Tra manufatti precari e nuove costruzioni: due recenti pronunce del Consiglio di Stato ridisegnano i confini del titolo abilitativo e del potere sanzionatorio

È possibile chiudere la pergotenda con una vetrata?

La risposta — come quasi sempre in diritto — è: dipende.

Ma dopo due recenti pronunce del Consiglio di Stato, i contorni del “dipende” si sono fatti molto più nitidi, e non sempre a favore del proprietario.

Il tema è quello della qualificazione delle opere edilizie: quando un’opera è davvero “precaria” — e quindi non necessita di titolo abilitativo, o al più di una comunicazione semplificata — e quando invece si trasforma in una “nuova costruzione”, con tutto ciò che ne consegue in termini di titolo richiesto e di regime sanzionatorio. Due decisioni della Seconda Sezione del Consiglio di Stato, emesse a distanza di poche settimane l’una dall’altra, affrontano la questione con una chiarezza che merita di essere analizzata nel dettaglio.

Sommario

• Tra manufatti precari e nuove costruzioni: due recenti pronunce del Consiglio di Stato ridisegnano i confini del titolo abilitativo e del potere sanzionatorio
• Sommario
• 1. Il caso della pergotenda: una storia che si ripete
• 2. La nozione di manufatto precario: struttura e funzione, entrambe temporanee
• 3. La chiusura della pergotenda con vetrata: quando scatta l’abuso
• 4. Il regime sanzionatorio: demolizione o sanzione pecuniaria?
• 5. I titoli abilitativi in gioco: CILA, SCIA o permesso di costruire?
• 6. Riflessioni pratiche: cosa significa per proprietari e progettisti
• Conclusioni
• Note e fonti

1. Il caso della pergotenda: una storia che si ripete

La pergotenda è da anni al centro di un contenzioso seriale davanti ai TAR e al Consiglio di Stato. La sua natura giuridica è incerta per definizione: è una struttura leggera, spesso mobile, che serve a ombreggiare uno spazio aperto. Il Consiglio di Stato, nel corso degli anni, ha elaborato una distinzione ormai consolidata: la pergotenda è un’opera di arredo esterno, installabile in regime di attività libera ai sensi dell’art. 6 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (di seguito, TUEd), a condizione che la sua tenda rimanga l’elemento principale e la struttura di sostegno rimanga funzionalmente accessoria.

Il problema sorge — e sorge spesso — quando attorno a quella pergotenda si comincia ad aggiungere qualcosa: prima una vetrata su un lato, poi un’altra, poi magari una parete fissa. Il risultato finale è uno spazio chiuso su tutti i lati, coperto, abitabile in ogni stagione. Una cosa che, chiamarla ancora “pergotenda”, è un eufemismo.

Con la sentenza n. 1526 del 25.02.2026 (Cons. St., Sez. II, n. 1526/2026), il Consiglio di Stato ha affrontato esattamente questo scenario, riformando la pronuncia di primo grado che aveva annullato un’ordinanza di demolizione. La vicenda riguardava l’installazione sine titulo di una vetrata posta a chiusura di una pergotenda già insistente su uno spazio chiuso su tre lati. Il TAR aveva ritenuto che la vetrata, essendo scorrevole su binari e installata su un solo lato, non determinasse una chiusura permanente. Il Consiglio di Stato non è stato d’accordo.

2. La nozione di manufatto precario: struttura e funzione, entrambe temporanee

Prima di addentrarsi nel caso specifico della pergotenda, occorre fare un passo indietro e chiarire cosa si intende — o meglio, cosa non si intende più — per manufatto precario.

La nozione di precarietà, nell’ordinamento edilizio, ha una storia travagliata. Per lungo tempo, una certa giurisprudenza tendeva a qualificare come precaria qualsiasi opera facilmente amovibile, valorizzando esclusivamente il profilo strutturale. Se la baracca di lamiera poteva essere smontata in un giorno, era precaria. Questa interpretazione, comoda per i proprietari e foriera di abusi, è stata progressivamente superata.

Con la sentenza n. 2176 del 16.03.2026 (Cons. St., Sez. II, n. 2176/2026), il Consiglio di Stato ha ribadito con nettezza il principio già espresso in numerose pronunce precedenti:

«È qualificabile come manufatto precario soltanto quell’opera strutturalmente destinata alla rimozione, una volta cessata l’esigenza contingente che ne ha giustificato la realizzazione.»

Il punto chiave è duplice: l’opera deve essere sia strutturalmente destinata alla rimozione, sia funzionalmente legata a un’esigenza temporanea. Non basta l’uno senza l’altro. Non rientrano in tale categoria gli interventi di stabile trasformazione del territorio, qualificabili in termini di nuove costruzioni, che presentino caratteristiche costruttive stabili — nella fattispecie esaminata dalla pronuncia: basamento in calcestruzzo, pareti in legno, copertura a coppi con orditura primaria e secondaria, aperture finestrate — e siano destinati a soddisfare esigenze non temporanee.

Questo approccio — che possiamo definire “doppio criterio” — è ormai ius receptum nella giurisprudenza amministrativa, ed è fondamentale per comprendere il ragionamento che sorregge anche la decisione sulla pergotenda. La precarietà non è una qualità costruttiva: è una qualità funzionale. Un’opera può essere leggera, smontabile, priva di fondazioni, eppure non essere precaria, se è destinata a soddisfare un’esigenza stabile nel tempo.

3. La chiusura della pergotenda con vetrata: quando scatta l’abuso

Tornando al caso della pergotenda, il ragionamento del Consiglio di Stato nella sentenza n. 1526/2026 è lineare ma dirompente nelle sue implicazioni pratiche.

Il Collegio premette un principio metodologico importante:

«Per valutare il carattere abusivo di un’opera edilizia occorre porla in relazione con il contesto immobiliare in cui s’inserisce, in modo da apprezzarne l’impatto complessivo sul territorio.»

Non si valuta la singola opera in isolamento, ma nel suo contesto. La vetrata scorrevole, installata su un solo lato, sarebbe forse innocua se fosse l’unica chiusura. Ma qui la pergotenda insisteva già su uno spazio chiuso su tre lati. L’aggiunta della vetrata — anche se scorrevole, anche se tecnicamente rimovibile — determinava la chiusura totale dello spazio, con conseguente aumento di volumetria.

Questo passaggio merita attenzione. La mobilità scorrevole della vetrata è irrilevante ai fini della qualificazione dell’opera: ciò che conta è l’effetto prodotto, non la caratteristica tecnica del singolo elemento. Il ragionamento del TAR — che aveva valorizzato la mobilità della vetrata per escludere la chiusura permanente — viene dunque esplicitamente riformato.

Il Consiglio di Stato ritiene legittima l’ordinanza di demolizione perché l’opera, nel suo insieme, comporta:
1. una chiusura totale di uno spazio in precedenza aperto su almeno un lato;
2. un conseguente aumento di volumetria — nozione quest’ultima di grande rilevanza pratica, cui torneremo;
3. l’assenza di qualsiasi titolo abilitativo.

L’intervento, pertanto, non è qualificabile come manutenzione, né come intervento di arredo esterno in attività libera. È — nella sostanza — una nuova costruzione, soggetta a permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c), TUEd, che ricomprende tra gli interventi soggetti a tale titolo quelli «che comportano modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici».

4. Il regime sanzionatorio: demolizione o sanzione pecuniaria?

A questo punto si pone la questione sanzionatoria. Il regime applicabile agli abusi edilizi nel TUE non è uniforme: dipende dalla tipologia dell’intervento abusivo e dal titolo che sarebbe stato necessario.

Per le nuove costruzioni eseguite in assenza di permesso di costruire — o in totale difformità dallo stesso — si applica l’art. 31 TUEd, che prevede l’ordine di demolizione e rimessa in pristino. Si tratta della sanzione più grave, tendenzialmente irrogabile anche a distanza di molti anni dall’abuso, data la sua natura reale e imprescrittibile, come ribadito dalla giurisprudenza consolidata (tra le molte, si veda la nota posizione della Corte Costituzionale, C. Cost. n. 140/2018, sulla non prescrittibilità dell’abuso edilizio).

Per le parziali difformità rispetto al permesso di costruire, si applica invece l’art. 34 TUE, che consente — in determinati casi — la sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria, quando la demolizione non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità.

Il D.L. 69/2024, conv. con mod. con L. 105/2024 (il cosiddetto Salva Casa) ha introdotto l’art. 36-bis TUE, che ha ampliato le possibilità di accertamento di conformità per le parziali difformità, introducendo la cd. doppia conformità asincrona: ai fini della sanatoria, è sufficiente che l’opera sia conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda, anche se al tempo della realizzazione non lo era, a condizione che la difformità riguardi la sola normativa edilizia (e non anche quella urbanistica). Si tratta di una modifica significativa, su cui tornerò nelle conclusioni.

Nel caso della pergotenda abusiva, tuttavia, siamo di fronte non a una parziale difformità, ma a un’opera realizzata sine titulo e qualificata come nuova costruzione. Il regime applicabile è quello dell’art. 31 TUE, e l’ordinanza di demolizione risulta, secondo il Consiglio di Stato, pienamente legittima.

5. I titoli abilitativi in gioco: CILA, SCIA o permesso di costruire?

Per inquadrare correttamente le implicazioni pratiche di queste pronunce, è utile ripercorrere brevemente il sistema dei titoli abilitativi edilizi vigente, tenendo conto delle modifiche apportate dal Salva Casa.

Semplificando al massimo, il TUEd distingue tra:

• Attività edilizia libera (art. 6 TUEd): interventi di manutenzione ordinaria, arredo esterno, installazione di pannelli solari, ecc. Non richiedono alcun titolo. La pergotenda “pura” — struttura leggera, tenda come elemento principale, nessuna chiusura dello spazio — vi rientra secondo l’orientamento prevalente.
• CILA — Comunicazione di inizio lavori asseverata (art. 6-bis TUEd): manutenzione straordinaria che non riguardi le parti strutturali, restauro e risanamento conservativo che non riguardi le parti strutturali. Interventi edilizi non riconducibili alle categorie superiori.
• SCIA — Segnalazione certificata di inizio attività (art. 22 TUEd): interventi di manutenzione straordinaria sulle parti strutturali, restauro e risanamento conservativo sulle parti strutturali, ristrutturazione edilizia minore. La SCIA alternativa al permesso di costruire (art. 23 TUEd) consente anche interventi di ristrutturazione edilizia maggiore e di nuova costruzione, ma solo nei casi previsti dallo strumento urbanistico.
• Permesso di costruire (art. 10 TUEd): interventi di nuova costruzione, ristrutturazione urbanistica, ristrutturazione edilizia che portino a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente con aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti.

La pergotenda con vetrata che crea volumetria si colloca inequivocabilmente nell’ultima categoria. Non v’è spazio per la CILA né per la SCIA, perché il risultato finale è — nella sostanza — una nuova costruzione che comporta creazione o aumento di volume, modifica della sagoma e trasformazione permanente del territorio.

Questo punto è ribadito anche nella sentenza n. 2176/2026 sul manufatto precario che affronta anche il tema dei titoli edilizi semplificati e del potere sanzionatorio. Il Collegio chiarisce che le semplificazioni procedurali introdotte negli anni — CILA, SCIA, ecc. — non comportano una corrispondente attenuazione del potere sanzionatorio dell’amministrazione. L’eventuale carenza di titolo, anche laddove sarebbe sufficiente un titolo semplificato, espone l’opera alle sanzioni previste dalla norma, in proporzione alla tipologia dell’intervento realizzato (interessante notare che le nuove pronunce includono ormai la CILA tra i titoli edilizi, senza fare distinguo).

6. Riflessioni pratiche: cosa significa per proprietari e progettisti

Queste due pronunce hanno implicazioni concrete che meritano di essere esplicitate con chiarezza.

Prima implicazione: il contesto conta

La valutazione della liceità di un’opera non può prescindere dal contesto in cui essa si inserisce. La stessa pergotenda può essere libera in un contesto e abusiva in un altro. Se lo spazio su cui insiste è già chiuso su tre lati, l’aggiunta di qualsiasi chiusura ulteriore — anche parziale, anche mobile — rischia di determinare la chiusura totale e il conseguente aumento di volumetria. I progettisti e i tecnici che assistono i propri clienti devono analizzare con attenzione il contesto preesistente prima di classificare un intervento.

Seconda implicazione: la mobilità non salva dall’abuso

Uno dei luoghi comuni più diffusi — e più pericolosi — è che un’opera “smontabile” sia per definizione precaria e quindi libera da titolo. Le due sentenze in commento sgombrano definitivamente il campo da questa illusione. La precarietà richiede sia la temporaneità strutturale sia quella funzionale. Un gazebo in ferro, una veranda in vetro, una pergotenda con chiusure: nessuna di queste opere si salva dalla qualificazione come nuova costruzione solo perché in astratto potrebbe essere smontata.

Terza implicazione: il Salva Casa non è una soluzione universale

Il D.L. 69/2024, conv. con L. 105/2024, ha introdotto importanti strumenti di sanatoria e di accertamento di conformità, ma non ha cambiato la qualificazione delle tipologie di abuso. L’art. 36-bis TUEd, con la doppia conformità asincrona, offre una via d’uscita per le parziali difformità rispetto al permesso di costruire, ma non per le opere realizzate in assenza totale di titolo che avrebbero richiesto il permesso di costruire. Per queste ultime, la strada dell’accertamento di conformità rimane percorribile solo in presenza della doppia conformità piena (urbanistica ed edilizia) al momento della domanda, ai sensi dell’art. 36 TUEd.

Quarta implicazione: il vincolo paesaggistico complica ulteriormente il quadro

Non è un caso che, da qualche anno a questa parte e durante la gestazione dei procedimenti che hanno portato alla pronuncia di queste sentenze, il dibattito pubblico si stesse accendendo sul tema dei vincoli paesaggistici e del loro rapporto con le procedure di sanatoria. La questione se abbia più peso la sanatoria o il vincolo paesaggistico è tornata prepotentemente all’attenzione degli operatori del settore, anche per effetto dell’entrata in vigore del decreto Salva Casa.

La risposta — che merita un approfondimento autonomo — è che in zona paesaggisticamente vincolata, il percorso sanzionatorio si complica ulteriormente: non solo l’art. 31 TUEd, ma anche l’art. 167 d.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) può trovare applicazione, con regimi sanzionatori specifici e con la necessità del previo parere vincolante della Soprintendenza ai fini di qualsiasi sanatoria paesaggistica.

Su questo fronte, peraltro, il dibattito politico e istituzionale è vivace. La Regione Lombardia ad esempio ha recentemente aperto la riflessione sulla necessità di rivedere alcuni vincoli paesaggistici — nel caso specifico quelli sui Navigli milanesi — alla luce dei cantieri di riqualificazione in corso (Il Giorno cronaca di Milano del 5.4.2025, “Cantieri, la Regione lancia la proposta: rivedere il vincolo sui navigli. Il caso impossibile della cascina Argelati”). È un segnale di come la tensione tra tutela del paesaggio e sviluppo edilizio rimanga irrisolta, e di come le Soprintendenze continuino a svolgere un ruolo centrale, e politicamente contestato, nella gestione di queste tensioni (Il Sole 24 Ore 1.2.2025 “Funzioni e poteri delle Soprintendenze nel tutelare e valorizzare il patrimonio culturale e paesaggistico”).

Quinta implicazione: il potere sanzionatorio non si attenua con i titoli semplificati

La sentenza n. 2176/2026 chiarisce che l’introduzione di titoli edilizi semplificati (CILA, SCIA) non ha attenuato il potere sanzionatorio dell’amministrazione per le opere prive del titolo necessario. Se un’opera avrebbe richiesto la SCIA e invece è stata realizzata senza alcun titolo, l’amministrazione può e deve sanzionarla. Se avrebbe richiesto il permesso di costruire, la sanzione è quella dell’art. 31 TUEd. La semplificazione dei procedimenti non equivale a una depenalizzazione degli abusi.

Questo ci riporta alla tendenza generale dell’appiattimento della CILA sulla disciplina della SCIA, cosa che rende di fatto i due istituti quasi (inutilmente) sovrapponibili.

Conclusioni

Torno alla domanda iniziale: si può chiudere la pergotenda con una vetrata? La risposta, alla luce di queste pronunce, è la seguente.

Se la pergotenda è installata su uno spazio aperto su tutti i lati, una vetrata su un lato potrebbe — potrebbe — rientrare in un regime di attività libera o CILA, a seconda delle caratteristiche specifiche e della disciplina locale. Ma se la pergotenda insiste già su uno spazio parzialmente chiuso, ogni ulteriore chiusura, anche mobile, deve essere attentamente valutata. Il rischio concreto è di realizzare — senza saperlo, o senza volerlo ammettere a se stessi — una nuova costruzione in assenza di permesso di costruire, con tutto il corredo sanzionatorio che ne deriva.

Le due sentenze della Seconda Sezione del Consiglio di Stato in commento non innovano l’ordinamento: applicano principi già consolidati a fattispecie molto comuni. Il loro valore è nella chiarezza con cui ribadiscono che la qualificazione edilizia di un’opera non è una questione di etichetta, ma di sostanza. Non conta come si chiama l’intervento — pergotenda, arredo esterno, struttura amovibile — conta cosa produce nel territorio: se crea volumetria, se trasforma stabilmente lo spazio, se soddisfa esigenze non temporanee, è una nuova costruzione.

Il messaggio per proprietari, progettisti e tecnici è uno solo: prima di installare, consultare. E prima di consultare, leggere con attenzione cosa dice il Consiglio di Stato.

Note e fonti

• Cons. St., Sez. II, n. 1526/2026, 25.02.2026 — Sulla natura abusiva della chiusura della pergotenda comportante aumento di volumetria
• Cons. St., Sez. II, n. 2176/2026, 16.03.2026 — Distinzione tra manufatti precari e nuove costruzioni; titoli edilizi semplificati e potere sanzionatorio
• Cantieri, la Regione lancia la proposta: rivedere il vincolo sui Navigli — Il GiornoFunzioni e poteri delle Soprintendenze nel tutelare e valorizzare il patrimonio culturale e paesaggistico — Il Sole 24 Ore
• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 — Testo Unico dell’Edilizia (TUE)
• D.L. 69/2024, conv. con mod. con L. 105/2024 — cd. Salva Casa
• D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 — Codice dei beni culturali e del paesaggio

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