Tra principi di tutela e realtà organizzative: quale equilibrio è possibile?
La recente sentenza del Consiglio di Stato n. 5539/2025 offre l’occasione per tornare a riflettere sul problema della separazione delle funzioni all’interno degli enti locali, che tra la materia paesaggistica e il governo del territorio assume connotati contradditori: il principio di separazione tra funzioni paesaggistiche ed edilizie sancito dall’articolo 146, comma 6, del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Possiamo pensare ad una protezione effettiva dei valori paesaggistici nel nostro ordinamento quando essi vengono valutati dallo stesso ufficio che autorizza i relativi interventi edilizi?
Il Consiglio di Stato tenta di dare una risposta nella sentenza in commento, ma la soluzione reperita, a parer mio, è opinabile a dir poco.
Sommario
- Tra principi di tutela e realtà organizzative: quale equilibrio è possibile?
- Sommario
- Il quadro normativo e i suoi presupposti
- L’interpretazione giurisprudenziale, ovvero come un concetto semplice viene declinato in un percorso accidentato
- Il caso concreto: una separazione più formale che sostanziale?
- Le criticità di un approccio minimalista
- Il problema dei piccoli comuni: tra tutela e sostenibilità organizzativa
- La dimensione procedurale come garanzia?
- Il ruolo delle Regioni: una delega da ripensare?
- Verso quale modello di tutela?
- Conclusioni provvisorie
Il quadro normativo e i suoi presupposti
Per ricostruire il “quadro clinico” nell’ambito del quale ci muoviamo è necessario partire dalle norme.
L’articolo 146, comma 6, del d.lgs. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio o Codice BCP) stabilisce che le Regioni possono delegare l’esercizio delle funzioni autorizzatorie in materia paesaggistica ai Comuni solo se questi “dispongono di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia“.
La ratio della norma è chiara: evitare che la valutazione paesaggistica, espressione di un interesse peculiare costituzionalmente protetto, possa essere condizionata o subordinata a logiche urbanistiche locali. Si tratta di garantire che il giudizio sulla compatibilità paesaggistica di un intervento mantenga la sua autonomia rispetto alle valutazioni di conformità urbanistico-edilizia, preservando quella gerarchia di valori che vede il paesaggio come patrimonio della collettività nazionale. Semplice.
L’interpretazione giurisprudenziale, ovvero come un concetto semplice viene declinato in un percorso accidentato
Sul significato concreto di questa “differenziazione” si è sviluppato un dibattito giurisprudenziale particolarmente articolato. Le posizioni hanno oscillato tra interpretazioni più rigorose, che richiedevano una netta separazione fisica degli uffici e del personale, e letture più flessibili, attente alle difficoltà organizzative degli enti locali minori.
La sentenza in commento si colloca decisamente nel filone interpretativo più “flessibile”. Il Consiglio di Stato afferma infatti che “la differenziazione di cui all’art. 146, co. 6, d.lgs. 42/1990 riguarda la sostanza delle valutazioni e delle attività, dovendosi perciò assicurare la separazione dei procedimenti e non potendosi pretendere, specie negli enti locali di ridotte dimensioni, anche la divaricazione dei settori o uffici e la distinzione soggettiva dei relativi soggetti apicali“.
Il caso concreto: una separazione più formale che sostanziale?
Nel caso esaminato dalla sentenza, il Comune di Sarzana aveva rispettato la normativa regionale ligure nominando distinti responsabili del procedimento per le autorizzazioni paesaggistiche e per i permessi di costruire. Tuttavia, come rilevato dagli appellati, entrambi i responsabili facevano capo al medesimo dirigente del settore urbanistica, che era anche presidente della commissione edilizia, mentre il responsabile dei procedimenti paesaggistici fungeva da segretario della stessa commissione.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto questa organizzazione conforme al principio di separazione, valorizzando la distinzione a livello di responsabili del procedimento e la separatezza delle istruttorie. Una soluzione che, secondo i giudici, bilancia adeguatamente il valore della tutela paesaggistica con le “evidenti difficoltà organizzative dei piccoli comuni“.
Le criticità di un approccio minimalista
Questa interpretazione, per quanto comprensibile sul piano pratico, solleva diverse perplessità. La prima riguarda l’effettività della separazione quando i responsabili dei due procedimenti operano sotto la direzione del medesimo dirigente e collaborano nella stessa commissione edilizia. È davvero possibile garantire l’autonomia del giudizio paesaggistico in un contesto di tale promiscuità organizzativa?
La questione non è meramente teorica. Il rischio concreto è che la valutazione paesaggistica finisca per essere influenzata, anche inconsapevolmente, dalle logiche e dalle pressioni che caratterizzano la gestione urbanistica locale. Quando il dirigente che firma l’autorizzazione paesaggistica è lo stesso che rilascia il permesso di costruire, quando i responsabili dei procedimenti lavorano quotidianamente fianco a fianco, quando siedono nella stessa commissione seppur con ruoli diversi, quanto può dirsi realmente autonomo il giudizio sulla compatibilità paesaggistica?
Il problema dei piccoli comuni: tra tutela e sostenibilità organizzativa
Non si può ignorare, d’altra parte, la realtà dei piccoli comuni italiani, che costituiscono la maggioranza degli enti locali del nostro Paese. Pretendere da comuni con poche migliaia di abitanti la creazione di uffici completamente separati per la gestione delle funzioni paesaggistiche significherebbe, di fatto, impedire loro l’esercizio delle funzioni delegate, con conseguente accentramento delle competenze a livello sovracomunale.
La sentenza riconosce esplicitamente questo dilemma, optando per una soluzione di compromesso che privilegia, a dire dei giudici, la “sostanza delle valutazioni” rispetto alla forma organizzativa. Ma è proprio questo compromesso a lasciare perplessi: se la tutela del paesaggio è un valore costituzionale primario, fino a che punto la sua effettività può essere subordinata a considerazioni di carattere organizzativo-finanziario inerenti non il titolare del potere di valutazione, ma il soggetto da questo delegato?
Se i comuni di piccole dimensioni soffrono della carenza di risorse per gestire in modo davvero autonomo le funzioni delegate dalla regione, non sarà forse il caso, invece di trovare compromessi “pragmatici”, ripensare a monte all’opportunità, da parte della regione, di esercitare le facoltà di delega e predisporre, a livello regionale o di area vasta uffici appositi dotati di adeguate risorse in cui il potere sia decentrato e non delegato?
La dimensione procedurale come garanzia?
Al dilà della questione risorse, il Consiglio di Stato individua nella separazione procedurale la garanzia minima della differenziazione richiesta dalla norma. Istruttorie autonome, responsabili del procedimento distinti, iter valutativi separati: questi gli elementi ritenuti sufficienti a salvaguardare l’autonomia del giudizio paesaggistico.
Questa impostazione presuppone tuttavia che la separazione procedurale sia di per sé sufficiente a garantire l’indipendenza sostanziale delle valutazioni. Un’assunzione ottimistica, ma anche ingenua considerando le dinamiche concrete degli uffici comunali, dove la condivisione degli spazi, delle informazioni e delle pressioni politico-amministrative rende difficile mantenere compartimenti stagni anche quando formalmente previsti, specie se l’organizzazione è piccola e i soggetti sono pochi.
Contrariamente a quanto ritenuto dai giudici, nelle organizzazioni di piccole dimensioni, dove non opera il distanziamento fisiologico dei funzionari determinato dalla quantità, è proprio la forma organizzativa che permette di conferire solidità alla sostanza delle valutazioni: farne a meno non è privilegiare la sostanza, ma deprimerla.
Codesti ragionamenti paion logici e risolutivi in teoria, ma riportandoci alla pratica sorge immediatamente a chiunque abbia minimamente avuto a che fare con le dinamiche della pubblica amministrazione nella realtà dei piccoli comuni italiani il seguente interrogativo: ove pur vi sia una distinzione formale tra responsabile dell’istruttoria edilizia e responsabile della compatibilità paesaggistica, quanto possiamo considerare libere le valutazioni del secondo quando (come nel caso di specie affrontato dalla sentenza in commento) è sottoposto, di fatto, allo stesso superiore gerarchico del primo? Possiamo essere davvero certi che dall’alto non arrivino al secondo indicazioni dettate dalle criticità individuate dal primo?
Non posso francamente credere che riflessioni di questo tipo non siano passate nella testa di chi abita le stanze di Palazzo Spada. Credo invece che la “soluzione di compromesso” sia stata reperita vedendo benissimo il problema, ma ritenendo necessario salvare i procedimenti e non innescare meccanismi che possano gravare sui Comuni e portare a sfatare tabù, infischiandosene bellamente dell’efficacia della tutela dei valori paesaggistici in concreto.
Il ruolo delle Regioni: una delega da ripensare?
E arriviamo al tabù che si vuol evitare di sfatare. La pronuncia solleva implicitamente la questione del ruolo delle Regioni nel sistema di tutela paesaggistica. L’articolo 146, comma 6, affida infatti alle Regioni la valutazione sull’idoneità delle strutture comunali. La normativa ligure, richiamata nella sentenza, si limita a richiedere la nomina di responsabili del procedimento distinti, una previsione che il Consiglio di Stato ritiene “satisfattiva” delle esigenze di tutela.
Viene da chiedersi se non sia necessaria una riflessione più approfondita sui criteri di delega e sulle modalità concrete con cui le Regioni verificano l’effettiva capacità dei Comuni di garantire la separazione delle funzioni. La mera previsione normativa di responsabili distinti può davvero considerarsi garanzia sufficiente? Siamo seri. Quello che casi come questo mettono in discussione è l’adeguatezza dell’istituzione regionale a predisporre un sistema funzionante di tutela dei valori paesaggistici se non, più in generale, la capacità delle regioni di predisporre sistemi funzionanti di tutela di valori collettivi tout court, capacità che nel nostro sistema non è dato mettere in discussione e ancor meno testare. Per quale motivo il Consiglio di Stato preferisce impegolarsi in iperboli interpretative di dubbia credibilità, perpetuando l’oltraggio di un valore quale quello paesaggistico malamente amministrato (e sono gentile) anziché porre il dubbio sulla efficienza dell’istituto regionale? Sol perché vuolsi così colà dove si puote ciò che si vuole?
Verso quale modello di tutela?
Purtroppo la sentenza in esame si inserisce in un trend giurisprudenziale che tende a privilegiare amenità ipocrite spacciandole per “soluzioni pragmatiche” rispetto a interpretazioni rigorose del principio di separazione. Un orientamento che sarà pur comprensibile nel nostro Paese – attenzione, ho detto comprensibile, non giustificabile – ma che rischia di svuotare progressivamente di significato una norma pensata per garantire l’effettività della tutela paesaggistica.
Il paradosso è evidente: per rendere sostenibile l’esercizio delle funzioni paesaggistiche da parte dei piccoli comuni, si accetta un livello di separazione che potrebbe non essere sufficiente a garantire l’autonomia del giudizio paesaggistico. Ma se questa autonomia viene meno, che senso ha mantenere formalmente distinte le due funzioni? E se le funzioni non sono distinte, possiamo davvero considerare adeguatamente tutelati i valori paesaggistici nelle valutazioni che li coinvolgono?
Sono fermamente convinto del contrario, ma se la risposta è sì allora abroghiamo il comma 6 dell’art, 146 del Codice BCP e tanti saluti. Peccato che per far questo tecnicamente sia necessario un passaggio in parlamento, non una camera di consiglio.
Conclusioni provvisorie
La questione della separazione tra funzioni paesaggistiche ed edilizie resta uno dei nodi irrisolti del nostro sistema di tutela del territorio. La sentenza del Consiglio di Stato n. 5539/2025, pur offrendo una soluzione di compromesso praticabile per i piccoli comuni, in un’ottica orientata al salvataggio dei procedimenti, non solo non risolve, ma scavalca le tensioni di fondo tra esigenze di tutela e vincoli organizzativi.
Forse è giunto il momento di guardare in faccia la realtà, mettersi in testa che il principio del risultato non deve informare solo i contratti pubblici, ma anche il disegno istituzionale e ripensare complessivamente il sistema, valutando soluzioni alternative che potrebbero includere forme di gestione associata delle funzioni paesaggistiche, il rafforzamento del ruolo di supporto tecnico delle strutture regionali, o la creazione di organismi tecnici indipendenti a livello sovracomunale. Solo attraverso un ripensamento strutturale sarà possibile garantire che la tutela del paesaggio non sia sacrificata sull’altare del pragmatismo organizzativo, preservando al contempo la sostenibilità del sistema per gli enti locali minori.
A monte di tutto ciò dovrà però infrangersi il tabù della presunta capacità regionale e sottoporre finalmente a verifica l’attitudine di questa istituzione a perseguire risultati concreti e a offrire un contributo significativo e fattivo all’organizzazione pubblica nazionale come soggetto intermedio tra lo Stato e i territori, non come mero produttore di complicazioni burocratiche e norme insulse e largamente inutili, come purtroppo la si percepisce nella pratica quotidiana.