paesaggisticamente tutelate ai sensi del d.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, d’ora in poi «Codice BCP»). Non prevede che, in presenza di un vincolo paesaggistico, il potere di vigilanza comunale si sospenda, si riduca o si trasferisca altrove.
Eppure, questa lettura — errata ma diffusa — continua a condizionare la prassi. Il sillogismo implicito è il seguente: nelle aree vincolate la Soprintendenza è competente in materia di paesaggio; la Soprintendenza ha il potere di sanzionare le violazioni paesaggistiche; dunque il Comune non deve intervenire. È un ragionamento suggestivo ma sbagliato, perché confonde il riparto di competenze in materia di tutela paesaggistica con il diverso e autonomo piano della vigilanza edilizia.
Nei casi di opere realizzate o iniziate senza titolo nelle aree soggette al Codice BCP, il potere di ripristino ex art. 27 TUEd permane in capo al dirigente o responsabile dell’ufficio comunale. Lo afferma con nettezza il Consiglio di Stato nella Sez. II, n. 2395/2026 del 20 marzo 2026, precisando altresì che il riferimento normativo storico al d.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 — il previgente Testo Unico dei beni culturali, ormai abrogato — deve essere «riportato dinamicamente» al vigente d.Lgs. n. 42/2004, senza che questo aggiornamento lessicale alteri la sostanza del principio affermato.
1.2 L’art. 155 del Codice BCP: il potere dell’Autorità di tutela paesaggistica
Su un piano distinto — ma non alternativo — opera il potere sanzionatorio dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico, vale a dire la Soprintendenza territorialmente competente. Il fondamento normativo è l’art. 155 del Codice BCP, che attribuisce all’Autorità di tutela un generale potere repressivo delle violazioni paesaggistiche.
Questo potere ha una propria autonomia logica e teleologica: il suo oggetto non è la mancanza del titolo edilizio come tale, bensì la violazione del vincolo paesaggistico in quanto tale. Si pensi all’intervento che — pur dotato di regolare permesso di costruire — alteri in modo non autorizzato l’aspetto esteriore di un bene paesaggisticamente tutelato: il potere sanzionatorio paesaggistico opera anche in questo caso, mentre il potere comunale di cui all’art. 27 TUEd non avrebbe ragion d’essere.
Il fatto che i due poteri abbiano fondamenti normativi e finalità distinte non li rende però incompatibili. Tutt’altro: la coesistenza di una vigilanza edilizia comunale e di una vigilanza paesaggistica soprintendentizia riflette la struttura duale del sistema di protezione del territorio italiano, fondato sulla separazione — ma non sull’incomunicabilità — tra governo del territorio e tutela del paesaggio.
Il tema della separazione delle funzioni paesaggistiche ed edilizie all’interno degli enti locali è stato già approfondito in questo sito con riflessioni a margine della sentenza del Consiglio di Stato n. 5539/2025, nell’articolo dedicato alla separazione delle funzioni paesaggistiche ed edilizie nei piccoli comuni. Le considerazioni svolte in quella sede sull’organizzazione interna degli uffici comunali rimangono pienamente attuali.
2. Il concorso di poteri sanzionatori: la lettura del Consiglio di Stato
Il cuore della Sez. II, n. 2395/2026 del 20 marzo 2026 sta nell’affermazione — esplicita e senza margini di ambiguità — del concorso tra i due poteri sanzionatori. Il potere comunale di ripristino ex art. 27 TUEd «concorre» con l’omologo potere sanzionatorio dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo previsto in via generale dall’art. 155 del d.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42.
Il termine «concorso» è scelto con precisione tecnica: non indica subordinazione (il Comune dovrebbe attendere la Soprintendenza) né esclusività (solo uno dei due potrebbe agire). Indica coesistenza parallela di due poteri che operano su piani normativi distinti ma non incompatibili, entrambi azionabili in presenza delle rispettive condizioni.
Questa impostazione ha implicazioni operative concrete e immediate:
- Il Comune non deve attendere che la Soprintendenza si attivi prima di emettere l’ordine di ripristino.
- La Soprintendenza non è esautorata dall’eventuale precedente intervento comunale: il suo potere sanzionatorio rimane intatto.
- Il privato non può opporre l’intervento di uno dei due enti come ragione per eccepire l’incompetenza dell’altro.
2.1 La comunicazione preventiva: coordinamento, non autorizzazione
Il concorso di poteri non è però incondizionato. Il Consiglio di Stato introduce — o meglio, ribadisce con forza — una condizione procedurale essenziale: il Comune può disporre il ripristino solo previa comunicazione alle amministrazioni competenti. Il riferimento è alla Soprintendenza e, più in generale, agli organi preposti alla tutela del vincolo paesaggistico.
È importante qualificare correttamente la natura giuridica di questo adempimento. Non si tratta di una richiesta di autorizzazione: il Comune non deve attendere il beneplacito della Soprintendenza per emettere l’ordine di demolizione. Si tratta di un atto di coordinamento interamministrativo che garantisce la coerenza dell’azione pubblica complessiva e consente all’Autorità di tutela di essere informata dell’intervento repressivo in corso, eventualmente coordinando il proprio.
Resta aperto — e la sentenza non lo risolve esplicitamente — il tema delle conseguenze giuridiche dell’omessa comunicazione preventiva. Nella mia lettura, si tratterebbe di un vizio procedimentale non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della L. 7 agosto 1990, n. 241, qualora sia evidente che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso: se l’opera è abusiva e il ripristino è doveroso, la mancata comunicazione non dovrebbe da sola inficiare la legittimità dell’ordine. È tuttavia una posizione che merita prudenza: non è escluso che la giurisprudenza futura scelga letture più rigorose, soprattutto ove la comunicazione sia strutturalmente finalizzata a consentire alla Soprintendenza di esprimere una valutazione di merito prima che il potere comunale si consolidi nel provvedimento.
2.2 Le esclusioni dall’autorizzazione paesaggistica: un elenco aperto
La pronuncia n. 2395/2026 affronta anche un ulteriore profilo, concernente la natura dell’elenco delle fattispecie escluse dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica. L’art. 149 del Codice BCP individua alcune categorie di interventi per i quali l’autorizzazione paesaggistica non è necessaria — tra cui, a titolo esemplificativo, gli interventi di manutenzione ordinaria, quelli conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e le opere di consolidamento che non alterino l’aspetto del bene.
Il Consiglio di Stato precisa che tale elenco ha carattere esemplificativo e non tassativo. La valenza «esemplificativa» dei casi di esclusione significa che l’Autorità preposta alla vigilanza paesaggistica — sia il Comune sia la Soprintendenza — non è vincolata a una lettura formalistica dell’elenco normativo, ma è chiamata ad apprezzare, caso per caso, la rilevanza paesaggistica concreta dell’intervento.
Questa impostazione ermeneutica ha una duplice valenza operativa:
- sul versante repressivo: un intervento formalmente non ricompreso tra le esclusioni può comunque essere ritenuto privo di rilevanza paesaggistica effettiva, se le sue caratteristiche concrete non incidono sull’aspetto del luogo vincolato;
- sul versante autorizzatorio: un intervento assimilabile in astratto a una delle categorie escluse può essere attratto nell’ambito dell’obbligo autorizzatorio, se la sua concreta incidenza paesaggistica lo giustifica.
3. Riflessioni critiche: un sistema a geometria variabile
La pronuncia in esame restituisce, nel suo insieme, un quadro coerente del ruolo del Comune nel sistema di governo del territorio. Il Comune può fare più di quanto spesso si creda — ordinare la demolizione anche nelle aree paesaggisticamente vincolate, senza dover attendere la Soprintendenza — ma non può arrogarsi poteri che la legge riserva ad altri strumenti e procedure.
Tuttavia, il fatto che questa doppia indicazione debba ancora essere ricavata dalla giurisprudenza anziché essere chiaramente leggibile nelle norme, rivela la criticità strutturale del sistema. La normativa italiana sull’edilizia e il paesaggio è così stratificata — TUEd, Codice BCP, legislazione regionale, regolamenti edilizi locali, piani paesaggistici regionali, strumenti urbanistici comunali — che l’interprete medio, anche quello istituzionale ed esperto, fatica a ricavarne un quadro operativo chiaro senza il soccorso della giurisprudenza.
Il problema della comunicazione preventiva è emblematico di questa criticità. Il Consiglio di Stato la evoca come condizione dell’esercizio del potere comunale nelle aree vincolate, ma senza specificarne forma, contenuto, termine e — soprattutto — conseguenze dell’inadempimento. Un Comune che voglia agire in modo corretto si trova davanti a una lacuna operativa che potrebbe essere risolta con un semplice chiarimento normativo (o, se avessimo un ministero dell’urbanistica quantomeno con una circolare ministeriale condivisa), ma che, in sua assenza, apre varchi per contestazioni strumentali da parte dei privati interessati a differire o paralizzare il procedimento sanzionatorio.
4. Conclusioni pratiche
La pronuncia del Consiglio di Stato offre indicazioni operative che meritano di essere recepite nella prassi degli uffici comunali.
Per i dirigenti e i responsabili degli uffici tecnici:
- Il potere di vigilanza edilizia ex art. 27 TUEd si applica anche nelle aree paesaggisticamente vincolate. La presenza del vincolo non costituisce motivo per rinviare o omettere l’intervento repressivo.
- Prima di emettere l’ordine di ripristino in area vincolata, il Comune deve effettuare la comunicazione preventiva alla Soprintendenza e alle amministrazioni competenti. Non è una richiesta di autorizzazione, ma un atto di coordinamento interamministrativo che non sospende il potere comunale.
- Le esclusioni dall’autorizzazione paesaggistica elencate dall’art. 149 del Codice BCP hanno carattere esemplificativo: la valutazione va condotta caso per caso sulla rilevanza paesaggistica concreta dell’intervento, non sulla sua astratta riconducibilità a una categoria normativa tipizzata.
Il sistema funziona solo se ciascun soggetto istituzionale agisce nei limiti del proprio perimetro, né ritraendosi per deferenza verso altri enti né espandendosi verso competenze che la legge riserva ad altri strumenti e ad altri livelli di governo.