Il Consiglio di Stato traccia i confini della ristrutturazione ricostruttiva dopo il DL 76/2020
Con la sentenza n. 8542 del 4 novembre 2025, la Seconda Sezione del Consiglio di Stato è intervenuta su una delle questioni che, sulla scia delle inchieste di Milano, attualmente vengono più dibattute in materia edilizia: i confini tra ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione (la cosiddetta “demoricostruzione”) e nuova costruzione, alla luce dell’evoluzione normativa che ha interessato l’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE.
Questa sentenza ha suscitato un certo scalpore tra i giuristi, i tecnici e i divulgatori che si occupano di edilizia in particolare perché interviene sul concetto di “continuità” dell’organismo edilizio nell’ambito di tali interventi.
A seguito dell’inclusione degli interventi ricostruttivi post demolizione all’interno della categoria della ristrutturazione edilizia, il concetto di “continuità” – che deve essere mantenuta tra l’organismo edilizio preesistente e quello risultante dalla riedificazione – è diventato centrale per definire la linea di confine con l’ambito della “sostituzione edilizia” sottoclasse dai confini incerti della nuova costruzione sconosciuta al TUE, ma ampiamente proliferata in ambito regionale.
Senza girarci troppo intorno, l’istituto della ristrutturazione ricostruttiva nella sua configurazione attuale è ormai molto problematico, a causa della sua attitudine ad assorbire l’ambito della sostituzione edilizia e della progressiva evanescenza – allargamento dopo allargamento – del concetto di “continuità”, che ha raggiunto ormai connotati talmente incerti e teorici, che viene declinato praticamente in modo quasi arbitrario da un giudizio all’altro.
La pronuncia in commento riprende, con ampia disamina, l’evoluzione dell’istituto della ristrutturazione edilizia per poi enunciare alcuni principi di diritto, che mirano a chiarire l’interpretazione da dare alla nozione di ristrutturazione ricostruttiva e al concetto di continuità dopo le modifiche introdotte dal d.l. 76/2020 e dalla sua legge di conversione n. 120/2020.
Ci saranno riusciti?
Proviamo a vedere, cercando di rimanere il più possibile oggettivi.
Sommario
- Il Consiglio di Stato traccia i confini della ristrutturazione ricostruttiva dopo il DL 76/2020
- Sommario
- Il caso
- L’evoluzione normativa della ristrutturazione ricostruttiva
- Il superamento della “continuità” come requisito assoluto
- I tre requisiti della ristrutturazione ricostruttiva
- L’applicazione al caso concreto
- Le conseguenze della qualificazione come nuova costruzione
- Considerazioni conclusive
Il caso
Il caso esaminato dal Consiglio di Stato riguarda un intervento di demolizione e ricostruzione, con cambio di destinazione d’uso da industriale a residenziale, di un edificio situato a Milano. La società proprietaria aveva presentato nel 2022 una SCIA alternativa al permesso di costruire per un intervento che, secondo le proprie valutazioni, rientrava nella ristrutturazione edilizia.
Il Comune di Milano aveva attestato la conformità edilizia e urbanistica dell’intervento, ma tale provvedimento era stato impugnato dal condominio vicino e da singoli condomini. Il TAR per la Lombardia aveva accolto il ricorso, annullando l’attestazione di conformità sulla base della mancanza di “continuità” tra l’edificio demolito e quello ricostruito.
Contro tale sentenza hanno proposto appello sia il Comune di Milano che la società proprietaria, contestando la richiesta del requisito della “continuità” non previsto dall’attuale formulazione normativa. Il condominio ha a sua volta proposto appello incidentale.
L’evoluzione normativa della ristrutturazione ricostruttiva
Il Consiglio di Stato premette un’ampia ricostruzione dell’evoluzione normativa della nozione di ristrutturazione edilizia, particolarmente rilevante per comprendere i principi di diritto affermati.
Procediamo anche qui con una rapidissima ricapitolazione.
La definizione originaria di “interventi di ristrutturazione edilizia” contenuta nell’art. 31 della legge 457/1978 li caratterizzava come interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. In tale definizione, secondo la giurisprudenza amministrativa dell’epoca, poteva essere ricompresa «anche la demolizione seguita dalla fedele ricostruzione del manufatto, con l’unica condizione che la riedificazione assicuri la piena conformità di sagoma, volume e superficie tra il vecchio e il nuovo manufatto, con la conseguente possibilità di pervenire, in tal modo, ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, purché la diversità sia dovuta ad interventi comprendenti il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti, e non già la realizzazione di nuovi volumi o una diversa ubicazione» (vedasi CdS n. 1388/2007).
Il testo originario dell’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE, riprendendo il testo dell’art. 31 sopra richiamato, ha poi codificato l’ipotesi, considerata dalla giurisprudenza, della demolizione e successiva “fedele” ricostruzione di un fabbricato identico quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali.
Il d.lgs. 301/2002 ha poi espunto l’aggettivo “fedele” ed eliminato il vincolo relativo all’identità di area di sedime e caratteristiche dei materiali, lasciando i limiti della volumetria e sagoma.
Il d.l. 69/2013, convertito dalla legge 98/2013, ha eliminato il vincolo della sagoma per gli edifici non sottoposti a vincolo paesaggistico e ha introdotto l’ulteriore ipotesi del ripristino di edifici crollati o demoliti, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza.
Le modifiche più significative sono state apportate però dal d.l. 76/2020, che ha precisato espressamente che l’immobile ricostruito può avere anche diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche rispetto al fabbricato preesistente, e persino incrementi di volumetria nei casi previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali (con la sibillina clausola “anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana”).
Le ultime modifiche al perimetro della ristrutturazione edilizia sono state apportate dal DL 17/2022, convertito con modificazioni dalla L 34/2022 che ha escluso dalla nozione di “ristrutturazione edilizia” gli interventi di demolizione e ricostruzione ovvero di ripristino di edifici crollati o demoliti che si trovino in aree sottoposte a vincolo paesaggistico per legge ai sensi dell’art. 142 del Codice BCP e dal successivo DL 50/2022, convertito con modificazioni dalla L 91/2022, che ha esteso tale esclusione agli immobili tutelati per notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136, comma 1, lettere c) e d), del medesimo codice.
A seguito di tutti questi interventi, la nozione di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3 co. 1 lett. d) TUE attuale è particolarmente complessa ricomprendendo «gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico. L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, ad eccezione degli edifici situati in aree tutelate ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142 del medesimo codice, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria»
Il superamento della “continuità” come requisito assoluto
Il Consiglio di Stato prende atto che il requisito della “continuità” tra edificio demolito ed edificio ricostruito, affermato da un consolidato orientamento giurisprudenziale sviluppatosi nel vigore delle precedenti versioni normative, non può essere preteso in termini assoluti alla luce dell’attuale formulazione dell’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE.
Come osserva il Collegio, il legislatore del 2020 è intervenuto con l’intenzione di ricomprendere, per gli immobili non vincolati, qualsiasi intervento di demolizione e ricostruzione anche con caratteristiche molto differenti rispetto al preesistente, salvo il limite della volumetria. Tale intenzione emerge oggettivamente dalle modifiche apportate e risulta esplicitata nei lavori parlamentari, in particolare nella relazione illustrativa al Senato.
Tuttavia, il Collegio chiarisce che un’esegesi rispettosa della lettera e della logica della disposizione non può nemmeno condurre a ritenere che dalla demolizione derivi di per sé sola una sorta di “credito volumetrico” che il proprietario può spendere rimanendo nell’alveo della ristrutturazione. La ristrutturazione ricostruttiva deve infatti rispettare una serie di limiti e condizioni che si ricavano dall’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE e che andiamo ad analizzare di seguito.
I tre requisiti della ristrutturazione ricostruttiva
Il Consiglio di Stato individua tre requisiti essenziali della ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione, ai quali deve essere ricondotta ogni pretesa di “continuità”:
Primo requisito: unicità dell’edificio
L’intervento deve avere a oggetto un unico edificio, nel senso che nella fase di ricostruzione è precluso l’accorpamento di volumi precedentemente espressi da manufatti diversi ovvero il frazionamento di un volume originario in più edifici di nuova realizzazione.
Tale condizione è affermata dalla giurisprudenza nel vigore delle varie versioni dell’art. 3 del TUE e risulta dal testo della disposizione, il quale, nel porre a confronto “un organismo edilizio” con il “precedente” al singolare, e nell’evocare elementi quali la sagoma, i prospetti, il sedime e le caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, secondo la Sezione non può che presupporre come termine di paragone un unico edificio.
Secondo requisito: contestualità temporale tra demolizione e ricostruzione
La norma, rispetto alla prima ipotesi di demoricostruzione, presuppone necessariamente una contestualità temporale tra la demolizione e la ricostruzione, dando luogo ad una “unitarietà” dell’intervento prospettato con la SCIA, nel senso che entrambe debbono essere legittimate dal medesimo titolo.
Il Consiglio di Stato riconosce che, a seguito delle modifiche apportate dal d.l. 69/2013, è ora ricompreso nella ristrutturazione ricostruttiva anche il ripristino di edifici crollati o demoliti. Tuttavia, in questa particolare ipotesi, la continuità che si perde sul piano temporale viene recuperata dal legislatore con la reintroduzione del limite costituito dal rispetto della “preesistente consistenza” del fabbricato non più esistente.
La differenza tra le due ipotesi si coglie sui presupposti per la legittimità dell’intervento: nel caso in cui non vi sia soluzione di continuità tra demolizione e ricostruzione, l’edificio è ancora presente nel momento in cui il privato instaura il rapporto con l’amministrazione, con la conseguenza che la sua consistenza può essere verificata dall’amministrazione. Al contrario, quando intenda ripristinare un edificio che non esiste più, il privato deve dimostrarne la “preesistente consistenza” mediante elementi oggettivi, quali gli atti di fabbrica o i titoli edilizi che hanno interessato il precedente fabbricato, ovvero le planimetrie catastali.
Terzo requisito: neutralità rispetto all’impatto sul territorio
Questo è, a mio parere, l’elemento chiave.
Dall’art. 3, comma 1, lett. d) del TUE si ricava che il volume dell’edificio ricostruito non può superare quello del fabbricato demolito, perché si stabilisce che gli incrementi di volumetria sono ammissibili nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali.
Tale limite comporta che devono ritenersi escluse dalla ristrutturazione tutte quelle opere che non siano meramente funzionali al riuso del volume precedente e che comportino una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito.
Il Collegio osserva che nelle varie evoluzioni della nozione di ristrutturazione ricostruttiva è rinvenibile un minimo comune denominatore, consistente nel fatto che l’intervento deve comunque risultare “neutro” sotto il profilo dell’impatto sul territorio nella sua dimensione fisica. Tale condizione, sicuramente sottesa a quella “fedele ricostruzione” che si pretendeva in origine, deve ritenersi presente anche nell’attuale quadro normativo.
Insomma, secondo il Consiglio di Stato il concetto di “continuità” deve intendersi oggi come la somma di questi requisiti quando si ha ricostruzione contestuale alla demolizione, mentre deve intendersi nei termini tradizionali – anzi, in modo ancora più radicale posto che si è vincolati alla “preesistente consistenza” – quando la ricostruzione avviene a demolizione (o crollo) già avvenuta.
L’applicazione al caso concreto
Applicando questi principi al caso affrontato, il Consiglio di Stato conclude che le caratteristiche dell’intervento esorbitano dai confini della nozione di ristrutturazione ricostruttiva e inducono a qualificarlo come nuova edificazione, con conseguente necessità del permesso di costruire, non sostituibile dalla Super-SCIA.
Il Collegio rileva che tutti e tre i requisiti essenziali risultano inosservati.
Quanto alla contestualità temporale, l’edificio preesistente era stato demolito nel 2018 mediante un intervento non legittimato dalla SCIA presentata nel 2022, ma da una diversa SCIA. Tale continuità non può nemmeno ricavarsi dalla presentazione nel 2018 di un’istanza per l’attivazione dell’istruttoria preliminare facoltativa, che per il suo carattere preliminare e la sua finalità istruttoria non può legittimare la demolizione.
Neppure può invocarsi la modifica apportata dal d.l. 69/2013 che ha ricondotto alla nozione di ristrutturazione anche gli interventi volti al ripristino di edifici crollati o demoliti. Innanzitutto perché la stessa società proprietaria ha presentato l’intervento come demolizione e ricostruzione, e non come ricostruzione di immobile demolito. Inoltre perché questa speciale ipotesi presuppone che il privato dimostri la preesistente consistenza dell’immobile mediante elementi oggettivi, che nel caso di specie non sono presenti. Dagli atti acquisiti al giudizio non si ricava quella certezza in ordine all’esatta cubatura e sagoma d’ingombro dell’edificio demolito che si vorrebbe recuperare.
Sotto altro profilo, è pacifico che l’intervento progettato accorpi volumi che in precedenza erano distinti. In particolare, alla volumetria e superficie del capannone principale si vorrebbero aggiungere quelle del piccolo deposito, che rappresenta un manufatto totalmente separato. L’accorpamento della volumetria della pertinenza a quella dell’edificio principale viola il limite della “neutralità” dell’intervento di demoricostruzione, perché mentre in origine l’impatto sul territorio era limitato al fabbricato principale, con la ricostruzione si addiverrebbe a un immobile che presenta una volumetria e un’incidenza maggiore sul territorio.
Lo stesso limite della neutralità è oltrepassato anche per la realizzazione di lavori ulteriori rispetto al mero recupero del volume preesistente, ossia le opere di sbancamento del terreno, costruzione del muro di contenimento e realizzazione del seminterrato, della rampa carraia e della sede viaria di collegamento. Tali lavori non si limitano a quanto strettamente funzionale a riutilizzare la volumetria disponibile, ma comportano un rimodellamento della morfologia del terreno, che conduce a qualificare il complessivo intervento come nuova costruzione.
Le conseguenze della qualificazione come nuova costruzione
La qualificazione dell’intervento come nuova costruzione comporta le classiche e ben conosciute conseguenze, su cui mi soffermo un attimo per i lettori meno esperti.
In primo luogo, sotto il profilo del titolo abilitativo necessario, le opere non possono essere realizzate con SCIA alternativa al permesso di costruire, ma necessitano del previo rilascio del permesso di costruire. Per avviare i lavori, il privato dovrà quindi attendere l’autorizzazione dell’amministrazione, oppure, sussistendone le condizioni, la formazione del silenzio assenso.
Inoltre, mentre in caso di demoricostruzione il proprietario può sfruttare il volume dell’edificio demolito, nell’ipotesi di nuova costruzione può utilizzare solo la volumetria espressa dall’area di edificazione secondo la normativa di piano.
Infine, mentre la ricostruzione è consentita nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti, i nuovi edifici devono rispettare i limiti di distanza tra i fabbricati previsti dall’art. 9 del d.m. 1444/1968.
Considerazioni conclusive
La sentenza del Consiglio di Stato n. 8542/2025 rappresenta sicuramente un importante punto di riferimento per l’interpretazione della nozione di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione alla luce dell’attuale quadro normativo, ma a mio parere non deve esserle attribuito più peso di quello che in realtà ha.
Il Collegio opera un chiarimento molto significativo e oggettivamente molto utile, affermando che il requisito della “continuità” tra edificio demolito ed edificio ricostruito, non può essere preteso in termini assoluti alla luce delle modifiche introdotte dal d.l. 76/2020, ma, allo stesso tempo lo stesso Collegio è molto chiaro nel ribadire che “un’esegesi che sia rispettosa della lettera e della logica della disposizione non può nemmeno condurre a ritenere che dalla demolizione derivi – di per sé sola e in assenza di specifiche previsioni di legge o degli strumenti urbanistici – una sorta di “credito volumetrico” che il proprietario può spendere rimanendo comunque nell’alveo della “ristrutturazione”, dovendo quest’ultima rispettare una serie di limiti e condizioni, che si ricavano dall’art. 3, comma 1, lettera d), del t.u. dell’edilizia e ai quali deve essere ricondotta ogni pretesa di “continuità”.
Non si tratta quindi di una rivoluzione: il requisito della “continuità” è, come da sempre, richiesto tassativamente affinché l’intervento possa ritenersi rientrante nel perimetro della ristrutturazione edilizia.
Da Palazzo Spada arrivano però – e in questo la sentenza è importante – chiare direttive su come questo requisito debba essere inteso, ovverosia il rispetto dei tre attributi essenziali dell’unicità dell’edificio interessato dall’intervento, della contestualità tra demolizione e ricostruzione e del mero utilizzo della volumetria preesistente senza ulteriori trasformazioni della morfologia del territorio – salvo che l’incremento di volumetria non sia espressamente previsto dalla legge o dalla pianificazione – e sempre nell’ottica della neutralità dell’intervento sotto il profilo dell’impatto sul territorio nella sua dimensione fisica.
L’individuazione di questi tre attributi permette di tracciare un confine netto tra ristrutturazione ricostruttiva e sostituzione edilizia e nuova costruzione in generale, con tutte le conseguenze che ne derivano in termini di titolo abilitativo necessario e limiti applicabili all’attività edilizia, confine che le precedenti pronunce non inquadravano in modo sistematico e tendavano a “sfumare” senza indici precisi a seconda del caso.
La pronuncia segna invece – e anche in questo è rilevante a mio parere – una cesura tra i casi di demo-ricostruzione e i casi di mera ricostruzione a cui non sono estensibili le “modifiche” ammesse per i primi, rimanendo vincolati alla preesistente consistenza e quindi ad un criterio di “continuità” rigido.
Permea l’istituto dunque una finalità conservativa intesa in senso più ampio nel caso di demo-ricostruzione e in senso più stretto in caso di ricostruzione non contestuale, in linea comunque con la ratio delle disposizioni del d.l. 76/2020 che riconduce le innovazioni introdotte agli scopi di assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente e di contenimento del consumo di suolo.
Si potrebbe obiettare che questo modo di concepire la “continuità” escluderebbe dall’ambito di applicazione della categoria “ristrutturazione edilizia” tutti quei casi in cui in un’operazione di ristrutturazione si voglia razionalizzare l’edificazione sul lotto tramite l’accorpamento in un unico fabbricato di volumi separati. Si tratta del caso dell’accorpamento delle pertinenze al fabbricato principale, fenomeno non infrequente nella pratica nei casi di recupero del patrimonio esistente datato, specie ove l’ambito sia passato nel tempo da una connotazione agreste ad una connotazione urbana.
In questo soccorre a mio parere la disposizione, contenuta nella lettera d) dell’art. 3 comma 1 TUE, secondo cui “l’intervento [di ristrutturazione] può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana“: nulla vieta all’amministrazione locale di pianificare in certi ambiti del proprio territorio il recupero del patrimonio edilizio esistente incentivando la razionalizzazione dell’edificato attribuendo la facoltà di apportare incrementi volumetrici, tramite, ad esempio, l’accorpamento delle pertinenze al fabbricato principale mantenendo la qualificazione dell’intervento nell’ambito della ristrutturazione edilizia.
Nell’esercizio di queste facoltà, tuttavia, sempre a mio parere, in accordo con i principi formulati dalla sentenza in commento l’amministrazione dovrebbe valutare la misura nel rispetto del criterio di “neutralità” dell’impatto sul territorio, in accordo con la ratio del DL 76/2020, sopra richiamata.
Insomma, nella ristrutturazione edilizia per demo-ricostruzione la continuità è ormai irrilevante? No, rileva, ma adesso sappiamo come.