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Analisi della Sentenza Consiglio di Stato n. 8718/2024 del 4.11.2024

Anche in materia di cave le scelte pianificatorie sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza, e l’attività estrattiva deve sempre essere subordinata alla tutela ambientale e paesaggistica.

Questi sono i principi che riafferma il Consiglio di Stato nella sentenza n. 8718/2024.

Questa pronuncia è importante non solo perché conferma anche nell’ambito dell’attività estrattiva la preminenza delle scelte pianificatorie rispetto all’interesse aziendale e la subordinazione della coltivazione alla tutela ambientale e paesaggistica, ma anche perché richiama e riconferma una serie di concetti sulla pianificazione valevoli in generale per tutte le attività incidenti sul territorio.

Ma andiamo per ordine.

I. Fatto sotteso alla controversia

La controversia riguarda l’attività estrattiva nella cava denominata “Iano Piano delle Querci” (o “Cava Iano”), situata nel territorio del Comune di Montaione, di cui la società ricorrente era titolare di autorizzazione. Il sito estrattivo, destinato alla coltivazione di materiale calcareo, era stato autorizzato con atto comunale del 27 agosto 2010, n. 1. Nella disciplina urbanistica comunale, l’area aveva assunto destinazione solo temporaneamente estrattiva, mentre la destinazione d’uso definitiva era a zona boscata E2, previa risistemazione ambientale.

L’autorizzazione comunale era stata prorogata fino al 27 novembre 2019 con provvedimento del 27 novembre 2017, n. 11909. Anche l’autorizzazione paesaggistica era stata prorogata con provvedimento comunale del 23 maggio 2018, n. 2, sempre fino al 27 novembre 2019.

II. La vicenda amministrativa e gli atti emessi

La vicenda amministrativa si è sviluppata attraverso diversi passaggi significativi. In data 5 novembre 2019, poco prima della scadenza dell’autorizzazione, la società concessionaria presentava al Comune di Montaione richiesta di proroga per tre anni della durata dell’autorizzazione ad effettuare l’attività estrattiva, ai sensi dell’art. 20, comma 4-ter, della L.R. Toscana n. 35/2015.

Il Comune, con nota del 15 novembre 2019, comunicava che non sarebbe stata concessa la proroga e che per il ripristino ambientale sarebbe stata avviata la procedura prevista dalla legge regionale. Il Comune motivava tale decisione evidenziando di aver presentato osservazioni per il mutamento del Piano Regionale Cave (PRC) e che non intendeva consentire un’ulteriore attività estrattiva stante la vocazione turistica del territorio.

Successivamente, con ordinanza dell’11 dicembre 2019, il Comune imponeva all’impresa di eseguire le opere necessarie per il ripristino ambientale entro il 31 agosto 2020.

Parallelamente, a livello regionale, la cava era stata inserita nel Piano Regionale Cave adottato con delibera consiliare del 31 luglio 2019, n. 61, con il suo perimetro attuale, tra le “risorse” ma non tra i “giacimenti”. Il Piano Regionale Cave veniva definitivamente approvato con delibera consiliare regionale del 21 luglio 2020, n. 47. Nella pianificazione approvata, la cava non veniva inserita tra i giacimenti neanche potenziali, in quanto area “prevalentemente o integralmente interessata da fattori ostativi e/o molteplici fattori condizionanti con elevato livello di criticità a carattere escludente, nonché Area nella quale si riscontra carenza/esaurimento del materiale, essendo già stata interessata da attività estrattiva pregressa e da interventi di ripristino e/o processi di rinaturalizzazione e/o recupero”.

III. Ricorsi al TAR, doglianze del ricorrente e difese dell’amministrazione

La società proponeva due ricorsi al TAR Toscana. Con il primo ricorso impugnava sia la comunicazione di diniego alla proroga che l’ordinanza comunale di ripristino, nonché gli atti presupposti, in particolare il Piano Regionale Cave adottato e le osservazioni presentate dal Comune di Montaione nel corso del relativo procedimento.

Le principali doglianze erano l’incompetenza dell’amministrazione comunale, il difetto di motivazione e di istruttoria in relazione al diniego di proroga. La società sosteneva inoltre l’infondatezza delle motivazioni addotte dal Comune, in quanto gli obiettivi degli strumenti urbanistici comunali sarebbero stati già definiti prevedendo un “ambito temporaneamente destinato ad attività estrattiva”. Lamentava anche l’illegittimità derivata dell’ordinanza di ripristino ambientale, in quanto le opere residue di risistemazione erano collegate al progetto di escavazione approvato, realizzato solo in parte per ragioni geologiche e crisi del settore. Infine, sosteneva l’illegittimità del Piano Regionale Cave adottato nella parte in cui qualificava la cava come risorsa e non giacimento a causa “della presenza di un fattore escludente e di altri fattori condizionanti con livello di criticità”.

Con il secondo ricorso impugnava la delibera del Consiglio regionale di approvazione del Piano ed i relativi allegati, nella parte relativa alla Cava Iano.

Le doglianze principali erano il difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto il Piano non avrebbe evidenziato le ragioni per le quali erano state respinte le osservazioni presentate dalla società. La ricorrente sosteneva inoltre l’erronea valutazione circa l’esistenza di una concessione ventennale di acque termali in favore di un’altra società, indicata come “carattere escludente-E1”. Lamentava infine un difetto motivazionale in relazione alla modifica dell’art. 40 della disciplina di Piano.

La Regione Toscana, costituitasi in giudizio, eccepiva l’inammissibilità del ricorso in quanto attinente a scelte di merito tecnico-discrezionali del pianificatore regionale non illogiche né irrazionali. Sosteneva inoltre che la ricorrente avesse un interesse di mero fatto, in quanto la richiesta di inserimento tra i giacimenti riguardava non solo l’area già autorizzata ma un ampliamento con nuovo perimetro.

Il TAR Toscana, con sentenza n. 509/2021, ha respinto entrambi i ricorsi riuniti, ritenendo che la discrezionalità caratterizzante le scelte di pianificazione del territorio è sindacabile solo per manifesta irragionevolezza e travisamento dei fatti. Ha inoltre considerato ragionevole la scelta della Regione, anche in considerazione della presenza di un bacino di acque minerali e termali, ritenendo irrilevante il fatto che la concessione per il loro sfruttamento fosse o meno attiva.

IV. Motivi di appello e decisione del Consiglio di Stato

La società ha formulato due motivi di appello. Con il primo motivo ha lamentato la violazione e falsa applicazione della normativa in materia di protezione delle acque potabili e degli obblighi di motivazione e istruttoria, nonché insufficiente e illogica motivazione e travisamento dei presupposti relativamente alla decisione sul ricorso contro il Piano Regionale Cave. Con il secondo motivo ha sostenuto la violazione della legge regionale sulle proroghe delle autorizzazioni e degli obblighi di motivazione e istruttoria relativamente alla decisione sul ricorso contro gli atti comunali.

La Regione ha riproposto le eccezioni preliminari già avanzate in primo grado, sostenendo l’inammissibilità del ricorso per il sindacato limitato sulle scelte pianificatorie e l’interesse di mero fatto della ricorrente, in quanto la richiesta riguardava non una proroga del medesimo sito estrattivo, ma una traslazione della concessione su un’area diversa.

Il Consiglio di Stato ha respinto la prima eccezione preliminare della Regione, ritenendo che il sindacato sulle scelte pianificatorie, seppur limitato, comporta comunque una verifica di ragionevolezza e di assenza di errori di fatto. Ha invece accolto la seconda eccezione, ritenendo che la società non potesse aspirare ad una proroga su un’area diversa da quella oggetto di concessione, facendo valere un interesse di mero fatto non differenziato da quello di qualsiasi altro operatore del settore.

Il Consiglio ha quindi dichiarato inammissibili i ricorsi di primo grado contro il Piano Regionale Cave per difetto di interesse. Ha inoltre respinto il secondo motivo di appello relativo all’ordinanza di ripristino ambientale, condividendo la motivazione del TAR secondo cui l’esecuzione delle opere di risistemazione ambientale è sempre obbligatoria, indipendentemente dal completamento dei lavori di estrazione previsti dal progetto.

In conclusione, il Consiglio di Stato ha in parte respinto l’appello e in parte dichiarato inammissibili i ricorsi di primo grado, condannando la società appellante alla refusione delle spese di lite in favore della Regione Toscana.

V. Principi rilevanti in materia di attività estrattiva

Il Consiglio di Stato ha sviluppato la propria decisione partendo da consolidati principi in materia di sindacato giurisdizionale sugli atti di pianificazione territoriale, richiamando la giurisprudenza amministrativa in tema di ampia discrezionalità nella pianificazione, assenza di tutela per la mera aspettativa alla conservazione o miglioramento della destinazione urbanistica, non necessità di motivazione puntuale e limiti del sindacato giurisdizionale.

Per una disamina più approfondita si veda l’articolo “Natura dei Piani regolatori generali, osservazioni e sindacabilità delle scelte pianificatorie” su questo blog.

Più specificamente, con riferimento all’attività pianificatoria in materia di cave, il Consiglio di Stato ha individuato una serie di principi di carattere generale.

Innanzitutto si pone come fondamentale anche in ambito di attività di cava il principio della pianificazione, quale strumento necessario al bilanciamento di interessi costituzionalmente rilevanti: “L’attività estrattiva di cava, pur non essendo assoggettata al previo rilascio del permesso di costruire, coinvolge interessi super individuali e valori costituzionali (ambiente, paesaggio, territorio, salute, iniziativa economica)”. Conseguentemente, “al pari dell’attività edilizia, non è mai completamente libera, ma deve inserirsi in un contesto di interventi pianificati”.

La sentenza ha inoltre enumerato alcune linee di indirizzo sui valori costituzionali in gioco e la loro prevalenza:

Prevalenza della tutela ambientale e paesaggistica sugli interessi economici: L’imposizione di vincoli peculiari, volti a circoscrivere le attività estrattive, anche già in atto, trova supporto costituzionale nei principi desumibili dall’art. 9 sulla tutela del paesaggio.
Recessività degli interessi economici: Tali vincoli non confliggono con quelli – comunque recessivi – di cui agli artt. 41, 42 e 43 Cost., in quanto i vincoli paesaggistici, per la loro natura conformativa del territorio, ben possono incidere su attività produttive anche già esistenti.
Carattere dell’attività estrattiva e impatto ambientale: Quella di cava è un’attività di lunga durata, destinata a pregiudicare l’ambiente in modo prolungato, progressivo ed espansivo, con la conseguenza che l’imposizione del vincolo può impedirne la prosecuzione.
Assenza di diritti quesiti: Non sono configurabili diritti quesiti essendo l’attività di cava oggetto di autorizzazione, revocabile tutte le volte in cui subentrino elementi impeditivi (CdS 5058/2009).

Conseguente alla prevalenza dei valori paesaggistici e ambientali vengono poi affermati i principi inerenti gli obblighi di ripristino ambientale:

Generalità dell’obbligo di ripristino: L’esecuzione delle opere di risistemazione ambientale delle aree di cava è sempre obbligatoria, anche in caso di decadenza o sospensione dell’autorizzazione oltre che di sua scadenza, e quindi indipendentemente dal completamento dei lavori previsti dal progetto.
Irrilevanza del mancato completamento del progetto estrattivo: Quest’ultima costituisce circostanza meramente fattuale rientrante nella disponibilità del privato, che non può condizionare l’assolvimento ad un onere previsto a scopi di pubblico interesse.

Nell’ambito della decisione, vengono poi delineati i principi che riguardano gli obblighi – e i limiti – motivazionali inerenti i piani cave:

Esenzione dall’obbligo di motivazione specifica: In sede di approvazione del piano cave la Regione non è tenuta a motivare specificatamente le scelte riguardanti le singole aree.
Non necessità di motivazione specifica: In sede di approvazione del piano delle cave, le scelte riguardanti le singole aree non abbisognano di una specifica motivazione in considerazione dell’elevato numero di destinatari e dell’interdipendenza reciproca delle varie previsioni, specie se poste a tutela dell’ambiente e del paesaggio (CdS 3625/2018; CdS 2164/2018; CdS 1059/2012; CdS 2083/2011).
Eccezione all’esenzione dall’obbligo di motivazione: Il piano cave, in quanto atto di pianificazione generale, non necessita di una particolare motivazione, tranne nel caso in cui tale piano si discosti dai pareri obbligatori resi in seno al procedimento, onde evitare possibili arbitri (CdS 6519/2008).

Infine, riguardo al differimento delle attività di recupero ambientale, viene effettuato l’inquadramento dell’attività di cava nell’ambito della normativa europea e la disamina pertinente dei principi della sentenza della Corte Costituzionale n. 176/2018:

Applicabilità della direttiva europea sui servizi all’attività di coltivazione della cava: L’attività di sfruttamento delle cave ricade nel campo applicativo della direttiva 2006/123/CE, attuata dal d.lgs. n. 59 del 2010 (Corte cost. 176/2018).
Autorizzazioni e concessioni nel diritto europeo: Tale normativa riguarda il caso in cui il numero di autorizzazioni sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili.
Interpretazione sul differimento dell’attività di recupero ambientale: Il Consiglio richiama l’interpretazione della Corte Costituzionale secondo cui la possibilità di un differimento triennale del termine per il completamento delle attività di recupero ambientale non accorderebbe alcun vantaggio al prestatore uscente, essendo diretto solo a consentire l’ultimazione degli interventi di riqualificazione necessari.

VI. Conclusione

I giudici di Palazzo Spada, nel risolvere il caso portato alla loro attenzione, hanno avuto modo di affermare una serie di principi cardine in materia di estrazione lapidea, di valenza generale ed estensibili ben oltre il caso specifico affrontato. Sicuramente la pronuncia merita il dovuto approfondimento.

Testo integrale Sentenza Consiglio di Stato n. 8718/2024

Pubblico di seguito l’editto del 1 febbraio 1751 di Maria Teresa, Duchessa di Massa, Principessa di Carrara e Principessa Ereditaria di Modena, con cui sono stati definiti i “beni estimati”, questa particolare categoria di cave sul cui regime giuridico si discute ancora oggi e che è stata oggetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 228/2016, che ha dichiarato illegittimo l’art. 32 comma 2 della L.R. Toscana n. 35/2015 (Disposizioni in materia di cave), tentativo del legislatore regionale di qualificarne la natura.

MARIA TERESA
Duchessa di Massa, Principessa di Carrara e Principessa Ereditaria di Modena

Nell’essere stata portata avanti di Noi certa controversia insorta fra certi Ufficiali della vicinanza di Torano, e alcuni particolari sopra il diritto di aprire negli agri di quella, Cave di marmo, siamo venuti nella deliberazione di fissare un Regolamento, il quale decida essa controversia, e dia insieme norma a tutte le altre, che in rapporto degli Agri delle altre vicinanze di Carrara, eccitare si potessero in qualsivoglia tempo avvenire su consimile soggetto.

Distinguiamo in primo luogo le Cave già aperte negli Agri delle vicinanze di detto Nostro Principato, da quelle che sono per aprirsi nell’avvenire. Quanto alle prime nuovamente distinguiamo le Cave già descritte negli Estimi dei Particolari, da quelle che descritte non vi sono.

Per le descritte, vogliamo, che se l’allibrazione delle medesime è seguita venti anni prima della presente Nostra ordinazione niun diritto pretender mai più possa sopra di esse, o sopra i loro Possessori, la vicinanza ne’ di cui Agri sono situate non altrimenti che se a favore dei possessori medesimi militasse l’immemorabile, o la centenaria, o concorresse a prò loro un titolo il più legittimo che immaginare si possa.

Se poi sarà seguita la suddetta allibrazione da minor tempo d’anni venti in qua’, vogliamo che la vicinanza, ne’ di cui Agri sono situate, abbia il diritto di interpellare i possessori ad allegare, e procurare il titolo del di loro acquisto, ed in caso che dentro il termine di un mese, se proseguire vogliano a possederle, o rilasciarle, dimodiché eleggendo eglino il rilasciarle, altro non possa contro loro pretendere la rispettiva vicinanza; ma per l’opposto eleggendo di ritenerle debbano obbligarsi a favore della vicinanza per pubblico istrumento in forma di Livello ad una certa annua prestazione discreta però e moderata, da concordarsi coi di lei Uffiziali e da determinarsi in caso di discordia fra le parti, da Noi; nel qual caso dovranno esse Cave levarsi dal rispettivo Estimo, non essendo ragionevole che lo stesso fondo sia gravato dalle collette ed insieme dal canone a favore della vicinanza.

La quantità di tal canone non dovrà però misurarsi dallo stato presente della cava, della quale accadrà trattarsi, ma sul merito di quella porzione di Agri sulla quale sarà stata aperta, e la quale sarà di pertinenza della cava della quale accadrà di trattarsi, anzi, medesima, avuto però insieme qualche riguardo all’uso per cui è destinata. E quantunque la promessa di tale annua prestazione debba farsi come si è detto, in forma di livello, il possessore nondimeno avrà sempre l’arbitrio e la facoltà di ritirarsene, con rilasciare qualunque volta a lui così piacerà, eziandio dopo cento anni, la cava, o vogliam dire l’occupata porzione di Agri alla vicinanza, ben inteso che a questa o ai suoi Uffiziali ne faccia Giudiciale disdetta.

Per altro le cave tutte allibrate agli estimi dei particolari avranno la presunzione di esservi state descritte prima del decennio, e sarà incombenza delle rispettive vicinanze, di mostrare il contrario, volendo Elleno porre in pratica la premessa provvidenza.
Per le cave aperte poi negli agri suddetti ma non descritte negli estimi dei particolari avranno le rispettive vicinanze assolutamente il diritto d’interpellare, e costringere i possessori a quanto abbiamo disposto per le allibrativi dal tempo di venti anni a questa parte, e volendo eglino ritenerle, dovranno assumere l’obbligo di detta annua prestazione, seppure non giustificheranno altro titolo, giustificando il quale dovrà farsene l’allibrazione all’estimo loro, non potendosi dar mai alcun titolo, il quale esenti da allibrazione per l’effetto di non doversene pagare le collette. In ordine a che dichiariamo per maggior intelligenza della Nostra Mente, che le cave allibrate già agl’estimi, e che vi si allibreranno, a favore di un giusto titolo, rimarranno gravate del peso delle collette, ma non di canone veruno, e che viceversa le gravate di qualche canone non riceveranno onere alcuno rispettivamente alle collette.

Resta a trattarsi delle Cave non ancora aperte, e per questo ordiniamo, che chiunque vorrà negli Agri della sua Vicinanza cercarvi coi suoi lavori all’azzardo delle Cave, possa farlo con piena libertà, purché osservi la giusta moderazione di farla in luogo ove non possa derivarne pregiudizio all’altrui. Esso luogo, se avrà la Marca di quel particolare medesimo, se vorrà goderne il vantaggio, dovrà dare al Deputato della Vicinanza nota del sito in cui vorrà impiantare i suoi lavori, per tentare la sorte di una qualche Cava. Cessando egli per lo spazio di sei mesi continui dal travaglio, potrà lavorarvisi coll’istessa idea, e collo stesso fine da un altro, che dovrà osservare le stesse condizioni. Chi poi arriverà ad aprirvi la Cava (ed aperta si dirà la Cava, quando tale sarà il giudizio dei Periti, da eleggersi ad istanza del Deputato dal Commissario di Carrara) godrà per lo spazio di anni due dal giorno di tal Perizia i comodi tutti della Cava medesima, ma dopo tal termine dovrà essere interpellato a dichiarare se voglia proseguire, o rilasciarne il prezzo, per dovere, nel caso di volerlo proseguire, incontrare a favore della Vicinanza l’obbligazione di una certa annua corrisposta in tutto e per tutto a tenore della premessa dichiarazione.

Ed affinché meglio si evitino le questioni, dichiariamo, che i siti i quali a quest’ora sono stati marcati da alcun particolare, e nei quali han già questi incominciato a tentare coi loro lavori la sorte di qualche Cava, non devono riferirsi alla Classe della Cave già aperte, ma sì bene di quelle, che sono per aprirsi nell’avvenire, dimodoché dandone eglino la menzionata nota al Deputato, osservare per esso si debba quanto venghiamo adesso ad ordinare per rapporto alle Cave non ancora aperte.
Con tutto fin qui disposto non intendiamo di derogare né di fare innovazione veruna su i precedenti Nostri Editti proibitivi del pascolo, dell’incendio e del taglio nei Beni Comunali del predetto nostro Principato, e vogliamo adesso anzi che restino onninamente, ed in tutte le parti ed annessi loro, nel loro pieno vigore.
In tal guisa apprendiamo di avere nel tempo istesso posto in cauto l’interesse del Pubblico, e dei Particolari, e di avere inoltre senza pregiudizio delle Vicinanze assicurato e favorito il commercio dei Marmi, sicché altro non resta se non che ognuno, cui spetta, eseguisca il presente Nostro Regolamento, a tenore del quale, sarà parte dei nostri Giudici di amministrare a chiunque siasi la giustizia; e, pubblicato che sia ed affisso nei luoghi soliti, dovrà essere registrato al solito libro dei Bandi e della Riforma, a perpetua memoria, ed affinché sia inviolabilmente osservato come legge perpetua, non ostante ecc.

Dato in Massa, 1 febbraio 1751

Ricciarda – d’ordine

Attività estrattiva e pianificazione