Abuso edilizio su suolo pubblico: quando la demolizione è l’unica strada… anche per i loculi
Il rigore assoluto dell’art. 35 TUE non ammette deroghe: una recente sentenza del Consiglio di Stato conferma che su proprietà pubblica non esistono alternative alla riduzione in pristino
Il Consiglio di Stato, con la recente sentenza n. 3853/2025, torna a ribadire un principio fondamentale del diritto dell’edilizia: quando l’illecito viene commesso su suolo pubblico, le maglie della repressione amministrativa si stringono fino a non lasciare alcuna via di fuga. La demolizione diventa l’unica opzione possibile, senza sconti, attenuanti o valutazioni di opportunità.
La vicenda, per quanto possa apparire di portata limitata, offre l’occasione per riflettere su un tema di grande rilevanza pratica che tocca una moltitudine di situazioni, dai chioschi abusivi sulle spiagge demaniali alle strutture turistico-ricettive realizzate senza titolo su aree pubbliche, fino agli ampliamenti non autorizzati di loculi cimiteriali come nel caso in esame.
Sommario
- Il rigore assoluto dell’art. 35 TUE non ammette deroghe: una recente sentenza del Consiglio di Stato conferma che su proprietà pubblica non esistono alternative alla riduzione in pristino
- Sommario
- Il caso: loculi “fai da te” nel cimitero comunale
- L’art. 35 TUE: una norma senza sconti
- Le conseguenze pratiche del regime vincolato
- Assenza di comunicazione di avvio del procedimento
- Irrilevanza dell’affidamento e del decorso del tempo
- Motivazione semplificata
- Esclusione di sanzioni alternative
- La qualificazione delle opere: un falso problema
- Riflessioni conclusive e consigli pratici
Il caso: loculi “fai da te” nel cimitero comunale
La storia che arriva fino al supremo consesso amministrativo è apparentemente semplice. Una cittadina aveva realizzato, nel cimitero comunale di Pozzuoli, dei loculi funerari a forma di “L” in sostituzione di una preesistente tomba gentilizia, senza munirsi del prescritto permesso di costruire. Il Comune, accortosene, aveva emesso un’ordinanza di demolizione ex art. 35 del TUE, scatenando la reazione della proprietaria che ha percorso tutto l’iter giurisdizionale fino al Consiglio di Stato.
Le argomentazioni difensive seguivano i canoni classici di questo tipo di controversie: le opere realizzate non avrebbero richiesto il permesso di costruire ma al massimo una SCIA, trattandosi di interventi di manutenzione straordinaria; il Comune non avrebbe effettuato la necessaria istruttoria tecnica per valutare la reale natura degli interventi; l’amministrazione avrebbe omesso la comunicazione di avvio del procedimento e non avrebbe motivato adeguatamente circa l’interesse pubblico alla demolizione, specie considerando il tempo trascorso dalla realizzazione delle opere.
L’art. 35 TUE: una norma senza sconti
Il Consiglio di Stato, confermando la decisione del TAR Campania, ha respinto ogni eccezione, richiamando un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato secondo cui “nell’ipotesi di illecito edilizio realizzato su suolo pubblico, l’art. 35 del TUE prevede come unico rimedio sanzionatorio l’ordine di demolizione, dovendosi interpretare la relativa disposizione con particolare rigore, in considerazione del fatto che l’abuso è commesso ai danni di suolo pubblico“.
La disposizione dell’art. 35 non lascia all’ente locale alcuno spazio per valutazioni discrezionali. Una volta accertata la realizzazione di interventi eseguiti in assenza o in totale difformità del permesso di costruire su suoli demaniali o comunque pubblici, l’amministrazione ha l’obbligo di ordinarne la demolizione. Non si tratta di una facoltà, ma di un dovere.
Questo regime di particolare rigore trova la sua giustificazione nel fatto che l’abuso è commesso ai danni della collettività, su beni che appartengono alla comunità e che pertanto meritano una tutela rafforzata. Il legislatore ha voluto evitare che l’interesse pubblico potesse essere sacrificato a favore di interessi particolari, anche quando questi ultimi possano apparire meritevoli di considerazione.
Le conseguenze pratiche del regime vincolato
La natura vincolata dell’atto demolitorio comporta una serie di conseguenze pratiche di grande rilievo per chi si trovi ad operare su suoli pubblici.
Assenza di comunicazione di avvio del procedimento
Poiché l’amministrazione non ha alcun margine di discrezionalità, non sussiste l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento. Il privato non può far valere il diritto di partecipazione procedimentale perché, semplicemente, non esiste alcun procedimento in cui la sua voce possa incidere sull’esito finale.
Irrilevanza dell’affidamento e del decorso del tempo
Il fatto che siano trascorsi mesi o anni dalla realizzazione dell’abuso non genera alcun affidamento tutelabile in capo al privato. Il tempo che passa non sana l’illecito né attenua la reazione sanzionatoria. Come chiarisce la sentenza in commento, “il lungo lasso di tempo intercorso tra la realizzazione dell’abuso e l’adozione del provvedimento repressivo non determina un più stringente obbligo motivazionale circa la sussistenza di un interesse pubblico attuale alla ingiunzione di demolizione”.
Motivazione semplificata
L’amministrazione non è tenuta ad effettuare complesse valutazioni comparative tra interesse pubblico e privato, né deve giustificare nel dettaglio le ragioni della scelta demolitoria. È sufficiente accertare che si tratta di proprietà pubblica e che nessun titolo edilizio è stato rilasciato.
Esclusione di sanzioni alternative
A differenza di quanto accade per gli abusi su suoli privati, dove in determinate circostanze può trovare applicazione il regime della cosiddetta “fiscalizzazione” (pagamento di una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione), su suolo pubblico questa possibilità è preclusa.
La qualificazione delle opere: un falso problema
Un aspetto particolarmente interessante della vicenda riguarda il tentativo della ricorrente di far valere che le opere realizzate non richiedevano il permesso di costruire ma al massimo una SCIA, configurandosi come interventi di manutenzione straordinaria. Si tratta di un’argomentazione ricorrente in questo tipo di contenziosi, fondata sulla speranza che una diversa qualificazione dell’intervento possa aprire spiragli per sfuggire alla demolizione.
Il Consiglio di Stato ha liquidato questa prospettazione osservando che le opere in questione “import[a]no modificazione dell’assetto edilizio dei luoghi, con aumento del carico urbanistico, così da richiedere per la loro esecuzione il rilascio di un permesso di costruire, attesa la notevole estensione in termini di superficie delle opere medesime“.
Ma al di là del caso specifico, è importante sottolineare che il regime dell’art. 35 TUE si applica indipendentemente dalla qualificazione tecnico-giuridica dell’intervento. La norma parla genericamente di “opere eseguite su terreni demaniali” senza distinguere tra le diverse tipologie di intervento. Questo significa che anche opere soggette a mera SCIA, se realizzate senza titolo su suolo pubblico, sono soggette al regime della demolizione obbligatoria.
Riflessioni conclusive e consigli pratici
La sentenza in commento rappresenta l’ennesima conferma di un orientamento giurisprudenziale granitico, che non ammette deroghe o eccezioni quando si tratti di abusi edilizi su suolo pubblico. Il messaggio che ne deriva è chiaro: su terreni demaniali, comunali o comunque pubblici, la legalità edilizia deve essere rispettata sin dal primo mattone.
Per i professionisti tecnici questo comporta una responsabilità particolare nell’assistere i propri clienti quando gli interventi insistano su aree pubbliche o di dubbia natura dominicale. È fondamentale verificare con estrema attenzione la natura giuridica del suolo e, in caso di dubbio, richiedere all’ente proprietario tutte le informazioni necessarie per inquadrare correttamente la situazione.
Per i privati cittadini, la lezione è altrettanto chiara: qualsiasi intervento, anche apparentemente modesto, su suolo pubblico deve essere preceduto dall’acquisizione del necessario titolo edilizio. L’idea che “tanto è piccolo” o “tanto è temporaneo” non trova alcuna protezione nell’ordinamento quando si tratta di proprietà pubblica.
Il rigore della normativa può apparire eccessivo, ma risponde ad una logica precisa: i beni pubblici appartengono alla collettività e come tali devono essere tutelati con particolare severità. In un Paese dove l’abusivismo edilizio ha raggiunto dimensioni preoccupanti, specie lungo le coste e nelle aree di maggior pregio ambientale, spesso demaniali, l’applicazione rigorosa dell’art. 35 TUE rappresenta uno strumento essenziale per la tutela del territorio e del paesaggio.
La sentenza CdS n. 3853/2025 ci ricorda che, almeno su questo fronte, non si ammettono sconti.
