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Soppalco abusivo in zona paesaggistica: il condono è possibile se l’opera è invisibile dall’esterno

Il Consiglio di Stato chiarisce quando il vincolo paesaggistico è concretamente violabile: proporzionalità e lesività effettiva come criteri interpretativi nel terzo condono

Sommario

1. Il paradosso del vincolo che non può essere leso

Se l’opera non si vede dall’esterno il valore paesaggistico non pùò essere violato. È quello che il Consiglio di Stato ha affermato con una pronuncia che s’incastra nella prassi applicativa del terzo condono edilizio in zona vincolata.

Con il Cons. St., Sez. IV, n. 2993 del 15 aprile 2026, il Supremo Collegio amministrativo afferma con chiarezza che, quando un’opera abusiva è strutturalmente inidonea a ledere il valore paesaggistico tutelato — perché interamente interna all’edificio e non visibile dall’esterno — la sola presenza di un vincolo paesaggistico sull’area non può costituire un ostacolo automatico al condono. Il criterio della lesività concreta, declinato alla luce dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, diventa così il nuovo banco di prova della legittimità dei dinieghi comunali in materia di sanatoria edilizia.

2. Il terzo condono e le opere in area vincolata

2.1 Il perimetro del condonabile: art. 32, comma 27, lett. d)

La vicenda si colloca nel tormentato universo del terzo condono edilizio, disciplinato dall’art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del 30 settembre 2003, convertito con modificazioni dalla legge n. 326 del 24 novembre 2003. La lett. d) di tale comma stabilisce che le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli — fra cui quello ambientale e paesaggistico — sono sanabili soltanto se si tratta di opere minori senza aumento di volume e di superficie, riconducibili alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e del risanamento conservativo.

È un perimetro assai ristretto, esito di un bilanciamento legislativo che ha inteso contemperare l’esigenza — politicamente insopprimibile — di regolarizzare il patrimonio edilizio abusivo con la necessità di presidiare le aree di maggiore sensibilità ambientale e paesaggistica. Rimangono fuori dal condono, in zona vincolata, le ristrutturazioni, le nuove costruzioni e, più in generale, ogni opera che abbia determinato un incremento del carico urbanistico.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato — come ricorda la pronuncia in commento, citando Cons. St., Sez. VII, n. 3550/2025 — ha già avuto modo di chiarire questa perimetrazione: ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), le opere abusive in area vincolata sono sanabili solo se minori, senza aumento di volume e superficie, quali restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria.

2.2 La disciplina regionale laziale e la Riserva del Litorale Romano

Nel caso di specie, il diniego del Comune di Roma trovava ulteriore fondamento nell’art. 3, comma 1, lett. b), della legge regionale del Lazio n. 12/2004, che pone limitazioni specifiche alla condonabilità delle opere realizzate in aree vincolate. Non era contestata la collocazione dell’immobile nell’orbita della Riserva Naturale Statale del Litorale Romano.

Vale la pena segnalare un passaggio processuale di rilievo pratico: il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica aveva eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, sostenendo di essere stato erroneamente qualificato come rappresentante legale della Riserva. Il Consiglio di Stato ha disatteso l’eccezione, ribadendo che il Ministero è certamente legittimato — anche attraverso poteri di controllo sostitutivo — a perseguire i valori di tutela ambientale che hanno motivato l’istituzione della Riserva, la cui gestione operativa è affidata ai Comuni di Roma e Fiumicino ai sensi del Decreto del Ministro dell’ambiente del 29 marzo 1996 (G.U.R.I., Serie generale n. 101 del 2 maggio 1996).

3. Il caso: il soppalco

La società ricorrente aveva eseguito, in un immobile sito in Roma interventi di manutenzione straordinaria. Per una delle unità immobiliari aveva presentato un’istanza di sanatoria edilizia straordinaria (condono) avente ad oggetto lavori esclusivamente interni: in particolare, la realizzazione di un soppalco con superficie non residenziale (s.n.r.) e non praticabile, di circa 36 mq.

Le caratteristiche concrete dell’opera, descritte dalla stessa società in giudizio, meritano di essere riportate perché, come si vedrà, risulteranno decisive nell’economia della decisione. Il soppalco non era finestrato; aveva un’altezza limitata, tale da escluderne la fruizione residenziale; era privo di qualsiasi impianto tecnologico — nessun servizio igienico, nessun collegamento idraulico o elettrico autonomo. Le sue dimensioni erano strettamente legate all’altezza dei soffitti dell’appartamento — generosa, a fronte di una superficie utile lorda (SUL) residenziale limitata — e la sua funzione era quella di ricavare spazi di deposito per oggetti non di uso quotidiano, migliorando la fruibilità degli ambienti sottostanti.

Roma Capitale aveva respinto l’istanza di condono, adducendo il contrasto con il vincolo paesaggistico insistente sull’area. Il TAR del Lazio, Sez. IV Ter, con sentenza n. 12153 del 19 luglio 2023, aveva confermato il diniego. Davanti al Consiglio di Stato, la società ha articolato un unico motivo di appello, incentrato sull’errata qualificazione dell’intervento e, sotto altro profilo, sull’applicazione — a suo avviso illegittima — del principio tempus regit actum, senza tener conto della sopravvenuta disciplina del d.P.R. n. 31/2017 che prevede l’esonero di alcune categorie di interventi dall’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 149 del D.Lgs. n. 42/2004.

4. La qualificazione giuridica del soppalco: il criterio del carico urbanistico

Prima di affrontare il tema del vincolo paesaggistico, il Consiglio di Stato risolve una questione pregiudiziale: come si qualifica, ai fini edilizi, la realizzazione di un soppalco?

Non esiste una risposta valida in assoluto. Il Collegio — richiamando C.d.S., Sez. II, n. 2373 del 21 marzo 2025 — enuncia il principio con nettezza: la realizzazione di un soppalco costituisce un intervento da valutarsi caso per caso, e il discrimine è il carico urbanistico:

  • se il soppalco è idoneo a generare un maggiore carico urbanistico, rientra nell’ambito della ristrutturazione edilizia, con tutte le conseguenze che ne derivano in termini di titolo abilitativo e, nel contesto del terzo condono, di insanabilità in area vincolata;
  • se il soppalco dà vita a una superficie meramente accessoria, può essere qualificato come intervento minore di manutenzione straordinaria o di risanamento conservativo, rientrando così nel perimetro del condonabile ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d).

Nel caso di specie, le caratteristiche concrete dell’opera — assenza di finestre, altezza limitata, assenza di impianti, destinazione esclusiva a deposito — depongono decisamente a favore della seconda ipotesi. Il soppalco non ha generato né avrebbe potuto generare un nuovo spazio residenziale o comunque abitativo. Di conseguenza, il Consiglio di Stato riconosce la teorica possibilità della sanatoria, anche in presenza del vincolo paesaggistico. Il percorso argomentativo, tuttavia, non è ancora concluso.

5. Il vincolo paesaggistico tra automatismo e lesività concreta

5.1 La natura interna dell’opera come fattore dirimente

È qui che la sentenza compie il passo decisivo — e, a mio avviso, giuridicamente più significativo.

Il vincolo paesaggistico, per sua natura, è un vincolo che attiene all’inquadramento visivo dell’intervento nel contesto tutelato. La sua ratio — lo dice la norma e lo conferma la giurisprudenza costante — è preservare la percezione estetica e la qualità del paesaggio. Non è un vincolo di destinazione, né un vincolo strutturale, né un vincolo igienico-sanitario: è un vincolo che reagisce all’impatto visuale dell’opera sul contesto protetto.

Questo ha una conseguenza logicamente inevitabile: se l’opera è interamente interna all’edificio, non visibile dall’esterno, e dagli atti allegati alla domanda di condono tale circostanza risulta attestata e non controversa, non vi è nemmeno la possibilità teorica di un pregiudizio concreto per i valori paesaggistici tutelati. Lo afferma il Collegio con una motivazione non priva di lucidità:

«ove dagli atti allegati alla domanda risulti attestata e non controversa una tale circostanza e la stessa non sia espressamente revocata in dubbio dal Comune, alcun rilievo può essere attribuito alla presenza del vincolo, in quanto lo stesso, alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità, non è comunque suscettibile di poter essere leso dall’opera considerata».

Roma Capitale, nel caso di specie, non aveva contestato la natura interna e la non visibilità dall’esterno del soppalco: il diniego era stato fondato esclusivamente sulla presenza del vincolo sull’area, come se tale presenza operasse quale automatismo preclusivo, a prescindere dalla natura e dalle caratteristiche concrete dell’intervento. Il Consiglio di Stato rifiuta questo automatismo.

5.2 Proporzionalità e ragionevolezza come argini dell’automatismo vincolistico

Il perno concettuale di questa parte della motivazione sono i principi di ragionevolezza e proporzionalità, qui proiettati direttamente sull’applicazione della normativa vincolistica. La sentenza afferma, in sostanza, che l’invocazione di un vincolo paesaggistico deve essere proporzionata al rischio concreto di lesione del valore tutelato. Se tale rischio è inesistente — perché l’opera non altera né potrebbe alterare la percezione visiva del paesaggio — il diniego di condono fondato esclusivamente sul vincolo non è giuridicamente sostenibile.

Non si tratta, beninteso, di una deroga al regime dei vincoli paesaggistici. Il Consiglio di Stato non afferma che costruire abusivamente in zona vincolata sia lecito, né che si possa puntare sulla non visibilità dell’opera per ottenere poi la sanatoria. Il ragionamento è più raffinato: se il paesaggio è un valore percettivo, il vincolo opera — e deve operare — in ragione della sua ratio, che è la tutela del paesaggio percepibile. Quando quella tutela è, strutturalmente e oggettivamente, incompatibile con la natura dell’opera, l’applicazione meccanica del vincolo produce un risultato sproporzionato e irragionevole.

Un principio che, come vedremo, potrebbe riverberarsi su altre fattispecie: si pensi agli interventi interni di ogni genere — rifacimento di impianti, modifiche distributive, consolidamenti strutturali non visibili dall’esterno — che insistano su edifici collocati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico. La questione andrà naturalmente valutata caso per caso.

6. Riflessioni critiche: luci e ombre della pronuncia

La pronuncia merita apprezzamento, ma anche qualche riflessione critica.

Sul lato positivo, il Consiglio di Stato compie un ragionamento pienamente coerente con i principi generali dell’ordinamento. Tutelare il paesaggio non significa applicare in modo meccanico una norma vincolistica ogni volta che un’opera insiste su un’area protetta, a prescindere da qualsiasi nesso di causalità tra l’opera stessa e il bene tutelato. Il diritto è uno strumento al servizio di valori, e quei valori devono orientarne l’interpretazione anche quando l’applicazione letterale della norma condurrebbe a un esito sproporzionato.

Sul lato critico, occorre tuttavia rilevare che la sentenza pone condizioni precise, la cui ricorrenza è decisiva per l’applicazione del principio enunciato. Il ragionamento funziona — come il Collegio stesso puntualizza — «ove dagli atti allegati alla domanda risulti attestata e non controversa» la non visibilità dell’opera dall’esterno, e «la stessa non sia espressamente revocata in dubbio dal Comune». Non si introduce, dunque, un principio assoluto: non si afferma che tutte le opere interne in zona paesaggisticamente vincolata siano automaticamente condonabili. Si afferma, più precisamente, che se la documentazione allegata prova la natura interna e non visibile dell’opera, e il Comune non la contesta, il diniego fondato esclusivamente sul vincolo paesaggistico è illegittimo.

Vi è poi un profilo che la sentenza lascia in parte irrisolto. La società appellante aveva dedotto anche l’applicabilità del d.P.R. n. 31/2017 — e in particolare dell’Allegato A, lett. A1) — in chiave retroattiva, sostenendo che tale disposizione esonerava alcune categorie di interventi dall’autorizzazione paesaggistica ex art. 149 del D.Lgs. n. 42/2004, indipendentemente dal momento dell’adozione del provvedimento. Il Collegio non ha direttamente esaminato questo motivo, avendo risolto il caso sul piano della lesività concreta. La questione — certamente interessante e meritevole di approfondimento — rimane aperta per futuri sviluppi giurisprudenziali.

Note e fonti

  • Cons. St., Sez. IV, n. 2993 del 15 aprile 2026
  • Art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003, conv. con mod. con L. n. 326/2003
  • Art. 149, D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio)
  • Art. 3, comma 1, lett. b), L.R. Lazio n. 12/2004
  • D.P.R. n. 31/2017, Allegato A, lett. A1)
  • Decreto del Ministro dell’ambiente del 29 marzo 1996, G.U.R.I. Serie generale n. 101 del 2 maggio 1996 (Istituzione della Riserva Naturale Statale del Litorale Romano)
  • Cons. St., Sez. VII, n. 3550/2025
  • C.d.S., Sez. II, n. 2373 del 21 marzo 2025
  • TAR Lazio, Sez. IV Ter, n. 12153 del 19 luglio 2023
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Cambio di destinazione d’uso: quando la “semplificazione” regionale complica le cose

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 61/2026, esamina le norme toscane di adeguamento al Decreto Salva Casa e le loro divergenze dall’art. 23-ter TUEd… e inesorabilmente sforbicia.

Una regione promulga una legge nell’ambito della sua competenza legislativa concorrente dichiarando espressamente di voler “adeguare” la propria normativa alle nuove disposizioni statali in materia edilizia, ma quando si passa a leggere il testo articolo per articolo, ci si accorge che quella stessa legge – in più punti, e su profili tutt’altro che marginali – sta in realtà cercando di “adeguare” la normativa nazionale ai suoi “indirizzi” e “ideolog..”, pardon, “visioni” locali.

Non si tratta di un errore redazionale né di una sfumatura interpretativa: si tratta di disposizioni che vanno nella direzione opposta a quella prescritta dal legislatore nazionale nella definizione dei principi generali da applicare in modo uniforme in tutta la Nazione.

È questo il paradosso – tutto italiano, figlio della riforma senza cervello e senza vergogna del titolo V della Costituzione, attuata nell’ormai lontano 2001,  ormai da un quarto di secolo regolarmente reiterato – che porta puntualmente la Presidenza del Consiglio dei ministri a impugnare davanti alla Corte Costituzionale le norme regionali di “adeguamento”, intasando così le stanze della Consulta, ormai passata definitivamente da giudice dei principi e dei diritti a giudice dei conflitti tra stato  regioni.

Questa volta ad essere stati impugnati sono gli artt. 3, commi 1 e 2, e 36 della legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014).

La sentenza C. Cost. n. 61/2026, deliberata il 24 marzo 2026, ci offre lo spunto, oltre che per un po’ della mia solita polemica, per capire fino a dove può spingersi il legislatore regionale nel disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso degli immobili, alla luce della riforma introdotta dall’art. 23-ter del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (TUEd), come modificato dal D.L. 29 maggio 2024, n. 69 (il cosiddetto Decreto Salva Casa), convertito con modificazioni dalla L. 24 luglio 2024, n. 105.

Cominciamo.

Sommario

Il quadro statale: l’art. 23-ter TUEd e il Decreto Salva Casa

Per misurare la portata del conflitto normativo è necessario muovere dalla disciplina statale e capirne la ratio. Il Decreto Salva Casa ha riformato in modo incisivo la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso degli immobili, inserendo l’art. 23-ter nel TUEd con l’obiettivo dichiarato di semplificare tanto i procedimenti quanto i costi connessi a tali operazioni.

La logica di fondo è chiara: in un mercato immobiliare in cui la rigidità delle destinazioni urbanistiche costituisce spesso un freno alla valorizzazione del patrimonio edilizio esistente, il legislatore statale ha inteso abbassare le barriere normative. L’obiettivo è consentire un più agevole riutilizzo degli immobili in funzione delle effettive esigenze del mercato, del tessuto urbano e delle persone che vi abitano e vi lavorano. Una filosofia di fondo — semplificare anziché ostacolare — che impone di leggere le singole disposizioni alla luce di questa cornice interpretativa.

Precisazione: non si vuole dare un giudizio di valore, non si vuol sposare gli intenti del legislatore, né si pretende che il lettore li ritenga validi, ma questi, giusti o sbagliati, sono gli obiettivi dichiarati che hanno portato all’emanazione del decreto Salva Casa e che ne hanno “giustificato” l'”urgenza” d’emanazione.

Cambi orizzontali e verticali: una distinzione fondamentale

L’art. 23-ter TUEd introduce e disciplina due tipologie di mutamento di destinazione d’uso, che conviene tenere distinte:

  • i cambi “orizzontali”, interni alla stessa categoria funzionale — residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale, secondo le lettere dell’art. 23-ter, comma 1, TUEd — che sono sempre ammessi, ferma restando la facoltà dei comuni di prevedere particolari condizioni nei propri strumenti di pianificazione urbanistica;
  • i cambi “verticali”, intervenienti tra categorie funzionali diverse, anch’essi sempre ammessi, purché ricadenti nelle zone A), B) e C) di cui all’art. 2, D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, e senza obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal medesimo decreto ministeriale né di rispetto della dotazione minima obbligatoria di parcheggi prevista dalla LUF (attenzione, non la dotazione prevista dalla Legge Tognoli NdR), ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, inclusa la finalizzazione del mutamento alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile.

L’avverbio «sempre» non è casuale: ricorre più volte nel testo dell’art. 23-ter TUEd, segnalando la volontà del legislatore di fissare standard uniformi sull’intero territorio nazionale. L’intenzione è garantire al titolare dell’immobile un diritto minimo alla trasformazione che i livelli di governo inferiori non possono comprimere se non entro i limiti espressamente consentiti dalla norma statale.

Oneri di urbanizzazione: la logica anti-duplicazione

Sul versante economico, la riforma incide in modo altrettanto significativo. Per i mutamenti di destinazione d’uso verticali, l’art. 23-ter TUEd prevede il pagamento dei soli oneri di urbanizzazione secondaria, escludendo quelli di urbanizzazione primaria.

La logica è, a ben vedere, abbastanza lineare. I mutamenti verticali riguardano immobili situati in zone già urbanizzate — le zone A, B e C del D.M. n. 1444 del 1968 — già servite, cioè, dalle infrastrutture primarie: strade, fognature, rete idrica ed elettrica, distribuzione del gas. Porre a carico del richiedente gli oneri di urbanizzazione primaria significherebbe fargli pagare per opere che esistono già: una duplicazione di costi priva di giustificazione razionale e, soprattutto, contraria alla ratio semplificatrice della riforma.

Diverso il discorso per gli oneri di urbanizzazione secondaria — scuole, verde pubblico, parcheggi, strutture sociali — che si giustificano perché riflettono l’impatto sociale della nuova destinazione d’uso: ogni cambio di funzione può modificare la domanda di servizi collettivi, e in tal senso il contributo rimane dovuto.

Su questo punto le «Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del D.L. n. 69 del 2024», pubblicate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti il 30 gennaio 2025, sono esplicite: nei mutamenti di destinazione d’uso verticali non è dovuto il pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria (punto 2.1). Si tratta, com’è noto, di un atto privo di forza di legge, ma che costituisce un autorevole ausilio interpretativo della volontà del legislatore statale, considerato che è stato proprio il ministro delle infrastrutture e dei trasporti a spingere per la promanazione del decreto

Fin qui il ragionamento pare filare liscio, anche se sorge una domanda, che lasciamo volutamente aperta: siamo sicuri che strade, fognature, rete idrica ed elettrica, distribuzione del gas pensate per un quartiere di soli residenti continuino ad essere adeguate se, per effetto dei cambi d’uso, ci si trovi ad avere, poniamo il caso, un forte aumento di uffici? Ai pianificatori (con le “specifiche condizioni”) l’ardua sentenza. Ma andiamo avanti.

La legge regionale toscana n. 51/2025: adeguamento solo dichiarato

Come si colloca in questo quadro la legge della Regione Toscana n. 51 del 2025?

La legge regionale va a modificare la l.r. Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio) e in particolare il suo art. 99. Le innovazioni introdotte sono molteplici. Ma è sulle omissioni che si concentrano le censure sollevate dal Governo.

Da un lato, la legge toscana esclude — conformemente alla previsione dell’art. 23-ter TUEd — l’obbligo di reperimento di aree per servizi di interesse generale e per parcheggi: fin qui, nessuna dissonanza. Dall’altro, però, introduce un comma 2-bis all’art. 99 della l.r. n. 65/2014 che, all’ultimo periodo, mantiene ferma l’applicazione delle disposizioni del Titolo VII, Capo I, della medesima legge regionale senza nulla specificare: menzione apparentemente innocua, che però si traduce, in concreto, nel mantenimento dell’obbligo di pagare entrambi gli oneri di urbanizzazione, sia primaria sia secondaria, per i mutamenti verticali.

A ciò si aggiungono: il nuovo comma 2-ter dell’art. 99 della l.r. n. 65/2014, che consente ai comuni di apportare non solo condizioni ma anche limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso, sia verticali che orizzontali “atte a garantire la coerenza con la disciplina per la qualità degli insediamenti di cui all’articolo 62“; e l’art. 36, che inserisce l’art. 252-septies nella l.r. n. 65/2014, disponendo che la nuova disciplina trovi applicazione soltanto dopo che i comuni abbiano approvato apposita variante di adeguamento dei propri strumenti urbanistici, concedendo loro fino a due anni di tempo per provvedervi.

Evidentemente la domanda che abbiamo lasciato aperta al paragrafo precedente la regione se l’è posta, ma con altrettanta evidenza ha scelto la modalità sbagliata di cercare la risposta.

Le tre censure di incostituzionalità

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato le disposizioni sopra richiamate deducendo la violazione dell’art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione, quest’ultimo in relazione alla norma interposta di cui all’art. 23-ter TUEd. Le materie evocate sono la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» — riservata alla competenza statale esclusiva — e il «governo del territorio», oggetto di legislazione concorrente.

Prima censura: gli oneri di urbanizzazione primaria

La prima censura investe il mantenimento, nella disciplina toscana, degli oneri di urbanizzazione primaria per i mutamenti di destinazione d’uso verticali.

Secondo il Governo, il legislatore statale ha inteso precludere la debenza di tali oneri in quanto le zone interessate dai cambi verticali sono già urbanizzate: le infrastrutture primarie esistono e il loro costo è già stato — almeno in linea di principio — sostenuto. Imporre al privato di pagare nuovamente per opere già realizzate si tradurrebbe in una duplicazione ingiustificata, in contrasto con la finalità agevolativa della riforma.

La conferma di questa lettura si ricaverebbe, secondo la difesa del Governo, come già accennato, dalle Linee guida del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30 gennaio 2025, che escludono espressamente la debenza degli oneri primari. La Regione Toscana, non adeguandosi a questo schema, mantiene in capo ai richiedenti toscani un onere economico che la disciplina statale intendeva sopprimere — con ciò operando un trattamento deteriore rispetto ai cittadini di altre regioni, in contrasto con la logica di uniformità nazionale perseguita dall’art. 23-ter TUEd.

Seconda censura: condizioni o limitazioni?

La seconda censura investe una distinzione che, a prima vista, potrebbe sembrare nominalistica ma che, sul piano pratico, è tutt’altro che trascurabile: quella tra «condizioni» e «limitazioni» ai mutamenti di destinazione d’uso.

L’art. 23-ter TUEd consente ai comuni di prevedere, nell’ambito dei propri strumenti di pianificazione urbanistica, mere condizioni ai mutamenti di destinazione d’uso. Si tratta — precisa la difesa statale — di misure di contingentamento delle relative richieste, finalizzate a preservare l’assetto e lo sviluppo armonico del territorio e una distribuzione equilibrata dei carichi insediativi.

L’impugnato comma 2-ter dell’art. 99 della l.r. n. 65/2014 va oltre: legittima i comuni ad apporre anche limitazioni, una categoria ben più ampia e potenzialmente idonea a svuotare di contenuto il principio statale per cui i mutamenti di destinazione d’uso sono «sempre ammessi». Il rischio — ad avviso dell’Avvocatura generale — è che tali limitazioni si traducano in preclusioni discriminatorie, stravolgendo la ratio della riforma che mira a garantire standard comuni sul territorio nazionale nel bilanciamento tra il diritto di proprietà del singolo e gli interessi pubblici legati al governo del territorio.

Terza censura: il regime transitorio differito

La terza censura colpisce il meccanismo transitorio disegnato dagli artt. 3, comma 1, e 36 della legge regionale, e rappresenta il punctum dolens più netto dell’intera vicenda.

In base all’art. 252-septies, introdotto nella l.r. n. 65/2014 dall’art. 36 della legge regionale impugnata, la nuova disciplina sui mutamenti di destinazione d’uso verticali non trova applicazione immediata. Essa entra in vigore solo dopo che il singolo comune abbia approvato un’apposita variante di adeguamento del proprio strumento urbanistico, e i comuni hanno fino a due anni per farlo.

Il contrasto con l’art. 23-ter, comma 3, TUEd è, in questo caso, diretto e difficilmente suscettibile di interpretazioni alternative. La norma statale stabilisce che:

«[L]e regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo, che trovano in ogni caso applicazione diretta, fatta salva la possibilità per le regioni medesime di prevedere ulteriori livelli di semplificazione.»

L’espressione «applicazione diretta» non lascia adito a dubbi: le semplificazioni introdotte dalla riforma operano nell’immediato, senza che sia necessario attendere l’adeguamento della normativa regionale, e a maggior ragione senza che occorra attendere il completamento dell’iter di revisione degli strumenti urbanistici comunali. Il privato cittadino può invocare la disciplina statale qui ed ora.

Il differimento biennale imposto dalla Toscana, condizionando l’efficacia pratica della riforma all’approvazione delle varianti comunali, configura una moratoria di fatto che priva di effetto concreto, per un tempo non trascurabile, le semplificazioni che il legislatore statale intendeva rendere immediatamente operative.

La difesa della Regione Toscana

La Regione Toscana si è costituita in giudizio contestando tutte le censure con argomenti che vale la pena riportare compiutamente, perché in realtà non sono privi di una loro logica interna.

Sul punto degli oneri di urbanizzazione, la difesa regionale muove da una premessa ermeneutica precisa: l’art. 23-ter TUEd si limiterebbe a confermare la debenza degli oneri di urbanizzazione secondaria e nulla direbbe espressamente sugli oneri primari, escludendo soltanto due voci specifiche — il reperimento di aree per servizi di interesse generale e la dotazione di parcheggi. Secondo la Regione, se il legislatore statale avesse voluto esentare il richiedente anche dagli oneri primari tout court, lo avrebbe esplicitato, così come ha fatto per quelle due voci determinate.

La Regione aggiunge un ulteriore argomento: gli oneri di urbanizzazione non andrebbero confusi con le opere di urbanizzazione stesse. Costituendo un corrispettivo che il concessionario deve pagare anche indipendentemente dalle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere, tali oneri possono essere destinati — anche — a interventi di manutenzione, adeguamento e potenziamento di infrastrutture già esistenti. Non ogni pagamento di oneri primari sarebbe dunque, per ciò solo, una duplicazione. Peraltro, nonostante il legislatore statale abbia premesso che la disciplina riguarda cambi «senza opere», dunque senza aumento del carico urbanistico, non può escludersi in radice che alcuni incrementi si verifichino comunque, come riconosceva l’intesa sancita dalla Conferenza unificata nella seduta del 20 ottobre 2016 (Allegato A, voce 5, «Carico urbanistico»): in tali eventualità, sarebbe illogico sottrarre ai comuni gli introiti derivanti dagli oneri primari.

Quanto alla distinzione tra condizioni e limitazioni, la Regione Toscana propone una lettura sistematica delle Linee guida ministeriali del 30 gennaio 2025, rilevando che le stesse, nell’individuare le finalità delle «condizioni» che i comuni possono apporre, vi ricomprenderebbero anche quella di limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale: il che indicherebbe che il legislatore statale intendeva con «condizioni» ricomprendere, in realtà, anche le «limitazioni».

Vediamo che entrambe le difese, alla fine, hanno argomentato non sulla lettera della legge, ma sulle linee guida ministeriali.

Riflessioni critiche, alla luce delle decisioni della Corte

Alla fine il contenzioso si è concluso a favore del governo, le cui ragioni sono state pienamente riconosciute.

La Corte Costituzionale ha infatti dichiarato l’illegittimità costituzionale:

1) dell’art. 3, comma 2, della legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014), nella parte in cui ha introdotto il comma 2-bis all’art. 99 della legge della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio), limitatamente alle parole «Resta ferma l’applicazione delle disposizioni di cui al titolo VII, capo I di cui alla presente legge.»;

2) dell’art. 3, comma 2, della legge reg. Toscana n. 51 del 2025, nella parte in cui ha introdotto il comma 2-ter dell’art. 99 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, limitatamente alle parole «e limitazioni»;

3) degli artt. 3, comma 1, che ha sostituito il comma 2 dell’art. 99 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, limitatamente alle parole «dall’articolo 252 septies e», e 36, della legge reg. Toscana n. 51 del 2025.

Insomma: addio oneri per l’urbanizzazione primaria in caso di cambi d’uso verticali, addio facoltà di limitare i cambi d’uso da parte del pianificatore, addio moratoria biennale.

Interessante l’iter logico seguito dalla Corte Costituzionale

Primo capo: gli oneri di urbanizzazione primaria

Nell’argomentare sul primo motivo di censura la Corte inizia offrendoci una perla sulla qualificazione degli oneri di urbanizzazione, che vale la pena di riportare.

«Occorre ricordare che – secondo la giurisprudenza costituzionale – gli oneri di urbanizzazione sono corrispettivi di diritto pubblico volti a compensare la collettività del nuovo carico urbanistico, quale maggiore dotazione di servizi che l’opera assentita andrà a generare (sentenza n. 247 del 2020). Il principio di onerosità del titolo abilitativo è stato introdotto dalla legge 6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150) e più diffusamente è stato disciplinato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per edificabilità dei suoli). Si è imposto, a carico di chi richiede il permesso di costruire, un costo di costruzione e, appunto, gli oneri di urbanizzazione, distinti in oneri di urbanizzazione primaria (strade, fognature, rete di distribuzione di energia elettrica e gas, ecc.) e in oneri di urbanizzazione secondaria (servizi per la collettività, asili nido e scuole per l’infanzia, mercati, chiese, impianti sportivi, strutture sanitarie, ecc.).

I primi sono dovuti in ragione di un aumento del carico urbanistico che deriva dalla edificazione di una nuova costruzione o da una modifica di destinazione d’uso di un immobile preesistente e possono corrispondere anche a una maggiore intensità del carico urbanistico apportato dalla nuova edificazione sui servizi preesistenti. I secondi costituiscono, invece, il costo “sociale” del nuovo insediamento sul territorio, corrispondente all’aumento dei servizi secondari resi indefettibili dalla nuova edificazione e dal presumibile aumento della domanda di quei servizi nel territorio di riferimento.

La determinazione degli oneri, anche in quanto correlata alla misura degli standard, non può che essere regolata da un criterio di uniformità sull’intero territorio nazionale, così come non può che essere disciplinata in modo uniforme la deroga o la riduzione dell’importo previsto, anch’essa in forza di una norma di principio che si impone alla legislazione regionale di dettaglio (sentenze n. 247 del 2020, n. 231 del 2016 e n. 13 del 1980) o con la previsione della realizzazione delle opere di urbanizzazione in luogo del versamento dei relativi oneri».

In parole povere: è principio consolidato che gli oneri primari non costituiscono un mero contributo, ma sono collegati al concetto di aumento del carico urbanistico, quindi non sono dovuti a prescindere, come vorrebbe la Regione Toscana, ma nel momento in cui vi sia, appunto, un aggravio di tale carico (questo comporta tuttavia che essi sono volti a finanziare interventi di manutenzione, adeguamento e potenziamento di infrastrutture già esistenti qualora l’incremento vi sia e in questo la regione non sbaglia NdR).

Tuttavia, e questo è il punto cardine su cui crolla il costrutto regionale, la loro misura necessita di essere regolata uniformemente a livello nazionale, quindi esorbita dall’ambito di competenza regionale.

Dopo questa disamina, la Corte avalla dunque la tesi del Governo, affermando che «è evidente che la norma impugnata, nel disciplinare i soli oneri di urbanizzazione secondaria, esclude implicitamente quelli primari» e richiamando a “conforto”, a sua volta, le linee guida del MIT.

Secondo capo: la differenza tra “condizioni” e “limitazioni”

Il riferimento alle “limitazioni” affiancato dal legislatore regionale alle “condizioni”, che il pianificatore avrebbe facoltà di apporre ai cambi d’uso, secondo la Corte non costituisce una mera endiadi neutra rispetto al significato della norma, ma un vero e proprio aggravamento del potere pianificatorio dei comuni.

Sempre citando le linee guida ministeriali, la Corte precisa che il potere pianificatorio dei comuni si articola tra «condizioni,
limitazioni o divieti», concetti che, pur se parzialmente sovrapponibili, esprimono tre gradi progressivi d’intensità del potere
dell’amministrazione comunale di incidere sul diritto di proprietà.

In quest’ottica, le “condizioni” fanno riferimento a misure di carattere non ostativo, che riguardano in modo indifferenziato l’intero territorio comunale ed esprimono lun meccanismo di flessibilità utile per consentire all’ente di perseguire le esigenze dell’ordinato assetto del territorio, mentre le “limitazioni” si riferiscono a misure dotate di una connotazione direttamente preclusiva, meno generale ed indistinta e più legata alla discrezionalità delle scelte dell’ente, maggiormente invasiva per la proprietà privata.

Un esempio di “condizione” è la necessità di adeguamento alla forma di utilizzo prevalente dell’immobile, dichiarata nella stessa lettera della legge, mentre un esempio di “limitazione” può essere la norma di piano che impedisce il mutamento di destinazione d’uso di interi immobili in relazione a frazioni di territorio, selezionate con criterio discrezionale.

Alla luce di questa riflessione, aggiungere il termine “limitazioni” significa aggiungere sulla possibilità del pianificatore di sindacare sull’ammissibilità dei cambi d’uso un livello di discrezionalità maggiore rispetto a quello stabilito dal legislatore nazionale, inammissibile in quanto lesiva di un principio fondamentale della materia “governo del territorio”, espresso dal legislatore nazionale.

Non ci si dilunga tuttavia a sindacare sul se e sul perché di questo principio fondamentale.

Terzo capo: la moratoria biennale

La regione, nell’inserire l’articolo 252-septies nella LR 65/2014 ha tentato palesemente di disattivare surrettiziamente l’efficacia della norma nazionale che prevede l’applicabilità diretta e immediata dell’art. 23 ter TUEd. La Corte, avvedutasene, ha ribadito che “applicazione diretta” significa proprio “applicazione diretta” e che la norma statale ha indubbiamente carattere di principio fondamentale della materia (glissando provvidamente la questione dei livelli essenziali, pur sollevata dalla difesa governativa) e disinnescato lo stratagemma.  

Alcune riflessioni personali

Leggendo la sentenza mi è sembrato di percepire la fatica del giudice costituzionale, nel decidere l’ennesimo conflitto in cui la regione tenta di giocare sull’equivoco o sul ventaglio semantico, a fil di spada, si direbbe, per ritagliarsi un piccolo spazio in più di fronte alle statuizioni del legislatore nazionale.

Credo che anche i riferimenti alle linee guida ministeriali, nella bocca dei giudici della Consulta, siano serviti più che a fornire supporto argomentativo vero e proprio (cosa di cui la Consulta non ha il minimo bisogno), a sottolineare la chiarezza degli intenti del legislatore nazionale e la velleità del tentativo regionale di racimolare qualche briciola in più di regolazione.

Si tratta purtroppo di un pattern ormai ricorrente, un esercizio distorto della potestà concorrente regionale — che consentirebbe alla Regione di integrare e specificare i principi statali — in cui si vuole arrivare alla disapplicazione surrettizia di norme statali di principio.

Bene che la Consulta prenda posizione, bene che lo faccia con decisioni anche sbrigative, come quella che oggi stiamo commentando.

Credo tuttavia che non si tratti solo di un gioco di potere, ma anche di qualcosa di diverso.

Prendiamo la posizione della regione, partengo dal nodo degli oneri di urbanizzazione primaria, il più tecnico e quello con le maggiori ricadute economiche dirette per i privati, che si estende fino ad intrecciarsi con le altre questioni.

Scordiamoci il meccanismo della competenza concorrente e ragioniamo in termini assoluti: la posizione della Regione in realtà non è priva di una sua logica.

Il ragionamento fatto dal legislatore nazionale circa la duplicazione degli oneri è debole e parziale e resta il problema oggettivo di stabilire quale sia il peso in termini di carico urbanistico ove i cambiamenti di destinazione avvengano, all’interno di uno specifico contesto, rapidamente e in quantità massiva, senza un quadro pianificatorio di riferimento che stabilisca, se non delle direttrici (che sarebbe un termine più gentile per dire “limitazioni”), quantomeno delle condizioni a cui attenersi. E in questo panorama è tutt’altro che illogico prevedere che i comuni abbiano il tempo di attrezzarsi adeguatamente per gestire un regime di maggiore libertà (e qui la questione della norma transitoria).

Da un certo punto di vista le questioni operative inerenti il governo del territorio e l’edilizia gravano in misura molto maggiore sulla regione che sullo Stato, che non è dotato, a livello governativo, neppure di un dicastero specifico per la materia. È naturale che alcuni aspetti operativi ed alcune esigenze pratiche siano le regioni a vederle prima.

Se la sostenza può avere il suo perché, la forma è comunque gravemente sbagliata: certi temi dovrebbero essere materia di confronto interistituzionale nelle apposite sedi, prima della emanazione della normativa di principio, non oggetto di cavilli e sopracciò da commedia degli equivoci.

Conclusioni pratiche

Per chi opera nel settore — professionisti, imprese, privati cittadini — la sentenza n. 61/2026 ha implicazioni concrete e immediate.

Innanzitutto occorre tenere ben presente che l’art. 23-ter, comma 3, TUEd prevede l’applicazione diretta della disciplina statale: indipendentemente dall’adeguamento regionale e dagli strumenti pianificatori comunali, il privato che intenda procedere a un mutamento di destinazione d’uso verticale in zone A, B o C ai sensi del D.M. n. 1444 del 1968 può invocare la disciplina statale di semplificazione. Qualsiasi ente locale che opponga la mancata approvazione della variante di adeguamento si pone in contrasto con la norma statale.

In secondo luogo, sul versante degli oneri, la posizione dello Stato indica chiaramente che i cambi di destinazione verticali nelle zone già urbanizzate non comportano il pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria, punto da presidiare con decisione nei confronti degli uffici tecnici comunali recalcitranti.

Infine, dovremo stare ad osservare cosa accadrà ai nostri centri abitati e valutare se sarebbe stato necessario prevedere un passaggio pianificatorio a priori, o se, alla fine, va bene così.

Note e fonti

  • C. Cost., n. 61/2026, deliberata il 24 marzo 2026
  • Art. 23-ter, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (TUEd), come modificato dall’art. 1, D.L. 29 maggio 2024, n. 69, conv. con mod. con L. 24 luglio 2024, n. 105 (Decreto Salva Casa)
  • Art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione
  • Legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014)
  • Legge della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio)
  • D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi)
  • Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del D.L. 29 maggio 2024, n. 69, conv. con mod. con L. 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa), 30 gennaio 2025
  • Conferenza unificata, intesa del 20 ottobre 2016, Allegato A, voce 5 («Carico urbanistico»)
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Il condono non è un titolo di serie B?

L’immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica: la svolta del Consiglio di Stato con la sentenza n. 2848/2026… o forse no…

Avete ottenuto il condono edilizio. Avete atteso anni, a volte decenni. Avete pagato le oblazioni, presentato la documentazione, visto il titolo finalmente arrivare. E adesso? Secondo un orientamento giurisprudenziale radicato — risalente, ma ribadito dalla sezione VI del Consiglio di Stato nella sentenza n. 482/2025 — il vostro immobile condonato potrebbe essere oggetto soltanto di interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria. Niente ristrutturazione, niente adeguamento funzionale, niente valorizzazione. Il condono quindi sarebbe una sanatoria mutilata: sufficiente a evitare la demolizione, insufficiente a conferire all’immobile la stessa dignità giuridica di qualunque fabbricato regolarmente assentito.

Se usciamo dalla torre d’avorio del diritto teorico e ci caliamo nella realtà materiale in cui il diritto deve esercitare una funzione reale, si tratta di una situazione paradossale.

Ebbene, il Consiglio di Stato — con la sentenza della Sezione IV n. 2848/2026, depositata il 9 aprile 2026 — pare aver mutato avviso: l’immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti a qualsiasi altro immobile legittimamente assentito, ivi inclusa la ristrutturazione edilizia.

Pronuncia sicuramente rilevante, destinata a incidere su un numero elevatissimo di situazioni pratiche — vista la mole di immobili condonati nel nostro Paese – ma da guardare con occhio critico.

Sommario

1. Il paradosso del condonato “monco”

La questione dello stato legittimo degli immobili condonati è una di quelle in cui il diritto dell’edilizia ha prodotto per anni esiti irragionevoli — non per malizia del legislatore, ma per una stratificazione giurisprudenziale che, nel tempo, ha amplificato una tesi nata in un contesto storico ben preciso e l’ha poi trasformata in dogma.

Il ragionamento di partenza era, in fondo, comprensibile (che non è sinonimo di ragionevole, né di opportuno NdR): il condono edilizio è uno strumento eccezionale, deroga al principio di legalità urbanistica, e quindi non può produrre gli stessi effetti del titolo ordinario. Di qui la tesi — consolidata in numerose pronunce di TAR e Consiglio di Stato, tra cui la “famosa” 482/2025 — secondo cui l’immobile condonato, pur non più demolibile, rimane soggetto a un regime edilizio “ridotto”: nessuna ristrutturazione, nessun adeguamento funzionale, solo la conservazione dell’esistente.

Quello condonato, nella lettura tradizionale, rimane in una zona grigia permanente, destinata a non chiudersi mai — quasi che il condono fosse una pena accessoria travestita da sanatoria.

2. La tesi tradizionale e i suoi limiti

La giurisprudenza che ha sostenuto la tesi restrittiva muoveva da una considerazione di fondo: il condono edilizio, in quanto strumento di sanatoria straordinaria, non può essere equiparato al permesso di costruire ordinario. Il titolo in sanatoria sanava l’abuso originario, ma non conferiva all’immobile una piena cittadinanza urbanistica.

Questa impostazione aveva una sua coerenza interna, e non mancavano argomenti a suo sostegno: la specialità del condono rispetto alla sanatoria ordinaria, la natura eccezionale delle leggi condonistiche (L. 28 febbraio 1985, n. 47; L. 23 dicembre 1994, n. 724; L. 24 novembre 2003, n. 326), l’esigenza di non “premiare” chi aveva costruito in violazione delle norme urbanistiche.

Sennonché, con il passare degli anni e con l’evoluzione della normativa, questa tesi ha mostrato crepe sempre più evidenti. In primo luogo, per ragioni pratiche: un patrimonio edilizio condonato che non può essere adeguato, ristrutturato, messo in sicurezza, è un patrimonio edilizio che degrada. In secondo luogo, e soprattutto, per ragioni sistematiche: il legislatore ha introdotto, con la L. 11 settembre 2020, n. 120 (c.d. decreto Semplificazioni), la nozione di stato legittimo dell’immobile, normativamente codificata nell’art. 9-bis, c. 1-bis, d.P.R. 380/2001 (TUEd). Si tratta di una norma che, come mi sono già soffermato in questo blog trattando dell’evoluzione del TUEd post-decreto Semplificazioni, pur consistendo sostanzialmente nel recepimento di un’evoluzione giurisprudenziale stratificatasi negli anni, ha mutato i termini del problema.

3. L’art. 9-bis, c. 1-bis TUEd: lo stato legittimo come chiave di volta

L’art. 9-bis, c. 1-bis, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 — inserito dall’art. 10, c. 1, lett. a), D.L. 16 luglio 2020, n. 76, conv. con mod. con L. 11 settembre 2020, n. 120 — ha introdotto una definizione normativa di stato legittimo dell’immobile, stabilendo che:

«Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.»

La norma è esplicita nella sua costruzione: la legittimità dello stato dell’immobile si ricava dal titolo abilitativo, senza distinzione alcuna tra titolo originario e titolo in sanatoria. Il condono — che si formalizza in un provvedimento avente natura di titolo abilitativo a tutti gli effetti — è dunque idoneo a definire lo stato legittimo dell’immobile tanto quanto un permesso di costruire ordinario.

Questa lettura, indubbiamente coerente con il dato sistematico della norma e con la formulazione sopra riportata, è quella espressamente confermata dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2848/2026. Il Collegio sottolinea che il rilascio del titolo in sanatoria, «pur costituendo una fattispecie eccezionale di legge», deve «necessariamente conferire al bene una piena legittimità giuridica sotto il profilo edilizio, ai fini di un suo godimento e di un suo commercio giuridico», in conformità al principio di certezza del diritto — riconosciuto come bene munito di tutela costituzionale dalla stessa Corte Costituzionale — e agli artt. 41 e 42 Cost., che tutelano rispettivamente l’iniziativa economica privata e il diritto di proprietà.

Non è privo di rilievo il fatto che il Consiglio di Stato non si limiti ad un’affermazione di principio: richiama espressamente il fondamento normativo (art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd), i principi costituzionali (artt. 41 e 42 Cost.) e la copertura eurounitaria (il principio di certezza del diritto come acquis comunitario). La triplice base argomentativa rende la pronuncia particolarmente solida nel quadro di riferimento illustrato.

Si deve però considerare che, per effetto del decreto “Salva Casa” e della successiva legge di conversione (D.L. 69/2024 conv. con mod. con L. 105/2024), i primi periodi del comma 1 bis dell’art. 9 bis sono stati riformulati in questo modo: «Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis».

Nell’introdurre maggior precisione in realtà il legislatore complica le cose: dal novero dei titoli che compongono lo stato legittimo non sono infatti contemplati i condoni, il che ci porta a non poter più affermare, sul piano letterale, in modo così granitico, che tutti i titoli sono uguali.

4. Il caso: Castellammare di Stabia e il locale “quasi chiuso”

4.1 Le opere contestate e il diniego comunale

La vicenda da cui origina la sentenza in commento riguarda un opificio classificato in categoria catastale D/1 che era stato oggetto di un permesso di costruire in sanatoria del 2006, che ne aveva definito lo stato legittimo ai sensi della normativa vigente.

Successivamente, il proprietario aveva eseguito una serie di opere interne: la chiusura del fronte di una struttura in lamiera (che già risultava chiusa su tre lati), la realizzazione di una camera d’aria, la demolizione di celle frigorifere e la creazione di nuovi spogliatoi e servizi igienici. Tutti interventi che, nella prospettazione del ricorrente, rientravano nella categoria delle opere interne senza alcun aumento di volumetria.

Per sanare queste opere, il proprietario aveva presentato istanza di accertamento di conformità ex artt. 36 e 37, d.P.R. 380/2001 (TUEd), nonché di compatibilità paesaggistica ex art. 167, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), trattandosi di immobile ubicato in area soggetta a vincolo paesaggistico.

Il Comune di Castellammare di Stabia aveva rigettato la domanda, qualificando le opere come «nuova opera» non sanabile tramite SCIA in sanatoria ex art. 37 TUEd, bensì soggetta alla più onerosa procedura dell’art. 36 TUEd, e affermando che la creazione di un locale completamente chiuso destinato ad attività commerciale aveva comportato un incremento di superficie utile in area paesaggisticamente vincolata.

4.2 La decisione del TAR Campania

Il TAR per la Campania, Sezione Settima, con la sentenza n. 3958/2023, aveva rigettato il ricorso del proprietario, condividendo la ricostruzione comunale e aggiungendo un elemento di rilevanza dirompente: secondo il Tribunale, un immobile già condonato non acquisisce una legittimazione urbanistica piena, posto che «il condono sana solo l’abuso originario senza consentire ulteriori interventi diversi dalla manutenzione ordinaria o straordinaria».

Questa affermazione — che riprende e amplifica la tesi tradizionale sopra descritta — era la pietra angolare della decisione di primo grado. Il TAR rigettava il ricorso senza nemmeno esaminare la qualificazione degli interventi come ristrutturazione edilizia, nonostante tale censura fosse stata puntualmente dedotta nel ricorso di primo grado e documentata nella relazione tecnica allegata agli atti.

5. La sentenza del Consiglio di Stato: la motivazione

Il Consiglio di Stato, Sezione Quarta, nella sentenza n. 2848/2026 dell’11 marzo 2026, ha accolto l’appello in tutti i suoi punti essenziali, riformando integralmente la sentenza del TAR Campania.

5.1 Piena legittimità dell’immobile condonato

Il cuore della decisione è al punto 7.1 della motivazione, laddove il Collegio afferma che «appare preferibile ritenere, sulla base dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, che un immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti a un immobile legittimamente assentito, ivi inclusa la ristrutturazione edilizia».

Il Consiglio di Stato àncora questa conclusione a tre pilastri argomentativi:

  1. Il principio di certezza del diritto — riconosciuto dall’ordinamento eurounitario e confermato dalla Corte Costituzionale come bene munito di tutela costituzionale — che «non ammette zone grigie»: una volta rilasciato il titolo in sanatoria, non è giuridicamente sostenibile che l’immobile rimanga in uno stato di indeterminazione permanente.
  2. Gli artt. 41 e 42 Cost. — che tutelano rispettivamente l’iniziativa economica privata e il diritto di proprietà: un regime che impedisce qualsiasi intervento di valorizzazione sull’immobile condonato comprime irragionevolmente questi diritti fondamentali, senza che a tale compressione corrisponda alcun legittimo interesse pubblico.
  3. L’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd — che definisce lo stato legittimo dell’immobile per riferimento al titolo abilitativo, senza distinzione alcuna tra titolo ordinario e titolo in sanatoria.

5.2 La ristrutturazione edilizia: art. 3, c. 1, lett. d) TUEd

Acclarata la piena legittimità urbanistica dell’immobile condonato, il Collegio procede a verificare se gli interventi realizzati rientrassero nella categoria della ristrutturazione edilizia ex art. 3, c. 1, lett. d), d.P.R. 380/2001 (TUEd).

Sul punto, il Consiglio di Stato conclude che le opere contestate — la chiusura del fronte della struttura (già chiusa su tre lati), la camera d’aria, la demolizione delle celle frigorifere, i nuovi spogliatoi e servizi — «non hanno manifestamente comportato alcun aumento di superficie utile o di volume, collocandosi all’interno della preesistente consistenza dell’immobile», già legittimato con permesso di costruire in sanatoria del 2006 come opificio produttivo (cat. D/1).

La norma applicabile è, dunque, l’art. 3, c. 1, lett. d), TUEd, che definisce come ristrutturazione edilizia gli «interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere», senza comportare — nel caso di specie — alcun incremento del carico urbanistico. Il Collegio richiama espressamente la normativa urbanistica di zona (B3/P.U.T. 7), che consente interventi di ristrutturazione sull’edilizia esistente, e la relazione tecnica depositata in giudizio e — censurata la lacuna motivazionale del TAR — del tutto ignorata in primo grado.

Particolarmente significativa è la notazione del Collegio secondo cui l’affermazione del Comune (e del TAR) circa la sussistenza di una “nuova opera” risulta «priva di motivazione e in contrasto con la reale situazione di fatto»: doppia critica — al difetto di istruttoria e al travisamento della natura dell’intervento — che colpisce tanto il provvedimento comunale quanto la sentenza di primo grado.

5.3 Il profilo paesaggistico: art. 167 Codice dei beni culturali e d.P.R. 31/2017

La sentenza si occupa anche del profilo paesaggistico, affrontando la pretesa violazione dell’art. 167, d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).

Il ragionamento del Collegio è lineare: poiché non vi è stato alcun aumento di superfici o volumi, viene meno il presupposto applicativo dell’art. 167 del Codice. Il Comune, anziché arrestare il procedimento sul rilievo della presunta incompatibilità paesaggistica, avrebbe dovuto procedere alla valutazione paesaggistica nel merito, concludendo per la sua non necessità.

Il fondamento normativo di questa conclusione è l’art. 2 e l’Allegato A del d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31 (Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica ordinaria e semplificata), che annovera tra gli interventi non soggetti ad autorizzazione paesaggistica le opere minori interne che non alterano l’aspetto esteriore dell’edificio.

Nel caso di specie, gli interventi erano tutti interni — ad eccezione della chiusura di un ambiente che già risultava chiuso su tre lati — e non modificavano l’aspetto esteriore del fabbricato: condizioni che avrebbero dovuto condurre il Comune a un diverso esito del procedimento. La logica è impeccabile: se non c’è aumento volumetrico e le opere non alterano l’esterno, il vincolo paesaggistico non può costituire un ostacolo preclusivo senza una valutazione concreta dell’impatto visivo delle opere.

6. Ricadute pratiche e implicazioni operative

La sentenza n. 2848/2026 ha implicazioni operative di ampia portata. Vale la pena sintetizzarle per punti, con un occhio alla pratica professionale quotidiana.

Immobile condonato e stato legittimo: se a seguito di questa pronuncia consideriamo superato l’orientamento secondo cui l’immobile condonato sarebbe soggetto a un regime edilizio “ridotto”, dobbiamo considerare che il titolo in sanatoria — sia esso un condono straordinario ex L. 47/1985, L. 724/1994 o L. 326/2003, sia una sanatoria ordinaria ex art. 36 TUEd — definisce lo stato legittimo dell’immobile ai sensi dell’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd, con tutte le conseguenze in termini di titoli edilizi richiedibili per interventi successivi.

Ristrutturazione edilizia su condonato: se vale il presupposto di cui sopra, l’immobile condonato può essere oggetto di ristrutturazione edilizia ex art. 3, c. 1, lett. d), TUEd, nel rispetto delle previsioni dello strumento urbanistico vigente. Non è sufficiente che l’immobile sia condonato per escludere questa possibilità: ciò che conta è la compatibilità dell’intervento con la normativa urbanistica di zona.

Accertamento di conformità: ne consegue che la doppia conformità richiesta dagli artt. 36 e 37 TUEd va verificata in concreto — rispetto alla normativa vigente all’epoca dell’abuso e a quella vigente al momento della domanda — senza che il carattere condonato dell’immobile possa costituire, di per sé, un ostacolo alla sanatoria degli interventi successivi.

Profilo paesaggistico: in caso di interventi che non comportano aumento di superfici o volumi, l’amministrazione non può invocare tout court l’art. 167 del Codice dei beni culturali per rigettare la domanda, ma deve procedere alla verifica sostanziale della compatibilità paesaggistica, tenendo conto delle esclusioni previste dall’Allegato A al d.P.R. 31/2017.

Onere motivazionale: la sentenza ribadisce, peraltro, che il diniego dell’accertamento di conformità deve essere adeguatamente motivato, con specifico riferimento alla natura e alle caratteristiche delle opere contestate. Un rigetto fondato su mere affermazioni di principio — senza un esame concreto degli interventi e della loro compatibilità con la disciplina di zona — non supera il vaglio di legittimità. E ciò vale, a fortiori, quando si tratta di opere interne che documentalmente non modificano il volume preesistente.

7. Conclusioni

Il paradosso con cui ho aperto questo scritto — il proprietario che, dopo aver ottenuto il condono, si vede negare qualunque possibilità di valorizzare il proprio immobile — sembrerebbe trovare una risposta nella sentenza Cons. St., Sez. IV, n. 2848/2026.

L’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd e i principi di certezza del diritto, di tutela della proprietà e dell’iniziativa economica convergono nell’affermazione secondo cui il condono, una volta rilasciato, conferisce all’immobile piena legittimità giuridica sotto il profilo edilizio. Il titolo in sanatoria non è un titolo “dimezzato”, ma un titolo a tutti gli effetti — con le conseguenti possibilità di intervento che ne derivano.

Tutto giusto e perfetto… ma fino a un certo punto.

In primo luogo bisogna considerare che la condizione legittimante qualsiasi intervento edilizio, oggi, è la possibilità di definire positivamente lo stato legittimo dell’immobile e di verificarlo in concreto e, in proposito, l’attuale formulazione del comma 1 bis dell’art. 9 bis TUEd non comprende in modo esplicito tra i titoli che compongono lo stato legittimo amministrativo i tre condoni. Vi è chi ritiene (e il sottoscritto è tra questi) che i titoli condonatori rientrino implicitamente nel novero dei titoli legittimanti, in ragione di uno schema sistematico e logico su cui si fonda la normativa nel suo complesso, ma come in ogni questione interpretativa, l’ultima parola spetta alla magistratura.

Dove non è possibile dichiarare la corrispondenza dello stato di fatto dell’immobile con lo stato legittimo amministrativo non vi è alcun intervento, a prescindere dal fatto che l’immobile nel suo complesso sia abusivo o meno.

Il problema, peraltro, si è già posto per le fiscalizzazioni, che, per lungo tempo sono state considerate escluse dallo stato legittimo amministrativo e per questo ostative all’esecuzione di interventi edilizi – il che ha innescato l’avvio di un numero massivo di battaglie legali tra privati e amministrazioni.

In seconda battuta, anche a voler dimenticare ogni critica all’orientamento che pare aprirsi, non si deve dimenticare che seppur il condono legittimi l’esistenza di una costruzione, l’esecuzione degli interventi successivi è subordinata alla conformità alla normativa edilizia e di piano, che non è scontato vi sia su un immobile condonato ma contrario alle scelte pianificatorie. Brutalmente: o è cambiato il piano regolatore e quindi certi interventi, prima preclusi, sono oggi ammissibili o l’immobile non si tocca.

Come detto, la sentenza è utile e farà scalpore, ma ho il presentimento che, a breve, il tema verrà di nuovo dibattuto e il quadro si arricchirà di nuove pronunce, di segno non scontato.

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Il Comune può demolire nelle aree paesaggisticamente vincolate: sì, ma deve coordinarsi

Il Consiglio di Stato chiarisce il concorso di poteri tra ente locale e Autorità di tutela

Con la Sez. II, n. 2395/2026 del 20 marzo 2026, il Consiglio di Stato mette in chiaro i termini della questione: il potere di ripristino del Comune non si eclissa per effetto del vincolo paesaggistico. I due sistemi sanzionatori — quello comunale e quello dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo — operano in concorso, non in alternativa. Ma c’è una condizione procedurale che il Comune non può ignorare. E, sempre nella stessa settimana, un’ulteriore pronuncia del Collegio si incarica di ricordare che il permesso di costruire in deroga ha confini precisi che non possono essere valicati nemmeno dal Consiglio comunale.

Sommario

1. Il quadro normativo: due poteri, un territorio

1.1 L’art. 27 del TUEd: vigilanza senza eccezioni geografiche

Il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 — Testo Unico dell’Edilizia (TUEd) — costruisce il sistema della vigilanza edilizia intorno alla figura del dirigente o responsabile dell’ufficio comunale preposto alla gestione del territorio. L’art. 27, comma 1, del TUEd gli attribuisce il potere e il dovere di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia svolta nell’intero territorio comunale: in caso di opere eseguite senza titolo o in totale difformità da esso, il dirigente è tenuto a ordinare l’immediata sospensione dei lavori e, ove necessario, il ripristino dello stato dei luoghi.

La norma non conosce eccezioni di carattere geografico o zonale. Non distingue tra aree libere da vincoli e aree paesaggisticamente tutelate ai sensi del d.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, d’ora in poi «Codice BCP»). Non prevede che, in presenza di un vincolo paesaggistico, il potere di vigilanza comunale si sospenda, si riduca o si trasferisca altrove.

Eppure, questa lettura — errata ma diffusa — continua a condizionare la prassi. Il sillogismo implicito è il seguente: nelle aree vincolate la Soprintendenza è competente in materia di paesaggio; la Soprintendenza ha il potere di sanzionare le violazioni paesaggistiche; dunque il Comune non deve intervenire. È un ragionamento suggestivo ma sbagliato, perché confonde il riparto di competenze in materia di tutela paesaggistica con il diverso e autonomo piano della vigilanza edilizia.

Nei casi di opere realizzate o iniziate senza titolo nelle aree soggette al Codice BCP, il potere di ripristino ex art. 27 TUEd permane in capo al dirigente o responsabile dell’ufficio comunale. Lo afferma con nettezza il Consiglio di Stato nella Sez. II, n. 2395/2026 del 20 marzo 2026, precisando altresì che il riferimento normativo storico al d.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 — il previgente Testo Unico dei beni culturali, ormai abrogato — deve essere «riportato dinamicamente» al vigente d.Lgs. n. 42/2004, senza che questo aggiornamento lessicale alteri la sostanza del principio affermato.

1.2 L’art. 155 del Codice BCP: il potere dell’Autorità di tutela paesaggistica

Su un piano distinto — ma non alternativo — opera il potere sanzionatorio dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico, vale a dire la Soprintendenza territorialmente competente. Il fondamento normativo è l’art. 155 del Codice BCP, che attribuisce all’Autorità di tutela un generale potere repressivo delle violazioni paesaggistiche.

Questo potere ha una propria autonomia logica e teleologica: il suo oggetto non è la mancanza del titolo edilizio come tale, bensì la violazione del vincolo paesaggistico in quanto tale. Si pensi all’intervento che — pur dotato di regolare permesso di costruire — alteri in modo non autorizzato l’aspetto esteriore di un bene paesaggisticamente tutelato: il potere sanzionatorio paesaggistico opera anche in questo caso, mentre il potere comunale di cui all’art. 27 TUEd non avrebbe ragion d’essere.

Il fatto che i due poteri abbiano fondamenti normativi e finalità distinte non li rende però incompatibili. Tutt’altro: la coesistenza di una vigilanza edilizia comunale e di una vigilanza paesaggistica soprintendentizia riflette la struttura duale del sistema di protezione del territorio italiano, fondato sulla separazione — ma non sull’incomunicabilità — tra governo del territorio e tutela del paesaggio.

Il tema della separazione delle funzioni paesaggistiche ed edilizie all’interno degli enti locali è stato già approfondito in questo sito con riflessioni a margine della sentenza del Consiglio di Stato n. 5539/2025, nell’articolo dedicato alla separazione delle funzioni paesaggistiche ed edilizie nei piccoli comuni. Le considerazioni svolte in quella sede sull’organizzazione interna degli uffici comunali rimangono pienamente attuali.

2. Il concorso di poteri sanzionatori: la lettura del Consiglio di Stato

Il cuore della Sez. II, n. 2395/2026 del 20 marzo 2026 sta nell’affermazione — esplicita e senza margini di ambiguità — del concorso tra i due poteri sanzionatori. Il potere comunale di ripristino ex art. 27 TUEd «concorre» con l’omologo potere sanzionatorio dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo previsto in via generale dall’art. 155 del d.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42.

Il termine «concorso» è scelto con precisione tecnica: non indica subordinazione (il Comune dovrebbe attendere la Soprintendenza) né esclusività (solo uno dei due potrebbe agire). Indica coesistenza parallela di due poteri che operano su piani normativi distinti ma non incompatibili, entrambi azionabili in presenza delle rispettive condizioni.

Questa impostazione ha implicazioni operative concrete e immediate:

  1. Il Comune non deve attendere che la Soprintendenza si attivi prima di emettere l’ordine di ripristino.
  2. La Soprintendenza non è esautorata dall’eventuale precedente intervento comunale: il suo potere sanzionatorio rimane intatto.
  3. Il privato non può opporre l’intervento di uno dei due enti come ragione per eccepire l’incompetenza dell’altro.

2.1 La comunicazione preventiva: coordinamento, non autorizzazione

Il concorso di poteri non è però incondizionato. Il Consiglio di Stato introduce — o meglio, ribadisce con forza — una condizione procedurale essenziale: il Comune può disporre il ripristino solo previa comunicazione alle amministrazioni competenti. Il riferimento è alla Soprintendenza e, più in generale, agli organi preposti alla tutela del vincolo paesaggistico.

È importante qualificare correttamente la natura giuridica di questo adempimento. Non si tratta di una richiesta di autorizzazione: il Comune non deve attendere il beneplacito della Soprintendenza per emettere l’ordine di demolizione. Si tratta di un atto di coordinamento interamministrativo che garantisce la coerenza dell’azione pubblica complessiva e consente all’Autorità di tutela di essere informata dell’intervento repressivo in corso, eventualmente coordinando il proprio.

Resta aperto — e la sentenza non lo risolve esplicitamente — il tema delle conseguenze giuridiche dell’omessa comunicazione preventiva. Nella mia lettura, si tratterebbe di un vizio procedimentale non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della L. 7 agosto 1990, n. 241, qualora sia evidente che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso: se l’opera è abusiva e il ripristino è doveroso, la mancata comunicazione non dovrebbe da sola inficiare la legittimità dell’ordine. È tuttavia una posizione che merita prudenza: non è escluso che la giurisprudenza futura scelga letture più rigorose, soprattutto ove la comunicazione sia strutturalmente finalizzata a consentire alla Soprintendenza di esprimere una valutazione di merito prima che il potere comunale si consolidi nel provvedimento.

2.2 Le esclusioni dall’autorizzazione paesaggistica: un elenco aperto

La pronuncia n. 2395/2026 affronta anche un ulteriore profilo, concernente la natura dell’elenco delle fattispecie escluse dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica. L’art. 149 del Codice BCP individua alcune categorie di interventi per i quali l’autorizzazione paesaggistica non è necessaria — tra cui, a titolo esemplificativo, gli interventi di manutenzione ordinaria, quelli conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e le opere di consolidamento che non alterino l’aspetto del bene.

Il Consiglio di Stato precisa che tale elenco ha carattere esemplificativo e non tassativo. La valenza «esemplificativa» dei casi di esclusione significa che l’Autorità preposta alla vigilanza paesaggistica — sia il Comune sia la Soprintendenza — non è vincolata a una lettura formalistica dell’elenco normativo, ma è chiamata ad apprezzare, caso per caso, la rilevanza paesaggistica concreta dell’intervento.

Questa impostazione ermeneutica ha una duplice valenza operativa:

  • sul versante repressivo: un intervento formalmente non ricompreso tra le esclusioni può comunque essere ritenuto privo di rilevanza paesaggistica effettiva, se le sue caratteristiche concrete non incidono sull’aspetto del luogo vincolato;
  • sul versante autorizzatorio: un intervento assimilabile in astratto a una delle categorie escluse può essere attratto nell’ambito dell’obbligo autorizzatorio, se la sua concreta incidenza paesaggistica lo giustifica.

3. Riflessioni critiche: un sistema a geometria variabile

La pronuncia in esame restituisce, nel suo insieme, un quadro coerente del ruolo del Comune nel sistema di governo del territorio. Il Comune può fare più di quanto spesso si creda — ordinare la demolizione anche nelle aree paesaggisticamente vincolate, senza dover attendere la Soprintendenza — ma non può arrogarsi poteri che la legge riserva ad altri strumenti e procedure.

Tuttavia, il fatto che  questa doppia indicazione debba ancora essere ricavata dalla giurisprudenza anziché essere chiaramente leggibile nelle norme, rivela la criticità strutturale del sistema. La normativa italiana sull’edilizia e il paesaggio è così stratificata — TUEd, Codice BCP, legislazione regionale, regolamenti edilizi locali, piani paesaggistici regionali, strumenti urbanistici comunali — che l’interprete medio, anche quello istituzionale ed esperto, fatica a ricavarne un quadro operativo chiaro senza il soccorso della giurisprudenza.

Il problema della comunicazione preventiva è emblematico di questa criticità. Il Consiglio di Stato la evoca come condizione dell’esercizio del potere comunale nelle aree vincolate, ma senza specificarne forma, contenuto, termine e — soprattutto — conseguenze dell’inadempimento. Un Comune che voglia agire in modo corretto si trova davanti a una lacuna operativa che potrebbe essere risolta con un semplice chiarimento normativo (o, se avessimo un ministero dell’urbanistica quantomeno con una circolare ministeriale condivisa), ma che, in sua assenza, apre varchi per contestazioni strumentali da parte dei privati interessati a differire o paralizzare il procedimento sanzionatorio.

4. Conclusioni pratiche

La pronuncia del Consiglio di Stato offre indicazioni operative che meritano di essere recepite nella prassi degli uffici comunali.

Per i dirigenti e i responsabili degli uffici tecnici:

  • Il potere di vigilanza edilizia ex art. 27 TUEd si applica anche nelle aree paesaggisticamente vincolate. La presenza del vincolo non costituisce motivo per rinviare o omettere l’intervento repressivo.
  • Prima di emettere l’ordine di ripristino in area vincolata, il Comune deve effettuare la comunicazione preventiva alla Soprintendenza e alle amministrazioni competenti. Non è una richiesta di autorizzazione, ma un atto di coordinamento interamministrativo che non sospende il potere comunale.
  • Le esclusioni dall’autorizzazione paesaggistica elencate dall’art. 149 del Codice BCP hanno carattere esemplificativo: la valutazione va condotta caso per caso sulla rilevanza paesaggistica concreta dell’intervento, non sulla sua astratta riconducibilità a una categoria normativa tipizzata.

Il sistema funziona solo se ciascun soggetto istituzionale agisce nei limiti del proprio perimetro, né ritraendosi per deferenza verso altri enti né espandendosi verso competenze che la legge riserva ad altri strumenti e ad altri livelli di governo.

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La pergotenda che diventa abuso edilizio

Tra manufatti precari e nuove costruzioni: due recenti pronunce del Consiglio di Stato ridisegnano i confini del titolo abilitativo e del potere sanzionatorio

È possibile chiudere la pergotenda con una vetrata?

La risposta — come quasi sempre in diritto — è: dipende.

Ma dopo due recenti pronunce del Consiglio di Stato, i contorni del “dipende” si sono fatti molto più nitidi, e non sempre a favore del proprietario.

Il tema è quello della qualificazione delle opere edilizie: quando un’opera è davvero “precaria” — e quindi non necessita di titolo abilitativo, o al più di una comunicazione semplificata — e quando invece si trasforma in una “nuova costruzione”, con tutto ciò che ne consegue in termini di titolo richiesto e di regime sanzionatorio. Due decisioni della Seconda Sezione del Consiglio di Stato, emesse a distanza di poche settimane l’una dall’altra, affrontano la questione con una chiarezza che merita di essere analizzata nel dettaglio.

Sommario

1. Il caso della pergotenda: una storia che si ripete

La pergotenda è da anni al centro di un contenzioso seriale davanti ai TAR e al Consiglio di Stato. La sua natura giuridica è incerta per definizione: è una struttura leggera, spesso mobile, che serve a ombreggiare uno spazio aperto. Il Consiglio di Stato, nel corso degli anni, ha elaborato una distinzione ormai consolidata: la pergotenda è un’opera di arredo esterno, installabile in regime di attività libera ai sensi dell’art. 6 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (di seguito, TUEd), a condizione che la sua tenda rimanga l’elemento principale e la struttura di sostegno rimanga funzionalmente accessoria.

Il problema sorge — e sorge spesso — quando attorno a quella pergotenda si comincia ad aggiungere qualcosa: prima una vetrata su un lato, poi un’altra, poi magari una parete fissa. Il risultato finale è uno spazio chiuso su tutti i lati, coperto, abitabile in ogni stagione. Una cosa che, chiamarla ancora “pergotenda”, è un eufemismo.

Con la sentenza n. 1526 del 25.02.2026 (Cons. St., Sez. II, n. 1526/2026), il Consiglio di Stato ha affrontato esattamente questo scenario, riformando la pronuncia di primo grado che aveva annullato un’ordinanza di demolizione. La vicenda riguardava l’installazione sine titulo di una vetrata posta a chiusura di una pergotenda già insistente su uno spazio chiuso su tre lati. Il TAR aveva ritenuto che la vetrata, essendo scorrevole su binari e installata su un solo lato, non determinasse una chiusura permanente. Il Consiglio di Stato non è stato d’accordo.

2. La nozione di manufatto precario: struttura e funzione, entrambe temporanee

Prima di addentrarsi nel caso specifico della pergotenda, occorre fare un passo indietro e chiarire cosa si intende — o meglio, cosa non si intende più — per manufatto precario.

La nozione di precarietà, nell’ordinamento edilizio, ha una storia travagliata. Per lungo tempo, una certa giurisprudenza tendeva a qualificare come precaria qualsiasi opera facilmente amovibile, valorizzando esclusivamente il profilo strutturale. Se la baracca di lamiera poteva essere smontata in un giorno, era precaria. Questa interpretazione, comoda per i proprietari e foriera di abusi, è stata progressivamente superata.

Con la sentenza n. 2176 del 16.03.2026 (Cons. St., Sez. II, n. 2176/2026), il Consiglio di Stato ha ribadito con nettezza il principio già espresso in numerose pronunce precedenti:

«È qualificabile come manufatto precario soltanto quell’opera strutturalmente destinata alla rimozione, una volta cessata l’esigenza contingente che ne ha giustificato la realizzazione.»

Il punto chiave è duplice: l’opera deve essere sia strutturalmente destinata alla rimozione, sia funzionalmente legata a un’esigenza temporanea. Non basta l’uno senza l’altro. Non rientrano in tale categoria gli interventi di stabile trasformazione del territorio, qualificabili in termini di nuove costruzioni, che presentino caratteristiche costruttive stabili — nella fattispecie esaminata dalla pronuncia: basamento in calcestruzzo, pareti in legno, copertura a coppi con orditura primaria e secondaria, aperture finestrate — e siano destinati a soddisfare esigenze non temporanee.

Questo approccio — che possiamo definire “doppio criterio” — è ormai ius receptum nella giurisprudenza amministrativa, ed è fondamentale per comprendere il ragionamento che sorregge anche la decisione sulla pergotenda. La precarietà non è una qualità costruttiva: è una qualità funzionale. Un’opera può essere leggera, smontabile, priva di fondazioni, eppure non essere precaria, se è destinata a soddisfare un’esigenza stabile nel tempo.

3. La chiusura della pergotenda con vetrata: quando scatta l’abuso

Tornando al caso della pergotenda, il ragionamento del Consiglio di Stato nella sentenza n. 1526/2026 è lineare ma dirompente nelle sue implicazioni pratiche.

Il Collegio premette un principio metodologico importante:

«Per valutare il carattere abusivo di un’opera edilizia occorre porla in relazione con il contesto immobiliare in cui s’inserisce, in modo da apprezzarne l’impatto complessivo sul territorio.»

Non si valuta la singola opera in isolamento, ma nel suo contesto. La vetrata scorrevole, installata su un solo lato, sarebbe forse innocua se fosse l’unica chiusura. Ma qui la pergotenda insisteva già su uno spazio chiuso su tre lati. L’aggiunta della vetrata — anche se scorrevole, anche se tecnicamente rimovibile — determinava la chiusura totale dello spazio, con conseguente aumento di volumetria.

Questo passaggio merita attenzione. La mobilità scorrevole della vetrata è irrilevante ai fini della qualificazione dell’opera: ciò che conta è l’effetto prodotto, non la caratteristica tecnica del singolo elemento. Il ragionamento del TAR — che aveva valorizzato la mobilità della vetrata per escludere la chiusura permanente — viene dunque esplicitamente riformato.

Il Consiglio di Stato ritiene legittima l’ordinanza di demolizione perché l’opera, nel suo insieme, comporta:
1. una chiusura totale di uno spazio in precedenza aperto su almeno un lato;
2. un conseguente aumento di volumetria — nozione quest’ultima di grande rilevanza pratica, cui torneremo;
3. l’assenza di qualsiasi titolo abilitativo.

L’intervento, pertanto, non è qualificabile come manutenzione, né come intervento di arredo esterno in attività libera. È — nella sostanza — una nuova costruzione, soggetta a permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c), TUEd, che ricomprende tra gli interventi soggetti a tale titolo quelli «che comportano modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici».

4. Il regime sanzionatorio: demolizione o sanzione pecuniaria?

A questo punto si pone la questione sanzionatoria. Il regime applicabile agli abusi edilizi nel TUE non è uniforme: dipende dalla tipologia dell’intervento abusivo e dal titolo che sarebbe stato necessario.

Per le nuove costruzioni eseguite in assenza di permesso di costruire — o in totale difformità dallo stesso — si applica l’art. 31 TUEd, che prevede l’ordine di demolizione e rimessa in pristino. Si tratta della sanzione più grave, tendenzialmente irrogabile anche a distanza di molti anni dall’abuso, data la sua natura reale e imprescrittibile, come ribadito dalla giurisprudenza consolidata (tra le molte, si veda la nota posizione della Corte Costituzionale, C. Cost. n. 140/2018, sulla non prescrittibilità dell’abuso edilizio).

Per le parziali difformità rispetto al permesso di costruire, si applica invece l’art. 34 TUE, che consente — in determinati casi — la sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria, quando la demolizione non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità.

Il D.L. 69/2024, conv. con mod. con L. 105/2024 (il cosiddetto Salva Casa) ha introdotto l’art. 36-bis TUE, che ha ampliato le possibilità di accertamento di conformità per le parziali difformità, introducendo la cd. doppia conformità asincrona: ai fini della sanatoria, è sufficiente che l’opera sia conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda, anche se al tempo della realizzazione non lo era, a condizione che la difformità riguardi la sola normativa edilizia (e non anche quella urbanistica). Si tratta di una modifica significativa, su cui tornerò nelle conclusioni.

Nel caso della pergotenda abusiva, tuttavia, siamo di fronte non a una parziale difformità, ma a un’opera realizzata sine titulo e qualificata come nuova costruzione. Il regime applicabile è quello dell’art. 31 TUE, e l’ordinanza di demolizione risulta, secondo il Consiglio di Stato, pienamente legittima.

5. I titoli abilitativi in gioco: CILA, SCIA o permesso di costruire?

Per inquadrare correttamente le implicazioni pratiche di queste pronunce, è utile ripercorrere brevemente il sistema dei titoli abilitativi edilizi vigente, tenendo conto delle modifiche apportate dal Salva Casa.

Semplificando al massimo, il TUEd distingue tra:

  • Attività edilizia libera (art. 6 TUEd): interventi di manutenzione ordinaria, arredo esterno, installazione di pannelli solari, ecc. Non richiedono alcun titolo. La pergotenda “pura” — struttura leggera, tenda come elemento principale, nessuna chiusura dello spazio — vi rientra secondo l’orientamento prevalente.
  • CILA — Comunicazione di inizio lavori asseverata (art. 6-bis TUEd): manutenzione straordinaria che non riguardi le parti strutturali, restauro e risanamento conservativo che non riguardi le parti strutturali. Interventi edilizi non riconducibili alle categorie superiori.
  • SCIA — Segnalazione certificata di inizio attività (art. 22 TUEd): interventi di manutenzione straordinaria sulle parti strutturali, restauro e risanamento conservativo sulle parti strutturali, ristrutturazione edilizia minore. La SCIA alternativa al permesso di costruire (art. 23 TUEd) consente anche interventi di ristrutturazione edilizia maggiore e di nuova costruzione, ma solo nei casi previsti dallo strumento urbanistico.
  • Permesso di costruire (art. 10 TUEd): interventi di nuova costruzione, ristrutturazione urbanistica, ristrutturazione edilizia che portino a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente con aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti.

La pergotenda con vetrata che crea volumetria si colloca inequivocabilmente nell’ultima categoria. Non v’è spazio per la CILA né per la SCIA, perché il risultato finale è — nella sostanza — una nuova costruzione che comporta creazione o aumento di volume, modifica della sagoma e trasformazione permanente del territorio.

Questo punto è ribadito anche nella sentenza n. 2176/2026 sul manufatto precario che affronta anche il tema dei titoli edilizi semplificati e del potere sanzionatorio. Il Collegio chiarisce che le semplificazioni procedurali introdotte negli anni — CILA, SCIA, ecc. — non comportano una corrispondente attenuazione del potere sanzionatorio dell’amministrazione. L’eventuale carenza di titolo, anche laddove sarebbe sufficiente un titolo semplificato, espone l’opera alle sanzioni previste dalla norma, in proporzione alla tipologia dell’intervento realizzato (interessante notare che le nuove pronunce includono ormai la CILA tra i titoli edilizi, senza fare distinguo).

6. Riflessioni pratiche: cosa significa per proprietari e progettisti

Queste due pronunce hanno implicazioni concrete che meritano di essere esplicitate con chiarezza.

Prima implicazione: il contesto conta

La valutazione della liceità di un’opera non può prescindere dal contesto in cui essa si inserisce. La stessa pergotenda può essere libera in un contesto e abusiva in un altro. Se lo spazio su cui insiste è già chiuso su tre lati, l’aggiunta di qualsiasi chiusura ulteriore — anche parziale, anche mobile — rischia di determinare la chiusura totale e il conseguente aumento di volumetria. I progettisti e i tecnici che assistono i propri clienti devono analizzare con attenzione il contesto preesistente prima di classificare un intervento.

Seconda implicazione: la mobilità non salva dall’abuso

Uno dei luoghi comuni più diffusi — e più pericolosi — è che un’opera “smontabile” sia per definizione precaria e quindi libera da titolo. Le due sentenze in commento sgombrano definitivamente il campo da questa illusione. La precarietà richiede sia la temporaneità strutturale sia quella funzionale. Un gazebo in ferro, una veranda in vetro, una pergotenda con chiusure: nessuna di queste opere si salva dalla qualificazione come nuova costruzione solo perché in astratto potrebbe essere smontata.

Terza implicazione: il Salva Casa non è una soluzione universale

Il D.L. 69/2024, conv. con L. 105/2024, ha introdotto importanti strumenti di sanatoria e di accertamento di conformità, ma non ha cambiato la qualificazione delle tipologie di abuso. L’art. 36-bis TUEd, con la doppia conformità asincrona, offre una via d’uscita per le parziali difformità rispetto al permesso di costruire, ma non per le opere realizzate in assenza totale di titolo che avrebbero richiesto il permesso di costruire. Per queste ultime, la strada dell’accertamento di conformità rimane percorribile solo in presenza della doppia conformità piena (urbanistica ed edilizia) al momento della domanda, ai sensi dell’art. 36 TUEd.

Quarta implicazione: il vincolo paesaggistico complica ulteriormente il quadro

Non è un caso che, da qualche anno a questa parte e durante la gestazione dei procedimenti che hanno portato alla pronuncia di queste sentenze, il dibattito pubblico si stesse accendendo sul tema dei vincoli paesaggistici e del loro rapporto con le procedure di sanatoria. La questione se abbia più peso la sanatoria o il vincolo paesaggistico è tornata prepotentemente all’attenzione degli operatori del settore, anche per effetto dell’entrata in vigore del decreto Salva Casa.

La risposta — che merita un approfondimento autonomo — è che in zona paesaggisticamente vincolata, il percorso sanzionatorio si complica ulteriormente: non solo l’art. 31 TUEd, ma anche l’art. 167 d.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) può trovare applicazione, con regimi sanzionatori specifici e con la necessità del previo parere vincolante della Soprintendenza ai fini di qualsiasi sanatoria paesaggistica.

Su questo fronte, peraltro, il dibattito politico e istituzionale è vivace. La Regione Lombardia ad esempio ha recentemente aperto la riflessione sulla necessità di rivedere alcuni vincoli paesaggistici — nel caso specifico quelli sui Navigli milanesi — alla luce dei cantieri di riqualificazione in corso (Il Giorno cronaca di Milano del 5.4.2025, “Cantieri, la Regione lancia la proposta: rivedere il vincolo sui navigli. Il caso impossibile della cascina Argelati”). È un segnale di come la tensione tra tutela del paesaggio e sviluppo edilizio rimanga irrisolta, e di come le Soprintendenze continuino a svolgere un ruolo centrale, e politicamente contestato, nella gestione di queste tensioni (Il Sole 24 Ore 1.2.2025 “Funzioni e poteri delle Soprintendenze nel tutelare e valorizzare il patrimonio culturale e paesaggistico”).

Quinta implicazione: il potere sanzionatorio non si attenua con i titoli semplificati

La sentenza n. 2176/2026 chiarisce che l’introduzione di titoli edilizi semplificati (CILA, SCIA) non ha attenuato il potere sanzionatorio dell’amministrazione per le opere prive del titolo necessario. Se un’opera avrebbe richiesto la SCIA e invece è stata realizzata senza alcun titolo, l’amministrazione può e deve sanzionarla. Se avrebbe richiesto il permesso di costruire, la sanzione è quella dell’art. 31 TUEd. La semplificazione dei procedimenti non equivale a una depenalizzazione degli abusi.

Questo ci riporta alla tendenza generale dell’appiattimento della CILA sulla disciplina della SCIA, cosa che rende di fatto i due istituti quasi (inutilmente) sovrapponibili.

Conclusioni

Torno alla domanda iniziale: si può chiudere la pergotenda con una vetrata? La risposta, alla luce di queste pronunce, è la seguente.

Se la pergotenda è installata su uno spazio aperto su tutti i lati, una vetrata su un lato potrebbe — potrebbe — rientrare in un regime di attività libera o CILA, a seconda delle caratteristiche specifiche e della disciplina locale. Ma se la pergotenda insiste già su uno spazio parzialmente chiuso, ogni ulteriore chiusura, anche mobile, deve essere attentamente valutata. Il rischio concreto è di realizzare — senza saperlo, o senza volerlo ammettere a se stessi — una nuova costruzione in assenza di permesso di costruire, con tutto il corredo sanzionatorio che ne deriva.

Le due sentenze della Seconda Sezione del Consiglio di Stato in commento non innovano l’ordinamento: applicano principi già consolidati a fattispecie molto comuni. Il loro valore è nella chiarezza con cui ribadiscono che la qualificazione edilizia di un’opera non è una questione di etichetta, ma di sostanza. Non conta come si chiama l’intervento — pergotenda, arredo esterno, struttura amovibile — conta cosa produce nel territorio: se crea volumetria, se trasforma stabilmente lo spazio, se soddisfa esigenze non temporanee, è una nuova costruzione.

Il messaggio per proprietari, progettisti e tecnici è uno solo: prima di installare, consultare. E prima di consultare, leggere con attenzione cosa dice il Consiglio di Stato.

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Demolizione e ricostruzione: davvero la “continuità” diventa irrilevante?

Il Consiglio di Stato traccia i confini della ristrutturazione ricostruttiva dopo il DL 76/2020

Con la sentenza n. 8542 del 4 novembre 2025, la Seconda Sezione del Consiglio di Stato è intervenuta su una delle questioni che, sulla scia delle inchieste di Milano, attualmente vengono più dibattute in materia edilizia: i confini tra ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione (la cosiddetta “demoricostruzione”) e nuova costruzione, alla luce dell’evoluzione normativa che ha interessato l’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE.

Questa sentenza ha suscitato un certo scalpore tra i giuristi, i tecnici e i divulgatori che si occupano di edilizia in particolare perché interviene sul concetto di “continuità” dell’organismo edilizio nell’ambito di tali interventi.

A seguito dell’inclusione degli interventi ricostruttivi post demolizione all’interno della categoria della ristrutturazione edilizia, il concetto di “continuità” – che deve essere mantenuta tra l’organismo edilizio preesistente e quello risultante dalla riedificazione – è diventato centrale per definire la linea di confine con l’ambito della “sostituzione edilizia” sottoclasse dai confini incerti della nuova costruzione sconosciuta al TUE, ma ampiamente proliferata in ambito regionale.

Senza girarci troppo intorno, l’istituto della ristrutturazione ricostruttiva nella sua configurazione attuale è ormai molto problematico, a causa della sua attitudine ad assorbire l’ambito della sostituzione edilizia e della progressiva evanescenza – allargamento dopo allargamento – del concetto di “continuità”, che ha raggiunto ormai connotati talmente incerti e teorici, che viene declinato praticamente in modo quasi arbitrario da un giudizio all’altro.

La pronuncia in commento riprende, con ampia disamina, l’evoluzione dell’istituto della ristrutturazione edilizia per poi enunciare alcuni principi di diritto, che mirano a chiarire l’interpretazione da dare alla nozione di ristrutturazione ricostruttiva e al concetto di continuità dopo le modifiche introdotte dal d.l. 76/2020 e dalla sua legge di conversione n. 120/2020.

Ci saranno riusciti?

Proviamo a vedere, cercando di rimanere il più possibile oggettivi.

Sommario

Il caso

Il caso esaminato dal Consiglio di Stato riguarda un intervento di demolizione e ricostruzione, con cambio di destinazione d’uso da industriale a residenziale, di un edificio situato a Milano. La società proprietaria aveva presentato nel 2022 una SCIA alternativa al permesso di costruire per un intervento che, secondo le proprie valutazioni, rientrava nella ristrutturazione edilizia.

Il Comune di Milano aveva attestato la conformità edilizia e urbanistica dell’intervento, ma tale provvedimento era stato impugnato dal condominio vicino e da singoli condomini. Il TAR per la Lombardia aveva accolto il ricorso, annullando l’attestazione di conformità sulla base della mancanza di “continuità” tra l’edificio demolito e quello ricostruito.

Contro tale sentenza hanno proposto appello sia il Comune di Milano che la società proprietaria, contestando la richiesta del requisito della “continuità” non previsto dall’attuale formulazione normativa. Il condominio ha a sua volta proposto appello incidentale.

L’evoluzione normativa della ristrutturazione ricostruttiva

Il Consiglio di Stato premette un’ampia ricostruzione dell’evoluzione normativa della nozione di ristrutturazione edilizia, particolarmente rilevante per comprendere i principi di diritto affermati.

Procediamo anche qui con una rapidissima ricapitolazione.

La definizione originaria di “interventi di ristrutturazione edilizia” contenuta nell’art. 31 della legge 457/1978 li caratterizzava come interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. In tale definizione, secondo la giurisprudenza amministrativa dell’epoca, poteva essere ricompresa «anche la demolizione seguita dalla fedele ricostruzione del manufatto, con l’unica condizione che la riedificazione assicuri la piena conformità di sagoma, volume e superficie tra il vecchio e il nuovo manufatto, con la conseguente possibilità di pervenire, in tal modo, ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, purché la diversità sia dovuta ad interventi comprendenti il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti, e non già la realizzazione di nuovi volumi o una diversa ubicazione» (vedasi CdS n. 1388/2007).

Il testo originario dell’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE, riprendendo il testo dell’art. 31 sopra richiamato, ha poi codificato l’ipotesi, considerata dalla giurisprudenza, della demolizione e successiva “fedele” ricostruzione di un fabbricato identico quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali.

Il d.lgs. 301/2002 ha poi espunto l’aggettivo “fedele” ed eliminato il vincolo relativo all’identità di area di sedime e caratteristiche dei materiali, lasciando i limiti della volumetria e sagoma.

Il d.l. 69/2013, convertito dalla legge 98/2013, ha eliminato il vincolo della sagoma per gli edifici non sottoposti a vincolo paesaggistico e ha introdotto l’ulteriore ipotesi del ripristino di edifici crollati o demoliti, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza.

Le modifiche più significative sono state apportate però dal d.l. 76/2020, che ha precisato espressamente che l’immobile ricostruito può avere anche diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche rispetto al fabbricato preesistente, e persino incrementi di volumetria nei casi previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali (con la sibillina clausola “anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana”).

Le ultime modifiche al perimetro della ristrutturazione edilizia sono state apportate dal DL 17/2022, convertito con modificazioni dalla L 34/2022 che ha escluso dalla nozione di “ristrutturazione edilizia” gli interventi di demolizione e ricostruzione ovvero di ripristino di edifici crollati o demoliti che si trovino in aree sottoposte a vincolo paesaggistico per legge ai sensi dell’art. 142 del Codice BCP e dal successivo DL 50/2022, convertito con modificazioni dalla L 91/2022, che ha esteso tale esclusione agli immobili tutelati per notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136, comma 1, lettere c) e d), del medesimo codice.

A seguito di tutti questi interventi, la nozione di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3 co. 1 lett. d) TUE attuale è particolarmente complessa ricomprendendo «gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico. L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, ad eccezione degli edifici situati in aree tutelate ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142 del medesimo codice, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria»

Il superamento della “continuità” come requisito assoluto

Il Consiglio di Stato prende atto che il requisito della “continuità” tra edificio demolito ed edificio ricostruito, affermato da un consolidato orientamento giurisprudenziale sviluppatosi nel vigore delle precedenti versioni normative, non può essere preteso in termini assoluti alla luce dell’attuale formulazione dell’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE.

Come osserva il Collegio, il legislatore del 2020 è intervenuto con l’intenzione di ricomprendere, per gli immobili non vincolati, qualsiasi intervento di demolizione e ricostruzione anche con caratteristiche molto differenti rispetto al preesistente, salvo il limite della volumetria. Tale intenzione emerge oggettivamente dalle modifiche apportate e risulta esplicitata nei lavori parlamentari, in particolare nella relazione illustrativa al Senato.

Tuttavia, il Collegio chiarisce che un’esegesi rispettosa della lettera e della logica della disposizione non può nemmeno condurre a ritenere che dalla demolizione derivi di per sé sola una sorta di “credito volumetrico” che il proprietario può spendere rimanendo nell’alveo della ristrutturazione. La ristrutturazione ricostruttiva deve infatti rispettare una serie di limiti e condizioni che si ricavano dall’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE e che andiamo ad analizzare di seguito.

I tre requisiti della ristrutturazione ricostruttiva

Il Consiglio di Stato individua tre requisiti essenziali della ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione, ai quali deve essere ricondotta ogni pretesa di “continuità”:

Primo requisito: unicità dell’edificio

L’intervento deve avere a oggetto un unico edificio, nel senso che nella fase di ricostruzione è precluso l’accorpamento di volumi precedentemente espressi da manufatti diversi ovvero il frazionamento di un volume originario in più edifici di nuova realizzazione.

Tale condizione è affermata dalla giurisprudenza nel vigore delle varie versioni dell’art. 3 del TUE e risulta dal testo della disposizione, il quale, nel porre a confronto “un organismo edilizio” con il “precedente” al singolare, e nell’evocare elementi quali la sagoma, i prospetti, il sedime e le caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, secondo la Sezione non può che presupporre come termine di paragone un unico edificio.

Secondo requisito: contestualità temporale tra demolizione e ricostruzione

La norma, rispetto alla prima ipotesi di demoricostruzione, presuppone necessariamente una contestualità temporale tra la demolizione e la ricostruzione, dando luogo ad una “unitarietà” dell’intervento prospettato con la SCIA, nel senso che entrambe debbono essere legittimate dal medesimo titolo.

Il Consiglio di Stato riconosce che, a seguito delle modifiche apportate dal d.l. 69/2013, è ora ricompreso nella ristrutturazione ricostruttiva anche il ripristino di edifici crollati o demoliti. Tuttavia, in questa particolare ipotesi, la continuità che si perde sul piano temporale viene recuperata dal legislatore con la reintroduzione del limite costituito dal rispetto della “preesistente consistenza” del fabbricato non più esistente.

La differenza tra le due ipotesi si coglie sui presupposti per la legittimità dell’intervento: nel caso in cui non vi sia soluzione di continuità tra demolizione e ricostruzione, l’edificio è ancora presente nel momento in cui il privato instaura il rapporto con l’amministrazione, con la conseguenza che la sua consistenza può essere verificata dall’amministrazione. Al contrario, quando intenda ripristinare un edificio che non esiste più, il privato deve dimostrarne la “preesistente consistenza” mediante elementi oggettivi, quali gli atti di fabbrica o i titoli edilizi che hanno interessato il precedente fabbricato, ovvero le planimetrie catastali.

Terzo requisito: neutralità rispetto all’impatto sul territorio

Questo è, a mio parere, l’elemento chiave.

Dall’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE si ricava che il volume dell’edificio ricostruito non può superare quello del fabbricato demolito, perché si stabilisce che gli incrementi di volumetria sono ammissibili nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali.

Tale limite comporta che devono ritenersi escluse dalla ristrutturazione tutte quelle opere che non siano meramente funzionali al riuso del volume precedente e che comportino una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito.

Il Collegio osserva che nelle varie evoluzioni della nozione di ristrutturazione ricostruttiva è rinvenibile un minimo comune denominatore, consistente nel fatto che l’intervento deve comunque risultare “neutro” sotto il profilo dell’impatto sul territorio nella sua dimensione fisica. Tale condizione, sicuramente sottesa a quella “fedele ricostruzione” che si pretendeva in origine, deve ritenersi presente anche nell’attuale quadro normativo.

Insomma, secondo il Consiglio di Stato il concetto di “continuità” deve intendersi oggi come la somma di questi requisiti quando si ha ricostruzione contestuale alla demolizione, mentre deve intendersi nei termini tradizionali – anzi, in modo ancora più radicale posto che si è vincolati alla “preesistente consistenza” – quando la ricostruzione avviene a demolizione (o crollo) già avvenuta.

L’applicazione al caso concreto

Applicando questi principi al caso affrontato, il Consiglio di Stato conclude che le caratteristiche dell’intervento esorbitano dai confini della nozione di ristrutturazione ricostruttiva e inducono a qualificarlo come nuova edificazione, con conseguente necessità del permesso di costruire, non sostituibile dalla Super-SCIA.

Il Collegio rileva che tutti e tre i requisiti essenziali risultano inosservati.

Quanto alla contestualità temporale, l’edificio preesistente era stato demolito nel 2018 mediante un intervento non legittimato dalla SCIA presentata nel 2022, ma da una diversa SCIA. Tale continuità non può nemmeno ricavarsi dalla presentazione nel 2018 di un’istanza per l’attivazione dell’istruttoria preliminare facoltativa, che per il suo carattere preliminare e la sua finalità istruttoria non può legittimare la demolizione.

Neppure può invocarsi la modifica apportata dal d.l. 69/2013 che ha ricondotto alla nozione di ristrutturazione anche gli interventi volti al ripristino di edifici crollati o demoliti. Innanzitutto perché la stessa società proprietaria ha presentato l’intervento come demolizione e ricostruzione, e non come ricostruzione di immobile demolito. Inoltre perché questa speciale ipotesi presuppone che il privato dimostri la preesistente consistenza dell’immobile mediante elementi oggettivi, che nel caso di specie non sono presenti. Dagli atti acquisiti al giudizio non si ricava quella certezza in ordine all’esatta cubatura e sagoma d’ingombro dell’edificio demolito che si vorrebbe recuperare.

Sotto altro profilo, è pacifico che l’intervento progettato accorpi volumi che in precedenza erano distinti. In particolare, alla volumetria e superficie del capannone principale si vorrebbero aggiungere quelle del piccolo deposito, che rappresenta un manufatto totalmente separato. L’accorpamento della volumetria della pertinenza a quella dell’edificio principale viola il limite della “neutralità” dell’intervento di demoricostruzione, perché mentre in origine l’impatto sul territorio era limitato al fabbricato principale, con la ricostruzione si addiverrebbe a un immobile che presenta una volumetria e un’incidenza maggiore sul territorio.

Lo stesso limite della neutralità è oltrepassato anche per la realizzazione di lavori ulteriori rispetto al mero recupero del volume preesistente, ossia le opere di sbancamento del terreno, costruzione del muro di contenimento e realizzazione del seminterrato, della rampa carraia e della sede viaria di collegamento. Tali lavori non si limitano a quanto strettamente funzionale a riutilizzare la volumetria disponibile, ma comportano un rimodellamento della morfologia del terreno, che conduce a qualificare il complessivo intervento come nuova costruzione.

Le conseguenze della qualificazione come nuova costruzione

La qualificazione dell’intervento come nuova costruzione comporta le classiche e ben conosciute conseguenze, su cui mi soffermo un attimo per i lettori meno esperti.

In primo luogo, sotto il profilo del titolo abilitativo necessario, le opere non possono essere realizzate con SCIA alternativa al permesso di costruire, ma necessitano del previo rilascio del permesso di costruire. Per avviare i lavori, il privato dovrà quindi attendere l’autorizzazione dell’amministrazione, oppure, sussistendone le condizioni, la formazione del silenzio assenso.

Inoltre, mentre in caso di demoricostruzione il proprietario può sfruttare il volume dell’edificio demolito, nell’ipotesi di nuova costruzione può utilizzare solo la volumetria espressa dall’area di edificazione secondo la normativa di piano.

Infine, mentre la ricostruzione è consentita nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti, i nuovi edifici devono rispettare i limiti di distanza tra i fabbricati previsti dall’art. 9 del d.m. 1444/1968.

Considerazioni conclusive

La sentenza del Consiglio di Stato n. 8542/2025 rappresenta sicuramente un importante punto di riferimento per l’interpretazione della nozione di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione alla luce dell’attuale quadro normativo, ma a mio parere non deve esserle attribuito più peso di quello che in realtà ha.

Il Collegio opera un chiarimento molto significativo e oggettivamente molto utile, affermando che il requisito della “continuità” tra edificio demolito ed edificio ricostruito, non può essere preteso in termini assoluti alla luce delle modifiche introdotte dal d.l. 76/2020, ma, allo stesso tempo lo stesso Collegio è molto chiaro nel ribadire che “un’esegesi che sia rispettosa della lettera e della logica della disposizione non può nemmeno condurre a ritenere che dalla demolizione derivi – di per sé sola e in assenza di specifiche previsioni di legge o degli strumenti urbanistici – una sorta di “credito volumetrico” che il proprietario può spendere rimanendo comunque nell’alveo della “ristrutturazione”, dovendo quest’ultima rispettare una serie di limiti e condizioni, che si ricavano dall’art. 3, comma 1, lettera d), del t.u. dell’edilizia e ai quali deve essere ricondotta ogni pretesa di “continuità”.

Non si tratta quindi di una rivoluzione: il requisito della “continuità” è, come da sempre, richiesto tassativamente affinché l’intervento possa ritenersi rientrante nel perimetro della ristrutturazione edilizia.

Da Palazzo Spada arrivano però – e in questo la sentenza è importante – chiare direttive su come questo requisito debba essere inteso, ovverosia il rispetto dei tre attributi essenziali dell’unicità dell’edificio interessato dall’intervento, della contestualità tra demolizione e ricostruzione e del mero utilizzo della volumetria preesistente senza ulteriori trasformazioni della morfologia del territorio – salvo che l’incremento di volumetria non sia espressamente previsto dalla legge o dalla pianificazione – e sempre nell’ottica della neutralità dell’intervento sotto il profilo dell’impatto sul territorio nella sua dimensione fisica.

L’individuazione di questi tre attributi permette di tracciare un confine netto tra ristrutturazione ricostruttiva e sostituzione edilizia e nuova costruzione in generale, con tutte le conseguenze che ne derivano in termini di titolo abilitativo necessario e limiti applicabili all’attività edilizia, confine che le precedenti pronunce non inquadravano in modo sistematico e tendavano a “sfumare” senza indici precisi a seconda del caso.

La pronuncia segna invece – e anche in questo è rilevante a mio parere – una cesura tra i casi di demo-ricostruzione e i casi di mera ricostruzione a cui non sono estensibili le “modifiche” ammesse per i primi, rimanendo vincolati alla preesistente consistenza e quindi ad un criterio di “continuità” rigido.

Permea l’istituto dunque una finalità conservativa intesa in senso più ampio nel caso di demo-ricostruzione e in senso più stretto in caso di ricostruzione non contestuale, in linea comunque con la ratio delle disposizioni del d.l. 76/2020 che riconduce le innovazioni introdotte agli scopi di assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente e di contenimento del consumo di suolo.

Si potrebbe obiettare che questo modo di concepire la “continuità” escluderebbe dall’ambito di applicazione della categoria “ristrutturazione edilizia” tutti quei casi in cui in un’operazione di ristrutturazione si voglia razionalizzare l’edificazione sul lotto tramite l’accorpamento in un unico fabbricato di volumi separati. Si tratta del caso dell’accorpamento delle pertinenze al fabbricato principale, fenomeno non infrequente nella pratica nei casi di recupero del patrimonio esistente datato, specie ove l’ambito sia passato nel tempo da una connotazione agreste ad una connotazione urbana.

In questo soccorre a mio parere la disposizione, contenuta nella lettera d) dell’art. 3 comma 1 TUE, secondo cui “l’intervento [di ristrutturazione] può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana“: nulla vieta all’amministrazione locale di pianificare in certi ambiti del proprio territorio il recupero del patrimonio edilizio esistente incentivando la razionalizzazione dell’edificato attribuendo la facoltà di apportare incrementi volumetrici, tramite, ad esempio, l’accorpamento delle pertinenze al fabbricato principale mantenendo la qualificazione dell’intervento nell’ambito della ristrutturazione edilizia.

Nell’esercizio di queste facoltà, tuttavia, sempre a mio parere, in accordo con i principi formulati dalla sentenza in commento l’amministrazione dovrebbe valutare la misura nel rispetto del criterio di “neutralità” dell’impatto sul territorio, in accordo con la ratio del DL 76/2020, sopra richiamata.

Insomma, nella ristrutturazione edilizia per demo-ricostruzione la continuità è ormai irrilevante? No, rileva, ma adesso sappiamo come.

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Piscine interrate, quando è possibile sanarle come pertinenza e quando no

Il Consiglio di Stato torna sul problema della qualificazione delle piscine interrate

Con la sentenza n. 7570/2025, pubblicata il 29 settembre scorso, il Consiglio di Stato, affrontando un caso di sanatoria in zona agricola, torna ad occuparsi del tema, dibattutissimo, della natura pertinenziale delle piscine interrate, rifacendosi alla sentenza CGARS n. 926/2024.

Il caso permette di fare il punto sullo stato dell’arte in questa controversa materia.

Sommario

Il caso

La vicenda trae origine da un’istanza di accertamento di conformità presentata ai sensi dell’art. 36 del TUE per opere realizzate in assenza di titolo su un fabbricato residenziale in zona agricola in un Comune della Campania. Tra gli interventi contestati figuravano, in particolare, la realizzazione di una piscina interrata e il mutamento di destinazione d’uso di parte del seminterrato in tavernetta. Il TAR aveva respinto in parte il ricorso ritenendo non sanabili proprio questi due interventi. Il Consiglio di Stato, invece, accoglie integralmente l’appello e riforma la sentenza di primo grado.

La piscina interrata come pertinenza edilizia od opera principale

Il primo profilo affrontato dal Consiglio di Stato riguarda proprio la qualificazione giuridica della piscina interrata realizzata senza titolo. Il TAR aveva negato la sanabilità dell’opera ritenendo che il ricorrente non avesse fornito piena prova della doppia conformità richiesta dall’art. 36 del TUE.

Il Consiglio di Stato coglie l’occasione di affrontare il tema della qualificazione della piscina interrata, se debba cioè considerarsi una nuova costruzione autonoma o un manufatto pertinenziale.

La distinzione è fondamentale. Laddove infatti la piscina sia qualificata come opera autonoma costituirebbe a tutti gli effetti una nuova costruzione ex art. 3 lett. e TUE, soggetta a permesso di costruire, laddove invece sia qualificata come pertinenza propria, ovvero sotto il 20% del volume dell’edificio principale, costituirebbe opera residuale per cui il permesso non sarebbe necessario.

Sul punto già si era espresso recentemente il Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana con la sentenza n. 926/2024, che il Collegio richiama ampiamente nella propria decisione, in cui si era evidenziata l’esistenza di una disputa giuridica sull’argomento e del formarsi di un orientamento giurisprudenziale non del tutto univoco.

Il Collegio, come il CGARS prima di lui, ritiene condivisibile l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui per distinguere tra la qualificazione della piscina quale nuova opera edilizia, ovvero invece quale pertinenza, “non ci si debba affidare ad astratte affermazioni di principio”, ma sia necessario esaminare, volta per volta, le specifiche caratteristiche e dimensioni delle opere.

In particolare il CGARS richiama il precedente stabilito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 6644 del 2019, sostanzialmente, recepito dalla prevalente giurisprudenza amministrativa di primo grado, secondo cui “l’installazione di una piscina di non rilevanti dimensioni rientra nell’ambito delle pertinenze e non integra violazione né degli indici di copertura né degli standard, atteso che non aumenta il carico urbanistico della zona e che i vani per impianti tecnologici sono sempre e comunque consentiti (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. V, 16/4/2014, n. 1951); in tale ottica, in linea generale una piscina realizzata in una proprietà privata a corredo esclusivo della stessa non possiede un’autonomia immobiliare, ma deve considerarsi quale pertinenza dell’immobile principale esistente, essendo destinata a servizio dello stesso”.

Gli elementi da valutare per stabilire se sussiste la pertinenzialità

Secondo il CGARS “è facilmente accertabile se la piscina ricada o meno nell’unica proprietà privata e se alla stessa si acceda da un unico ingresso”.

Oltre a questo elemento, assumono rilievo dirimente, al fine di ritenere integrati, nella loro interezza, gli elementi costitutivi della pertinenzialità, “le dimensioni della piscina: che, secondo un orientamento consolidato, risulterà di natura pertinenziale solo qualora esse possano considerarsi ‘non rilevanti’.

Ciò in quanto, secondo la prevalente giurisprudenza, per essere considerata pertinenziale la piscina deve essere di ‘non rilevanti dimensioni’ (meglio ancora, se di dimensioni contenute, o ‘piccole’).”

Il CGARS ritiene poi che, ai fini della valutazione della “rilevanza” delle misure delle piscine, la più appropriata unità di misura non sia il metro quadrato (ossia la superficie dello specchio d’acqua), ma il metro lineare (vale a dire la lunghezza del massimo segmento di retta percorribile da un nuotatore tra i due punti più distanti della piscina).

Questo perché, a parere del CGARS “la principale critica concettuale che sembra corretto riferire all’impostazione che assume la superficie totale (anziché la lunghezza massima) a parametro della “rilevanza” della grandezza di una piscina muove dalla preliminare considerazione che il carattere di pertinenzialità di una piscina va ancorato, essenzialmente, alla sua inidoneità al nuoto agonistico, preagonistico o anche solo amatoriale: ove una piscina, in ragione delle sue contenute dimensioni, sia del tutto priva di tale attitudine, essa non può svolgere altre funzioni che quelle di ornamento, o di commoditas, della cosa principale (di norma costituita da un’unità residenziale), in quanto ne migliora la godibilità estetica o anche climatica, ma restando comunque priva di un’autonoma sfruttabilità economico-sociale.

In altri termini, finché una piscina – in ragione delle sue contenute dimensioni – sia inadatta al nuoto, anche amatoriale, ma unicamente sia idonea a consentire all’utilizzatore della cosa principale di rinfrescarsi o di sguazzare con intento esclusivamente ludico, ritiene il Collegio che essa non ecceda la funzione pertinenziale (anche in senso urbanistico) rispetto alla costruzione principale.”

La decisione del Consiglio di Stato e la sua portata

Il Consiglio di Stato, nella sentenza in commento, fa propri i principi affermati al CGARS riportandoli nel contesto dell’art. 3 lett. e.6 TUE e così, considerato che “la piscina presenta un volume di 123,60 metri cubi pari al 9%” del volume del fabbricato principale e che non vi è incompatibilità dell’opera con la destinazione di zona, ha riconosciuto la natura pertinenziale della piscina e, conseguentemente, la sua sanabilità.

La decisione in commento contribuisce a stabilizzare un filone giurisprudenziale controverso e di grande interesse nel perimetro dell’edilizia privata, in cui si scontrano due caratteri tra loro contraddittori che la piscina, come manufatto edilizio, racchiude in sé.

Da un lato infatti si tratta di una opera che, nell’ambito dell’edilizia privata residenziale, ha carattere normalmente strutturalmente accessorio rispetto ad un organismo edilizio primario (banalmente il fabbricato abitativo), mentre dall’altro, comportando uno scavo e l’impermeabilizzazione della sua superficie esterna, determina una modificazione permanente del suolo e una variazione rilevante della permeabilità del lotto.

Il criterio fornito dal CGARS e adottato dal Consiglio di Stato costituisce un buon compromesso tra le esigenze di tutela del suolo ed esplicazione delle potenzialità edificatorie dei lotti, fermi restando alcuni paletti, che la pronuncia, pur quasi in punta di piedi, fissa.

Primo: non è sufficiente che l’opera sia pertinenziale, ma anche che non superi i limiti dimensionali stabiliti dall’art. 3 lett. e.6 TUE ossia il 20% del volume del manufatto principale.

Secondo: in quanto manufatto pertinenziale non deve essere in contrasto con le previsioni di piano.

Terzo: anche se la piscina viene considerata una pertinenza di modeste dimensioni, e quindi sottratta ad un regime autorizzativo edilizio aggravato, nulla esime dall’applicazione delle norme che impongono altri vincoli, specie quelli che sovrintendono alla sicurezza idraulica e geomorfologica del territorio.

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L’accertamento di conformità basato sulla qualificazione dell’opera in contrasto con il giudicato non ferma la demolizione

Il Consiglio di Stato chiarisce gli effetti dell’istanza ex art. 37 (oggi 36 bis) del TUE effetto della errata qualificazione delle opere sugli ordini di demolizione già esecutivi

La sentenza del Consiglio di Stato n. 4382/2025 affronta una questione di grande rilevanza pratica nel diritto edilizio: può un’istanza di accertamento di conformità presentata dopo un ordine di demolizione divenuto definitivo impedire l’esecuzione della demolizione stessa? La risposta è no quando l’istanza risulta incompatibile con il regime edilizio delle opere realizzate e il giudicato si è già formato sulla qualificazione dell’intervento.

Sommario

La vicenda processuale

Il caso trae origine da una determinazione di Roma Capitale del 2014 che ordinava la demolizione di opere abusive consistenti in una sopraelevazione realizzata senza titolo su un immobile situato in una zona residenziale (di pregio) nel quadrante Nord della capitale.

L’amministrazione aveva anche irrogato una sanzione pecuniaria di 15.000 euro per gli interventi abusivi ai sensi dell’art. 16, co. 5 L.R. Lazio n. 15/2008. Dopo un lungo iter giurisdizionale conclusosi con la conferma definitiva della legittimità dei provvedimenti sanzionatori (CdS 1184/2022), l’amministrazione procedeva alla contestazione, dopo sopralluogo, dell’inottemperanza all’ordine di riduzione in pristino emesso dall’ufficio, e conseguentemente a disporre, con apposita determinazione dirigenziale, la demolizione d’ufficio delle opere abusive.

Il proprietario dell’immobile, nell’impugnare la determinazione di demolizione d’ufficio, sosteneva che l’amministrazione non avesse adeguatamente valutato un’istanza di accertamento di conformità presentata nel luglio 2014, ai sensi dell’art. 37 del TUE, e che tale circostanza avrebbe dovuto impedire l’esecuzione della demolizione.

I principi di diritto affermati

Il Collegio di Palazzo Spada ha chiarito alcuni aspetti fondamentali relativi all’efficacia dell’istanza di accertamento di conformità nel rapporto con le procedure demolitorie.

L’autorità del giudicato

La sentenza sottolinea come l’autorità del giudicato, per principio noto e consolidato, copra “sia il dedotto sia il deducibile“. Nel caso specifico, il giudicato formatosi con la precedente sentenza n. 1184/2022 aveva definitivamente qualificato l’intervento come “nuova costruzione” soggetta a permesso di costruire, il che rendeva irrilevante qualsiasi successiva valutazione sulla natura dell’opera. Tale pronuncia aveva infatti stabilito che si trattava di “interventi pertinenziali che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale” previsti dalla lettera e.6 dell’art. 3, co. 1 D.P.R. 380/2001, configurazione che esclude l’utilizzo dell’istituto della DIA.

L’incompatibilità dell’istanza con il regime edilizio

Il Consiglio ha precisato che quando un intervento viene definitivamente qualificato come “nuova costruzione priva di permesso di costruire” risulta “astrattamente incompatibile” con l’applicazione dell’art. 37 del TUE, che disciplina invece gli interventi minori assentibili con SCIA. La conseguenza è che l’istanza di accertamento di conformità, essendo “radicalmente incompatibile con il regime edilizio abilitativo riferibile alle opere realizzate“, non genera “in capo all’amministrazione comunale nessun onere di riscontro della stessa con provvedimento espresso“.

Il silenzio dell’amministrazione come diniego

I giudici di Palazzo Spada ribadiscono in questa pronuncia il principio secondo cui il silenzio da parte del Comune su un’istanza di accertamento di conformità incompatibile con il regime edilizio delle opere “assume piena efficacia di provvedimento esplicito di rifiuto, concretizzando un vero e proprio provvedimento tacito di diniego“, richiamando in proposito la sentenza della Corte Costituzionale n. 42/2023, che ha confermato il valore di tacito diniego all’accertamento di conformità decorsi sessanta giorni dall’istanza senza pronuncia motivata del Comune e il proprio orientamento conforme di cui alle sentenze nn. 2704/2023, 3396/2022, 3417/2018 e 410/2017.

La questione della sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione (fiscalizzazione)

L’appellante lamentava inoltre che l’amministrazione non avesse valutato l’applicabilità della c.d. “fiscalizzazione dell’abuso”, ossia della sanzione pecuniaria sostitutiva prevista dall’art. 33, comma 2, del TUE in luogo della demolizione ove sia riscontrata l’impossibilità della riduzione in pristino senza pregiudizio per la parte legittima del fabbricato. Su questo aspetto, il Consiglio di Stato ha ribadito il proprio orientamento secondo cui “la valutazione circa la possibilità di dare corso all’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva alla ingiunzione a demolire“.

La mancata valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva, pertanto, non può costituire un vizio dell’ordine di demolizione, ma al più della successiva fase riguardante l’accertamento delle conseguenze derivanti dall’omesso adempimento e della verifica dell’incidenza della demolizione sulle opere non abusive.

Le implicazioni pratiche

Quando un ordine di demolizione diviene definitivo e si è formato, all’esito di un contenzioso, un giudicato sulla qualificazione dell’intervento edilizio, la presentazione di istanze di accertamento di conformità fondate su una presupposta diversa qualificazione giuridica di esso risulta sostanzialmente inutile e in tal caso l’amministrazione non ha alcun obbligo di pronunciarsi espressamente e il silenzio vale come diniego.

La qualificazione giuridica dell’intervento rimane dunque cristallizzata nella forma che le è stata conferita in sentenza, anche, è bene sottolineare ove tale qualificazione non fosse corretta.

Questo implica un restringimento del ventaglio valutativo in vista dell’eventuale presentazione di un’istanza di sanatoria, sia dal lato del tecnico di parte, che dovrà far riferimento all’inquadramento emergente dalla sentenza senza possibilità di rettifica, sia dal lato dell’ufficio comunale, che dovrà far applicazione, nell’edizione del potere, degli istituti risultanti dall’applicazione della qualificazione fornita a priori dal giudicato.

Rispetto alle istanze di sanatoria, non si potrà quindi, all’atto pratico e brutalmente, in caso di assenza di titolo, utilizzare l’istituto della sanatoria minore ex art. 36 bis T.U.E. (che ha recepito il contenuto del vecchio art. 37) qualora l’intervento censurato possa rientrare astrattamente, a nostro giudizio, nell’ambito delle opere da eseguirsi con SCIA se vi sia una sentenza passata in giudicato che lo qualifichi come intervento soggetto a permesso di costruire.

In quel caso, anche laddove la qualificazione derivante dal giudicato fosse opinabile (e qualche volta può accadere), saremo obbligati a seguirla e, tornando all’esempio, attuare le misure di cui all’art. 36 T.U.E. e valutare sulla base esclusivamente di esse i presupposti di sanabilità dell’opera ed accettare eventuali limitazioni alle opportunità di salvataggio che da esse derivino.

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Abuso edilizio su suolo pubblico: quando la demolizione è l’unica strada… anche per i loculi

Il rigore assoluto dell’art. 35 TUE non ammette deroghe: una recente sentenza del Consiglio di Stato conferma che su proprietà pubblica non esistono alternative alla riduzione in pristino

Il Consiglio di Stato, con la recente sentenza n. 3853/2025, torna a ribadire un principio fondamentale del diritto dell’edilizia: quando l’illecito viene commesso su suolo pubblico, le maglie della repressione amministrativa si stringono fino a non lasciare alcuna via di fuga. La demolizione diventa l’unica opzione possibile, senza sconti, attenuanti o valutazioni di opportunità.

La vicenda, per quanto possa apparire di portata limitata, offre l’occasione per riflettere su un tema di grande rilevanza pratica che tocca una moltitudine di situazioni, dai chioschi abusivi sulle spiagge demaniali alle strutture turistico-ricettive realizzate senza titolo su aree pubbliche, fino agli ampliamenti non autorizzati di loculi cimiteriali come nel caso in esame.

Sommario

Il caso: loculi “fai da te” nel cimitero comunale

La storia che arriva fino al supremo consesso amministrativo è apparentemente semplice. Una cittadina aveva realizzato, nel cimitero comunale di Pozzuoli, dei loculi funerari a forma di “L” in sostituzione di una preesistente tomba gentilizia, senza munirsi del prescritto permesso di costruire. Il Comune, accortosene, aveva emesso un’ordinanza di demolizione ex art. 35 del TUE, scatenando la reazione della proprietaria che ha percorso tutto l’iter giurisdizionale fino al Consiglio di Stato.

Le argomentazioni difensive seguivano i canoni classici di questo tipo di controversie: le opere realizzate non avrebbero richiesto il permesso di costruire ma al massimo una SCIA, trattandosi di interventi di manutenzione straordinaria; il Comune non avrebbe effettuato la necessaria istruttoria tecnica per valutare la reale natura degli interventi; l’amministrazione avrebbe omesso la comunicazione di avvio del procedimento e non avrebbe motivato adeguatamente circa l’interesse pubblico alla demolizione, specie considerando il tempo trascorso dalla realizzazione delle opere.

L’art. 35 TUE: una norma senza sconti

Il Consiglio di Stato, confermando la decisione del TAR Campania, ha respinto ogni eccezione, richiamando un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato secondo cui “nell’ipotesi di illecito edilizio realizzato su suolo pubblico, l’art. 35 del TUE prevede come unico rimedio sanzionatorio l’ordine di demolizione, dovendosi interpretare la relativa disposizione con particolare rigore, in considerazione del fatto che l’abuso è commesso ai danni di suolo pubblico“.

La disposizione dell’art. 35 non lascia all’ente locale alcuno spazio per valutazioni discrezionali. Una volta accertata la realizzazione di interventi eseguiti in assenza o in totale difformità del permesso di costruire su suoli demaniali o comunque pubblici, l’amministrazione ha l’obbligo di ordinarne la demolizione. Non si tratta di una facoltà, ma di un dovere.

Questo regime di particolare rigore trova la sua giustificazione nel fatto che l’abuso è commesso ai danni della collettività, su beni che appartengono alla comunità e che pertanto meritano una tutela rafforzata. Il legislatore ha voluto evitare che l’interesse pubblico potesse essere sacrificato a favore di interessi particolari, anche quando questi ultimi possano apparire meritevoli di considerazione.

Le conseguenze pratiche del regime vincolato

La natura vincolata dell’atto demolitorio comporta una serie di conseguenze pratiche di grande rilievo per chi si trovi ad operare su suoli pubblici.

Assenza di comunicazione di avvio del procedimento

Poiché l’amministrazione non ha alcun margine di discrezionalità, non sussiste l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento. Il privato non può far valere il diritto di partecipazione procedimentale perché, semplicemente, non esiste alcun procedimento in cui la sua voce possa incidere sull’esito finale.

Irrilevanza dell’affidamento e del decorso del tempo

Il fatto che siano trascorsi mesi o anni dalla realizzazione dell’abuso non genera alcun affidamento tutelabile in capo al privato. Il tempo che passa non sana l’illecito né attenua la reazione sanzionatoria. Come chiarisce la sentenza in commento, “il lungo lasso di tempo intercorso tra la realizzazione dell’abuso e l’adozione del provvedimento repressivo non determina un più stringente obbligo motivazionale circa la sussistenza di un interesse pubblico attuale alla ingiunzione di demolizione”.

Motivazione semplificata

L’amministrazione non è tenuta ad effettuare complesse valutazioni comparative tra interesse pubblico e privato, né deve giustificare nel dettaglio le ragioni della scelta demolitoria. È sufficiente accertare che si tratta di proprietà pubblica e che nessun titolo edilizio è stato rilasciato.

Esclusione di sanzioni alternative

A differenza di quanto accade per gli abusi su suoli privati, dove in determinate circostanze può trovare applicazione il regime della cosiddetta “fiscalizzazione” (pagamento di una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione), su suolo pubblico questa possibilità è preclusa.

La qualificazione delle opere: un falso problema

Un aspetto particolarmente interessante della vicenda riguarda il tentativo della ricorrente di far valere che le opere realizzate non richiedevano il permesso di costruire ma al massimo una SCIA, configurandosi come interventi di manutenzione straordinaria. Si tratta di un’argomentazione ricorrente in questo tipo di contenziosi, fondata sulla speranza che una diversa qualificazione dell’intervento possa aprire spiragli per sfuggire alla demolizione.

Il Consiglio di Stato ha liquidato questa prospettazione osservando che le opere in questione “import[a]no modificazione dell’assetto edilizio dei luoghi, con aumento del carico urbanistico, così da richiedere per la loro esecuzione il rilascio di un permesso di costruire, attesa la notevole estensione in termini di superficie delle opere medesime“.

Ma al di là del caso specifico, è importante sottolineare che il regime dell’art. 35 TUE si applica indipendentemente dalla qualificazione tecnico-giuridica dell’intervento. La norma parla genericamente di “opere eseguite su terreni demaniali” senza distinguere tra le diverse tipologie di intervento. Questo significa che anche opere soggette a mera SCIA, se realizzate senza titolo su suolo pubblico, sono soggette al regime della demolizione obbligatoria.

Riflessioni conclusive e consigli pratici

La sentenza in commento rappresenta l’ennesima conferma di un orientamento giurisprudenziale granitico, che non ammette deroghe o eccezioni quando si tratti di abusi edilizi su suolo pubblico. Il messaggio che ne deriva è chiaro: su terreni demaniali, comunali o comunque pubblici, la legalità edilizia deve essere rispettata sin dal primo mattone.

Per i professionisti tecnici questo comporta una responsabilità particolare nell’assistere i propri clienti quando gli interventi insistano su aree pubbliche o di dubbia natura dominicale. È fondamentale verificare con estrema attenzione la natura giuridica del suolo e, in caso di dubbio, richiedere all’ente proprietario tutte le informazioni necessarie per inquadrare correttamente la situazione.

Per i privati cittadini, la lezione è altrettanto chiara: qualsiasi intervento, anche apparentemente modesto, su suolo pubblico deve essere preceduto dall’acquisizione del necessario titolo edilizio. L’idea che “tanto è piccolo” o “tanto è temporaneo” non trova alcuna protezione nell’ordinamento quando si tratta di proprietà pubblica.

Il rigore della normativa può apparire eccessivo, ma risponde ad una logica precisa: i beni pubblici appartengono alla collettività e come tali devono essere tutelati con particolare severità. In un Paese dove l’abusivismo edilizio ha raggiunto dimensioni preoccupanti, specie lungo le coste e nelle aree di maggior pregio ambientale, spesso demaniali, l’applicazione rigorosa dell’art. 35 TUE rappresenta uno strumento essenziale per la tutela del territorio e del paesaggio.

La sentenza CdS n. 3853/2025 ci ricorda che, almeno su questo fronte, non si ammettono sconti.

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Il criterio funzionale nella qualificazione delle opere edilizie precarie: principi e limiti secondo la giurisprudenza più recente

La questione della precarietà edilizia e il ruolo del criterio funzionale

La distinzione tra opere edilizie precarie, non soggette a titolo abilitativo, e opere stabili, per le quali è invece necessario il permesso di costruire, rappresenta uno tra i nodi rilevanti del diritto urbanistico. Tale distinzione assume particolare rilevanza pratica quando ci si trova di fronte a manufatti prefabbricati, tensostrutture, chioschi e simili installazioni che, pur presentando caratteristiche apparentemente temporanee, vengono utilizzate con modalità che ne rivelano la sostanziale stabilità funzionale.

Una recente pronuncia del Consiglio di Stato offre alcuni chiarimenti metodologici su come affrontare questa valutazione.

Sommario

Il caso affrontato dal Consiglio di Stato

Con la sentenza n. 3508/2025, la Settima Sezione del Consiglio di Stato ha affrontato un caso relativo ad alcuni manufatti realizzati all’interno di uno stabilimento balneare in un comune del Lazio. La controversia nasceva dall’ordinanza di demolizione emessa dall’amministrazione comunale nei confronti di diversi manufatti che, secondo la società proprietaria, avrebbero dovuto considerarsi precari e quindi non soggetti a titoli edilizi.

I manufatti in questione erano stati descritti nel verbale di sopralluogo dei tecnici comunali come “manufatti prefabbricati, tuttavia sorretti da staffe in ferro, tutti sovrastati da portici, che presentano strutture portanti in muratura“. La società sosteneva che, trattandosi di strutture amovibili, non fosse necessario alcun titolo edilizio per la loro realizzazione e che quindi non potessero considerarsi abusivi.

Il principio del primato del criterio funzionale

Il Consiglio di Stato ha respinto questa tesi, enunciando un principio di metodo di portata generale: secondo i giudici di Palazzo Spada, infatti, “il criterio funzionale è quello che va comunque e sempre privilegiato, onde esperire il test relativo alla precarietà o alla stabilità della struttura oggetto di controversia“.

Questo orientamento, che richiama la precedente sentenza CdS n. 10444/2024, stabilisce quindi una gerarchia chiara tra i diversi parametri di valutazione: la destinazione funzionale dell’opera prevale sulle sue caratteristiche meramente strutturali o sui materiali utilizzati per la costruzione.

Nel caso specifico, il Consiglio di Stato ha osservato che “la dimensione strutturale, a sua volta, imprime su di essi una destinazione funzionale tendenzialmente stabile, e non stagionale” e che tale valutazione risultava “coerente e complementare con le evidenze strutturali degli immobili, che pure fanno propendere per la tesi della non stagionalità“.

I parametri di valutazione del criterio funzionale

L’analisi condotta dalla Suprema Magistratura amministrativa permette di individuare alcuni parametri concreti attraverso cui applicare il criterio funzionale.

Continuità temporale dell’utilizzo

Nel caso in esame, i manufatti erano stati “mantenuti con continuità su quell’area di sedime, almeno dall’anno 2007, ossia dalla data del sopralluogo, fino all’anno 2022, ossia quando è stata emessa l’ordinanza di demolizione impugnata“. La permanenza prolungata nel tempo dello stesso utilizzo costituisce quindi un indizio significativo della stabilità funzionale dell’opera.

Destinazione d’uso effettiva

Il giudice ha valutato non la natura teoricamente temporanea dei materiali utilizzati, ma la destinazione concreta impressa alle strutture, che risultava “tendenzialmente stabile, e non stagionale“. L’uso continuativo per lo stesso scopo rivela la sostanziale stabilità dell’installazione.

Coerenza tra aspetti strutturali e funzionali

Pur privilegiando il criterio funzionale, il Consiglio di Stato ha valorizzato anche la circostanza che le caratteristiche costruttive (staffe in ferro, muratura, portici) fossero “coerenti e complementari” con la destinazione stabile, rafforzando così la conclusione.

I limiti del criterio strutturale

La sentenza evidenzia chiaramente i limiti del criterio puramente strutturale o tecnologico nella valutazione della precarietà. Il fatto che i manufatti fossero tecnicamente “prefabbricati” non è stato considerato decisivo per la loro qualificazione, dal momento che la prefabbricazione non esclude di per sé la stabilità funzionale dell’opera.

Analogamente, la presenza di “staffe in ferro” e “strutture portanti in muratura” ha contribuito alla valutazione complessiva, ma in funzione della destinazione impressa alle opere piuttosto che come elemento autonomo di giudizio. Come chiarito dai giudici, “la tecnologia costruttiva e la natura dei materiali utilizzati” hanno valore in quanto “inducono ad escludere, già in una prospettiva strutturale” la natura stagionale, ma sempre in raccordo con l’analisi funzionale.

Le implicazioni pratiche per professionisti e amministrazioni

L’orientamento espresso dal Consiglio di Stato ha immediate ricadute pratiche tanto per i professionisti quanto per le amministrazioni comunali.

Dal punto di vista dei tecnici che si trovano a valutare la necessità di titoli edilizi, il principio del primato del criterio funzionale impone di concentrare l’analisi sulla destinazione effettiva dell’opera piuttosto che sui suoi aspetti meramente formali. Non è sufficiente invocare la natura “prefabbricata” o “amovibile” di una struttura se poi essa viene utilizzata in modo stabile e continuativo nel tempo.

Per le amministrazioni comunali, la sentenza conferma la legittimità di ordinanze di demolizione anche nei confronti di opere tecnicamente amovibili quando esse presentino i caratteri della stabilità funzionale. Tuttavia, sarà necessario che la valutazione sia adeguatamente motivata, con specifico riferimento agli elementi che rivelano tale stabilità.

I profili problematici e le zone grigie

Nonostante la chiarezza del principio enunciato, permangono alcune zone grigie nell’applicazione pratica del criterio funzionale. La valutazione della “tendenziale stabilità” della destinazione d’uso può infatti presentare margini di soggettività, specie nei casi limite.

Un primo interrogativo riguarda la soglia temporale oltre la quale un utilizzo può considerarsi “stabile“. Nel caso esaminato, il periodo di quindici anni (2007-2022) è stato chiaramente sufficiente, ma non è dato sapere quale sarebbe la valutazione per periodi più brevi. La giurisprudenza dovrà progressivamente chiarire questo aspetto attraverso casistica specifica.

Un secondo aspetto problematico concerne la valutazione delle installazioni stagionali che si ripetano ciclicamente negli anni. Il criterio funzionale potrebbe portare a considerare stabili anche strutture che vengono rimosse e ricollocate periodicamente, se tale prassi si protragga nel tempo con regolarità.

Particolarmente delicata appare inoltre la questione delle strutture sportive temporanee, come i campi da padel coperti di cui si è parlato in altre occasioni. Anche in questi casi sarà determinante valutare se l’utilizzo sia effettivamente temporaneo e occasionale oppure se si configuri come stabile ancorché stagionale.

L’onere probatorio e la documentazione necessaria

La sentenza offre anche utili indicazioni sul piano probatorio. Nel caso esaminato, la documentazione prodotta dalla parte (fatture di acquisto e relazione tecnica) non è stata ritenuta “significativamente probante” per dimostrare la natura precaria delle opere, anche perché “non vi è prova che si riferissero ai manufatti di cui si discute“.

Questo richiamo evidenzia l’importanza di una documentazione puntuale e specifica. Chi intende sostenere la natura precaria di un’opera dovrà fornire elementi probatori chiari e circostanziati, che dimostrino non solo le caratteristiche tecniche della struttura, ma soprattutto la sua destinazione effettivamente temporanea.

Al contrario, le amministrazioni potranno fondare le proprie valutazioni su verifiche tecniche adeguatamente documentate, come i sopralluoghi dei tecnici comunali che, come ricorda la sentenza, “fanno fede fino a querela di falso“.

Verso una maggiore certezza applicativa

L’orientamento espresso dal Consiglio di Stato, pur non risolvendo le innumerevoli problematiche applicative, rappresenta un passo verso una maggiore univocità valutativa nell’ambito della qualificazione delle opere precarie, sulla scorta del fatto che l’affermazione del primato del criterio funzionale fornisce agli operatori un parametro di riferimento più stabile e prevedibile rispetto alle incertezze derivanti dall’applicazione, a volte aberrante, di criteri puramente strutturali o dimensionali.

Il fatto che la sostanza debba prevalere sulla forma è, del resto, canone fondamentale dell’ordinamento, a cui l’edilizia non fa eccezione.

Ogni riferimento di carattere sostanziale, tuttavia, apre spazi valutativi in capo a chi deve decidere (e cioè la P.A.), spazi che sono invece preclusi dall’applicazione di criteri dimensionali o tipologici.

E sappiamo che maggiore spazio valutativo nell’esercizio del potere, nel nostro paese, significa maggiore spazio alla contestazione.

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