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Cambio di destinazione d’uso: quando la “semplificazione” regionale complica le cose

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 61/2026, esamina le norme toscane di adeguamento al Decreto Salva Casa e le loro divergenze dall’art. 23-ter TUEd… e inesorabilmente sforbicia.

Una regione promulga una legge nell’ambito della sua competenza legislativa concorrente dichiarando espressamente di voler “adeguare” la propria normativa alle nuove disposizioni statali in materia edilizia, ma quando si passa a leggere il testo articolo per articolo, ci si accorge che quella stessa legge – in più punti, e su profili tutt’altro che marginali – sta in realtà cercando di “adeguare” la normativa nazionale ai suoi “indirizzi” e “ideolog..”, pardon, “visioni” locali.

Non si tratta di un errore redazionale né di una sfumatura interpretativa: si tratta di disposizioni che vanno nella direzione opposta a quella prescritta dal legislatore nazionale nella definizione dei principi generali da applicare in modo uniforme in tutta la Nazione.

È questo il paradosso – tutto italiano, figlio della riforma senza cervello e senza vergogna del titolo V della Costituzione, attuata nell’ormai lontano 2001,  ormai da un quarto di secolo regolarmente reiterato – che porta puntualmente la Presidenza del Consiglio dei ministri a impugnare davanti alla Corte Costituzionale le norme regionali di “adeguamento”, intasando così le stanze della Consulta, ormai passata definitivamente da giudice dei principi e dei diritti a giudice dei conflitti tra stato  regioni.

Questa volta ad essere stati impugnati sono gli artt. 3, commi 1 e 2, e 36 della legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014).

La sentenza C. Cost. n. 61/2026, deliberata il 24 marzo 2026, ci offre lo spunto, oltre che per un po’ della mia solita polemica, per capire fino a dove può spingersi il legislatore regionale nel disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso degli immobili, alla luce della riforma introdotta dall’art. 23-ter del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (TUEd), come modificato dal D.L. 29 maggio 2024, n. 69 (il cosiddetto Decreto Salva Casa), convertito con modificazioni dalla L. 24 luglio 2024, n. 105.

Cominciamo.

Sommario

Il quadro statale: l’art. 23-ter TUEd e il Decreto Salva Casa

Per misurare la portata del conflitto normativo è necessario muovere dalla disciplina statale e capirne la ratio. Il Decreto Salva Casa ha riformato in modo incisivo la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso degli immobili, inserendo l’art. 23-ter nel TUEd con l’obiettivo dichiarato di semplificare tanto i procedimenti quanto i costi connessi a tali operazioni.

La logica di fondo è chiara: in un mercato immobiliare in cui la rigidità delle destinazioni urbanistiche costituisce spesso un freno alla valorizzazione del patrimonio edilizio esistente, il legislatore statale ha inteso abbassare le barriere normative. L’obiettivo è consentire un più agevole riutilizzo degli immobili in funzione delle effettive esigenze del mercato, del tessuto urbano e delle persone che vi abitano e vi lavorano. Una filosofia di fondo — semplificare anziché ostacolare — che impone di leggere le singole disposizioni alla luce di questa cornice interpretativa.

Precisazione: non si vuole dare un giudizio di valore, non si vuol sposare gli intenti del legislatore, né si pretende che il lettore li ritenga validi, ma questi, giusti o sbagliati, sono gli obiettivi dichiarati che hanno portato all’emanazione del decreto Salva Casa e che ne hanno “giustificato” l'”urgenza” d’emanazione.

Cambi orizzontali e verticali: una distinzione fondamentale

L’art. 23-ter TUEd introduce e disciplina due tipologie di mutamento di destinazione d’uso, che conviene tenere distinte:

  • i cambi “orizzontali”, interni alla stessa categoria funzionale — residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale, secondo le lettere dell’art. 23-ter, comma 1, TUEd — che sono sempre ammessi, ferma restando la facoltà dei comuni di prevedere particolari condizioni nei propri strumenti di pianificazione urbanistica;
  • i cambi “verticali”, intervenienti tra categorie funzionali diverse, anch’essi sempre ammessi, purché ricadenti nelle zone A), B) e C) di cui all’art. 2, D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, e senza obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal medesimo decreto ministeriale né di rispetto della dotazione minima obbligatoria di parcheggi prevista dalla LUF (attenzione, non la dotazione prevista dalla Legge Tognoli NdR), ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, inclusa la finalizzazione del mutamento alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile.

L’avverbio «sempre» non è casuale: ricorre più volte nel testo dell’art. 23-ter TUEd, segnalando la volontà del legislatore di fissare standard uniformi sull’intero territorio nazionale. L’intenzione è garantire al titolare dell’immobile un diritto minimo alla trasformazione che i livelli di governo inferiori non possono comprimere se non entro i limiti espressamente consentiti dalla norma statale.

Oneri di urbanizzazione: la logica anti-duplicazione

Sul versante economico, la riforma incide in modo altrettanto significativo. Per i mutamenti di destinazione d’uso verticali, l’art. 23-ter TUEd prevede il pagamento dei soli oneri di urbanizzazione secondaria, escludendo quelli di urbanizzazione primaria.

La logica è, a ben vedere, abbastanza lineare. I mutamenti verticali riguardano immobili situati in zone già urbanizzate — le zone A, B e C del D.M. n. 1444 del 1968 — già servite, cioè, dalle infrastrutture primarie: strade, fognature, rete idrica ed elettrica, distribuzione del gas. Porre a carico del richiedente gli oneri di urbanizzazione primaria significherebbe fargli pagare per opere che esistono già: una duplicazione di costi priva di giustificazione razionale e, soprattutto, contraria alla ratio semplificatrice della riforma.

Diverso il discorso per gli oneri di urbanizzazione secondaria — scuole, verde pubblico, parcheggi, strutture sociali — che si giustificano perché riflettono l’impatto sociale della nuova destinazione d’uso: ogni cambio di funzione può modificare la domanda di servizi collettivi, e in tal senso il contributo rimane dovuto.

Su questo punto le «Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del D.L. n. 69 del 2024», pubblicate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti il 30 gennaio 2025, sono esplicite: nei mutamenti di destinazione d’uso verticali non è dovuto il pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria (punto 2.1). Si tratta, com’è noto, di un atto privo di forza di legge, ma che costituisce un autorevole ausilio interpretativo della volontà del legislatore statale, considerato che è stato proprio il ministro delle infrastrutture e dei trasporti a spingere per la promanazione del decreto

Fin qui il ragionamento pare filare liscio, anche se sorge una domanda, che lasciamo volutamente aperta: siamo sicuri che strade, fognature, rete idrica ed elettrica, distribuzione del gas pensate per un quartiere di soli residenti continuino ad essere adeguate se, per effetto dei cambi d’uso, ci si trovi ad avere, poniamo il caso, un forte aumento di uffici? Ai pianificatori (con le “specifiche condizioni”) l’ardua sentenza. Ma andiamo avanti.

La legge regionale toscana n. 51/2025: adeguamento solo dichiarato

Come si colloca in questo quadro la legge della Regione Toscana n. 51 del 2025?

La legge regionale va a modificare la l.r. Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio) e in particolare il suo art. 99. Le innovazioni introdotte sono molteplici. Ma è sulle omissioni che si concentrano le censure sollevate dal Governo.

Da un lato, la legge toscana esclude — conformemente alla previsione dell’art. 23-ter TUEd — l’obbligo di reperimento di aree per servizi di interesse generale e per parcheggi: fin qui, nessuna dissonanza. Dall’altro, però, introduce un comma 2-bis all’art. 99 della l.r. n. 65/2014 che, all’ultimo periodo, mantiene ferma l’applicazione delle disposizioni del Titolo VII, Capo I, della medesima legge regionale senza nulla specificare: menzione apparentemente innocua, che però si traduce, in concreto, nel mantenimento dell’obbligo di pagare entrambi gli oneri di urbanizzazione, sia primaria sia secondaria, per i mutamenti verticali.

A ciò si aggiungono: il nuovo comma 2-ter dell’art. 99 della l.r. n. 65/2014, che consente ai comuni di apportare non solo condizioni ma anche limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso, sia verticali che orizzontali “atte a garantire la coerenza con la disciplina per la qualità degli insediamenti di cui all’articolo 62“; e l’art. 36, che inserisce l’art. 252-septies nella l.r. n. 65/2014, disponendo che la nuova disciplina trovi applicazione soltanto dopo che i comuni abbiano approvato apposita variante di adeguamento dei propri strumenti urbanistici, concedendo loro fino a due anni di tempo per provvedervi.

Evidentemente la domanda che abbiamo lasciato aperta al paragrafo precedente la regione se l’è posta, ma con altrettanta evidenza ha scelto la modalità sbagliata di cercare la risposta.

Le tre censure di incostituzionalità

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato le disposizioni sopra richiamate deducendo la violazione dell’art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione, quest’ultimo in relazione alla norma interposta di cui all’art. 23-ter TUEd. Le materie evocate sono la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» — riservata alla competenza statale esclusiva — e il «governo del territorio», oggetto di legislazione concorrente.

Prima censura: gli oneri di urbanizzazione primaria

La prima censura investe il mantenimento, nella disciplina toscana, degli oneri di urbanizzazione primaria per i mutamenti di destinazione d’uso verticali.

Secondo il Governo, il legislatore statale ha inteso precludere la debenza di tali oneri in quanto le zone interessate dai cambi verticali sono già urbanizzate: le infrastrutture primarie esistono e il loro costo è già stato — almeno in linea di principio — sostenuto. Imporre al privato di pagare nuovamente per opere già realizzate si tradurrebbe in una duplicazione ingiustificata, in contrasto con la finalità agevolativa della riforma.

La conferma di questa lettura si ricaverebbe, secondo la difesa del Governo, come già accennato, dalle Linee guida del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30 gennaio 2025, che escludono espressamente la debenza degli oneri primari. La Regione Toscana, non adeguandosi a questo schema, mantiene in capo ai richiedenti toscani un onere economico che la disciplina statale intendeva sopprimere — con ciò operando un trattamento deteriore rispetto ai cittadini di altre regioni, in contrasto con la logica di uniformità nazionale perseguita dall’art. 23-ter TUEd.

Seconda censura: condizioni o limitazioni?

La seconda censura investe una distinzione che, a prima vista, potrebbe sembrare nominalistica ma che, sul piano pratico, è tutt’altro che trascurabile: quella tra «condizioni» e «limitazioni» ai mutamenti di destinazione d’uso.

L’art. 23-ter TUEd consente ai comuni di prevedere, nell’ambito dei propri strumenti di pianificazione urbanistica, mere condizioni ai mutamenti di destinazione d’uso. Si tratta — precisa la difesa statale — di misure di contingentamento delle relative richieste, finalizzate a preservare l’assetto e lo sviluppo armonico del territorio e una distribuzione equilibrata dei carichi insediativi.

L’impugnato comma 2-ter dell’art. 99 della l.r. n. 65/2014 va oltre: legittima i comuni ad apporre anche limitazioni, una categoria ben più ampia e potenzialmente idonea a svuotare di contenuto il principio statale per cui i mutamenti di destinazione d’uso sono «sempre ammessi». Il rischio — ad avviso dell’Avvocatura generale — è che tali limitazioni si traducano in preclusioni discriminatorie, stravolgendo la ratio della riforma che mira a garantire standard comuni sul territorio nazionale nel bilanciamento tra il diritto di proprietà del singolo e gli interessi pubblici legati al governo del territorio.

Terza censura: il regime transitorio differito

La terza censura colpisce il meccanismo transitorio disegnato dagli artt. 3, comma 1, e 36 della legge regionale, e rappresenta il punctum dolens più netto dell’intera vicenda.

In base all’art. 252-septies, introdotto nella l.r. n. 65/2014 dall’art. 36 della legge regionale impugnata, la nuova disciplina sui mutamenti di destinazione d’uso verticali non trova applicazione immediata. Essa entra in vigore solo dopo che il singolo comune abbia approvato un’apposita variante di adeguamento del proprio strumento urbanistico, e i comuni hanno fino a due anni per farlo.

Il contrasto con l’art. 23-ter, comma 3, TUEd è, in questo caso, diretto e difficilmente suscettibile di interpretazioni alternative. La norma statale stabilisce che:

«[L]e regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo, che trovano in ogni caso applicazione diretta, fatta salva la possibilità per le regioni medesime di prevedere ulteriori livelli di semplificazione.»

L’espressione «applicazione diretta» non lascia adito a dubbi: le semplificazioni introdotte dalla riforma operano nell’immediato, senza che sia necessario attendere l’adeguamento della normativa regionale, e a maggior ragione senza che occorra attendere il completamento dell’iter di revisione degli strumenti urbanistici comunali. Il privato cittadino può invocare la disciplina statale qui ed ora.

Il differimento biennale imposto dalla Toscana, condizionando l’efficacia pratica della riforma all’approvazione delle varianti comunali, configura una moratoria di fatto che priva di effetto concreto, per un tempo non trascurabile, le semplificazioni che il legislatore statale intendeva rendere immediatamente operative.

La difesa della Regione Toscana

La Regione Toscana si è costituita in giudizio contestando tutte le censure con argomenti che vale la pena riportare compiutamente, perché in realtà non sono privi di una loro logica interna.

Sul punto degli oneri di urbanizzazione, la difesa regionale muove da una premessa ermeneutica precisa: l’art. 23-ter TUEd si limiterebbe a confermare la debenza degli oneri di urbanizzazione secondaria e nulla direbbe espressamente sugli oneri primari, escludendo soltanto due voci specifiche — il reperimento di aree per servizi di interesse generale e la dotazione di parcheggi. Secondo la Regione, se il legislatore statale avesse voluto esentare il richiedente anche dagli oneri primari tout court, lo avrebbe esplicitato, così come ha fatto per quelle due voci determinate.

La Regione aggiunge un ulteriore argomento: gli oneri di urbanizzazione non andrebbero confusi con le opere di urbanizzazione stesse. Costituendo un corrispettivo che il concessionario deve pagare anche indipendentemente dalle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere, tali oneri possono essere destinati — anche — a interventi di manutenzione, adeguamento e potenziamento di infrastrutture già esistenti. Non ogni pagamento di oneri primari sarebbe dunque, per ciò solo, una duplicazione. Peraltro, nonostante il legislatore statale abbia premesso che la disciplina riguarda cambi «senza opere», dunque senza aumento del carico urbanistico, non può escludersi in radice che alcuni incrementi si verifichino comunque, come riconosceva l’intesa sancita dalla Conferenza unificata nella seduta del 20 ottobre 2016 (Allegato A, voce 5, «Carico urbanistico»): in tali eventualità, sarebbe illogico sottrarre ai comuni gli introiti derivanti dagli oneri primari.

Quanto alla distinzione tra condizioni e limitazioni, la Regione Toscana propone una lettura sistematica delle Linee guida ministeriali del 30 gennaio 2025, rilevando che le stesse, nell’individuare le finalità delle «condizioni» che i comuni possono apporre, vi ricomprenderebbero anche quella di limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale: il che indicherebbe che il legislatore statale intendeva con «condizioni» ricomprendere, in realtà, anche le «limitazioni».

Vediamo che entrambe le difese, alla fine, hanno argomentato non sulla lettera della legge, ma sulle linee guida ministeriali.

Riflessioni critiche, alla luce delle decisioni della Corte

Alla fine il contenzioso si è concluso a favore del governo, le cui ragioni sono state pienamente riconosciute.

La Corte Costituzionale ha infatti dichiarato l’illegittimità costituzionale:

1) dell’art. 3, comma 2, della legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014), nella parte in cui ha introdotto il comma 2-bis all’art. 99 della legge della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio), limitatamente alle parole «Resta ferma l’applicazione delle disposizioni di cui al titolo VII, capo I di cui alla presente legge.»;

2) dell’art. 3, comma 2, della legge reg. Toscana n. 51 del 2025, nella parte in cui ha introdotto il comma 2-ter dell’art. 99 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, limitatamente alle parole «e limitazioni»;

3) degli artt. 3, comma 1, che ha sostituito il comma 2 dell’art. 99 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, limitatamente alle parole «dall’articolo 252 septies e», e 36, della legge reg. Toscana n. 51 del 2025.

Insomma: addio oneri per l’urbanizzazione primaria in caso di cambi d’uso verticali, addio facoltà di limitare i cambi d’uso da parte del pianificatore, addio moratoria biennale.

Interessante l’iter logico seguito dalla Corte Costituzionale

Primo capo: gli oneri di urbanizzazione primaria

Nell’argomentare sul primo motivo di censura la Corte inizia offrendoci una perla sulla qualificazione degli oneri di urbanizzazione, che vale la pena di riportare.

«Occorre ricordare che – secondo la giurisprudenza costituzionale – gli oneri di urbanizzazione sono corrispettivi di diritto pubblico volti a compensare la collettività del nuovo carico urbanistico, quale maggiore dotazione di servizi che l’opera assentita andrà a generare (sentenza n. 247 del 2020). Il principio di onerosità del titolo abilitativo è stato introdotto dalla legge 6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150) e più diffusamente è stato disciplinato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per edificabilità dei suoli). Si è imposto, a carico di chi richiede il permesso di costruire, un costo di costruzione e, appunto, gli oneri di urbanizzazione, distinti in oneri di urbanizzazione primaria (strade, fognature, rete di distribuzione di energia elettrica e gas, ecc.) e in oneri di urbanizzazione secondaria (servizi per la collettività, asili nido e scuole per l’infanzia, mercati, chiese, impianti sportivi, strutture sanitarie, ecc.).

I primi sono dovuti in ragione di un aumento del carico urbanistico che deriva dalla edificazione di una nuova costruzione o da una modifica di destinazione d’uso di un immobile preesistente e possono corrispondere anche a una maggiore intensità del carico urbanistico apportato dalla nuova edificazione sui servizi preesistenti. I secondi costituiscono, invece, il costo “sociale” del nuovo insediamento sul territorio, corrispondente all’aumento dei servizi secondari resi indefettibili dalla nuova edificazione e dal presumibile aumento della domanda di quei servizi nel territorio di riferimento.

La determinazione degli oneri, anche in quanto correlata alla misura degli standard, non può che essere regolata da un criterio di uniformità sull’intero territorio nazionale, così come non può che essere disciplinata in modo uniforme la deroga o la riduzione dell’importo previsto, anch’essa in forza di una norma di principio che si impone alla legislazione regionale di dettaglio (sentenze n. 247 del 2020, n. 231 del 2016 e n. 13 del 1980) o con la previsione della realizzazione delle opere di urbanizzazione in luogo del versamento dei relativi oneri».

In parole povere: è principio consolidato che gli oneri primari non costituiscono un mero contributo, ma sono collegati al concetto di aumento del carico urbanistico, quindi non sono dovuti a prescindere, come vorrebbe la Regione Toscana, ma nel momento in cui vi sia, appunto, un aggravio di tale carico (questo comporta tuttavia che essi sono volti a finanziare interventi di manutenzione, adeguamento e potenziamento di infrastrutture già esistenti qualora l’incremento vi sia e in questo la regione non sbaglia NdR).

Tuttavia, e questo è il punto cardine su cui crolla il costrutto regionale, la loro misura necessita di essere regolata uniformemente a livello nazionale, quindi esorbita dall’ambito di competenza regionale.

Dopo questa disamina, la Corte avalla dunque la tesi del Governo, affermando che «è evidente che la norma impugnata, nel disciplinare i soli oneri di urbanizzazione secondaria, esclude implicitamente quelli primari» e richiamando a “conforto”, a sua volta, le linee guida del MIT.

Secondo capo: la differenza tra “condizioni” e “limitazioni”

Il riferimento alle “limitazioni” affiancato dal legislatore regionale alle “condizioni”, che il pianificatore avrebbe facoltà di apporre ai cambi d’uso, secondo la Corte non costituisce una mera endiadi neutra rispetto al significato della norma, ma un vero e proprio aggravamento del potere pianificatorio dei comuni.

Sempre citando le linee guida ministeriali, la Corte precisa che il potere pianificatorio dei comuni si articola tra «condizioni,
limitazioni o divieti», concetti che, pur se parzialmente sovrapponibili, esprimono tre gradi progressivi d’intensità del potere
dell’amministrazione comunale di incidere sul diritto di proprietà.

In quest’ottica, le “condizioni” fanno riferimento a misure di carattere non ostativo, che riguardano in modo indifferenziato l’intero territorio comunale ed esprimono lun meccanismo di flessibilità utile per consentire all’ente di perseguire le esigenze dell’ordinato assetto del territorio, mentre le “limitazioni” si riferiscono a misure dotate di una connotazione direttamente preclusiva, meno generale ed indistinta e più legata alla discrezionalità delle scelte dell’ente, maggiormente invasiva per la proprietà privata.

Un esempio di “condizione” è la necessità di adeguamento alla forma di utilizzo prevalente dell’immobile, dichiarata nella stessa lettera della legge, mentre un esempio di “limitazione” può essere la norma di piano che impedisce il mutamento di destinazione d’uso di interi immobili in relazione a frazioni di territorio, selezionate con criterio discrezionale.

Alla luce di questa riflessione, aggiungere il termine “limitazioni” significa aggiungere sulla possibilità del pianificatore di sindacare sull’ammissibilità dei cambi d’uso un livello di discrezionalità maggiore rispetto a quello stabilito dal legislatore nazionale, inammissibile in quanto lesiva di un principio fondamentale della materia “governo del territorio”, espresso dal legislatore nazionale.

Non ci si dilunga tuttavia a sindacare sul se e sul perché di questo principio fondamentale.

Terzo capo: la moratoria biennale

La regione, nell’inserire l’articolo 252-septies nella LR 65/2014 ha tentato palesemente di disattivare surrettiziamente l’efficacia della norma nazionale che prevede l’applicabilità diretta e immediata dell’art. 23 ter TUEd. La Corte, avvedutasene, ha ribadito che “applicazione diretta” significa proprio “applicazione diretta” e che la norma statale ha indubbiamente carattere di principio fondamentale della materia (glissando provvidamente la questione dei livelli essenziali, pur sollevata dalla difesa governativa) e disinnescato lo stratagemma.  

Alcune riflessioni personali

Leggendo la sentenza mi è sembrato di percepire la fatica del giudice costituzionale, nel decidere l’ennesimo conflitto in cui la regione tenta di giocare sull’equivoco o sul ventaglio semantico, a fil di spada, si direbbe, per ritagliarsi un piccolo spazio in più di fronte alle statuizioni del legislatore nazionale.

Credo che anche i riferimenti alle linee guida ministeriali, nella bocca dei giudici della Consulta, siano serviti più che a fornire supporto argomentativo vero e proprio (cosa di cui la Consulta non ha il minimo bisogno), a sottolineare la chiarezza degli intenti del legislatore nazionale e la velleità del tentativo regionale di racimolare qualche briciola in più di regolazione.

Si tratta purtroppo di un pattern ormai ricorrente, un esercizio distorto della potestà concorrente regionale — che consentirebbe alla Regione di integrare e specificare i principi statali — in cui si vuole arrivare alla disapplicazione surrettizia di norme statali di principio.

Bene che la Consulta prenda posizione, bene che lo faccia con decisioni anche sbrigative, come quella che oggi stiamo commentando.

Credo tuttavia che non si tratti solo di un gioco di potere, ma anche di qualcosa di diverso.

Prendiamo la posizione della regione, partengo dal nodo degli oneri di urbanizzazione primaria, il più tecnico e quello con le maggiori ricadute economiche dirette per i privati, che si estende fino ad intrecciarsi con le altre questioni.

Scordiamoci il meccanismo della competenza concorrente e ragioniamo in termini assoluti: la posizione della Regione in realtà non è priva di una sua logica.

Il ragionamento fatto dal legislatore nazionale circa la duplicazione degli oneri è debole e parziale e resta il problema oggettivo di stabilire quale sia il peso in termini di carico urbanistico ove i cambiamenti di destinazione avvengano, all’interno di uno specifico contesto, rapidamente e in quantità massiva, senza un quadro pianificatorio di riferimento che stabilisca, se non delle direttrici (che sarebbe un termine più gentile per dire “limitazioni”), quantomeno delle condizioni a cui attenersi. E in questo panorama è tutt’altro che illogico prevedere che i comuni abbiano il tempo di attrezzarsi adeguatamente per gestire un regime di maggiore libertà (e qui la questione della norma transitoria).

Da un certo punto di vista le questioni operative inerenti il governo del territorio e l’edilizia gravano in misura molto maggiore sulla regione che sullo Stato, che non è dotato, a livello governativo, neppure di un dicastero specifico per la materia. È naturale che alcuni aspetti operativi ed alcune esigenze pratiche siano le regioni a vederle prima.

Se la sostenza può avere il suo perché, la forma è comunque gravemente sbagliata: certi temi dovrebbero essere materia di confronto interistituzionale nelle apposite sedi, prima della emanazione della normativa di principio, non oggetto di cavilli e sopracciò da commedia degli equivoci.

Conclusioni pratiche

Per chi opera nel settore — professionisti, imprese, privati cittadini — la sentenza n. 61/2026 ha implicazioni concrete e immediate.

Innanzitutto occorre tenere ben presente che l’art. 23-ter, comma 3, TUEd prevede l’applicazione diretta della disciplina statale: indipendentemente dall’adeguamento regionale e dagli strumenti pianificatori comunali, il privato che intenda procedere a un mutamento di destinazione d’uso verticale in zone A, B o C ai sensi del D.M. n. 1444 del 1968 può invocare la disciplina statale di semplificazione. Qualsiasi ente locale che opponga la mancata approvazione della variante di adeguamento si pone in contrasto con la norma statale.

In secondo luogo, sul versante degli oneri, la posizione dello Stato indica chiaramente che i cambi di destinazione verticali nelle zone già urbanizzate non comportano il pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria, punto da presidiare con decisione nei confronti degli uffici tecnici comunali recalcitranti.

Infine, dovremo stare ad osservare cosa accadrà ai nostri centri abitati e valutare se sarebbe stato necessario prevedere un passaggio pianificatorio a priori, o se, alla fine, va bene così.

Note e fonti

  • C. Cost., n. 61/2026, deliberata il 24 marzo 2026
  • Art. 23-ter, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (TUEd), come modificato dall’art. 1, D.L. 29 maggio 2024, n. 69, conv. con mod. con L. 24 luglio 2024, n. 105 (Decreto Salva Casa)
  • Art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione
  • Legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014)
  • Legge della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio)
  • D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi)
  • Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del D.L. 29 maggio 2024, n. 69, conv. con mod. con L. 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa), 30 gennaio 2025
  • Conferenza unificata, intesa del 20 ottobre 2016, Allegato A, voce 5 («Carico urbanistico»)
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Le infrastrutture verdi nelle città: situazione attuale e prospettive alla luce del rapporto OCSE 2023

Uno studio sullo stato dell’arte e sull’evoluzione del sistema infrastrutturale urbano

Il concetto di verde urbano è profondamente mutato nel tempo, evolvendo da quello che nell’Ottocento era considerato principalmente un elemento funzionale all’igiene, se non mero abbellimento, fino a diventare uno strumento infrastrutturale di rigenerazione urbana.

L’approccio orientato alle infrastrutture verdi, infatti, configura oggi un paradigma di pianificazione urbana che integra elementi naturali e seminaturali nel tessuto cittadino per fornire servizi ambientali, sociali ed economici, con ritorni rilevanti in termini di vivibilità degli spazi urbani, efficientamento del microclima cittadino e prevenzione sanitaria.

Questo approccio ha acquisito rilevanza crescente nelle politiche europee e nazionali, che tuttavia ne hanno veicolato i principi puntando l’attenzione più sul contributo che esso offre al contrasto alla perdita di biodiversità, alla “resilienza” ai cambiamenti climatici, e alle finalità di “equità sociale”, come “risposta alle sfide poste dai cambiamenti climatici” e come “elemento centrale per la transizione ecologica”, che sui vantaggi di carattere infrastrutturale, riscontrabili fin dal breve periodo, nell’ambito delle politiche di sviluppo e rigenerazione urbana.

Al dilà delle prese di posizione ideologiche,  che hanno purtroppo caratterizzato le politiche ambientali del continente per due generazioni e che non potevano non contaminare anche il particolare contesto oggetto di questo lavoro, in ambito sistemico le componenti infrastrutturali biologiche offrono strumenti estremamente efficaci per la gestione degli insediamenti, ma per implementarle è necessario un cambio di mentalità da parte degli enti locali rispetto alla dislocazione e alla qualificazione delle dotazioni territoriali, nonché un ritorno alla centralità della pianificazione come elemento di sviluppo e non meramente conservativo, dei contesti cittadini e rurali.

In questo lavoro voglio offrire un piccolo sunto sul panorama normativo e sulla reale applicazione di questo paradigma nelle politiche del territorio nel nostro paese. In quest’ottica farò ampio riferimento al rapporto OCSE del 2023 “Un approccio integrato alle infrastrutture verdi in Italia” che fornisce un quadro aggiornato della situazione nazionale, evidenziando i progressi compiuti e le criticità persistenti.

Sommario

L’evoluzione del concetto di verde urbano

Il concetto di verde urbano è profondamente mutato nel corso del tempo, trasformandosi da semplice elemento decorativo a componente strategica del sistema urbano. Secondo la Strategia europea “Infrastrutture verdi – Rafforzare il capitale naturale in Europa” COM (2013) 249, le infrastrutture verdi costituiscono “una rete di aree naturali e seminaturali pianificata a livello strategico con altri elementi ambientali, progettata e gestita in maniera da fornire un ampio spettro di servizi ecosistemici”. Questa definizione include gli spazi verdi e blu che si estendono dalle aree terrestri a quelle marine, presente sia in contesti rurali che urbani.

È importante distinguere tra due concetti complementari che il rapporto OCSE chiarisce con precisione. Il termine “infrastrutture verdi” si riferisce a uno strumento di pianificazione strategica volto a garantire che la salvaguardia della biodiversità, i servizi ecosistemici e le reti ecologiche siano considerati fin dall’inizio nei piani di sviluppo territoriale. Il termine “soluzioni basate sulla natura” (SBN) indica invece applicazioni specifiche a livello progettuale che utilizzano materiali naturali e meccanismi che imitano i processi della natura, come tetti verdi, pareti vegetali o pavimentazioni permeabili. La distinzione non è accademica ma operativa: a differenza delle infrastrutture grigie tradizionali, progettate per raggiungere un solo scopo specifico, le infrastrutture verdi e le SBN possono svolgere più funzioni contemporaneamente e a costi comparativi molto bassi, creando benefici per le persone, la natura e l’economia.

La trasformazione concettuale è evidente se consideriamo che nell’Ottocento il verde era percepito principalmente come elemento di igiene e svago (loisir), mentre oggi viene riconosciuto come strumento di contrasto alla perdita di biodiversità, di rigenerazione urbana, di resilienza ai cambiamenti climatici, di equità sociale e prevenzione sanitaria. Parallelamente, si è diversificata la gamma progettuale delle aree verdi, arricchendosi di nuove tipologie che vanno oltre i tradizionali parchi, giardini e viali alberati per includere tetti e pareti verdi, microforeste urbane, parchi lineari, giardini tascabili (pocket parks), boschi verticali e rain garden.

Questi elementi costituiscono le tessere di un mosaico di naturalità diffusa, parte della grande famiglia delle infrastrutture verdi e blu e delle soluzioni basate sulla natura (Nature Based Solutions – NBS). Il cambiamento si riflette anche nella diversa funzione assunta dalle aree verdi nell’ambito della pianificazione urbanistica e territoriale, ora concepite non più solo in termini quantitativi come compendio agli standard urbanistici del Decreto ministeriale n.1444 del 1968, ma come asset strategici per la sostenibilità degli insediamenti urbani e la qualità della vita umana.

Tuttavia, come evidenzia l’OCSE, la conoscenza e l’implementazione di questi strumenti rimangono limitate a causa di diverse criticità legate sia alle caratteristiche intrinseche delle infrastrutture verdi, sia alla presenza di un quadro istituzionale, normativo e regolatorio che non facilita né incentiva adeguatamente la loro realizzazione.

Il quadro normativo europeo e le strategie comunitarie

Nell’ambito del quadro normativo europeo, le infrastrutture verdi si inquadrano all’interno degli obiettivi relativi al c.d. “Green Deal” e risentono quindi delle forti deficienze che affliggono tale politica, caratterizzata da una forte impronta ideologica e dotata di un calendario di base poco realistico, divenuto del tutto incompatibile con il “principio di realtà”  a seguito delle vicende geopolitiche degli ultimi anni.

Questo non ha tuttavia impedito la formulazione di una serie di principi e obiettivi di massima condivisibili.

Nel complesso, l’Europa ha sviluppato un articolato sistema di politiche per promuovere le infrastrutture verdi.

Il Libro bianco sull’adattamento ai cambiamenti climatici COM (2009) 147 ha rappresentato un momento fondamentale, riconoscendo chiaramente la dipendenza della società umana dalla biodiversità e dai servizi ecosistemici. Il documento prevedeva esplicitamente un ruolo positivo per le infrastrutture verdi, sostenendo che “sfruttare la capacità della natura di assorbire o controllare gli impatti nelle zone urbane e naturali può essere una soluzione di adattamento più efficiente rispetto al fatto di trattare unicamente l’aspetto delle infrastrutture fisiche“.

La Strategia europea sulla biodiversità per il 2030, pubblicata dalla Commissione nel maggio 2020, oltre a stabilire obiettivi di difficile attuazione pratica, come la proposta di “piantare almeno tre miliardi di alberi supplementari entro il 2030“, attribuisce particolare importanza al tema delle infrastrutture verdi nelle aree urbane e periurbane, riconoscendo che esse “riducono l’inquinamento atmosferico, idrico e acustico, proteggono da inondazioni, siccità e ondate di calore e conservano il legame tra l’uomo e la natura“.

Un aspetto particolarmente significativo della strategia (che si è tuttavia scontrato con la dura realtà)  è l’invito rivolto dalla Commissione alle città europee di almeno 20.000 abitanti a elaborare entro la fine del 2021 piani ambiziosi di inverdimento urbano. A parte le tempistiche di attuazione del tutto irrealistiche questi piani dovrebbero includere misure per creare boschi, parchi e giardini accessibili e ricchi di biodiversità, orti urbani, tetti e pareti verdi, strade alberate, prati e siepi, contribuendo anche a migliorare i collegamenti tra gli spazi verdi ed eliminando l’uso di pesticidi e altre pratiche dannose per la biodiversità (salvo poi tacere su come reperire sistemi altrettanto validi per limitare la proliferazione di insetti e, in generale, fauna e flora invasiva).

L’Agenda urbana per l’UE, stabilita dal Patto di Amsterdam del 2016, ha identificato tra i temi prioritari l’uso sostenibile del suolo e le soluzioni basate sulla natura, creando partnership specifiche come “Sustainable land use and nature-based solutions” e “Greening cities“. Quest’ultima è particolarmente focalizzata sulle infrastrutture verdi e blu urbane, con l’obiettivo di creare legami forti con altri settori chiave delle politiche ambientali quali la mobilità sostenibile, la gestione della risorsa idrica, la tutela della biodiversità e il contrasto al cambiamento climatico.

Il Regolamento europeo sul ripristino della natura (Nature restoration regulation Reg. EU 2024/1991), entrato in vigore il 18 agosto 2024, rappresenta forse l’iniziativa più ambiziosa (e tuttavia meno velleitaria, se non altro nelle tempistiche), stabilendo obiettivi vincolanti specifici per gli ecosistemi urbani. Il testo prevede che entro il 2030 non si registri alcuna perdita netta di spazi verdi urbani né di copertura arborea urbana rispetto al 2021, mentre entro il 2040 la superficie nazionale totale degli spazi verdi urbani dovrebbe aumentare di almeno il 3% rispetto al 2021, e di almeno il 5% entro il 2050. Inoltre, tutti i centri urbani dovrebbero garantire la presenza di almeno il 10% di copertura arborea entro il 2050.

Un elemento particolarmente rilevante evidenziato dal rapporto OCSE, uscito mentre il regolamento era ancora in gestazione, è l’introduzione della Tassonomia dell’UE e del principio “non recare danno significativo” (DNSH). Tutti i nuovi investimenti infrastrutturali finanziati dall’UE devono dimostrare di contribuire positivamente ad almeno uno dei sei obiettivi ambientali definiti dalla Commissione (mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici, economia circolare, risorse idriche, inquinamento, biodiversità ed ecosistemi) e di non causare danni significativi agli altri obiettivi.

L’Italia e la prima legislazione nazionale sul verde urbano

L’Italia ha introdotto la prima normativa nazionale dedicata al verde urbano con la legge n.10 del 14 gennaio 2013 “Norme per lo sviluppo di spazi verdi urbani”.

Questo testo normativo doveva rappresentare, nelle fantasie del legislatore, un primo  punto di partenza per valorizzare il ruolo fondamentale svolto dagli spazi verdi nelle città, non solo dal punto di vista ambientale, ma anche sociale e culturale, rimettendo al centro le amministrazioni locali quali attori chiave per le politiche di tutela e sviluppo delle aree verdi cittadine.

La normativa, prima di tutto, ha introdotto due strumenti “innovativi” di sicura efficacia pratica.

Innanzitutto, ha riconosciuto il 21 novembre quale Giornata nazionale degli alberi. Questa giornata è finalizzata a creare attenzione sull’importanza degli alberi, specialmente nei contesti urbanizzati, per “promuovere la conoscenza dell’ecosistema boschivo, il rispetto delle specie arboree ai fini dell’equilibrio tra comunità umana e ambiente naturale, l’educazione civica e ambientale sulla legislazione vigente, nonché per stimolare un comportamento quotidiano sostenibile al fine della conservazione delle biodiversità“.

Un secondo aspetto “innovativo” è l’introduzione dell’obbligo per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti di porre a dimora un albero per ogni neonato residente e minore adottato, accompagnato dalla realizzazione di un bilancio arboreo a fine mandato del sindaco. Questo strumento permette di indicare il rapporto tra il numero degli alberi piantati in aree urbane di proprietà pubblica all’inizio e al termine del mandato, dando conto dello stato di consistenza e manutenzione delle aree verdi urbane di competenza comunale.

Fortunatamente il legislatore ha pensato anche a qualche misura meno petalosa. 

La legge ha infatti istituito il Comitato per lo sviluppo del verde pubblico presso il Ministero dell’Ambiente, assegnandogli il compito di proporre un Piano nazionale che fissi criteri e linee guida per la realizzazione di aree verdi e di predisporre una relazione annuale da trasmettere alle Camere entro il 30 maggio di ogni anno per rendicontare lo stato di attuazione della normativa di settore.

Il Comitato, dopo un periodo di gestazione, nel 2017 ha approvato le “Linee guida per la gestione del verde urbano e prime indicazioni per una pianificazione sostenibile”, seguite nel 2018 dalla “Strategia Nazionale del Verde Urbano. Foreste urbane resilienti ed eterogenee per la salute e il benessere dei cittadini“, presentata al primo Forum mondiale sulle foreste urbane tenutosi a Mantova dal 28 novembre al 1 dicembre 2018.

La Strategia nazionale si distingue per l’approccio che va oltre la tradizionale pianificazione per standard. Nonostante la legge parlasse di Piano, il Comitato ha dato un’interpretazione trasversale alla lettera legislativa ed ha scelto di elaborare invece una strategia prevedendo espressamente che “non si tratta … di un piano territoriale propriamente detto, in quanto non ha un impatto diretto sul territorio, ma stabilisce i criteri cui devono attenersi e le modalità con cui devono agire le amministrazioni interessate alla redazione di autentici piani territoriali“.

La Strategia si basa su tre elementi essenziali: passare da metri quadrati a ettari, ridurre le superfici asfaltate, adottare le foreste urbane come riferimento strutturale e funzionale.

Gli obiettivi strategici identificati sono la tutela della biodiversità e dei servizi ecosistemici, la resilienza ai cambiamenti climatici e il miglioramento del benessere dei cittadini.

Nonostante questi sforzi normativi, il rapporto OCSE evidenzia come l’Italia disponga di un quadro politico che promuove la sostenibilità negli investimenti infrastrutturali, ma la nozione di sostenibilità adottata non sempre tiene in considerazione aspetti chiave per le infrastrutture verdi. Mentre indicatori come le emissioni di gas serra, il rumore e la biodiversità sono solitamente considerati, l’impatto delle infrastrutture sui servizi ecosistemici, sia positivo che negativo, non è ancora prassi consolidata.

In pratica l’approccio italiano è molto in linea con le politiche green continentali, ma poco orientato al concetto di “servizi ecosistemici”, poco “infrastrutturale”.

L’urgenza climatica: un contesto che cambia

Il rapporto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 2022 “Cambiamenti Climatici, Infrastrutture e Mobilità” documenta come l’Italia debba agire con urgenza per mitigare i cambiamenti climatici e adattarsi ai loro impatti. I dati ISPRA mostrano che la temperatura media italiana è aumentata di circa 2,4°C rispetto al periodo preindustriale, ben al di sopra della media globale di 1,1°C. Gli eventi meteorologici estremi sono diventati più frequenti e intensi: ondate di calore, precipitazioni intense, siccità prolungate colpiscono regolarmente il territorio nazionale.

Il Rapporto Città Clima 2021 di Legambiente documenta l’accelerazione di questi fenomeni nelle aree urbane, dove gli effetti dei cambiamenti climatici sono amplificati dall’isola di calore urbana e dall’elevata concentrazione di popolazione e infrastrutture. Gli asset infrastrutturali hanno già subito gravi danni e perdite, e si prevede che l’impatto sia destinato a crescere.

In questo contesto, considerare il cambiamento climatico e i suoi effetti nel processo decisionale per gli investimenti pubblici è diventato (nella percezione) urgente e in questo contesto le infrastrutture verdi e le soluzioni basate sulla natura rappresentavano strumenti concreti per indirizzare il settore delle infrastrutture.

I servizi ecosistemici: la base scientifica delle infrastrutture verdi

Dal punto di vista scientifico, i temi del capitale naturale e dei servizi ecosistemici non sono nuovi. Tappe fondamentali sono stati il lavoro pioneristico dello staff di Robert Costanza del 1997, che ha stimato in termini economici il valore totale dei servizi prodotti dagli ecosistemi sul pianeta, e il rapporto finale del Millennium Ecosystem Assessment del 2005, che è comunemente riconosciuto la più completa rassegna dei servizi ecosistemici nel mondo (anche se andrebbe contestualizzata all’epoca).

Il Millennium Ecosystem Assessment ha organizzato i servizi ecosistemici secondo uno schema interpretativo che è tuttora uno standard internazionale e prevede quattro grandi categorie:

  1. servizi di supporto alla vita, che includono la formazione dei suoli, la fotosintesi e i cicli naturali, costituendo la base fondamentale per tutti gli altri servizi;
  2. servizi di produzione che comprendono cibo, legno ed altre fibre, sostanze chimiche e acqua, ovvero i beni materiali che gli ecosistemi forniscono direttamente;
  3. servizi di regolazione che riguardano il controllo del microclima, dei flussi idrici, l’autodepurazione, l’impollinazione e molti altri processi che mantengono l’equilibrio ambientale;
  4. servizi culturali che includono la fruibilità ricreativa, l’identità dei luoghi, i valori estetici e spirituali che derivano dal rapporto con la natura.

Questi servizi sono rivolti ai sistemi eco-territoriali nel loro complesso, non solo agli ambienti naturali.

Le previsioni internazionali indicano il permanere di una tendenza alla progressiva espansione delle aree urbanizzate: le città sono quindi i luoghi dove emergono i problemi ma anche quelli dove trovare le soluzioni.

Ciò richiede, come accennato all’inizio di questo scritto, un cambiamento nelle pratiche urbane e un rinnovato rapporto con quelle periurbane, utilizzando l’approccio ecosistemico e i servizi offerti dagli ecosistemi anche per il miglioramento della resilienza dei sistemi insediati.

In ambito urbano, i servizi ecosistemici stanno cominciando a essere oggetto di attenzione sia nella pianificazione territoriale che nei processi di progettazione.

La Commissione Europea fin dal 2011 (si veda “Biodiversità 2020″ COM(2011) 244) testimonia il crescente ruolo che va assumendo anche in Europa il ricorso a risposte di adattamento e mitigazione basate sull’approccio ecosistemico. L’attuazione di tale prospettiva attraverso un uso significativo delle infrastrutture verdi anche in ambito urbano è promossa da molto tempo in diversi Paesi europei ed extraeuropei.

Tuttavia, come sottolinea il rapporto OCSE, mentre per le infrastrutture grigie siamo abituati a fare analisi costi-benefici dettagliate, per le infrastrutture verdi spesso non si quantificano adeguatamente i benefici multipli che esse producono, né si soppesano adeguatamente i costi intervenuti con i costi evitati, anche in ottica quadridimensionale (il mantenimento di lungo periodo). Questo problema metodologico porta a sottovalutare sistematicamente l’investimento nel verde, favorendo di fatto le soluzioni tecnologiche tradizionali.

Dieci anni di applicazione: risultati e criticità

L’analisi dei risultati della legge n.10 del 2013 a oltre dieci anni dalla sua approvazione, condotta sui 109 comuni capoluogo di provincia e città metropolitana, rivela un quadro articolato di progressi nelle misure più di facciata e persistenti criticità nelle misure più concrete.

Partendo dalle misure petalose introdotte dalla norma, si è verificato l’aumento dei comuni che aderiscono alla Giornata nazionale degli alberi, passati dal 55,3% nel 2014 al 75,2% nel 2021, il che evidenzierebbe una la crescente sensibilizzazione verso i temi del verde urbano, se non altro lato amministrazioni comunali.

Ancora, il 50,5% dei comuni adempie all’obbligo di piantare un albero per ogni nato e minore adottato nel 2021, rispetto al 28,4% del 2014, con un numero di alberi piantati che è passato da circa 28.000 a 69.000. Lo strumento del bilancio arboreo interessa più della metà dei comuni capoluogo nel 2021.

Passando alle misure più pratiche, per quanto riguarda gli strumenti di governo del verde, il censimento risulta realizzato nel 93% dei comuni nel 2021, anche se nel 46% dei casi esso interessa solo una parte del territorio comunale. Dove il censimento è stato realizzato, nel 69% dei casi i dati sono stati georeferenziati e nella maggioranza dei comuni è stato elaborato o aggiornato tra il 2016 e il 2021. Il regolamento del verde risulta approvato nel 66% dei comuni capoluogo, nella grande maggioranza dei casi riguardando sia il verde pubblico che quello privato.

Sul piano invece delle misure più orientate al raggiungimento di obiettivi concreti si coagulano importanti criticità e ritardi.

Il Piano del verde, strumento volontario ma con valenza strategica fondamentale, risulta approvato solo in nove comuni capoluogo, pari all’8% del totale. Questo dato neutralizza totalmente i segnali positivi che le anime gentili ricollegano alle giornate dell’albero e alle iniziative “una pianta per un neonato” e rivela il ritardo preoccupante dei maggiori comuni italiani nell’integrare i temi del verde e della natura in città nell’ambito della pianificazione urbanistica generale.

Altro dato che conferma la tendenza è quello relativo alla disponibilità di verde pubblico pro-capite nei comuni capoluogo, che è aumentata solo del 3,8% nel periodo 2014-2021, passando da 31,3 metri quadrati per abitante nel 2014 a 32,5 metri quadrati nel 2021, con un incremento di appena 1,2 metri quadrati. Anche la densità media di verde pubblico sulla superficie comunale non supera il 3% al 2021, con un incremento di appena 0,10 punti percentuali rispetto al 2011.

Particolarmente preoccupante (e in gran parte inspiegabile) è la persistenza dell’accelerazione del consumo di suolo (inteso come nuovo suolo inedificato). I dati di ISPRA e del Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente, contenuti nel Rapporto sul consumo di suolo del 2023, mostrano che il consumo di suolo non rallenta più da due anni e nel 2022 accelera bruscamente, tornando a correre a ritmi che in Italia non si vedevano da più di dieci anni. I fenomeni di trasformazione del territorio agricolo e naturale in aree artificiali hanno così sfiorato i 2,3 metri quadrati al secondo e riguardato quasi 72,5 km²  quadrati in un solo anno, il 10% in più rispetto al 2021, nonostante la diminuzione della popolazione.

E i dati del rapporto 2025 non migliorano: i km² di suolo consumati nel 2024 sono 83,7, pari a 2,7 m² al secondo, dato che conferma l’accelerazione del trend.

Il rapporto OCSE conferma queste criticità, evidenziando come nonostante i recenti sforzi per migliorare le prestazioni ambientali degli investimenti pubblici, l’Italia debba alzare l’asticella per garantire davvero un’implementazione più diffusa e omogenea delle infrastrutture verdi su tutto il territorio nazionale.

Il groviglio istituzionale: un problema di governance

Uno degli aspetti più critici evidenziati dal rapporto OCSE riguarda l’assetto istituzionale italiano per le infrastrutture verdi. Molti attori sono coinvolti nella pianificazione e implementazione, ma i loro ruoli e responsabilità spesso si sovrappongono, creando confusione e inefficienze.

Dal momento che le infrastrutture verdi riguardano diversi settori, attraversano diverse aree geografiche e giurisdizioni, richiedono l’impegno e la collaborazione di una comunità politica e di operatori diversi. La creazione di spazi verdi per ridurre le inondazioni, per esempio, richiede la cooperazione delle agenzie di pianificazione territoriale, degli attori privati, delle autorità per l’edilizia, per la protezione ambientale e per la gestione delle acque a tutti i livelli di governo.

Tuttavia, come vuole la tradizione nostrana, gli stakeholder nazionali e locali tendono a lavorare in silos e la collaborazione e il coordinamento tra agenzie settoriali e livelli di governo è spesso limitato. Per questo motivo, secondo l’OCSE è fondamentale definire un quadro istituzionale che incoraggi il coordinamento, la cooperazione e lo scambio di conoscenze tra agenzie, settori e livelli di governo, in altre parole semplificazione istituzionale, cosa non semplice da attuare sulla base della legislazione vigente in materia di governo del territorio.

Un’altra criticità fondamentale evidenziata dall’OCSE riguarda la capacità tecnica. Un’indagine condotta dall’organizzazione ha rilevato come la disponibilità di capacità tecniche per la progettazione, implementazione e monitoraggio delle infrastrutture verdi e la limitata consapevolezza dei benefici forniti dai servizi ecosistemici nelle agenzie pubbliche siano i principali ostacoli alla pianificazione e allo sviluppo delle infrastrutture verdi. La mancanza di guide specifiche aggrava ulteriormente la situazione, facendo sì che gli interventi siano realizzati principalmente nelle città di maggiori dimensioni, che possono attingere a un pool di esperti e risorse più ampio.

L’approccio integrato dell’OCSE: sei pilastri per l’attuazione

Sulla base delle lezioni apprese e delle buone pratiche internazionali, l’OCSE ha definito un approccio integrato alle infrastrutture verdi che considera l’intero ciclo di vita dei progetti infrastrutturali e si sviluppa intorno a sei pilastri principali.

Il primo pilastro riguarda la definizione di un quadro istituzionale chiaro che descriva i ruoli e le responsabilità dei diversi attori coinvolti, incoraggi la collaborazione e lo scambio di informazioni, fornisca una guida alla pianificazione e implementazione, e preveda la creazione e lo sviluppo delle competenze tecniche necessarie. L’OCSE propone una checklist dettagliata che include elementi istituzionali (responsabilità per le diverse fasi, meccanismi di coordinamento, partnership, formazione) e fattori politici (mandato chiaro, coerenza tra politiche settoriali, narrativa comune, metodologie di misurazione, inventario del capitale naturale).

Il secondo pilastro prevede l’integrazione delle infrastrutture verdi negli strumenti di regolamentazione e pianificazione, sia a livello nazionale che subnazionale. Non si tratta di un’opzione volontaria, ma di una componente obbligatoria della pianificazione territoriale.

Il terzo pilastro riguarda l’utilizzo degli strumenti di finanziamento esistenti o lo sviluppo di nuovi meccanismi per promuovere le infrastrutture verdi. Il PNRR italiano ha introdotto requisiti di sostenibilità legati al principio DNSH e valutazioni del rischio climatico, rappresentando un passo importante ma non ancora sufficiente.

Il quarto pilastro promuove le soluzioni basate sulla natura nella pianificazione, valutazione e definizione delle priorità dei progetti infrastrutturali, combinando strumenti tradizionali con metodi innovativi. Il nuovo sistema italiano di valutazione ex-ante (SIMS) e il progetto di fattibilità rappresentano strumenti importanti, ma devono essere ulteriormente rafforzati nell’integrazione delle considerazioni ecosistemiche.

Il quinto pilastro riguarda lo sviluppo di strumenti e strategie per facilitare l’approvvigionamento delle SBN da parte delle amministrazioni pubbliche. Questo rappresenta una sfida particolare: come si scrive un capitolato per una foresta urbana? Quali sono i criteri di valutazione? Come si monitora l’esito?

Il sesto pilastro prevede il monitoraggio e la manutenzione dei progetti durante l’intero ciclo di vita per garantire il raggiungimento dei risultati attesi e intervenire dove necessario. Questo aspetto è particolarmente critico per le infrastrutture verdi, che richiedono cure continue per mantenere la loro funzionalità.

Esperienze di pianificazione locale: alcuni modelli virtuosi

Nonostante le criticità generali, l’Italia presenta, secondo l’Organizzazione, alcuni esempi virtuosi di pianificazione strategica del verde urbano che possono servire da modello per altri territori.

Torino

Il Piano strategico dell’infrastruttura verde del Comune di Torino, approvato nel marzo 2021, rappresenta un esempio particolarmente significativo di pianificazione fortemente integrata.

Il Piano torinese nasce dalla forte volontà dell’amministrazione di definire una visione complessiva volta a massimizzare i molteplici servizi ecosistemici forniti dall’intero sistema dell’infrastruttura verde. Questo include il verde ricreativo insieme alle alberate storiche, la collina torinese e la sua foresta urbana, gli ambienti fluviali, quelli coltivati e il patrimonio di aree libere. L’approccio metodologico si distingue per il rigore analitico, ispirato in parte dal lavoro pionieristico di green printing svolto dal gruppo Trust for Public Land negli Stati Uniti, finalizzato alla costruzione di un sistema di conoscenza capace di andare oltre i confini comunali.

Il Piano si articola in dieci capitoli, accompagnati da sette allegati che contengono le tavole del Piano, i dati e le informazioni di supporto, gli approfondimenti tecnici sulle vulnerabilità climatiche e la valutazione dei servizi ecosistemici dei boschi collinari. Il cuore del Piano è costituito dai capitoli che approfondiscono specifiche funzioni e ruoli del verde all’interno del contesto urbano, sviluppando sei strategie principali che spaziano dal patrimonio arboreo alla gestione delle acque superficiali secondo il concetto di “città spugna”, dalla biodiversità all’accessibilità dei parchi, dagli itinerari ludico-culturali all’agricoltura urbana.

Il caso di Torino rappresenta un modello di pianificazione che permette alle future amministrazioni di attuare le strategie di sviluppo dell’infrastruttura verde ottimizzando i servizi ecosistemici per garantire il benessere della cittadinanza. Si tratta di uno strumento con chiare modalità di implementazione, attraverso interventi di forestazione urbana e di adattamento del tessuto urbano con soluzioni basate sulla natura.

Padova

Anche il Comune di Padova ha sviluppato un approccio innovativo con il Piano del verde comunale approvato nell’aprile 2022. Questo strumento strategico per conoscere, censire, valorizzare, tutelare e progettare il verde della città nasce da un significativo investimento in termini progettuali e da una volontà politica volta ad aumentare la dotazione di verde di prossimità per ogni cittadino, non solo dal punto di vista quantitativo ma anche qualitativo.

Il Piano padovano si distingue per il processo partecipativo che ha caratterizzato la sua elaborazione, coinvolgendo soggetti istituzionali, ricercatori e università, rappresentanti delle categorie professionali ed economiche, esperti, associazioni ambientali e cittadini. Tra i criteri guida del documento vi è l’attenzione al consumo di suolo, un tema molto critico per la città dove circa il 50% del suolo comunale risulta consumato nel 2022.

Quattro casi di studio

Il rapporto OCSE analizza inoltre quattro casi studio significativi. Il Nodo Verde di Bari rappresenta un approccio innovativo alla rigenerazione urbana, prevedendo la creazione di una rete di spazi verdi interconnessi. La linea M4 di Milano dimostra come le infrastrutture di trasporto possano integrare soluzioni verdi, con migliaia di alberi piantati lungo il tracciato. La diga di Ridracoli in Emilia-Romagna mostra come anche infrastrutture tradizionalmente “grigie” possano essere gestite con attenzione alla sostenibilità ambientale. La linea ferroviaria Palermo-Messina ha sperimentato l’integrazione di misure di compensazione ambientale e la creazione di corridoi ecologici.

Infrastrutture verdi e trasporti

Un aspetto fondamentale evidenziato dal rapporto OCSE riguarda l’integrazione tra infrastrutture verdi e trasporti. Le infrastrutture lineari (strade, ferrovie) attraversano territori vasti e possono fungere da barriere o, se ben progettate, da corridoi ecologici. La differenza è sostanziale per la connettività ecologica del territorio, nonché, si aggiunge, per la tutela dei valori paesaggistici del contorno.

I casi della M4 di Milano e della Palermo-Messina dimostrano che è possibile integrare soluzioni verdi fin dalla fase di progettazione, ma serve una volontà precisa di considerare questi aspetti dall’inizio, non come “compensazioni” aggiunte alla fine per soddisfare i requisiti della Valutazione di Impatto Ambientale.

Il nuovo sistema di valutazione ex-ante dei progetti pubblici introdotto in Italia prevede che i proponenti redigano un progetto di fattibilità che comprenda una valutazione lungo le dimensioni chiave: economica, finanziaria, sociale, ambientale, istituzionale e di governance. Per la dimensione ambientale, viene valutato il contributo sostanziale ai sei obiettivi della Tassonomia UE e la conformità al principio DNSH. Inoltre, il progetto include una stima dell’impronta di carbonio per la fase di costruzione e una valutazione del bilancio delle emissioni lungo l’intero ciclo di vita.

Tecniche innovative di implementazione

L’evoluzione delle pratiche di rinaturazione urbana ha portato allo sviluppo di approcci che vanno oltre i tradizionali interventi di ingegneria naturalistica. Gli “ecosistemi filtro” rappresentano una di queste innovazioni, costituiti da nuove unità ambientali che non si limitano a raggiungere obiettivi progettuali univoci di disinquinamento, ma producono anche performance ecologiche complessive, compreso lo sviluppo di una biodiversità locale specifica.

Nel campo della depurazione delle acque, si passa dalla fitodepurazione tradizionale, che si traduce in impianti tecnologici che pur si avvalgono di elementi vegetali, a ecosistemi palustri polivalenti capaci di produrre valenze per la biodiversità, per l’idraulica e per la fruizione. In Italia, esempi storici sono gli ecosistemi filtro realizzati a servizio dei depuratori pubblici della Val Trebbia nei Comuni di Bobbio e Perino.

Un’altra tecnica innovativa è il préverdissement, sviluppata in Francia e descritta nei lavori di Guinaudeau del 1987 (C. Guinaudeau, “Planter aujourd’hui, bâtir demain : le préverdissement”, Institut pour le developpement forestier. Paris – 1987). Questa tecnica antepone la realizzazione di interventi ambientali a quella delle opere, con lo scopo di migliorare l’efficacia del loro inserimento nell’ambiente e ridurre le pressioni dovute alle fasi di costruzione ed esercizio. Il vantaggio principale del préverdissement risiede nel fatto che le funzioni svolte dalla vegetazione possono manifestarsi immediatamente, molto prima della fine dei lavori, eliminando gli svantaggi legati alle aree urbane abbandonate in attesa della realizzazione di lavori.

In Italia esistono alcune esperienze interessanti di préverdissement, come quella programmatica e attuativa effettuata con il piano urbanistico del Comune di Segrate, che ha introdotto il principio tra le strategie di sviluppo assegnando a questa tecnica una valenza sistemica e strategica.

L’esperienza di EXPO 2015, al netto delle polemiche relative agli sviluppi successivi delle aree, ha permesso di sviluppare e sperimentare il concetto di “Programma di Ricostruzione Ecologica Bilanciata” (PREB). Il provvedimento di VIA per EXPO 2015 ha subordinato il giudizio di compatibilità ambientale positivo al rispetto di prescrizioni che includevano l’obbligo di realizzare 159,5 ettari equivalenti di nuovo Valore Ecologico a titolo compensativo rispetto a quello consumato dal progetto, definiti applicando il metodo regionale STRAIN.

L’attuazione di tale obiettivo è stata effettuata attraverso il PREB compensativo, che prevedeva un complesso di interventi di rinaturazione polivalente distribuiti nel contesto territoriale di Expo e collegati alla Rete Ecologica Regionale. L’esperienza pilota del PREB ha permesso di approfondire alcuni aspetti critici delle questioni affrontate, ancora considerati problematici nel dibattito sullo sviluppo sostenibile, come il bilanciamento dei servizi ecosistemici entro un determinato ambito e la rendicontabilità del processo attraverso specifici processi di monitoraggio.

Le sfide europee e gli obiettivi troppo ambiziosi

Gli obiettivi fissati dall’Europa per le infrastrutture verdi urbane rappresentano una sfida considerevole per l’Italia, che ha poche probabilità di attendervi con successo. La Strategia europea sulla biodiversità per il 2030 infatti chiede alle città con almeno 20.000 abitanti di elaborare piani di inverdimento urbano che includano la creazione di boschi, parchi e giardini ricchi di biodiversità, orti urbani, tetti e pareti verdi, strade alberate, contribuendo anche a migliorare i collegamenti tra gli spazi verdi ed eliminando l’uso di pesticidi e altre pratiche dannose per la biodiversità.

Il Regolamento sul ripristino della natura, stabilisce obiettivi quantitativi meno estremi ma comunque impegnativi. Entro il 2030, tutti gli Stati membri dovranno garantire che non si registri alcuna perdita netta di spazi verdi urbani né di copertura arborea urbana rispetto al 2021. Entro il 2040, la superficie nazionale totale degli spazi verdi urbani dovrà aumentare di almeno il 3% rispetto al 2021, e di almeno il 5% entro il 2050. Inoltre, tutti i centri urbani dovranno garantire la presenza di almeno il 10% di copertura arborea entro il 2050, insieme a un guadagno netto di spazi verdi urbani integrati negli edifici e nelle infrastrutture esistenti e nuove.

Questi obiettivi richiedono un deciso cambio di passo nelle politiche per il verde urbano in Italia, soprattutto considerando gli incrementi risibili registrati nel periodo 2014-2021. Il raggiungimento dei target europei necessiterà di azioni concrete di ripristino delle aree degradate, come quelle previste dal fondo nazionale per il contrasto al consumo di suolo istituito dalla legge di bilancio per il 2023 con una dotazione di 160 milioni di euro nel periodo 2023-2027, risorse tuttavia sufficienti solo per il calcio d’avvio della partita, da giocarsi su un terreno particolarmente complesso qual è quello degli insediamenti italiani.

I benefici multipli delle infrastrutture verdi

Secondo la letteratura, le infrastrutture verdi offrono benefici che si estendono ben oltre la dimensione ambientale, generando impatti positivi sulla salute, sull’economia e sulla coesione sociale.

La Strategia europea ha sistematizzato questi benefici in diverse categorie che spaziano dall’efficienza nell’uso delle risorse naturali alla mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici, dalla prevenzione dei disastri naturali alla gestione delle acque, dalla conservazione della biodiversità al miglioramento della salute e del benessere dei cittadini.

Dal punto di vista della salute umana, numerosi studi hanno documentato i benefici del contatto con la natura in ambiente urbano. Gli spazi verdi contribuiscono alla riduzione dello stress, al miglioramento dell’umore e alla promozione dell’attività fisica. La presenza di vegetazione urbana è inoltre associata a una riduzione delle malattie cardiovascolari e respiratorie, grazie al miglioramento della qualità dell’aria e alla riduzione dell’inquinamento acustico.

Gli aspetti economici delle infrastrutture verdi presentano caratteristiche particolarmente interessanti. In alcuni casi le soluzioni basate sulla natura possono risultare più convenienti delle alternative tecnologiche tradizionali. Un tetto verde, ad esempio, può durare il doppio di un tetto tradizionale, riducendo nel tempo i costi di manutenzione e i consumi energetici dell’edificio (cosa comunque che deve essere valutata rispetto ai maggiori costi iniziali). La presenza di aree verdi aumenta inoltre il valore immobiliare dei quartieri circostanti, generando benefici economici indiretti per la comunità.

Sul piano sociale, gli spazi verdi urbani possono diventare luoghi privilegiati di aggregazione e coesione comunitaria, favorendo l’integrazione sociale e riducendo le disuguaglianze urbane. Tuttavia lo spazio verde deve essere studiato e progettato nell’insieme delle infrastrutture e delle reti cittadine, dai trasporti ai servizi, altrimenti con la stessa facilità si trasforma in spazio di degrado.

Secondo la letteratura (ma il dato dovrebbe essere verificato su base fattuale), l’agricoltura urbana, può rappresentare un’opportunità di educazione ambientale e di sviluppo di economie locali sostenibili, riconnettendo i cittadini con i processi produttivi alimentari e rafforzando il senso di comunità. Nelle aree urbane e periurbane è presente circa il 5% delle aziende agricole italiane, che gestiscono una superficie agricola di circa 652.937 ettari. Si tratta di aziende che possono offrire prodotti freschi, stagionali e locali, svolgendo un ruolo di connessione tra città e campagna e avvicinando produzione e consumo di cibo.

Se tutto questo sulla carta fila, nella realtà la profittabilità di questo tipo di agricoltura dal punto di vista imprenditoriale è tutto da dimostrare.

Non si considera inoltre che l’ambito urbano e periurbano è spesso stato oggetto di proliferazione industriale e presenta numerosi agenti di contaminazione, incompatibili con lo sfruttamento agricolo.

La letteratura (in molti casi condizionata da presupposti ideologici) si concentra sugli aspetti più bucolici connessi al verde urbano, tralasciando gli aspetti più prosaici, che tuttavia dal punto di vista più propriamente infrastrutturale presentano un’utilità rilevante per gli ambiti urbani e periurbani.

Rispetto agli agenti contaminanti, per esempio, infrastrutture ecologiche mirate possono essere ottimi strumenti di bonifica dei siti, che agiscano su tempi medi e permettano il reinsediamento di aree dismesse.

Ancora, l’uso massivo e razionale del verde urbano ha effetti immediati sul microclima locale, contribuendo “passivamente” alla mitigazione delle temperature, beneficio che si riflette sull’uso del riscaldamento e del raffrescamento artificiale, nonché all’equilibrazione dei tassi d’umidità, con benefici anche rispetto alla “salute” delle strutture grigie.

Tutto questo ovviamente ove il verde sia posizionato razionalmente e in funzione dello scopo da raggiungere e del “servizio” da offrire: i viali di palme stile Rodeo Drive possono soddisfare certi canoni estetici, ma dal punto di vista infrastrutturale valgono zero.

Solo in quest’ottica il verde si trasforma in un investimento e si giustificano attività e costi di mantenimento (che, al contrario delle infrastrutture grige, nelle infrastrutture verdi non sono periodici, ma continui).

Il ruolo del Centro di Competenza Nazionale

Il rapporto OCSE propone la creazione di un centro di competenza nazionale sulle infrastrutture verdi. Questa istituzione dovrebbe svolgere funzioni multiple: raccogliere e organizzare dati, sviluppare strumenti e manuali operativi, definire strategie di comunicazione, fornire consulenza a ministeri e governo per nuove strategie e leggi.

Il centro dovrebbe inizialmente effettuare un’analisi preliminare per ri-organizzare e sviluppare i dati, strumenti, manuali, siti web e piattaforme necessari per creare una solida base informativa. In una fase successiva, potrebbe servire come organo consultivo permanente per la definizione di politiche e normative.

Questa proposta risponde a una carenza strutturale del sistema italiano, comune ad altri ambiti di gestione del territorio: la mancanza di un punto di riferimento tecnico-scientifico autorevole e centrale che possa guidare amministrazioni locali, professionisti e decisori politici nell’implementazione delle infrastrutture verdi.

Osservazioni strategiche per l’attuazione

L’analisi dei risultati della legge n.10 del 2013 e delle esperienze di pianificazione locale porta a identificare alcune proposte strategiche per migliorare l’implementazione delle infrastrutture verdi in Italia. La prima necessità riguarda la piena attuazione della legge esistente, implementando gli aspetti ancora disattesi. All’articolo 6, ad esempio, non è stato monitorato l’aspetto fondamentale delle misure di vantaggio per il riuso degli insediamenti esistenti rispetto alla concessione di aree non urbanizzate.

Le misure “propagandistiche” (giornata dell’albero e compagnia) sono approssimative ed hanno carattere meramente celebrativo.

Le infrastrutture verdi presuppongono un vero e proprio cambiamento culturale rispetto alla tradizionale tendenza, fondata sulle infrastrutture grigie, presentano numerosi pregi, ma anche difetti. Se si parla di cambio di mentalità, è ovvio come la sensibilizzazione della cittadinanza rappresenti un aspetto importante (se non fondamentale) per il successo delle politiche di implementazione delle infrastrutture verdi, sensibilizzazione che dovrebbe lavorare su diversi piani, dalla comunicazione nazionale omogenea e chiara alla comunicazione locale coordinata, dalla sensibilizzazione approfondita rivolta ai portatori di interesse alla sensibilizzazione ad ampio spettro con il coinvolgimento diretto dei cittadini.

Un aspetto fondamentale riguarda poi la necessità di rendere obbligatori i Piani comunali del verde urbano. Attualmente questi strumenti sono volontari, ma la loro scarsa diffusione evidenzia la necessità di un approccio più incisivo. Attraverso una integrazione al Codice dell’ambiente nazionale, su cui lo Stato ha competenza legislativa esclusiva, occorrerebbe disporre che le leggi urbanistiche delle Regioni stabiliscano che gli strumenti di pianificazione comunale devono contenere obbligatoriamente come allegato i Piani del verde urbano. In questo modo si può andare oltre l’indicazione europea che si riferisce agli agglomerati urbani con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, introducendo i Piani in tutti i comuni.

La questione del consumo di suolo rappresenta un nodo cruciale per lo sviluppo delle infrastrutture verdi. L’azzeramento del consumo netto di suolo è un obiettivo che l’Unione europea ha indicato per il 2050 e il Piano per la Transizione Ecologica italiano ha anticipato al 2030, ma in assenza di strumenti normativi adeguati. A livello continentale infatti l’”azzeramento del consumo di suolo” si è trasformato in una pura istanza ideologica, una sorta di slogan, che, se preso alla lettera (come purtroppo normalmente viene inteso) contraddice lo stesso concetto di “insediamento umano”, che di per sé è per sua natura connaturato con la trasformazione del territorio.

In realtà il concetto, depurato dalle valenze politico-ideologiche, consiste nell’azzeramento del consumo netto ingiustificato di suolo, che è cosa ben diversa rispetto all’azzeramento delle costruzioni a cui viene normalmente equiparato.

È necessario sul punto intervenire sul piano nazionale con una ampia riforma in cui si disciplini in modo razionale lo status delle aree non costruite, del riuso dell’esistente e della rigenerazione urbana, cosa non facile, soprattutto considerato che si dovrebbe partire dalla depurazione di questi concetti dalle connotazioni ideologiche che gli si sono accompagnate negli anni e che hanno portato alla sostanziale inattuabilità di qualsiasi intervento razionale.

Le aree di proprietà pubblica, sia statale che comunale, rappresentano un patrimonio significativo che può essere utilizzato come volano per incrementare le infrastrutture verdi nelle città. Stato e Comuni dispongono di un vasto patrimonio di aree disponibili che possono costituire siti idonei ad infrastrutture ecologiche pertinenti con il contesto. A patto di effettuare una ricognizione capillare di tali aree, cosa tutt’altro che scontata nell’ambito degli uffici di patrimonio degli enti locali.

Monitoraggio e valutazione dei progressi

Un aspetto fondamentale da tenere in considerazione per il successo delle politiche di infrastrutture verdi è lo sviluppo di sistemi di monitoraggio efficaci che permettano di valutare i progressi e orientare le decisioni future. L’obiettivo è perseguibile, da un lato attraverso una maggiore omogeneizzazione dell’informazione statistica e l’estensione della rilevazione periodica di ISTAT sul verde urbano almeno a tutti i comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, prevedendo l’obbligo di comunicazione dei dati richiesti e le relative sanzioni in caso di omissione.

La cartografia e i dati derivanti dalle attività di monitoraggio del territorio e della copertura arborea condotte annualmente da ISPRA dovrebbero essere integrate all’interno dei piani comunali e utilizzate, come previsto dalla Legge 132/2016, come riferimento tecnico ufficiale da utilizzare ai fini delle attività di competenza della pubblica amministrazione. Il sistema dovrebbe includere indicatori standardizzati per valutare l’efficacia delle infrastrutture verdi nel fornire servizi ecosistemici e i benefici per la salute pubblica.

Le connessioni con lo sviluppo sostenibile

Le infrastrutture verdi urbane e periurbane dovrebbero produrre benefici estesi ben oltre il Goal 11 dell’Agenda 2030 dedicato a “Città e comunità sostenibili”, contribuendo al raggiungimento di molteplici Obiettivi di Sviluppo Sostenibile. Nel campo della salute e del benessere, il Gruppo di lavoro ASviS sul Goal 3 include gli spazi verdi tra gli ambiti sui cui investire a breve termine per riorientare, rafforzare e rendere più sostenibile il sistema sociosanitario italiano.

Per quanto riguarda i sistemi alimentari, l’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura ha identificato cinque modi attraverso cui le città possono influenzare i sistemi alimentari, tra i quali è compreso l’aumento delle superfici verdi per incoraggiare l’attività fisica e ridurre i livelli di inquinamento. Le città devono riconnettersi con le aree periurbane, metropolitane e rurali circostanti, grazie a una rete ben pianificata di infrastrutture verdi e blu e alla conseguente migliore connettività ecologica tra verde urbano e aree agricole periurbane, favorendo l’agricoltura e l’orticoltura urbana, l’urban gardening e l’autoproduzione alimentare.

Nel settore della gestione idrica, le infrastrutture verdi contribuiscono alla protezione e al risanamento degli ecosistemi legati all’acqua, compresi fiumi, falde acquifere e laghi. La vegetazione ripariale connessa con le acque superficiali contribuisce alla fitodepurazione e alla qualità chimica ed ecologica della risorsa acqua, nonché alla stabilizzazione degli argini. Lo sviluppo di infrastrutture verdi e parchi lungo i numerosi fiumi che attraversano le città italiane, connettendole alle aree extraurbane e rurali, consente di aumentare la qualità degli ecosistemi fluviali e lo stato delle loro acque e al contempo di incrementare il livello di sicurezza delle sponde e del corpo fluviale di fronte ad eventi di piena, riducendo i rischi derivanti dalle esondazioni.

Le infrastrutture verdi e le soluzioni basate sulla natura riducono la vulnerabilità dei territori, degli insediamenti e delle infrastrutture grigie agli eventi meteorologici estremi come ondate di calore, frane e allagamenti e permettono di mitigare gli effetti legati alle temperature (soprattutto quando sono in rialzo) a regime (esempio emblematico è il fenomeno delle isole di calore, per il quale le infrastrutture verdi costituiscono la misura più efficace di contrasto).

Innegabili inoltre sono inoltre gli effetti “collaterali” delle infrastrutture biologiche in termini di creazione di habitat e quindi di tutela della biodiversità. Anche qui tuttavia è necessario distinguere tra effetti ulteriori ed effetti previsti, nonché quali habitat e che tipo di biodiversità: l’intervento bioinfrastrutturale include entrambi questi profili nell’ambito della sua progettualità, ma incontra la criticità principale (e direi “strutturale”) nel doversi integrare in modo armonico con l’ambiente preesistente, senza rompere l’equilibrio ecologico preesistente o ripristinando un equilibrio ecologico ove precedentemente assente. Per questo è necessario un approccio strettamente scientifico ed asettico, scevro da elementi valutativi ideologici componenti emotive o logiche nostalgiche. Non sono assenti infatti i casi in cui la reintroduzione di elementi naturali all’interno di determinati contesti si è rivelata dannosa per l’equilibrio ecologico del contorno, introducendo, ma soprattutto attraendo (fenomeno che deriva da carenze pianificatorie e di costruzione del quadro conoscitivo di base) specie invasive o incompatibili con il contesto ecosistemico su cui si è intervenuto.

Gli aspetti economici e il finanziamento

La valutazione economica dei servizi ecosistemici urbani rappresenta un elemento fondamentale e, al contempo, allo stato attuale, il punto dolente per giustificare gli investimenti pubblici e orientare le decisioni di pianificazione.

In ambito urbano, i servizi ecosistemici assumono particolare valore economico per la riduzione dei costi sanitari legati all’inquinamento, dei costi energetici per il contrasto alle temperature estreme, la riduzione dei rischi inerenti il dissesto geomorfologico e dei rischi idraulici, nonché la mitigazione dei rischi inerenti ai fenomeni meteorologici.

Esistono inoltre una serie di ritorni diretti per i privati, come ad esempio l’incremento del valore immobiliare delle proprietà vicine a spazi verdi, che necessitano di valutazione in ottica redistributiva.

La letteratura evidenzia inoltre benefici economici derivanti dal miglioramento della produttività lavorativa per effetto del mutamento del contesto, su cui è a mio parere porre le dovute riserve, osservando piuttosto come esistano effetti positivi ormai comprovati sull’umore determinati dall’immersione in contesto verde, che potrebbero indirettamente anche migliorare le prestazioni lavorative.

Sul fronte del finanziamento, l’Italia dispone di diverse risorse.

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza prevede la misura “Tutela e valorizzazione del verde urbano e periurbano” con 330 milioni di euro nelle quattordici Città metropolitane, con l’obiettivo di piantare almeno 6,6 milioni di alberi entro il 2024.

La legge di bilancio per il 2023 ha istituito presso il Ministero dell’Ambiente un Fondo per il contrasto al consumo del suolo di 160 milioni di euro nel periodo 2023-2027, che potrà finanziare interventi di rinaturalizzazione dei suoli degradati in ambito urbano e periurbano.

Il Programma sperimentale di interventi per l’adattamento ai cambiamenti climatici in ambito urbano, avviato nell’aprile 2021 in collaborazione con ANCI e ISPRA, ha assegnato circa 80 milioni di euro per il triennio 2021-2023 a 82 comuni con popolazione superiore a 60.000 abitanti. Il programma prevede che almeno il 50% del finanziamento sia destinato a tipologie di intervento “green and blue”, che comprendono la forestazione urbana e periurbana e l’edilizia climatica come tetti e pareti verdi.

Tuttavia, come evidenzia l’OCSE, tra stanziare e spendere efficacemente c’è spesso un abisso. Mancano gli strumenti per integrare le soluzioni basate sulla natura negli appalti pubblici: come si scrive un capitolato per una foresta urbana? Quali sono i criteri di valutazione? Come si monitora l’esito?

Resta inoltre il problema della progettazione e pianificazione degli interventi: non si tratta solo di inserire alberi e piante, ma di selezionare specie idonee a raggiungere determinati obiettivi in certi contesti.

Infine, punto di non secondario rilievo, la componente manutentiva: nell’infrastruttura verde dobbiamo considerare il mantenimento costante, fin dal primo giorno, dell’intervento, sia sul piano della autoconservazione, sia sul piano del costo manutentivo vero e proprio, aspetti questi che determinano attenzioni sia dal punto di vista progettuale che organizzativo e di budget molto spesso sottovalutati o ignorati.

In un’ottica orientata alla infrastruttura grigia, gli aspetti pianificatori richiesti dalle infrastrutture verdi rimangono complicatissimi da prevedere e valutare.

Prospettive future e sfide emergenti

Le prospettive future per le infrastrutture verdi in Italia sono influenzate da diverse tendenze convergenti, in parte purtroppo legate a concezioni contingenti.

Il fatto di aver legato la promozione delle infrastrutture verdi al contesto dei cambiamenti climatici ha conferito urgenza all’implementazione di soluzioni basate sulla natura solo sulla carta, in un’ottica di marca spiccatamente ambientalista e poco infrastrutturale.

Altro aspetto comunicativo discutibile è l’enfasi posta sull’evoluzione tecnologica, che, se offre indubitabilmente nuovi strumenti per la progettazione, gestione e monitoraggio degli spazi verdi urbani è totalmente inutile senza un cambio di mentalità rispetto a come concepiamo le infrastrutture e lo spazio urbano.

L’integrazione di sensori IoT, intelligenza artificiale e piattaforme digitali può migliorare significativamente l’efficienza nella gestione del verde urbano solo se prevista nell’ambito di una sua pianificazione efficace. Non dimentichiamo poi che l’infrastruttura verde, come un qualsiasi ecosistema, deve tendere all’equilibrio ed all’automantenimento, non può dipendere da tecnologie che, se malauguratamente va offline un servizio come Cloudflare o si verifica un blackout, smettono istantaneamente di funzionare.

Le sfide emergenti includono l’adattamento alle nuove condizioni climatiche attraverso la selezione di specie a un tempo resilienti e compatibili con il contesto biologico esistente e la gestione dei rischi da eventi estremi.

Nel campo della biodiversità urbana, è necessario bilanciare la conservazione delle specie autoctone con il controllo delle specie invasive, creando corridoi ecologici che colleghino gli spazi verdi urbani con le aree naturali circostanti e pianificare le interazioni tra l’ambiente biologico urbano, quello periurbano e quello agreste. Come si vede si tratta, più che di un ritorno alla natura, di un’ingegnerizzazione dello spazio urbano e del territorio in chiave ecologica ed ecosistemica.

Un aspetto particolarmente sentito, ma che dovrebbe essere di per sé neutralizzato da un corretto modo di concepire le infrastrutture verdi nello spazio urbano, riguarda l’equità sociale nella distribuzione degli spazi verdi. Gli studi e le direttrici attuali puntano molto sul rischio che le infrastrutture verdi vengano progettate in modo da essere accessibili solo ad alcune  fasce sociali (quelle economicamente e socialmente privilegiate) e possano quindi diventare motore di fenomeni di gentrificazione verde che potrebbero escludere le comunità vulnerabili.

Il fatto che molti operatori temano questo tipo di rischi è la dimostrazione che, per quanto ci si sforzi di approcciare il tema in modo progressista, molti dei promotori dello sviluppo delle infrastrutture verdi sono ancora legati al concetto ottocentesco di verde urbano, considerandolo alla fine alla stregua di un abbellimento che possiamo riservare ai quartieri alti ed escludere dai quartieri popolari.

L’evoluzione verso città verso modelli basati sull’uso massivo di strutture verdi (o blu)  richiede prima di tutto un cambio di mentalità: non si tratta di abbellire parti di città, ma di concepire l’organismo urbano come la sintesi di strutture grigie e di strutture blu. È necessario anche un ripensamento dei modelli formativi e professionali al fine di sviluppare competenze interdisciplinari che integrino conoscenze di ecologia urbana, ingegneria naturalistica, pianificazione territoriale, scienze sociali ed economiche. Le università e gli enti di ricerca, se uscissero dai loop ideologici che spesso li affliggono, avrebbero un ruolo cruciale nel formare le competenze necessarie e nel sviluppare soluzioni innovative.

Il ruolo della ricerca e dell’innovazione

Lo sviluppo delle infrastrutture verdi richiede un intenso lavoro di ricerca interdisciplinare che abbracci molteplici campi del sapere. Nel settore delle scienze naturali e ambientali, è fondamentale approfondire la comprensione dei processi ecologici urbani, dell’adattamento delle specie ai contesti cittadini e delle dinamiche dei suoli urbani e periurbani. La ricerca deve concentrarsi sulla quantificazione accurata dei servizi ecosistemici e sullo sviluppo di metodologie standardizzate per la loro valutazione.

Dal punto di vista ingegneristico e tecnologico, l’innovazione si concentra sullo sviluppo di Nature-Based Solutions sempre più efficaci. I sistemi di monitoraggio automatizzato basati su sensori remoti e l’analisi sistematica dei dati possono fornire informazioni preziose per la ricostruzione del quadro conoscitivo e la gestione ottimale degli spazi verdi urbani.

Le scienze sociali ed economiche contribuiscono con modelli per la valutazione economica dei benefici, lo sviluppo di sistemi di governance partecipata e l’analisi degli impatti sociali e distributivi delle politiche del verde.

Nel campo dell’urbanistica e dell’architettura, la ricerca si orienta verso l’integrazione progettuale multi-scala, dalla singola costruzione al quartiere fino all’area metropolitana. La rigenerazione urbana verde e l’architettura bioclimatica rappresentano campi di particolare interesse per lo sviluppo di soluzioni innovative.

In conclusione una sintesi: verso una nuova cultura urbana

L’implementazione diffusa delle infrastrutture verdi richiede prima di tutto, come abbiamo detto, un cambiamento culturale profondo nel modo di concepire e vivere la città. È necessario superare la tradizionale contrapposizione tra natura e artificio, sviluppando una visione integrata che consideri gli elementi naturali come componenti essenziali del sistema urbano. Questo cambiamento culturale deve coinvolgere non solo i tecnici e gli amministratori, ma l’intera comunità urbana.

Le amministrazioni locali hanno la responsabilità di guidare questo processo di cambiamento culturale attraverso politiche coerenti, investimenti adeguati e una comunicazione efficace sui benefici delle infrastrutture verdi. È importante che gli interventi di forestazione urbana siano accompagnati da campagne informative che spieghino ai cittadini i benefici concreti e le modalità di cura e gestione degli spazi realizzati.

Le infrastrutture verdi rappresentano un elemento chiave per l’efficientamento delle città italiane, ma la loro implementazione efficace richiede un approccio sistemico che integri pianificazione, normativa, risorse finanziarie e governance innovativa. L’analisi condotta, arricchita dal rapporto OCSE del 2023, evidenzia progressi significativi nella sensibilizzazione e nell’adozione di strumenti normativi negli ultimi dieci anni, accompagnati però da criticità persistenti che richiedono interventi strutturali.

I risultati ottenuti mostrano una crescente consapevolezza dell’importanza del verde urbano, testimoniata dall’aumento dei comuni che aderiscono agli obblighi di legge e dall’adozione di strumenti di gestione sempre più diffusi. Tuttavia, l’incremento quantitativo delle superfici verdi rimane limitato, insufficiente per raggiungere gli ambiziosi obiettivi europei entro il 2030 e il 2050. La scarsa diffusione della pianificazione strategica, evidenziata dal fatto che solo l’8% dei comuni capoluogo ha adottato un Piano del verde, rappresenta un ostacolo significativo per lo sviluppo coordinato delle infrastrutture verdi.

Il rapporto OCSE aggiunge un elemento di analisi importante: l’Italia presenta ancora un ampio margine di miglioramento per garantire un’implementazione più diffusa e omogenea delle infrastrutture verdi su tutto il territorio nazionale. Le criticità principali sono legate al quadro istituzionale frammentato, alla limitata capacità tecnica degli enti locali, e all’assenza di una cultura condivisa che consideri i servizi ecosistemici nelle decisioni di investimento.

Le esperienze virtuose di pianificazione locale, come quelle di Torino, Padova, e i casi studio analizzati dall’OCSE (Nodo Verde di Bari, M4 Milano, Diga di Ridracoli, Palermo-Messina), dimostrano che è possibile sviluppare approcci integrati e innovativi quando esiste una volontà politica chiara e una visione strategica di lungo periodo.

Le proposte strategiche individuate dall’analisi richiedono un impegno coordinato tra diversi livelli istituzionali. La piena attuazione della legge n.10 del 2013, l’introduzione dell’obbligatorietà per i Piani comunali del verde, l’approvazione di una legge plausibile sul consumo di suolo e lo sviluppo di sistemi di monitoraggio efficaci costituiscono le priorità normative immediate. L’approccio integrato proposto dall’OCSE, basato sui sei pilastri fondamentali, fornisce una roadmap operativa chiara che potrebbe guidare le politiche italiane nei prossimi anni.

Sul piano operativo, è fondamentale sviluppare modelli di governance multilivello che coinvolgano soggetti pubblici e privati in partnership innovative per la realizzazione e gestione delle infrastrutture verdi. La proposta OCSE di creare un centro di competenza nazionale rappresenta un elemento particolarmente importante per colmare il gap di conoscenze tecniche e fornire supporto sistematico alle amministrazioni locali, anche se richiederebbe, alla base, un ripensamento del sistema delle autonomie.

Il quadro climatico conferisce particolare importanza alle soluzioni basate sulla natura come strumento di adattamento e mitigazione. Gli eventi meteorologici estremi sempre più frequenti richiedono risposte immediate che possano aumentare la resilienza dei sistemi urbani fornendo co-benefici multipli in termini di qualità ambientale, salute pubblica e coesione sociale.

Il successo della transizione verso città più verdi dipenderà dalla capacità di superare la frammentazione settoriale, integrare conoscenze scientifiche e pratiche operative, mobilitare risorse pubbliche e private adeguate e mantenere una visione di lungo periodo nonostante i cambiamenti delle maggioranze politiche.

Bibliografia

Normativa e documenti ufficiali europei

La strategia europea per le infrastrutture verdi si basa su un corpus normativo articolato che include la Comunicazione della Commissione COM(2009) 147 “Libro Bianco sull’adattamento ai cambiamenti climatici”, che per prima ha riconosciuto il ruolo delle soluzioni basate sulla natura nell’adattamento climatico. La Strategia europea per la Biodiversità del 2011 ha posto le basi per un approccio integrato alla conservazione degli ecosistemi, mentre la Strategia COM(2013) 249 “Infrastrutture verdi – Rafforzare il capitale naturale in Europa” ha fornito la definizione operativa tuttora in uso.

Documenti più recenti includono la Strategia europea sulla biodiversità per il 2030, che stabilisce l’obiettivo di piantare tre miliardi di alberi entro il 2030, e la proposta di Regolamento sul ripristino della natura del 2022, che fissa obiettivi quantitativi vincolanti per gli Stati membri. L’Agenzia Europea dell’Ambiente ha contribuito con il rapporto “Green Infrastructure and territorial cohesion” del 2011, che presenta una rassegna di esempi e buone pratiche di integrazione delle infrastrutture verdi nel governo del territorio.

European Commission (2021). Technical guidance on the climate proofing of infrastructure in the period 2021-2027 (Commission Notice). Official Journal of the European Union.

Legislazione e strategia italiana

Il quadro normativo italiano si basa sulla legge n.10 del 14 gennaio 2013 “Norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani”, prima normativa nazionale in materia. I documenti strategici prodotti dal Comitato per lo sviluppo del verde pubblico includono le “Linee guida per la gestione del verde urbano e prime indicazioni per una pianificazione sostenibile” del 2017 e la “Strategia Nazionale del Verde Urbano” del 2018, presentata al primo Forum mondiale sulle foreste urbane di Mantova.

La Strategia Nazionale per la Biodiversità al 2030, approvata nell’agosto 2023, dedica l’obiettivo specifico B.10 alla biodiversità urbana, mentre il Piano Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici include specifiche azioni per gli insediamenti urbani. Il Piano per la Transizione Ecologica del 2022 anticipa al 2030 l’obiettivo europeo di azzeramento del consumo netto di suolo.

MASE (2023). Piano Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici (PNACC). Roma.

MASE (2023). Strategia Nazionale per la Biodiversità al 2030. Roma.

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (2022). Cambiamenti Climatici, Infrastrutture e Mobilità. Roma.

Documenti OCSE

OCSE (2023). Un approccio integrato alle infrastrutture verdi in Italia. OECD Publishing, Paris.

OCSE (2020). 2020 Survey of Infrastructure Governance.

OCSE (2021). “Building resilience: New strategies for strengthening infrastructure resilience and maintenance”. OECD Public Governance Policy Papers, No. 05.

Letteratura scientifica fondamentale

Il framework concettuale dei servizi ecosistemici si basa sui lavori pioneristici di Costanza e collaboratori del 1997, che hanno stimato per la prima volta il valore economico globale dei servizi forniti dagli ecosistemi, e sul Millennium Ecosystem Assessment del 2005, che rappresenta la più completa valutazione mondiale dei servizi ecosistemici. Questi lavori hanno stabilito la classificazione standard in servizi di supporto, produzione, regolazione e culturali tuttora utilizzata.

Nel campo specifico delle infrastrutture verdi urbane, contributi significativi vengono dai lavori di Elmqvist e collaboratori del 2013 sull’urbanizzazione e i servizi ecosistemici, dai rapporti TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity) per le città e dagli studi dell’Agenzia per la Protezione Ambientale degli Stati Uniti sui benefici delle infrastrutture verdi per l’adattamento climatico.

Costanza, R., et al. (1997). “The value of the world’s ecosystem services and natural capital”. Nature, Vol. 387, Issue 6630, pp. 253-260.

Millennium Ecosystem Assessment (2005). Ecosystems and Human Well-being: Synthesis. Island Press, Washington, DC.

Elmqvist, T. et al. (eds.) (2013). Urbanization, Biodiversity and Ecosystem Services: Challenges and Opportunities: A Global Assessment. Springer, Dordrecht.

Guinaudeau, C. (1987). Le Prèverdissement, planter avant de batir. Institut pour le développement forestier/Collection Mission du Paysage Nancy.

Malcevschi, S. e Bisogni, G.L. (2016). “Infrastrutture verdi e ricostruzione ecologica in ambito urbano e periurbano”. TECHNE – Journal of Technology for Architecture and Environment, n. 11, pp. 39-48.

Documenti di pianificazione e casi studio

Le esperienze italiane di pianificazione strategica del verde sono documentate nei Piani comunali di Torino e Padova, che rappresentano modelli di riferimento per l’integrazione delle infrastrutture verdi nella pianificazione urbanistica. Il Piano strategico dell’infrastruttura verde di Torino del 2021 è accompagnato da allegati tecnici che includono la valutazione dei servizi ecosistemici e l’analisi delle vulnerabilità climatiche.

L’esperienza di EXPO 2015 ha prodotto documentazione specifica sul Programma di Ricostruzione Ecologica Bilanciata, che ha sperimentato approcci innovativi alla compensazione ambientale. I metodi di valutazione utilizzati sono descritti nei documenti regionali della Lombardia, in particolare nel sistema STRAIN per la quantificazione del valore ecologico.

Comune di Torino (2021). Piano strategico dell’infrastruttura verde. Torino.

Comune di Padova (2022). Piano del verde comunale. Padova.

Regione Lombardia (2013). Tecniche e metodi per la realizzazione della Rete ecologica Regionale. Milano.

Rapporti tecnici e statistici

I dati quantitativi sull’evoluzione del verde urbano in Italia sono forniti dalle rilevazioni ISTAT “Ambiente urbano”, condotte annualmente sui comuni capoluogo, e dai Rapporti ISPRA sul consumo di suolo, che documentano l’evoluzione delle superfici artificializzate. L’ASviS – Alleanza Italiana per lo Sviluppo Sostenibile ha prodotto Position Paper specifici sulle infrastrutture verdi urbane e periurbane e sul governo del territorio per lo sviluppo sostenibile.

ISTAT (2023). Ambiente urbano – Rilevazione dati ambientali nelle città. Statistiche report, Roma.

ISPRA (2021). Gli indicatori del Clima in Italia nel 2021 – Anno XVII.

ISPRA (2023). Rapporto sul consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici. Rapporto SNPA, Roma.

Legambiente (2021). Rapporto Città Clima 2021 – “il clima è già cambiato”.

ASviS (2023). Position Paper – Infrastrutture verdi urbane e periurbane. Alleanza Italiana per lo Sviluppo Sostenibile, Roma.

Fonti internazionali e buone pratiche

L’esperienza internazionale è documentata nei rapporti dell’Agenzia per la Protezione Ambientale degli Stati Uniti sulle infrastrutture verdi, che hanno influenzato significativamente lo sviluppo delle politiche europee. I programmi urbani europei come il Patto dei Sindaci per il Clima e l’Energia forniscono esempi di implementazione locale delle strategie comunitarie.

La ricerca francese sul préverdissement, documentata nei lavori di Guinaudeau del 1987, ha influenzato lo sviluppo di tecniche innovative per l’integrazione del verde nella pianificazione urbanistica. Le esperienze di altri Paesi europei sono raccolte negli studi di valutazione promossi dalla Commissione Europea sui potenziali degli approcci ecosistemici per l’adattamento e la mitigazione climatica.

Interreg (ed.) (2019). Green Infrastructure Handbook: Conceptual and theoretical background, terms and definition. MaGICLandscapes project.

IPCC (2022). Summary for Policymakers. In: Climate Change 2022: Impacts, Adaptation, and Vulnerability.

IPCC (2022). Summary for Policymakers. In: Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change.

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La separazione delle funzioni paesaggistiche ed edilizie nei piccoli comuni: riflessioni a margine della sentenza del Consiglio di Stato n. 5539/2025

Tra principi di tutela e realtà organizzative: quale equilibrio è possibile?

La recente sentenza del Consiglio di Stato n. 5539/2025 offre l’occasione per tornare a riflettere sul problema della separazione delle funzioni all’interno degli enti locali, che tra la materia paesaggistica e il governo del territorio assume connotati contradditori: il principio di separazione tra funzioni paesaggistiche ed edilizie sancito dall’articolo 146, comma 6, del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Possiamo pensare ad una protezione effettiva dei valori paesaggistici nel nostro ordinamento quando essi vengono valutati dallo stesso ufficio che autorizza i relativi interventi edilizi?

Il Consiglio di Stato tenta di dare una risposta nella sentenza in commento, ma la soluzione reperita, a parer mio, è opinabile a dir poco.

Sommario

Il quadro normativo e i suoi presupposti

Per ricostruire il “quadro clinico” nell’ambito del quale ci muoviamo è necessario partire dalle norme.

L’articolo 146, comma 6, del d.lgs. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio o Codice BCP) stabilisce che le Regioni possono delegare l’esercizio delle funzioni autorizzatorie in materia paesaggistica ai Comuni solo se questi “dispongono di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia“.

La ratio della norma è chiara: evitare che la valutazione paesaggistica, espressione di un interesse peculiare costituzionalmente protetto, possa essere condizionata o subordinata a logiche urbanistiche locali. Si tratta di garantire che il giudizio sulla compatibilità paesaggistica di un intervento mantenga la sua autonomia rispetto alle valutazioni di conformità urbanistico-edilizia, preservando quella gerarchia di valori che vede il paesaggio come patrimonio della collettività nazionale. Semplice.

L’interpretazione giurisprudenziale, ovvero come un concetto semplice viene declinato in un percorso accidentato

Sul significato concreto di questa “differenziazione” si è sviluppato un dibattito giurisprudenziale particolarmente articolato. Le posizioni hanno oscillato tra interpretazioni più rigorose, che richiedevano una netta separazione fisica degli uffici e del personale, e letture più flessibili, attente alle difficoltà organizzative degli enti locali minori.

La sentenza in commento si colloca decisamente nel filone interpretativo più “flessibile”. Il Consiglio di Stato afferma infatti che “la differenziazione di cui all’art. 146, co. 6, d.lgs. 42/1990 riguarda la sostanza delle valutazioni e delle attività, dovendosi perciò assicurare la separazione dei procedimenti e non potendosi pretendere, specie negli enti locali di ridotte dimensioni, anche la divaricazione dei settori o uffici e la distinzione soggettiva dei relativi soggetti apicali“.

Il caso concreto: una separazione più formale che sostanziale?

Nel caso esaminato dalla sentenza, il Comune di Sarzana aveva rispettato la normativa regionale ligure nominando distinti responsabili del procedimento per le autorizzazioni paesaggistiche e per i permessi di costruire. Tuttavia, come rilevato dagli appellati, entrambi i responsabili facevano capo al medesimo dirigente del settore urbanistica, che era anche presidente della commissione edilizia, mentre il responsabile dei procedimenti paesaggistici fungeva da segretario della stessa commissione.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto questa organizzazione conforme al principio di separazione, valorizzando la distinzione a livello di responsabili del procedimento e la separatezza delle istruttorie. Una soluzione che, secondo i giudici, bilancia adeguatamente il valore della tutela paesaggistica con le “evidenti difficoltà organizzative dei piccoli comuni“.

Le criticità di un approccio minimalista

Questa interpretazione, per quanto comprensibile sul piano pratico, solleva diverse perplessità. La prima riguarda l’effettività della separazione quando i responsabili dei due procedimenti operano sotto la direzione del medesimo dirigente e collaborano nella stessa commissione edilizia. È davvero possibile garantire l’autonomia del giudizio paesaggistico in un contesto di tale promiscuità organizzativa?

La questione non è meramente teorica. Il rischio concreto è che la valutazione paesaggistica finisca per essere influenzata, anche inconsapevolmente, dalle logiche e dalle pressioni che caratterizzano la gestione urbanistica locale. Quando il dirigente che firma l’autorizzazione paesaggistica è lo stesso che rilascia il permesso di costruire, quando i responsabili dei procedimenti lavorano quotidianamente fianco a fianco, quando siedono nella stessa commissione seppur con ruoli diversi, quanto può dirsi realmente autonomo il giudizio sulla compatibilità paesaggistica?

Il problema dei piccoli comuni: tra tutela e sostenibilità organizzativa

Non si può ignorare, d’altra parte, la realtà dei piccoli comuni italiani, che costituiscono la maggioranza degli enti locali del nostro Paese. Pretendere da comuni con poche migliaia di abitanti la creazione di uffici completamente separati per la gestione delle funzioni paesaggistiche significherebbe, di fatto, impedire loro l’esercizio delle funzioni delegate, con conseguente accentramento delle competenze a livello sovracomunale.

La sentenza riconosce esplicitamente questo dilemma, optando per una soluzione di compromesso che privilegia, a dire dei giudici, la “sostanza delle valutazioni” rispetto alla forma organizzativa. Ma è proprio questo compromesso a lasciare perplessi: se la tutela del paesaggio è un valore costituzionale primario, fino a che punto la sua effettività può essere subordinata a considerazioni di carattere organizzativo-finanziario inerenti non il titolare del potere di valutazione, ma il soggetto da questo delegato?

Se i comuni di piccole dimensioni soffrono della carenza di risorse per gestire in modo davvero autonomo le funzioni delegate dalla regione, non sarà forse il caso, invece di trovare compromessi “pragmatici”, ripensare a monte all’opportunità, da parte della regione, di esercitare le facoltà di delega e predisporre, a livello regionale o di area vasta uffici appositi dotati di adeguate risorse in cui il potere sia decentrato e non delegato?

La dimensione procedurale come garanzia?

Al dilà della questione risorse, il Consiglio di Stato individua nella separazione procedurale la garanzia minima della differenziazione richiesta dalla norma. Istruttorie autonome, responsabili del procedimento distinti, iter valutativi separati: questi gli elementi ritenuti sufficienti a salvaguardare l’autonomia del giudizio paesaggistico.

Questa impostazione presuppone tuttavia che la separazione procedurale sia di per sé sufficiente a garantire l’indipendenza sostanziale delle valutazioni. Un’assunzione ottimistica, ma anche ingenua considerando le dinamiche concrete degli uffici comunali, dove la condivisione degli spazi, delle informazioni e delle pressioni politico-amministrative rende difficile mantenere compartimenti stagni anche quando formalmente previsti, specie se l’organizzazione è piccola e i soggetti sono pochi.

Contrariamente a quanto ritenuto dai giudici, nelle organizzazioni di piccole dimensioni, dove non opera il distanziamento fisiologico dei funzionari determinato dalla quantità, è proprio la forma organizzativa che permette di conferire solidità alla sostanza delle valutazioni: farne a meno non è privilegiare la sostanza, ma deprimerla.

Codesti ragionamenti paion logici e risolutivi in teoria, ma riportandoci alla pratica sorge immediatamente a chiunque abbia minimamente avuto a che fare con le dinamiche della pubblica amministrazione nella realtà dei piccoli comuni italiani il seguente interrogativo: ove pur vi sia una distinzione formale tra responsabile dell’istruttoria edilizia e responsabile della compatibilità paesaggistica, quanto possiamo considerare libere le valutazioni del secondo quando (come nel caso di specie affrontato dalla sentenza in commento) è sottoposto, di fatto, allo stesso superiore gerarchico del primo? Possiamo essere davvero certi che dall’alto non arrivino al secondo indicazioni dettate dalle criticità individuate dal primo?

Non posso francamente credere che riflessioni di questo tipo non siano passate nella testa di chi abita le stanze di Palazzo Spada. Credo invece che la “soluzione di compromesso” sia stata reperita vedendo benissimo il problema, ma ritenendo necessario salvare i procedimenti e non innescare meccanismi che possano gravare sui Comuni e portare a sfatare tabù, infischiandosene bellamente dell’efficacia della tutela dei valori paesaggistici in concreto.

Il ruolo delle Regioni: una delega da ripensare?

E arriviamo al tabù che si vuol evitare di sfatare. La pronuncia solleva implicitamente la questione del ruolo delle Regioni nel sistema di tutela paesaggistica. L’articolo 146, comma 6, affida infatti alle Regioni la valutazione sull’idoneità delle strutture comunali. La normativa ligure, richiamata nella sentenza, si limita a richiedere la nomina di responsabili del procedimento distinti, una previsione che il Consiglio di Stato ritiene “satisfattiva” delle esigenze di tutela.

Viene da chiedersi se non sia necessaria una riflessione più approfondita sui criteri di delega e sulle modalità concrete con cui le Regioni verificano l’effettiva capacità dei Comuni di garantire la separazione delle funzioni. La mera previsione normativa di responsabili distinti può davvero considerarsi garanzia sufficiente? Siamo seri. Quello che casi come questo mettono in discussione è l’adeguatezza dell’istituzione regionale a predisporre un sistema funzionante di tutela dei valori paesaggistici se non, più in generale, la capacità delle regioni di predisporre sistemi funzionanti di tutela di valori collettivi tout court, capacità che nel nostro sistema non è dato mettere in discussione e ancor meno testare. Per quale motivo il Consiglio di Stato preferisce impegolarsi in iperboli interpretative di dubbia credibilità, perpetuando l’oltraggio di un valore quale quello paesaggistico malamente amministrato (e sono gentile) anziché porre il dubbio sulla efficienza dell’istituto regionale? Sol perché vuolsi così colà dove si puote ciò che si vuole?

Verso quale modello di tutela?

Purtroppo la sentenza in esame si inserisce in un trend giurisprudenziale che tende a privilegiare amenità ipocrite spacciandole per “soluzioni pragmatiche” rispetto a interpretazioni rigorose del principio di separazione. Un orientamento che sarà pur comprensibile nel nostro Paese – attenzione, ho detto comprensibile, non giustificabile – ma che rischia di svuotare progressivamente di significato una norma pensata per garantire l’effettività della tutela paesaggistica.

Il paradosso è evidente: per rendere sostenibile l’esercizio delle funzioni paesaggistiche da parte dei piccoli comuni, si accetta un livello di separazione che potrebbe non essere sufficiente a garantire l’autonomia del giudizio paesaggistico. Ma se questa autonomia viene meno, che senso ha mantenere formalmente distinte le due funzioni? E se le funzioni non sono distinte, possiamo davvero considerare adeguatamente tutelati i valori paesaggistici nelle valutazioni che li coinvolgono?

Sono fermamente convinto del contrario, ma se la risposta è sì allora abroghiamo il comma 6 dell’art, 146 del Codice BCP e tanti saluti. Peccato che per far questo tecnicamente sia necessario un passaggio in parlamento, non una camera di consiglio.

Conclusioni provvisorie

La questione della separazione tra funzioni paesaggistiche ed edilizie resta uno dei nodi irrisolti del nostro sistema di tutela del territorio. La sentenza del Consiglio di Stato n. 5539/2025, pur offrendo una soluzione di compromesso praticabile per i piccoli comuni, in un’ottica orientata al salvataggio dei procedimenti, non solo non risolve, ma scavalca le tensioni di fondo tra esigenze di tutela e vincoli organizzativi.

Forse è giunto il momento di guardare in faccia la realtà, mettersi in testa che il principio del risultato non deve informare solo i contratti pubblici, ma anche il disegno istituzionale e ripensare complessivamente il sistema, valutando soluzioni alternative che potrebbero includere forme di gestione associata delle funzioni paesaggistiche, il rafforzamento del ruolo di supporto tecnico delle strutture regionali, o la creazione di organismi tecnici indipendenti a livello sovracomunale. Solo attraverso un ripensamento strutturale sarà possibile garantire che la tutela del paesaggio non sia sacrificata sull’altare del pragmatismo organizzativo, preservando al contempo la sostenibilità del sistema per gli enti locali minori.

A monte di tutto ciò dovrà però infrangersi il tabù della presunta capacità regionale e sottoporre finalmente a verifica l’attitudine di questa istituzione a perseguire risultati concreti e a offrire un contributo significativo e fattivo all’organizzazione pubblica nazionale come soggetto intermedio tra lo Stato e i territori, non come mero produttore di complicazioni burocratiche e norme insulse e largamente inutili, come purtroppo la si percepisce nella pratica quotidiana.

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Le obbligazioni propter rem nelle convenzioni edilizie: principi generali e limiti posti dall’autonomia negoziale

Il Consiglio di Stato conferma il principio ma riconosce spazio all’autonomia contrattuale

Una recente pronuncia del Consiglio di Stato offre l’occasione per approfondire il tema delle obbligazioni che nascono dalle convenzioni edilizie e il loro regime di circolazione in caso di trasferimento degli immobili interessati dall’intervento edificatorio.

La sentenza CdS n. 6361/2025, pur confermando i principi consolidati in materia di obbligazioni propter rem, introduce elementi di riflessione significativi sul ruolo dell’autonomia negoziale nella disciplina dei rapporti tra amministrazione pubblica e soggetti privati nel settore urbanistico-edilizio.

Sommario

Il caso e la questione giuridica sottesa

La vicenda trae origine da una convenzione urbanistica stipulata nel 2001 tra un Comune e alcuni soggetti privati per la realizzazione delle opere di urbanizzazione relative a un intervento edilizio. Successivamente, in seguito al trasferimento delle aree interessate e a operazioni societarie, una società era subentrata nella titolarità degli obblighi convenzionali in luogo dei contraenti originari.

Il problema sorge quando le opere di urbanizzazione convenzionate realizzate non superano il collaudo, risultando difettose.

Il Comune, tentando di ottenere il risarcimento dei danni e il completamento delle opere, si trova di fronte alla questione cruciale: chi deve rispondere degli inadempimenti?

Solo la società cessionaria che ha acquisito le aree, oppure anche i soggetti che originariamente avevano sottoscritto la convenzione?

La risposta a questa domanda dipende dalla qualificazione giuridica delle obbligazioni nascenti dalle convenzioni edilizie e dalla loro natura più o meno strettamente collegata alla titolarità del bene immobile interessato dall’intervento.

Il principio consolidato: la natura di obbligazioni propter rem degli obblighi convenzionali

Il Collegio ribadisce con fermezza quello che ormai rappresenta, per Palazzo Spada, un principio consolidato della giurisprudenza amministrativa: le obbligazioni assunte con le convenzioni urbanistiche hanno natura di obbligazioni propter rem, caratterizzate dal fatto che l’obbligato risulta individuabile in base alla titolarità di un diritto reale su un determinato bene.

Come chiarito dai giudici di Palazzo Spada, riprendendo la propria giurisprudenza (CdS n. 7250/2024 e CdS n. 3141/2019), questa particolare categoria di obbligazioni presenta la caratteristica dell’ambulatorietà: esse si trasferiscono contestualmente al trasferimento del diritto reale cui accedono, con la conseguenza che gravano tanto sui primi sottoscrittori della convenzione quanto sui successivi aventi causa.

Tale principio in realtà deriva dall’applicazione analogica dei principi previsti dagli art. 1406 e ss. del Codice Civile per il trasferimento delle obbligazioni nella cessione del contratto, fenomeno che, nelle obbligazioni propter rem avviene automaticamente con la cessione del bene. Tale normativa tuttavia (ma di questo la sentenza non parla) non prevede sempre ed in ogni caso la permanenza della solidarietà tra cedente e cessionario, ma richiede delle prese di posizione del contraente ceduto e risente in via sistematica della meccanica inerente alla possibilità o impossibilità di adempimento da parte del cedente alle obbligazioni trasferite, che dipende dalla natura e dall’oggetto della obbligazione.

La ratio di questo principio, riportato nell’ambito delle convenzioni urbanistiche, ravvisata dalla giurisprudenza amministrativa citata, risiede nel fatto che esse sono strumenti attraverso i quali l’amministrazione pubblica consente al privato di realizzare interventi edilizi a fronte dell’impegno di quest’ultimo a realizzare o finanziare opere di interesse pubblico. Sarebbe irragionevole e contrario ai principi di buon andamento dell’azione amministrativa consentire al privato di liberarsi da tali obblighi attraverso il semplice trasferimento del bene immobile interessato dall’intervento.

L’orientamento della Cassazione civile

La natura propter rem delle obbligazioni convenzionali trova conferma anche nella giurisprudenza della Corte di Cassazione. In particolare, con la sentenza Cass. n. 16999/2015, la Suprema Corte ha chiarito che “l’obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione assunta da colui che stipula una convenzione edilizia è propter rem, nel senso che essa va adempiuta non solo da colui che tale convenzione ha stipulato, ma anche da colui, se soggetto diverso, che richiede la concessione edilizia“.

La conseguenza pratica di questa qualificazione è la responsabilità solidale tra i vari soggetti che si succedono nella titolarità del bene: l’originario stipulante della convenzione, chi richiede il titolo edilizio, chi realizza materialmente l’intervento e i loro aventi causa sono tutti solidalmente obbligati nei confronti dell’amministrazione pubblica.

L’autonomia negoziale e i suoi limiti

Il caso esaminato dal Consiglio di Stato presenta però una peculiarità significativa che porta a una soluzione diversa rispetto al principio generale appena illustrato. La convenzione del 2001 conteneva infatti una specifica clausola, l’articolo 13, che disponeva testualmente: “in caso di trasferimento a terzi delle aree oggetto dell’intervento, tutti gli oneri nascenti dalla suestesa convenzione, di qualunque natura, passano a carico della parte acquirente“.

La presenza di questa clausola pone il problema dell’interpretazione del rapporto tra il principio generale delle obbligazioni propter rem e la specifica volontà contrattuale espressa dalle parti. Il Consiglio di Stato affronta la questione applicando i criteri di interpretazione del contratto di cui agli articoli 1362 e seguenti del codice civile, come già chiarito dalla propria giurisprudenza (CdS n. 6309/2022).

L’interpretazione della clausola e la liberazione dei cedenti

Secondo il Consiglio di Stato, l’interpretazione letterale della clausola contenuta nell’articolo 13 della convenzione depone chiaramente nel senso del trasferimento delle obbligazioni ai soli acquirenti delle aree, con contestuale liberazione dei cedenti che l’avevano originariamente sottoscritta.

La ratio di questa interpretazione risiede nella necessità di attribuire un significato autonomo e non meramente ripetitivo alla clausola. Se infatti si fosse dovuto applicare il principio generale della responsabilità solidale, la previsione contrattuale si sarebbe risolta in una mera clausola di stile, priva di qualsiasi rilevanza pratica.

Al contrario, riconoscendo efficacia liberatoria alla clausola, si valorizza l’autonomia negoziale delle parti e si conferisce un significato concreto alla specifica previsione contrattuale.

Le conseguenze pratiche e le cautele operative

La decisione del Consiglio di Stato offre spunti di riflessione significativi per la prassi operativa. Da un lato conferma che il principio generale delle obbligazioni propter rem mantiene la sua validità e rappresenta la regola ordinaria nel settore delle convenzioni urbanistiche. Dall’altro lato, però, riconosce che l’autonomia negoziale può modulare questa disciplina, purché con previsioni chiare ed esplicite.

Per le amministrazioni pubbliche, la sentenza suggerisce la necessità di prestare particolare attenzione alla redazione delle clausole convenzionali, valutando caso per caso l’opportunità di mantenere la responsabilità solidale di tutti i soggetti coinvolti oppure di consentire forme di liberazione dei cedenti. Tale valutazione dovrà tenere conto delle caratteristiche specifiche dell’intervento, della complessità delle opere da realizzare e delle garanzie offerte dai soggetti subentranti.

Per i soggetti privati, la pronuncia evidenzia l’importanza di una attenta valutazione delle clausole nella redazione delle convenzioni, soprattutto quando si prevedano cessioni future delle aree interessate dall’intervento. La presenza di clausole chiare e inequivocabili può infatti incidere significativamente sul regime di responsabilità applicabile.

Equilibrismo tra principi giurisprudenziali e flessibilità contrattuale e alcune riflessioni.

La sentenza del Consiglio di Stato rappresenta un esempio di equilibrismo tra l’applicazione di un principio giurisprudenziale consolidato rispetto all’inquadramento di una determinata situazione giuridica e la valorizzazione dell’autonomia negoziale delle parti.

Il principio delle obbligazioni propter rem continua a rappresentare il cardine del sistema, garantendo all’amministrazione pubblica strumenti efficaci per assicurare l’adempimento degli obblighi convenzionali anche in presenza di trasferimenti immobiliari. Al contempo, però, il riconoscimento di spazi per l’autonomia contrattuale consente una maggiore flessibilità operativa, purché esercitata attraverso previsioni chiare ed esplicite. Questa è l’ottica del giudice che traspare dalla sentenza commentata, che vuole operare una sintesi dal sapore petaloso.

La teoria è bella, ma la pratica è un’altra cosa. Nella fattispecie, trovare clausole del tipo di quella contenuta nella convenzione di cui alla sentenza in commento, è assolutamente comune. E il perché è lapalissiano, sia agli uffici, sia ai privati o, ancora di più, alle imprese contraenti: se l’obiettivo della convenzione è quello di realizzare delle opere edilizie (di pubblico interesse ma pur sempre) da eseguirsi su una determinata area, dobbiamo domandarci quale potere possa avere l’originario contraente di adempiere alle obbligazioni assunte con l’amministrazione una volta che abbia perso la proprietà e la disponibilità dell’area interessata.

La logica della solidarietà può tenere al limite per le obbligazioni di contenuto meramente pecuniario, ma non tiene più quando si richiede un fare, tantopiù se specifico.

C’è poi da considerare il dato d’esperienza comune secondo cui quando si cede la proprietà di un bene, salvo casi eccezionali, si intende operare anche uno scarico di responsabilità, che diventano componenti negative del prezzo che l’altro pagherà, si vuole considerare la partita chiusa.

Per eliminare ambiguità quindi si elabora una clausola della convenzione che libera il cedente dalla responsabilità delle opere.

Nel caso esaminato i cedenti hanno impostato la propria difesa sull’esistenza della clausola (che avrebbe potuto essere anche intesa come una semplice liberazione del cedente ai sensi dell’art. 1408 c.c.) all’interno della concessione, pertanto il risultato di escludere la loro responsabilità è stato raggiunto in modo diretto.

Sarebbe interessante invece esaminare il caso in cui la difesa venga impostata, in mancanza di una clausola di liberazione, sulla base dell’impossibilità di adempiere agli obblighi specifici di fare.

O ancora, che ne sarebbe dell’interesse pubblico all’esecuzione delle opere di urbanizzazione dove venisse accordata una riparazione a carico del solo vecchio proprietario.

Fortunatamente per gli operatori le convenzioni normalmente qualcosa su questo punto lo prevedono sempre.

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Il silenzio-assenso nel condono edilizio: quando il decorso del tempo non basta.

C.d.S. n. 2215/2025 ripercorre la questione centrale del mancato perfezionamento del silenzio-assenso

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2215/2025 affronta una questione ricorrente nella pratica del condono edilizio: la pretesa formazione del silenzio-assenso per mero decorso del tempo.

Il caso riguarda dieci istanze di condono presentate nel 2004 da una società per sanare vari abusi edilizi realizzati su un immobile di sua proprietà.

L’appellante sosteneva, tra i vari motivi di ricorso, che, trascorsi anni dalla presentazione delle domande, si fosse formato il silenzio-assenso sulle istanze di sanatoria presentate.

La tesi, respinta sia dal TAR che dal Consiglio di Stato, si scontrava con un dato fattuale dirimente: la persistente incompletezza documentale delle pratiche, nonostante le ripetute richieste di integrazione formulate dal Comune tra il 2005 e il 2011.

Approfittiamo della sentenza per ripercorrere il percorso giurisprudenziale sui limiti alla consolidazione del silenzio assenso in ambito di sanatoria straordinaria.

Sommario

Il principio consolidato: i presupposti sostanziali prevalgono sul decorso del tempo

Il Consiglio di Stato, richiamando le proprie precedenti pronunce, ha ribadito che nel sistema del condono edilizio il silenzio-assenso non consegue automaticamente al decorso del termine biennale previsto dall’art. 35 della legge n. 47/1985.

Come precisato nella sentenza CdS, sez. VI, n. 10799/2023 infatti “secondo l’indirizzo consolidato della giurisprudenza amministrativa, il silenzio assenso su un’istanza di condono edilizio non si forma in conseguenza del mero decorso del termine e il pagamento dell’oblazione nella misura determinata dall’istante, ma è necessario che la domanda di sanatoria presentata possegga i requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta, in quanto la mancanza di taluno di questi impedisce in radice la sanatoria, rispetto alla quale il decorso del tempo è mero co-elemento costitutivo della fattispecie autorizzativa”.

La formazione tacita del titolo abilitativo richiede la compresenza di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie, non bastando il solo elemento temporale.

Quando il termine non decorre: le ipotesi ostative

La sentenza CdS n. 1824/2023 ha ulteriormente chiarito le ipotesi in cui il termine biennale nemmeno inizia a decorrere affermando che “nello specifico ed eccezionale sistema del condono edilizio, di cui all’art. 35, comma 18, della legge n. 47 del 1985, il termine biennale, previsto ai fini della formazione del silenzio-assenso, non decorre nel caso in cui la domanda sia carente dei documenti necessari ad identificare compiutamente le opere oggetto della richiesta sanatoria, nonché quando non sia stata interamente pagata l’oblazione e altresì quando l’opera sia in contrasto con i vincoli di inedificabilità“.

Nel caso esaminato dalla sentenza n. 2215/2025, la verificazione tecnica disposta dal Collegio ha accertato proprio la carenza di documentazione essenziale: mancavano elaborati progettuali adeguati, la documentazione fotografica dello stato di fatto era insufficiente o assente, e i calcoli dell’oblazione risultavano errati in sette delle otto pratiche esaminate.

La completezza documentale come presupposto indefettibile

La sentenza CdS n. 5301/2023 sintetizza efficacemente il principio secondo cui “per giurisprudenza assolutamente pacifica e consolidata il silenzio-assenso sull’istanza di condono si forma solo qualora sussistano i presupposti e comunque l’istanza sia completa”.

Nel caso esaminato dalla sentenza in commento, il verificatore ha riscontrato carenze specifiche per ciascuna pratica: mancanza di sezioni quotate, assenza di documentazione fotografica esaustiva, difformità tra quanto rappresentato negli elaborati e quanto effettivamente realizzato, errori nel calcolo delle superfici e dei volumi che determinavano oblazioni non corrette.

La sentenza n. 2215/2025 evidenzia come l’obbligo di documentazione fotografica non sia un mero formalismo, ma risponda a una precisa ratio: cristallizzare lo stato dei luoghi al momento della domanda, impedendo successive alterazioni che potrebbero far rientrare nella sanatoria opere non aventi titolo.

L’irrilevanza dell’affidamento del privato

Uno dei principi più abusati in materia amministrativa, specie quando si tratta di regolarizzazione degli immobili con difformità datate, è quello dell’”affidamento del privato”, argomento che non poteva mancare nella difesa della causa in commento.

In proposito bisogna richiamare la sentenza CdS n. 5606/2024, che esclude qualsiasi tutela dell’affidamento quando manchino i presupposti di legge: “in difetto dei presupposti di legge per la sanabilità dell’opera, non può assumere alcun rilievo l’asserito affidamento dell’istante nel lungo lasso di tempo trascorso e nell’intervenuta formazione del silenzio assenso poiché la sanatoria edilizia straordinaria disciplinata dalle leggi sul condono costituisce un beneficio che può essere concesso solo in presenza di determinati requisiti”.

Secondo CdS 2215/2025 quindi il lungo tempo trascorso dalla presentazione delle domande (nel caso specifico, dal 2004 al 2012) non genera quindi alcun diritto alla sanatoria se permangono carenze documentali o sostanziali.

Il potere-dovere dell’amministrazione di richiedere integrazioni

La sentenza n. 2215/2025 affronta anche la questione delle richieste di integrazione reiterate nel tempo. L’appellante sosteneva l’illegittimità di tale prassi, invocando la perentorietà del termine per l’integrazione previsto dall’art. 35 della legge n. 47/1985.

Il Consiglio di Stato respinge questa interpretazione, affermando che le richieste di integrazione documentale sono non solo legittime ma doverose quando finalizzate a consentire una valutazione completa della domanda. Il principio di leale cooperazione procedimentale impone all’amministrazione di segnalare le carenze prima di adottare un provvedimento di diniego.

In proposito la sentenza CdS n. 5301/2023 aveva già chiarito che “il termine biennale decorre dal momento in cui tali carenze siano state eliminate ad opera della parte interessata, ponendo l’Amministrazione in condizione di esaminare compiutamente la relativa domanda“.

Le conseguenze pratiche per i tecnici

Tirando le fila, la giurisprudenza consolidata, richiamata dalla sentenza in commento, impone ai professionisti estrema attenzione nella predisposizione delle domande di condono.

Non è sufficiente presentare l’istanza e attendere il decorso del tempo: occorre verificare che la documentazione sia completa ab origine o provvedere tempestivamente alle integrazioni richieste.

Tutt’altro che irrilevanti sono inoltre gli errori nei calcoli dell’oblazione, che, come dimostrato dal caso in esame, costituiscono un vizio insanabile che impedisce la formazione del silenzio-assenso.

In estrema sintesi, nulla si può tralasciare; del resto, con la sentenza n. 1824/2023 il Consiglio di Stato precisa che l’istanza deve essere “quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore“, il che presuppone non solo completezza formale ma anche correttezza sostanziale dei contenuti.

Conclusioni

La sentenza n. 2215/2025 conferma un orientamento ormai granitico: nel condono edilizio il tempo, da solo, non sana le carenze documentali. Il silenzio-assenso rimane una modalità eccezionale di conclusione del procedimento, subordinata alla completezza dell’istanza e alla sussistenza di tutti i presupposti di legge.

Da un’altra angolazione, il silenzio assenso non deve mai essere visto come una scappatoia per le mancanze o gli errori commessi dall’istante, ma come una particolare modalità – nello specifico secondo la forma tacita – di formazione della volontà della P.A. di accordare al privato il provvedimento richiesto. Se le informazioni di base sono complete e corrette la volontà tacita si forma, diversamente essa non può formarsi, per mancanza degli elementi su cui deve sorreggersi.

Contrariamente a quanto comunemente si pensa, quindi, di fronte alle ipotesi di silenzio assenso, gli oneri in capo all’istante non sono semplificati, ma appesantiti, dato che tutto dipende dalla precisione con cui istruisce la pratica, senza alcun soccorso istruttorio da parte dell’amministrazione.

Per i professionisti, questo si traduce in un onere di diligenza particolarmente elevato nella predisposizione delle pratiche, con la consapevolezza che ogni carenza documentale o errore di calcolo può vanificare l’intera procedura, anche a distanza di anni dalla presentazione della domanda e li esporrà, di fronte al cliente, a responsabilità professionale.

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Dal parere comunale all’annullamento della Soprintendenza: gli errori da evitare nelle pratiche di condono in area vincolata

Analisi della sentenza del Consiglio di Stato n. 3399/2025

Con questa recente sentenza, pubblicata il 18 aprile 2025, il Consiglio di Stato rispolvera l’annosa questione del vincolo paesaggistico sopravvenuto nel caso di condono edilizio, una delle tante anomalie diventate comunissime a causa della pendenza per decenni delle pratiche di condono sulle scrivanie degli uffici comunali.

La controversia trae origine da una complessa vicenda di condono edilizio che ha coinvolto un manufatto abusivo realizzato in data antecedente il primo ottobre 1983 in un Comune del Lazio, prima quindi della  emanazione della legge n. 431 del 1985 con la quale veniva richiesto alle regioni di provvedere alla redazione di “piani paesistici” e “piano urbanistico-territoriali” mediante i quali sottoporre a specifica normativa d’uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio, su cui preesistendo una dichiarazione di pubblico interesse ai sensi della L. 1497/1939 (disposta con DM del 24 aprile 1954), è sopravvenuto un aggravamento rilevante del vincolo non solo dopo la realizzazione del manufatto, ma anche dopo la presentazione dell’istanza di sanatoria.

È il caso di ripercorrere la vicenda.

Sommario

La vicenda fattuale e amministrativa

In data antecedente il 1 ottobre 1983 un cittadino aveva costruito senza titolo abilitativo un’abitazione di circa 100 metri quadri su un terreno di sua proprietà.

Nel marzo 1986, a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 47/1985 sul primo condono edilizio, il proprietario dell’immobile ha presentato domanda di concessione edilizia in sanatoria per regolarizzare l’abuso.

L’area era interessata da una dichiarazione di notevole interesse pubblico ai sensi della L. 1497/1939 sulla protezione delle bellezze naturali disposta con DM (Pubblica Istruzione) del 24 aprile 1954.

Il procedimento di sanatoria – come purtroppo spesso accade – è rimasto pendente (e dormiente) per lungo tempo.

Nel frattempo il quadro normativo mutava.

Nell’anno 1998 è stato redatto il Piano Territoriale Paesaggistico “Castelli Romani. ambito territoriale n. 9”, approvato con L.R.  Lazio n. 24 del 06/07/1998 e successivamente il testo coordinato del PTP n. 9, con le norme tecniche di attuazione, approvato con la deliberazione della Giunta Regionale del Lazio 30 luglio 1999, n. 4480.

L’area in questione, già ricompresa nell’ambito di dichiarazione di notevole interesse pubblico ex DM 24 aprile 1954,  veniva pertanto assoggettata dal Piano a vincolo paesaggistico segnatamente con la classificazione Zona 8 “boscata” non compromessa, con indicazione di specifiche prescrizioni e modalità d’uso e in cui veniva ammesso solo “il recupero di edifici esistenti, le relative opere fognanti e idriche, la costruzione di abbeveratoi e rifugi per animali allo stato brado”.

Il 27 dicembre 1999 è entrato in vigore il Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali (D.Lgs. 490/1999), che ha superato la legge del 1939.

Il 1 maggio 2004 il Testo Unico è stato soppiantato dall’entrata in vigore il Codice dei Beni culturali e del Paesaggio (D.Lgs. 42/2004.

Nell’anno 2006 il proprietario dell’immobile ha (finalmente) richiesto il parere di compatibilità con il vincolo all’autorità preposta alla sua gestione, previsto dall’articolo 32 della legge n. 47/1985, di competenza comunale per effetto della sub-delega disposta all’epoca dalle leggi regionali del Lazio.

Il Comune, con provvedimento del 30 ottobre 2006, ha quindi espresso parere favorevole al rilascio della concessione in sanatoria. Tuttavia, la Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio del Lazio con decreto del 19 dicembre 2006 ha annullato tale parere favorevole, rilevando carenze motivazionali.

Il Comune, preso atto dell’annullamento, ha provveduto a rinnovare l’istruttoria e, a seguito di nuova istanza del proprietario, ha emesso un secondo parere favorevole il 19 aprile 2007, integrando le motivazioni del precedente provvedimento. Anche questo secondo parere è stato però annullato dalla Soprintendenza con decreto del 12 giugno 2007.

Contro entrambi i decreti di annullamento il responsabile dell’abuso ha proposto ricorso al TAR Lazio, che ha respinto il gravame.

Nelle more del giudizio il ricorrente era deceduto e la proprietà dell’immobile era passata all’erede, che ha interposto l’appello al Consiglio di Stato.

Le questioni giuridiche centrali

La sentenza affronta alcune questioni giuridiche rilevanti rispetto alla problematica del condono in rapporto ai vincoli sopravvenuti e alcune questioni più generali.

Riguardo al primo aspetto si presenta offre alcune pillole su cosa l’amministrazione non deve fare nella redazione di un parere di compatibilità.

Il rapporto tra condono edilizio e vincolo paesaggistico sopravvenuto

La prima questione giuridica di rilievo affrontata dalla sentenza riguarda il regime applicabile quando un’opera abusiva, per la quale sia stata presentata domanda di condono, ricada in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico successivamente alla realizzazione dell’abuso stesso. Il Consiglio di Stato ha chiarito che l’obbligo di acquisire il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, previsto dall’articolo 32 della legge n. 47/1985, sussiste anche quando la disciplina di salvaguardia sia intervenuta dopo il completamento dei lavori abusivi.

L’amministrazione competente deve quindi acquisire il parere dell’autorità di tutela, la quale deve pronunciarsi tenendo conto del quadro normativo vigente al momento in cui esercita i propri poteri consultivi. Questo principio, consolidato nella giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, VI, 11 novembre 2024, n. 8994; Cons. Stato, VII, 25 giugno 2024, n. 5606; Cons. Stato, VI, 21 aprile 2023, n. 4073), comporta che il vincolo sopravvenuto possa precludere la sanatoria di opere preesistenti, ma richiede una valutazione concreta della compatibilità dell’intervento con le esigenze di tutela.

La natura del sindacato della Soprintendenza sui pareri comunali

Un aspetto fondamentale della decisione riguarda la natura del controllo esercitato dalla Soprintendenza sui pareri comunali in materia di condono per immobili in area vincolata. Il Consiglio di Stato ha precisato che la valutazione della Soprintendenza è una valutazione di legittimità del parere comunale, non di merito. Spetta pertanto al Comune motivare in concreto la compatibilità dell’intervento abusivo con il regime vincolistico, mentre la Soprintendenza può limitarsi ad annullare il parere favorevole comunale quando questo risulti carente sotto il profilo motivazionale.

Questa impostazione comporta che l’organo statale non debba necessariamente entrare nel merito della valutazione di compatibilità paesaggistica, potendo correttamente annullare il provvedimento comunale che non abbia adeguatamente esplicitato le ragioni per cui l’opera abusiva possa ritenersi compatibile con i valori tutelati dal vincolo. L’ottica è quindi ribaltata rispetto alla prospettiva comune – condivisa anche dal ricorrente – che è portata a considerare l’esame della soprintendenza in queste circostanze incentrato al merito della valutazione di compatibilità.

Questo aspetto è particolarmente importante, soprattutto nei casi come quello oggetto della pronuncia in esame – che, per inciso, se non costituiscono la maggioranza si presentano in numero assolutamente consistente – in cui il potere di rendere il parere di compatibilità al vincolo è delegato.

Lo stesso principio tuttavia – aggiungiamo noi – deve declinarsi anche al contrario: se l’obbligo motivazionale è correttamente assolto dal delegato  (secondo i canoni di cui al paragrafo che segue) la soprintendenza non può scendere nel merito.

L’obbligo motivazionale del Comune nell’esprimere il parere

La sentenza sottolinea come il Comune, nell’esprimere il parere favorevole al condono in area vincolata, debba svolgere un’approfondita valutazione della compatibilità dell’intervento con il regime vincolistico vigente. Nel caso di specie, il primo parere comunale del 30 ottobre 2006 era del tutto privo di motivazione circa tale compatibilità, limitandosi a prendere atto della domanda di condono e a prescrivere il completamento dell’opera con la copertura.

Anche il secondo parere del 19 aprile 2007, pur contenendo alcune integrazioni motivazionali, non entrava nel merito della compatibilità del manufatto con le specifiche prescrizioni del Piano Territoriale Paesistico, che classificava l’area come “zona boscata” ammettendo solo il recupero di edifici esistenti e non la realizzazione di nuove costruzioni. Le generiche considerazioni sulle caratteristiche tipologiche del manufatto e sul contesto territoriale compromesso non potevano supplire alla mancata valutazione della conformità dell’intervento alle puntuali prescrizioni del PTP. Il Consiglio di Stato ritiene che la parte motiva dei pareri deve contenere la disamina approfondita dell’estensione qualitativa e quantitativa del vincolo, alla luce della norma di vestizione o comunque delle disposizioni che lo circoscrivono, e la valutazione dell’incidenza dell’opera realizzata su di esso e sui valori paesaggistici tutelati, condotta secondo un iter logico verificabile che porti ad un giudizio logico di compatibilità od incompatibilità.

Le questioni procedimentali

L’appellante aveva sollevato anche censure di carattere procedimentale, lamentando la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di annullamento e l’omesso preavviso di rigetto. Il Consiglio di Stato ha respinto tali doglianze applicando l’articolo 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, secondo cui il provvedimento non è annullabile per vizi meramente formali quando l’amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

La ratio di tale disposizione, espressione dell’evoluzione del giudizio amministrativo dall’atto al rapporto, è quella di evitare antieconomiche duplicazioni di attività quando il riesercizio del potere non potrebbe comunque portare ad un esito favorevole per l’interessato (Cons. Stato, VI, 4 febbraio 2021, n. 1041; Cons. Stato, IV, 11 gennaio 2019, n. 256). Nel caso di specie, considerata la natura vincolata del potere di annullamento della Soprintendenza a fronte dei rilevati vizi motivazionali, le omissioni procedimentali non potevano determinare l’illegittimità degli atti impugnati.

La questione della disparità di trattamento

L’ultima questione giuridica affrontata riguarda l’eccepita disparità di trattamento, sostenendo l’appellante che per manufatti analoghi sarebbe stato rilasciato definitivo parere favorevole. Il Consiglio di Stato ha chiarito che la sussistenza di tale vizio presuppone l’identità delle situazioni messe a confronto, non provata nel caso di specie. In ogni caso, un’eventuale disparità non può essere risolta estendendo il trattamento più favorevole a chi sia stato legittimamente destinatario di un provvedimento sfavorevole, non potendo l’illegittimità altrui giustificare l’annullamento di un atto legittimo (Cons. Stato, VI, 15 gennaio 2025, n. 326).

Le conclusioni del Consiglio di Stato e le nostre

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello confermando la legittimità dei decreti di annullamento della Soprintendenza. La decisione si fonda sul principio secondo cui, in presenza di vincolo paesaggistico, l’autorità comunale deve motivare adeguatamente la compatibilità dell’opera abusiva con le esigenze di tutela, non potendo limitarsi a considerazioni generiche o a richiami formali alle norme del piano paesaggistico.

La sentenza conferma inoltre che il controllo della Soprintendenza ha natura di verifica di legittimità, potendo l’organo statale annullare il parere comunale carente sotto il profilo motivazionale senza dover necessariamente sostituirsi al Comune nella valutazione di merito. Tale impostazione garantisce il rispetto delle competenze di ciascuna amministrazione nel procedimento di condono, attribuendo al Comune il compito di valutare la compatibilità paesaggistica e alla Soprintendenza quello di verificare la legittimità di tale valutazione.

La decisione si inserisce nel consolidato orientamento giurisprudenziale che, riconoscendo la possibilità di sanare opere abusive in area vincolata, richiede però una rigorosa verifica della loro compatibilità con i valori tutelati, da condursi con riferimento al regime vincolistico vigente al momento della decisione e non a quello esistente al momento della realizzazione dell’abuso, ribadendo che, in quest’ambito, la motivazione è tutto.

Il testo di Consiglio di Stato, 18 aprile 2025, n. 3399/2025

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Misurazione distanze tra le costruzioni: il metodo radiale non è ammesso

La misurazione deve effettuarsi solo con metodo lineare nonostante il regolamento locale disponga diversamente

La Cassazione civile ritorna sulle distanze tra costruzioni frontistanti con la sentenza n. 10580/2019.

In un caso in cui dei privati avevano convenuto in giudizio una società costruttrice per supposto mancato rispetto delle distanze tra costruzioni e dal confine, la Cassazione affronta il tema della modalità radiale di misurazione della distanza, prevista dal regolamento edilizio comunale.

La pronuncia riafferma che in forza del richiamo operato dagli artt. 872 e 873 c.c., le norme corrispondenti dei regolamenti edilizi e dei piani regolatori generali hanno valore di legge e possono sempre stabilire una distanza maggiore da quella stabilita dal codice civile, come in effetti normalmente accade.

Il regolamento locale può procedere o indicando in modo espresso la specifica distanza e come effetto di una particolare misurazione.

In questo contesto molti comuni hanno stabilito la regola della misurazione radiale per il calcolo della distanza delle costruzioni da confine o da altri fabbricati.

La pronuncia in commento critica tale criterio e l’iter argomentativo del giudice di appello che lo aveva ammesso.

Tale modo di operare si pone infatti in contrasto con il consolidato orientamento della Cassazione, secondo cui “le distanze tra edifici non si misurano in modo radiale come avviene per le distanze rispetto alle vedute, ma in modo lineare; anzitutto lo scopo del limite imposto dall’art. 873 c.c. è quello di impedire la formazione di intercapedini nocive, sicché la norma cennata non trova giustificazione se non nel caso che i due fabbricati, sorgenti da bande opposte rispetto alla linea di confine, si fronteggino, anche in minima parte, nel senso che, supponendo di farle avanzare verso il confine in linea retta, si incontrino almeno in un punto” (Cass. 2548/1972, conf. Cass. 9649/2016).

Ai Comuni, pertanto, è sì consentito, ai sensi dell’art. 873 c.p.c., stabilire negli strumenti urbanistici distanze maggiori rispetto al minimo da codice civile, ma non alterare il metodo di calcolo lineare.

Da ciò consegue che le norme del regolamento comunale che dispongono il calcolo radiale della distanza sono da considerarsi contra legem, dovendosi sempre fare applicazione del criterio di misurazione lineare.

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Sulla definizione di strada

I principi giurisprudenziali che sovrintendono la deroga alla normativa sulle distanze da costruzioni di cui all’art. 879  del Codice Civile

Una stradella esistente tra due proprietà può essere considerata tecnicamente una “strada”, anche se non è inserita nella viabilità pubblica, è di modeste dimensioni e ha natura privata?

Dal punto di vista civilistico il problema è stato affrontato in rapporto al disposto dell’articolo 879 c.c.

Tale disposizione, rubricata “Edifici non soggetti all’obbligo delle distanze o a comunione forzosa”, al comma 2 dispone infatti che “alle costruzioni che si fanno in confine con le piazze e le vie pubbliche non si applicano le norme relative alle distanze, ma devono osservarsi le leggi e i regolamenti che le riguardano.”

Definire se la “via” che separa due fabbricati sia pubblica o meno ha assunto importanza capitale a seguito dell’inasprimento della normativa sulle distanze stabilita dalle norme sugli standard urbanistici e dai regolamenti locali.

Dal punto di vista civilistico, la Cassazione ha affrontato il problema in plurime pronunce, arrivando ad affermare, sul punto, il seguente principio: “In tema di distanze legali fra costruzioni, ai fini dell’esenzione prevista dall’art. 879 secondo comma c.c., una strada privata può ritenersi legittimamente asservita ad uso pubblico qualora l’uso predetto trovi titolo in una convenzione tra i proprietari del suolo stradale e l’ente pubblico, ovvero si sia protratto per il tempo necessario all’usucapione” (Cass. 10825/2025, Cass. 9077/2007; conf. Cass. 6401/2005; Cass. 8619/1998).

Secondo la giurisprudenza quindi non basta che esista una qualsiasi strada, ma occorre che questa, se di natura privata, sia asservita all’uso pubblico, e dunque destinata al passaggio di una collettività indistinta di persone, alternativamente o per titolo – in virtù di convenzione tra il proprietario o i proprietari del suolo sul quale insiste e l’ente pubblico di riferimento (comune, provincia, ecc.) – o per maturata usucapione.

Quello che caratterizza la “via pubblica” ai fini dell’operatività della deroga alla normativa sulle distanze prevista dall’art. 879 c.c. non è tanto il profilo proprietario – nel senso che non è necessario che il suolo su cui la strada si snoda sia di proprietà pubblica, potendo ben essere privato – quanto la sua effettiva destinazione a transito pubblico.

Infatti, secondo la Cassazione “l’esonero dal rispetto delle distanze legali previsto dall’articolo 879, comma secondo, c.c. per le costruzioni a confine con piazze e vie pubbliche, va riferito anche alle costruzioni a confine delle strade di proprietà privata gravate da servitù pubbliche di passaggio, giacché il carattere pubblico della strada, rilevante ai fini dell’applicazione della norma citata, attiene più che alla proprietà del bene, piuttosto all’uso concreto di esso da parte della collettività” (Cass. 6006/2008; conf. Cass. Ord. 27364/2018).

L’effettiva destinazione della strada al transito pubblico, dunque, costituisce la condizione necessaria per la deroga alla normativa sulle distanze legali.

Tale regola è intesa, peraltro, in modo rigoroso, tanto che la Cassazione ha escluso che una convenzione, tra un privato e un ente pubblico per la costruzione di un parcheggio in una determinata area sia, di per sé, elemento sufficiente a conferire natura pubblica alla costruzione, ai fini dell’inapplicabilità della disciplina di cui agli artt. 873 e ss. c.c. quando non ci sia effettiva destinazione dell’area a pubblico transito (Cass. 5258/2011).

Secondo queste statuizioni quindi la stradella da cui siamo partiti sarà da considerarsi tecnicamente “pubblica via” solo se, in mancanza di una convenzione tra pubblico e privato che così la caratterizzi, sia  effettivamente ed incontrovertibilmente utilizzata per il transito pubblico e lo sia stata per un periodo superiore al decorso del termine per l’usucapione.

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Sanatoria art. 36 bis TUE e verifica postuma della compatibilità paesaggistica: legittima la nuova procedura

Una procedura particolare in deroga al Codice dei beni culturali e del paesaggio, della cui legittimità si è dubitato: la conferma del MiC e della giurisprudenza.

L’articolo 1, comma 1, lettera h) del decreto-legge n. 69 del 2024, convertito dalla legge n. 105 del 2024 (meglio noto come Decreto Salva Casa) ha introdotto nel Testo Unico dell’Edilizia (DPR 380/2001) l’articolo 36 bis, che disciplina i casi di sanatoria per gli interventi minori, caratterizzato per l’impiego del criterio di doppia conformità asincrona ai fini dell’accertamento di conformità dell’intervento abusivamente realizzato.

All’interno di questa procedura è previsto, al comma 4 della disposizione, un particolare procedimento incidentale per l’ottenimento dell’attestazione di compatibilità postuma paesaggistica, che ha suscitato particolari polemiche, ma che ha tuttavia passato il vaglio del ministero e della giurisprudenza.

Sommario

La disposizione incriminata

La disposizione in commento è contenuta nel comma 4 dell’art. 36 bis del TUE, come introdotto dal Decreto Salva Casa e dalla relativa legge di conversione.

Di seguito il testo:

“Art. 36-bis. Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali

(articolo introdotto dall’art. 1, comma 1, lettera h) del decreto-legge n. 69 del 2024, convertito dalla legge n. 105 del 2024)

Omissis…

4. Qualora gli interventi di cui al comma 1 siano eseguiti in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento , anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati. L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Se i pareri non sono resi entro i termini di cui al secondo periodo, si intende formato il silenzio-assenso e il dirigente o responsabile dell’ufficio provvede autonomamente. Le disposizioni del presente comma si applicano anche nei casi in cui gli interventi di cui al comma 1 risultino incompatibili con il vincolo paesaggistico apposto in data successiva alla loro realizzazione.

… omissis …

5-bis. Nelle ipotesi di cui al comma 4, qualora sia accertata la compatibilità paesaggistica, si applica altresì una sanzione determinata previa perizia di stima ed equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione; in caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui all’articolo 167, comma 1, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

6. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con provvedimento motivato entro quarantacinque giorni, decorsi i quali la richiesta si intende accolta. Alle segnalazioni di inizio attività presentate ai sensi del comma 1 si applica il termine di cui all’articolo 19, comma 6-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Nelle ipotesi di cui al comma 4, i termini di cui al primo e secondo periodo del presente comma sono sospesi fino alla definizione del procedimento di compatibilità paesaggistica. Decorsi i termini di cui al primo, secondo e terzo periodo, eventuali successive determinazioni del competente ufficio comunale sono inefficaci. Il termine è interrotto qualora l’ufficio rappresenti esigenze istruttorie, motivate e formulate in modo puntuale nei termini stessi, e ricomincia a decorrere dalla ricezione degli elementi istruttori. Nei casi di cui al presente comma, l’amministrazione è tenuta a rilasciare, in via telematica, su richiesta del privato, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e dell’intervenuta formazione dei titoli abilitativi. Decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l’istante può esercitare l’azione prevista dall’articolo 31 del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato 1 annesso al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. In caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti per la sanatoria, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica le sanzioni previste dal presente testo unico”

Come si vede, la disposizione introduce un procedimento particolare per l’ottenimento della compatibilità paesaggistica postuma di interventi su immobili vincolati oggetto di sanatoria minore ex art. 36 bis del Testo Unico dell’Edilizia, estendendo la possibilità di ottenere una valutazione positiva al caso in cui i lavori oggetto di sanatoria abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati ed ammettendo la valutazione anche ove gli interventi oggetto di sanatoria siano incompatibili con il vincolo paesaggistico purché questo sia stato apposto in data successiva alla loro realizzazione.

Il procedimento, se l’accertamento si svolge secondo il paradigma dell’autorizzazione, si svolge secondo lo schema che segue:

  1. l’ufficio competente per l’accertamento di conformità edilizia e urbanistica inoltra alla autorità preposta alla gestione del vincolo il proprio parere vincolante sulla compatibilità paesaggistica;
  2. l’autorità preposta alla gestione del vincolo richiede parere vincolante alla Soprintendenza;
  3. la Soprintendenza si esprime nel termine di 90 giorni, altrimenti interviene silenzio assenso;
  4. l’autorità preposta alla gestione del vincolo si esprime nel termine di 180 giorni, che restano sospesi per tutto il tempo necessario alla Soprintendenza a rendere il parere o fino alla formazione del silenzio assenso, altrimenti, anche per l’autorità preposta alla gestione del vincolo interviene il silenzio assenso;
  5. l’ufficio competente per l’accertamento di conformità provvede entro il termine di 45 giorni (che resta sospeso durante il decorso dei termini dei pareri paesaggistici), in caso di superamento del termine, la domanda s’intende accolta e l’eventuale provvedimento tardivo è inefficace.

Se il paradigma è quello della SCIA, muta la meccanica dell’attività dell’ufficio competente per l’accertamento di conformità, ma non quella dei pareri paesaggistici, effetti del silenzio compresi.

Il paventato conflitto con l’art. 167 del Codice BCP

Di fronte a questa disposizione le Soprintendenze hanno storto il naso in quanto si paventava un conflitto insanabile tra la disposizione di cui all’articolo 36 bis TUE appena richiamata e le disposizioni dell’art. 167, comma 4 e dell’art. 183, comma 6 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, di cui si riporta il testo di seguito:

“Art. 167. Ordine di rimessione in pristino o di versamento di indennità pecuniaria

…Omissis

4. L’autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi:

a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;

b) per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica;

c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

5. Il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell’immobile o dell’area interessati dagli interventi di cui al comma 4 presenta apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi. L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L’importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima. In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui al comma 1. La domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica presentata ai sensi dell’articolo 181, comma 1-quater, si intende presentata anche ai sensi e per gli effetti di cui al presente comma.

Omissis…”

“Art. 183. Disposizioni finali

…Omissis

6. Le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe ai princìpi del presente decreto legislativo se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni.

Omissis…”

Secondo una linea di pensiero, avallata da alcuni, anche in ambito pubblicistico, il nuovo art. 36 bis del T.U.E. sarebbe inapplicabile in quanto introdurrebbe una deroga extra codice ai principi affermati dall’art. 167 del D.Lgs. 42/2004, in violazione della disposizione di cui al richiamato articolo 183, che prevede, al contrario, che non possano essere introdotte deroghe al  Codice B.C.T. se non mediante la modifica delle sue stesse disposizioni.

La Circolare MiC n. 19 del 4 aprile 2025

A tranciare questa linea interpretativa è intervenuta, il 4 aprile 2025, la direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio del MiC, con la circolare n. 19, con oggetto “Chiarimenti sull’applicazione dell’art. 36-bis del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105, recante disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica. Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali”.

Secondo il Ministero, questa visione è errata per due ordini di motivi.

In primo luogo l’art. 36-bis del TUE non deroga ai principi del Codice dei beni culturali, che, in tema di compatibilità postuma non sarebbero costituiti dal procedimento o dagli interventi ammessi, ma dalla natura vincolante del parere della Soprintendenza, che la norma mantiene intatta.

L’antinomia sarebbe dunque solo apparente.

In secondo luogo, anche ammettendo che, con l’art. 36 bis TUE, sia stata introdotta una deroga ai principi del Codice senza una modifica diretta ad una sua disposizione, la circostanza non avrebbe l’effetto d’invalidare l’operatività della disposizione in quanto “al disposto di cui all’art. 183, co. 6 del Codice BCP deve essere riconosciuta una funzione programmatica che, in quanto tale, non è in grado di incidere sui superiori principi ordinamentali che disciplinano la successione delle leggi nel tempo”.

La disposizione di cui all’art. 183 del Codice BCP ha infatti rango di legge ordinaria, così come l’art. 36 bis T.U.E.: trattandosi di norme di pari rango operano i criteri di selezione stabiliti dall’ordinamento, non potendo, secondo il Ministero, una norma di legge anteriore incidere sull’operatività di una norma di legge successiva solo per il fatto di stabilire un divieto che tale norma non osserva.

Argomentando sull’articolo 167 del Codice e in applicazione di questo principio, il Ministero osserva inoltre che il divieto di rilascio in sanatoria dell’autorizzazione paesaggistica stabilito da quest’ultimo non esclude che il legislatore possa introdurre, per legge e in via generale, limitate ipotesi in cui sia possibile accertare ex post la compatibilità paesaggistica di un intervento.

Troverà pertanto applicazione quanto disposto dall’art. 36 bis TUE e, conseguentemente, potrà essere emesso il parere vincolante anche in caso di interventi che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati, eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 34 del TUE ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 37 del TUE.

Al di fuori dalle ipotesi tassativamente previste dall’art. 36 bis TUE troverà piena applicazione l’articolo 167 del Codice.

In caso di valutazione negativa da parte dell’autorità competente in materia paesaggistica, restano poi fermi i principi sanzionatori e di rimessa in pristino di cui all’art. 167 del Codice anche per le fattispecie di cui all’art. 36 bis TUE, in quanto su di essi la nuova norma non dispone.

Nella stessa circolare è infine considerato il disposto dell’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 36 bis T.U.E., che viene visto da una prospettiva ribaltata: mentre la norma, nella sua formulazione, pare porre l’accento sulla necessità di provvedere a valutazione di compatibilità paesaggistica di interventi “incompatibili” con il vincolo successivo – il che è palesemente contraddittorio – la circolare ribalta la previsione interpretando la volontà del legislatore nel senso che, anche qualora le opere siano state svolte in un tempo antecedente all’apposizione del vincolo, sia necessario procedere alla domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica, saltando a pié pari la contraddizione contenuta nella lettera della disposizione.

Commento alla circolare e giurisprudenza

La circolare affronta il problema della deroga ai principi del Codice da una doppia prospettiva, da un lato affermando che nell’art. 36 bis TUE non vi è una effettiva deroga ai principi che sovrintendono la valutazione postuma di compatibilità degli interventi, che si ridurrebbero alla sola natura vincolante del parere della soprintendenza, dall’altro conferendo valore unicamente programmatico e comunque non preclusivo alla previsione dell’art. 183 comma 6 del Codice BCP.

La prima prospettiva non appare convincente.

L’articolo 36 bis, infatti, pur prevedendo la vincolatività del parere della soprintendenza, incide sulla regola che ammette la valutazione postuma della compatibilità paesaggistica, pur nell’ambito ristretto al suo campo specifico di applicazione, in due modi: primo, ammettendo la possibilità che possa essere valutato l’intervento che determini ulteriori superfici utili o volumi e quindi l’ampliamento; secondo, introducendo il silenzio assenso in caso di mancato rispetto del termine per la resa del parere sia da parte dell’amministrazione deputata alla gestione del vincolo, sia da parte della soprintendenza.

Non si tratta di aspetti marginali e, considerata la natura della materia, che costituisce di base una deroga al divieto di realizzare opere edilizie in area o su immobili vincolati senza l’autorizzazione paesaggistica – il che rende la norma dell’art. 36 bis TUE, in pratica una “deroga di deroga” – è difficile sostenere che tali aspetti non costituiscano deroghe a principi del Codice.

In realtà, davvero decisivo è il secondo argomento, quello secondo cui la disposizione dell’art. 183, comma 6, non ha forza preclusiva rispetto ad una norma legislativa di pari rango successiva che disponga in senso opposto e che di fatto, così facendo, ne violi il precetto.

La problematica si ricollega a quella ampiamente discussa della previsione, da parte di certe norme (che vengono definite metanorme), di limiti a certi tipi di abrogazione o modifica da parte di norme dello stesso livello gerarchico di quelle abrogande.

In quest’ambito si è presentato il caso, storicamente, con l’art. 1 co. 2 della L. 4/1929 (oggi abrogato in modo espresso) “Norme generali per la repressione delle violazioni delle leggi finanziarie”. Tale disposizione prevedeva il principio cosiddetto della “fissità”, secondo cui, testualmente “le disposizioni della presente legge, e in quanto questa non provveda, quelle del libro primo del codice penale  (il riferimento è al codice Zanardelli del 1889 allora in vigore NdR), non possono essere abrogate o modificate da leggi posteriori concernenti i singoli tributi, se non per dichiarazione espressa del legislatore con specifico riferimento alle singole disposizioni abrogate o modificate”.

L’efficacia di tale metanorma era ritenuta sostanzialmente inesistente dalla dottrina, sulla base della considerazione che il legislatore passato non ha la competenza di vincolare la potestà normativa del legislatore futuro di pari grado, effetto raggiungibile solo quando la metanorma (e quindi il legislatore che la produce) abbia valore sovraordinato, il che accade, banalmente quando la metanorma abbia rango di legge costituzionale e la norma abrogatrice o modificatrice abbia invece rango di legge ordinaria (per una ricostruzione sintetica e chiara si legga Mario Trapani, Abrogatio, Torino, 2019, p. 35 e ss.).

Calando questa linea argomentativa sulla norma in commento si perviene allo stesso risultato a cui perviene la circolare, pertanto il disposto dell’art. 183 comma 6 del Codice assume effettivamente valore  programmatico, con portata vincolante nulla nei confronti del legislatore futuro.

La giurisprudenza, ad oggi, pare dare il principio per assodato, tant’è che la recente sentenza CdS n. 2269/2025, prendendo in considerazione la portata dell’art. 36 bis T.U.E., si limita ad affermare incisivamente che “il comma 4 dell’art. 36-bis del D.p.r. n.380/2001, introdotto dall’articolo 1, comma 1, lettera h), del D.L. 29 maggio 2024, n. 69, ha fatto venir meno il divieto assoluto di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, imponendo all’autorità preposta alla tutela del vincolo, anche in caso di creazione abusiva di superfici utili, di esprimere il proprio parere vincolante”, dando per scontato che la norma sia assolutamente operativa (per un commento alla sentenza si veda questo link).

Conclusione

La modalità tecnica con cui il legislatore ha introdotto la procedura speciale di compatibilità paesaggistica postuma per le sanatorie ex art. 36 bis del TUE è criticabilissima nella forma, considerata la volontà espressa dal legislatore del 2004 di mantenere la disciplina in materia paesaggistica racchiusa all’interno del Codice BCP, volontà giustificata dalla necessità di por fine alla frammentazione della materia che aveva caratterizzato gli ottant’anni precedenti.

All’atto pratico, tuttavia, la scelta di introdurre la disciplina all’interno del TUE anziché nel Codice, secondo il Ministero non ha incidenza sulla sua validità ed efficacia, che rimangono intatte. Tale linea interpretativa risulta, peraltro, allineata con la dottrina e le logiche della coesistenza e successione delle norme nell’ordinamento, né, allo stato, la giurisprudenza si è espressa in modo difforme.

Non hanno dunque ragion d’essere le rimostranze mosse rispetto l’applicazione della norma, che la circolare, per quanto di competenza, trancia di netto, rivolgendo alle soprintendenze la raccomandazione di dare speditamente seguito alle richieste di parere essendo assolutamente da evitare il cristallizzarsi del silenzio assenso – garanzia per il privato, ma fallimento dell’amministrazione – di fronte alla tutela dei beni paesaggistici.  

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Breve storia della normativa paesaggistica in Italia

Dagli anni ’20 del XX secolo agli anni ’20 del XXI

Sommario

Le origini

Correva l’anno 1922 quando veniva promulgata la prima legge italiana che dettava uno specifico regime di tutela per le “bellezze naturali” e per gli “immobili di particolare interesse storico”.

Era la L. 11 giugno 1922, n. 778, detta “legge Croce”, in onore del celebre filosofo, allora ministro della Pubblica Istruzione, che se ne era fatto promotore ed araldo, convinto che la tutela e valorizzazione del paesaggio italiano dovesse diventare un imperativo morale e volano di crescita.

Questa legge non compariva dal nulla, anzi, si inseriva in una serie di interventi di tutela del patrimonio storico e culturale posti in essere dagli stati preunitari, e giungeva all’esito di una mobilitazione di intellettuali, giuristi e studiosi del tempo.

Diversamente dal passato, tuttavia, per la prima volta la disciplina assumeva una prospettiva sistematica, oltre che nazionale, superando la frammentarietà che caratterizzava la normazione preunitaria.

Nella relazione accompagnatoria al disegno di legge – presentato nel 1920 e sbocciato dopo lunga gestazione nel 1922 – Benedetto Croce aveva enunciato alcuni concetti fondamentali, che avrebbero costituito i landmark dei successivi interventi normativi a difesa dell’ambiente e del patrimonio storico e artistico.

Vi si sottolineava in particolare la necessità di una norma che ponesse «finalmente, un argine alle ingiustificate devastazioni … contro le caratteristiche più note e più amate del nostro suolo», al fine di «difendere e mettere in valore, nella più larga misura possibile, le maggiori bellezze d’Italia, quelle naturali e quelle artistiche», in adempimento ad «alte ragioni morali e non meno importanti ragioni di pubblica economia».

Tali valori venivano visti come un elemento cardine dell’identità nazionale, poiché il paesaggio «altro non è che la rappresentazione materiale e visibile della patria, coi suoi caratteri fisici particolari (…), con gli aspetti molteplici e vari del suo suolo, quali si sono formati e son pervenuti a noi attraverso la lenta successione dei secoli».

Il fascismo

Giunto l’ottobre del ’22 ha preso avvio il periodo fascista, in cui è proseguita l’elaborazione della normativa sulla tutela del patrimonio storico testimoniale, artistico e paesaggistico-ambientale. In tale periodo sono stati elaborati due testi fondamentali, la L. 1089/1939 (legge Bottai) sulla tutela delle “cose” d’interesse storico e artistico, e la L 1497/1939 sulla tutela dell’ambiente, delle bellezze naturali e panoramiche.

La legge 1497/39 introduceva per la prima volta il Piano Paesistico, come strumento per la regolamentazione e l’utilizzo delle zone di interesse ambientale.

La Repubblica

Terminata a piazzale Loreto la stagione fascista e spediti oltr’alpe i Savoia, con la Costituzione repubblicana la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione entrano tra i principi fondamentali dello Stato sotto l’art. 9.

Per decenni il “paesaggio” è rimasto un concetto liminale, in larga parte confuso con quello di “ambiente” e per la restante dissolto nel novero indistinto dei beni culturali.

Non ha migliorato le cose l’istituzione nel 1974, da parte del governo Spadolini, del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, stato confusionale istituzionale che si è protratto per i successivi 10 anni fino all’istituzione, nel 1986, del Ministero per l’Ambiente, con cui venivano scisse le due nozioni giuridiche di ambiente e beni culturali.

Gli anni ’80 e ‘90

È in questa temperie che il 21 settembre 1984 il Ministero ha emanato il “Decreto Galasso” (da Giuseppe Galasso, il sottosegretario per i beni culturali e ambientali di quegli anni, che se n’è fatto promotore), trasfuso poi nella L. 8 agosto 1985, n. 431 detta “legge Galasso”.

Con la legge Galasso è stato istituito il vincolo di tutela su tutto il territorio nazionale per particolari categorie di beni e luoghi, ancorato principalmente a particolari caratteristiche naturali, ed imposta “la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali” per la gestione e valorizzazione degli ambiti tutelati ai sensi della legge 1497/39.

Alcuni dei principi fondamentali introdotti dalla legge Galasso rappresentano ancora oggi i cardini dell’attività di tutela dei beni paesaggistici. I comuni e le regioni, pur mantenendo le loro prerogative in ambito di autorizzazioni paesaggistiche, dovevano a sottoporre all’esame delle Soprintendenze – le diramazioni territoriali dal Ministero – le autorizzazioni paesaggistiche da rilasciare e quindi i relativi progetti, con uno schema che ricorda una sorta di diritto di veto in favore del vertice.

Dopo la legge Galasso è intervenuto il riordino e la consolidazione della disciplina con la compilazione del “Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali” varato con il D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, che ha operato poco, solo un quinquennio.

Il Codice dei beni culturali e del paesaggio e i regolamenti di semplificazione

Nel 2004 è stato infatti emanato il D.Lgs. 42/2004, recante il Codice dei beni culturali e del paesaggio, il testo di riferimento della materia ancora in vigore, che, pur abrogando la precedente normativa e recependo le disposizioni comunitarie (tra cui la Convenzione Europea del Paesaggio, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, il 19 luglio del 2000), non è riuscito, nonostante gli intenti, ad assurgere ad unica fonte normativa in materia di beni culturali e paesaggio.

Il Codice è diviso in tre parti: una prima contenente i principi generali, una seconda dedicata alla disciplina dei beni culturali e storici e la terza contenente la disciplina del paesaggio.

Secondo il Codice, i soggetti che autorizzano opere in zone vincolate dal punto di vista paesaggistico (Comuni e Regioni) sono tenuti a inoltrare le pratiche di autorizzazione alle competenti Soprintendenze di settore. Il Soprintendente, entro il termine di 45 giorni dal ricevimento degli atti emette un parere vincolante che, se negativo, preclude l’ottenimento dell’autorizzazione.

Il Codice prevede (art. 146, comma 3) che la documentazione da depositarsi a corredo del progetto unitamente all’istanza per l’ottenimento dell’autorizzazione paesaggistica sia individuata da un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d’intesa con la Conferenza Stato-regioni. È così che, in attuazione di questa disposizione, il 12 dicembre 2005 è stato emanato il DPCM “Individuazione della documentazione necessaria alla verifica della compatibilità paesaggistica degli interventi proposti”, con cui è stata introdotta la relazione paesaggistica, da allegare al progetto e all’istanza di autorizzazione e di cui il decreto detta finalità, contenuto e criteri di redazione.

In attuazione del disposto dell’art. 146 comma 9 del Codice, il 9 luglio 2010 è stato poi emanato il D.P.R. n. 139/2010 avente ad oggetto il “Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità”, con il quale sono state stabilite procedure semplificate per il rilascio dell’Autorizzazione Paesaggistica.

La procedura prevedeva tre diverse semplificazioni: documentale, procedurale e organizzativa.

Il decreto del 2010 è stato poi soppiantato dal Decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31, intitolato “Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata“, intervenuto in attuazione dell’articolo 12, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83, convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2014, n. 106.

Il D.P.R. 31/2017 ha ampliato in modo rilevante la portata della semplificazione amministrativa in materia paesaggistica. L’innovazione più rilevante consiste nell’individuazione di una serie di interventi di lieve entità che vengono completamente esentati dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica (Allegato A), oltre a quelli che possono beneficiare di una procedura autorizzatoria semplificata (Allegato B).

Il decreto Salva Casa

Al fine di evitare la frammentazione normativa che aveva caratterizzato  la materia fino alla formazione del testo unico, il Codice, all’art. 183 comma 6 dispone che “le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe ai princìpi del presente decreto legislativo se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni”.

Se la normativa intervenuta fino al 2024 ha operato, in caso di riforma o deroga (per quanto riguarda principi e procedimenti), con lo strumento della novella, con modifica diretta delle disposizioni del Codice, rispettando sostanzialmente il principio posto dal Codice, il legislatore ha operato diversamente con il decreto Salva casa di cui al DL 69/2024, conv. con L. 105/2024.

Esso ha infatti previsto, all’art. 1, co. 1, lett. h), una procedura speciale – con un peculiare meccanismo di silenzio assenso – per le compatibilità paesaggistiche postume da richiedersi nell’ambito  dei procedimento di sanatoria minore, inserendone la disciplina all’interno del Testo Unico dell’Edilizia (art. 36 bis comma 4 TUE) e all’art. 3 co.1, la ricomprensione del mancato rispetto dell’altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari negli interventi eseguiti entro il 24 maggio 2024 entro le tolleranze di cui all’art. 34 bis, comma 1 bis del TUE all’interno degli interventi sottoposti al regime di liberalizzazione paesaggistica di cui all’art. 2 del DPR 31/2017.

Il presente e le ipotesi per il futuro

Questo il quadro complessivo al momento in cui si scrive (maggio 2025), sperando, per il bene della disciplina,  che se modifiche e deroghe ci saranno in futuro, si riprenderà ad inserirle nel Codice e nei regolamenti da questo previsti, anziché disperderle nei testi più disparati.

Al dilà della possibile frammentazione della disciplina – tendenza, purtroppo, generale dovuta allo scadimento progressivo della qualità dei testi legislativi che via via si producono –  si deve prendere atto inoltre di come i meccanismi della tutela paesaggistica risentano della generale ipernormazione delle procedure amministrative e della diffusa inefficienza delle pubbliche amministrazioni (altro problema, purtroppo, di carattere generale), oltre che dell’approccio, talvolta più ideologico che oggettivo, dei funzionari delle varie soprintendenze nella valutazione dei progetti, in cui si manifesta una chiusura generalizzata e acritica al nuovo, come se il contesto esistente – il passato – dovesse di per sé contenere sempre un valore paesaggistico prevalente rispetto all’innovazione – il presente.

Se l’allungamento dei tempi amministrativi, l’uso – odioso – delle finestre temporali informali per la presentazione delle pratiche, che, di fatto, permettono di aggirare le norme sulla durata ragionevole dei procedimenti, e l’ottica inutilmente ed acriticamente  conservativa (anche quando non vi è nulla da conservare) con cui vengono in molti casi valutati i progetti, sono sicuramente criticità che dobbiamo superare e su cui non possiamo non interrogarci, non ci sono allo stato proposte di riforma che possano davvero permetterci di migliorare il sistema.

Allo stato sono infatti pendenti, al momento in cui si scrive, presso la Camera e il Senato alcune proposte di legge volte ad introdurre ulteriori misure di “semplificazione”, ma esse mirano, anziché a ripensare il sistema e ad affrontare i problemi che lo affliggono, a pervenire ad un generale depotenziamento del ruolo delle soprintendenze e ad aggirare il problema dei ritardi amministrativi facendo ampio uso del meccanismo del silenzio assenso, come se non ci si trovasse di fronte a valori da tutelare in modo efficace, ma ad una congerie di inutili vincoli burocratici da abbattere.

Per il momento non pare che i disegni di legge abbiano avuto particolare seguito, ma staremo a vedere.

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