Il Consiglio di Stato chiarisce i criteri applicativi

L’applicazione delle sanzioni pecuniarie sostitutive in materia di abusi edilizi rappresenta un tema di rilevante interesse pratico sia per i professionisti del settore che per i privati cittadini proprietari di immobili in cui siano state riscontrate difformità rispetto ai titoli edilizi originari. In particolare, l’articolo 34, comma 2, del DPR 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico dell’Edilizia) disciplina l’ipotesi in cui, in presenza di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire, non sia possibile procedere alla demolizione senza pregiudicare la parte conforme dell’edificio.

In tali circostanze, la norma prevede che il dirigente o il responsabile dell’ufficio tecnico comunale applichi “una sanzione pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale“.

Questo meccanismo, secondo cui, nell’impossibilità della riduzione in pristino dell’abuso la sanzione demolitoria viene sostituita con il pagamento di una somma di denaro è detta in gergo “fiscalizzazione dell’abuso”. In questi casi la sanzione pecuniaria ha carattere sostitutivo a quella demolitoria ed ha natura d’eccezione per causa di forza maggiore rispetto all’ordinaria sanzione ripristinatoria.

La L. 27 luglio 1978, n. 392, denominata “Disciplina delle locazioni di immobili urbani”, è stata introdotta per garantire maggiore equilibrio nei rapporti tra locatori e conduttori ed ha disciplinato per anni le locazioni degli immobili urbani, ponendo limiti ai canoni e stabilendo tutele particolari per i conduttori.

Uno dei punti fondamentali della legge era costituito dal peculiare sistema calmierato per la determinazione del canone di locazione degli immobili ad uso abitativo, disciplinato dagli articoli da 12 a 22, e noto con la denominazione di “equo canone”, formula d’indubbio valore propagandistico che conobbe particolare fortuna, tanto che la legge 392 è anche oggi nota come “legge sull’equo canone”.

Alla lunga l’equo canone si rivelò fallimentare e venne infine abolito dalla L. n. 431/1998 che ha riformato la materia, ma gli altri principi della L. 392/1978 sono, pur se rivisitati, ancora sostanzialmente vigenti e continuano a influenzare il mercato delle locazioni nel nostro paese anche oggi.

Tornando alla disciplina delle fiscalizzazioni, il richiamo dell’art. 34 TUE è rivolto al criterio di calcolo del costo di produzione dell’immobile, stabilito dagli articoli 14 e 22, con una disciplina differenziata per gli immobili ultimati ante o post  31 dicembre 1975, della Legge sull’equo canone, che riportiamo di seguito.

“Art. 14 (Costo base)

1. Il costo base a metro quadrato per gli immobili, la cui costruzione è stata ultimata entro il 31 dicembre 1975, è fissato in:

1. L. 250.000 per gli immobili situati in Piemonte, Valle d’Aosta, Liguria, Lombardia, Trentino-Alto Adige, Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Marche e Lazio;
2. L. 225.000 per gli immobili situati in Campania, Abruzzi, Molise, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia e Sardegna.

2. La data di ultimazione dei lavori è quella risultante dal certificato di abitabilità o, in mancanza, dal certificato di ultimazione dei lavori presentato agli uffici delle imposte, oppure quella comunque accertata.”

“Art. 22 (Immobili ultimati dopo il 31 dicembre 1975)

1. Per gli immobili adibiti ad uso di abitazione che sono stati ultimati dopo il 31 dicembre 1975, il costo base di produzione a metro quadrato è fissato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dei lavori pubblici, di concerto con quello di grazia e giustizia, sentito il Consiglio dei Ministri, da emanare entro il 31 marzo di ogni anno e da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica.

2. Il costo base di produzione è determinato, anche in misura differenziata per regione o per gruppi di regioni, tenendo conto:

1. dei costi di produzione dell’edilizia convenzionata;
2. dell’incidenza del contributo di concessione;
3. del costo dell’area, che non potrà essere superiore al 25 per cento del costo di produzione;
4. degli oneri di urbanizzazione che gravano sul costruttore.

3. Se, ai fini dell’imposta sul valore aggiunto o di quella di registro o di altra imposizione fiscale, ovvero relativamente agli oneri delle assicurazioni obbligatorie o in base ad altre documentazioni di origine pubblica, risultano costi maggiori di quelli indicati nel decreto ai sensi delle lettere a), b) e d) del comma precedente, il costo base si modifica nei singoli casi, tenendo conto di tali maggiori costi. Il costruttore, in quanta di sua spettanza, è tenuto a fornire al proprietario tali dati, se la richiesta venga fatta anteriormente al primo trasferimento dell’immobile; in tal caso gli stessi elementi dovranno essere comunicati agli uffici del catasto edilizio urbano. Agli effetti di cui sopra non si tiene comunque conto del valore dell’immobile accertato ai fini dell’imposta di registro relativa al suo trasferimento a qualsiasi titolo, in quanto il valore di riferimento per la determinazione del canone è quello dei costi come sopra definiti.

4. Ai fini della determinazione del canone di locazione per gli immobili urbani ultimati dopo il 31 dicembre 1975, al costo base, determinato a norma del presente articolo, di applicano le disposizioni di cui agli articoli da 15 a 21; nelle ipotesi di cui al precedente comma non si applicano i coefficienti previsti nell’articolo 16 nei casi in cui il maggior costo riguardi il costo di produzione.”

Sono stati pubblicati aggiornamenti del costo di produzione per gli immobili ultimati post 31.12.1975, prima con Decreto del Presidente della Repubblica, poi con Decreto del Ministero dei lavori pubblici, ogni anno fino al 1998, quando la norma sull’equo canone è stata abrogata.

La questione interpretativa che frequentemente emerge nella prassi applicativa riguarda il momento temporale a cui fare riferimento per il calcolo del costo di produzione: occorre considerare i parametri vigenti al momento dell’abuso edilizio o quelli attualizzati al momento dell’irrogazione della sanzione?

Sommario

• Il Consiglio di Stato chiarisce i criteri applicativi
• Sommario
• Il caso affrontato dal Consiglio di Stato
• I principi di diritto affermati dai giudici di Palazzo Spada
• Natura del rinvio alla legge sull’equo canone
• Differenza rispetto all’art. 33 del DPR 380/2001
• Momento temporale rilevante
• Limiti al potere comunale di aggiornamento
• Ratio della sanzione e principio di proporzionalità
• Conseguenze pratiche
• Conclusioni

Il caso affrontato dal Consiglio di Stato

Con la sentenza n. 4463 del 10 giugno 2021, la Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha affrontato la questione della determinazione della sanzione per la fiscalizzazione in relazione ad un caso concernente un immobile residenziale situato in un comune della regione Marche ultimato nel 1969 e dotato di certificato di abitabilità risalente al 1971.

I proprietari dell’immobile, avendo riscontrato che lo stesso presentava una superficie utile maggiore rispetto a quanto rappresentato nel progetto originariamente autorizzato, avevano chiesto al Comune l’applicazione della misura sanzionatoria sostitutiva ai sensi dell’art. 34, comma 2, del DPR 380/2001. Il Comune aveva quindi irrogato una sanzione pecuniaria di € 71.178,12, facendo riferimento ai parametri di calcolo aggiornati al momento dell’adozione del provvedimento sanzionatorio e utilizzando il costo base di produzione stabilito con una delibera consiliare del 2015.

Ritenendo tale importo eccessivo, i proprietari avevano impugnato il provvedimento dinanzi al TAR Marche, che aveva accolto il ricorso, statuendo l’impossibilità di applicare i parametri di calcolo aggiornati ad un edificio risalente al 1971. Il Comune aveva quindi proposto appello contro tale sentenza.

I principi di diritto affermati dai giudici di Palazzo Spada

Il Consiglio di Stato, respingendo l’appello del Comune, ha enunciato alcuni principi di diritto relativi al calcolo della sanzione ex art. 34, comma 2, del DPR 380/2001.

Natura del rinvio alla legge sull’equo canone

La pronuncia in esame sottolinea che il rinvio operato dall’art. 34, comma 2, del DPR 380/2001 alla legge 27 luglio 1978, n. 392 sull’equo canone ha carattere materiale ed è riferito a una specifica metodologia di calcolo del costo di produzione degli immobili, indipendentemente dalla vigenza o meno di tali disposizioni nella materia delle locazioni urbane (che attualmente risulta superata dalla nota riforma del 1998). Come precisato dal Consiglio di Stato, “il testo unico racchiuso nel DPR n. 380 è ben successivo alla riforma dell’equo canone, ma non ha inteso adeguarsi al nuovo regime ex l. 9 dicembre 1998 n. 431 né allora, né adesso, nonostante tutte le novelle intervenute nella disciplina dell’edilizia“. Tale principio era già stato affermato nella precedente sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, 12 marzo 2007 n. 1203.

Differenza rispetto all’art. 33 del DPR 380/2001

Il testo unico prevede anche nell’art. 33, comma 2 una disciplina sulla fiscalizzazione, specifica per gli interventi di ristrutturazione edilizia compiuti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità. La norma è simile, ma il Collegio, nella sentenza in esame evidenzia una differenza fondamentale: la norma dell’articolo 33, comma 2 stabilisce espressamente che la sanzione pecuniaria sostitutiva va calcolata applicando il valore del costo di produzione previsto dagli artt. 14 e 22 della l. 392/1978, ma “aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso“. Tale precisazione è invece assente nell’art. 34, comma 2, in cui il richiamo è diretto al criterio di calcolo previsto dalla normativa di legge originaria. Nei casi disciplinati dall’articolo 33, comma 2, quindi, a differenza di quanto è previsto per i casi di cui all’art.34,  la sanzione si calcola quindi in base ai citati criteri ex l. 392/1978, ma con riguardo all’ultimo costo di produzione stabilito dal DM del 30.12.1998, aggiornato, secondo l’indice ISTAT del costo di costruzione, alla data d’esecuzione dell’abuso.

Momento temporale rilevante

La sentenza chiarisce che, nel caso dell’art. 34, comma 2, del DPR 380/2001, la quantificazione della sanzione “è per legge affidata ai parametri di calcolo posti negli articoli da 14 a 22 della l. 392/1978“, con riferimento alla data di ultimazione dell’edificio, che rappresenta il momento consumativo dell’illecito. Nel caso specifico affrontato, trattandosi di un edificio ultimato prima del 1975, si doveva applicare il costo base di produzione previsto dall’art. 14, primo comma, lettera a) della legge n. 392/1978, riferito alla sola superficie utile reale aggiuntiva, cioè quella effettivamente abusiva.

Limiti al potere comunale di aggiornamento

La sentenza precisa che, sebbene il Comune abbia la facoltà di aggiornare le tariffe del costo di costruzione, “come tutte le tariffe che s’incorporano in sanzioni amministrative, esse valgono per l’avvenire e non retroagiscono al tempo del commesso abuso“. Ciò risulta particolarmente rilevante quando la fonte primaria sul calcolo suddivida il trattamento sanzionatorio degli eventi nel tempo. Su questo punto, seppure sia apprezzabile il concetto di cristallizzare l’operatività delle sanzioni ai casi che si verificano dopo la loro entrata in vigore, la sentenza sembra tuttavia parificare il costo di costruzione con il costo di produzione, nonostante i due istituti siano nettamente distinti e nascano da disposizioni diverse.

Ratio della sanzione e principio di proporzionalità

Il Consiglio di Stato ha sottolineato che tale interpretazione non viola il principio, sotteso alla sanzione, della repressione dell’illecito arricchimento conseguito grazie all’abuso, ma la sanzione stessa “va graduata, secondo ragionevole proporzionalità, in base alle regole vigenti del commesso abuso“.

Conseguenze pratiche

La sentenza in esame fornisce un’importante chiarificazione interpretativa che ha significative ricadute pratiche nella determinazione delle sanzioni pecuniarie sostitutive in materia edilizia. In particolare, essa stabilisce che:

1. per gli immobili ultimati prima del 31 dicembre 1975, la sanzione va calcolata applicando il costo base di produzione stabilito dall’art. 14, primo comma, della legge n. 392/1978, ovverosia £ 250.000 al metro quadrato, corrispondenti ad € 129,11 al tasso di 1936,27 : 1, alla sola superficie abusiva;
2. per gli immobili ultimati successivamente, si applicano i parametri previsti dagli articoli seguenti della stessa legge, sempre con riferimento al momento dell’ultimazione dell’edificio e non a quello dell’irrogazione della sanzione;
3. i Comuni non possono applicare retroattivamente i parametri aggiornati di calcolo del costo di produzione, ma devono riferirsi a quelli vigenti al momento della realizzazione dell’abuso.

Conclusioni

Questo orientamento giurisprudenziale, fondato su una rigorosa interpretazione letterale e sistematica delle norme, garantisce una maggiore certezza del diritto e tutela i cittadini da sanzioni che potrebbero risultare sproporzionate rispetto al valore effettivo dell’immobile e al tempo in cui l’abuso è stato realizzato, assicurando al contempo il rispetto del principio generale secondo cui nessuno può trarre vantaggio da un’attività illecita.

I tecnici comunali e i professionisti del settore dovranno pertanto prestare particolare attenzione, nella determinazione di tali sanzioni, al momento temporale in cui l’abuso è stato commesso e ai parametri di calcolo applicabili ratione temporis, evitando l’applicazione automatica dei valori attualizzati che potrebbe comportare l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio.

Testo della sentenza Consiglio di Stato n. 4463 del 10 giugno 2021

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