La pronuncia del Consiglio di Stato n. 2044 del 12 marzo 2026 ridisegna i confini della prova per i manufatti risalenti, con immediate ricadute operative nelle pratiche di accertamento di conformità nell’era del Salva Casa

C’è una domanda che capita di sentire dai clienti e che i professionisti del settore edilizio conoscono bene: «Ma se il fabbricato è stato costruito prima del 1967, non è tutto condonato automaticamente?». No. Non è così — e non è mai stato così. Eppure, l’equivoco persiste. Anzi, con l’entrata in vigore del Salva Casa e la riscrittura dello stato legittimo operata dall’art. 9-bis del DPR 380/2001 (TUEd), la questione si è fatta più intricata, non meno. La seconda sezione del Consiglio di Stato, con la setenza n. 2044/2026, pronunciata il 12 marzo 2026, offre un’occasione per mettere ordine: il titolo edilizio relativo a un manufatto ante 1967 non è necessario, ma quando esiste — e vale la pena sottolinearlo — deve essere preso sul serio. Anche contro il proprietario.

Sommario

• La pronuncia del Consiglio di Stato n. 2044 del 12 marzo 2026 ridisegna i confini della prova per i manufatti risalenti, con immediate ricadute operative nelle pratiche di accertamento di conformità nell’era del Salva Casa
• Sommario
• 1. Il quadro normativo: la soglia del 1° settembre 1967 e il suo significato giuridico
• 2. Lo stato legittimo nel diritto vigente: cosa ha cambiato il Salva Casa
• 3. La pronuncia del Consiglio di Stato: il titolo che esiste non può essere ignorato
• 4. La prova della diversa consistenza originaria: quando l’eccezione regge
• 5. Ricadute operative: cosa cambia nelle pratiche di accertamento di conformità
• 6. Conclusioni: certezza del diritto contro flessibilità probatoria
• Note e fonti

1. Il quadro normativo: la soglia del 1° settembre 1967 e il suo significato giuridico

La data del 1° settembre 1967 non è arbitraria. È la data di entrata in vigore della legge Ponte — L. 6 agosto 1967, n. 765 — che ha esteso l’obbligo di licenza edilizia a tutto il territorio comunale, in tutti i Comuni sul territorio nazionale, indipendentemente dalla dotazione di uno strumento urbanistico. Prima di quella data ai sensi della versione originaria della L. 17 agosto 1942, n. 1150, l’obbligo sussisteva nel centro abitato e, soltanto nei Comuni dotati di piano regolatore generale, nelle zone di espansione. Fuori da quei perimetri — e si trattava di una larga fetta dell’Italia rurale e periurbana — si costruiva liberamente, o quasi.

Da questa circostanza storica deriva una conseguenza pratica che ha prodotto decenni di contenzioso: per i manufatti realizzati prima del 1° settembre 1967, il titolo abilitativo semplicemente potrebbe non esistere, non perché sia stato perso o distrutto, ma perché non era richiesto. Il fatto tuttavia che un manufatto edilizio sia sorto prima del 1967, proprio per effetto dei principi sopra richiamati, non implica di per sé sempre che esso sia legittimo se non assistito da titolo. Anzi, se vogliamo spingerci più in là, neppure l’edificazione ante 31 ottobre 1942 – prima cioè dell’entrata in vigore della Legge Urbanistica Fondamentale – salva in tutti i casi gli immobili edificati senza titolo, visto e considerato che, sebbene non ovunque, le autorizzazioni edilizie, i nulla osta, le licenze, sono previste, qua e là, fin grossomodo dall’unità d’Italia da norme regolamentari o da norme di legge specie in materia antisismica o paesistico – ambientale (si veda quanto in proposito statuito da C. Cost. 217/2022).

Da dove nasce quindi l’equivoco? Un po’ dalle norme della prima legge sul “condono” (L. 47/1985) che, nella sua formulazione disgraziata, ha posto una deroga alle menzioni urbanistiche da inserire negli atti di trasferimento di beni immobili edificati ante ’67 senza coordinarla con le conseguenze amministrative dell’edificazione (articoli 40 e 17, oggi trasfuso nell’art. 46 TUEd), un po’ dal bias della conferma che affligge tutti coloro che rischiano di dover demolire casa propria, che li porta a riempire quelle norme del significato più confacente – anche se totalmente errato – con il proprio bisogno di rassicurazione.

Tornando alla necessità o meno di titolo edilizio per l’edificazione, l’ordinamento ha preso atto della variabilità della casistica: la normativa vigente infatti, come vedremo, non impone – o, meglio, non impone solo – di dimostrare l’esistenza di un titolo per quei fabbricati. Impone di dimostrare lo stato legittimo, che è un’altra cosa.

2. Lo stato legittimo nel diritto vigente: cosa ha cambiato il Salva Casa

L’art. 9-bis del DPR 380/2001 è la norma cardine. Introdotto originariamente dal D.L. 76/2020, è stato riscritto in profondità dal D.L. 69/2024, convertito con modificazioni dalla L. 105/2024 — il cosiddetto Salva Casa — che ha portato una delle revisioni più significative del testo unico in materia edilizia degli ultimi anni.

Nella formulazione attuale, l’art. 9-bis, comma 1-bis, TUEd stabilisce che per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è dimostrato mediante la documentazione storica disponibile, ivi compresa la cartografia, le riprese fotografiche, i catastali storici, le dichiarazioni sostitutive rese ai sensi del DPR 445/2000. Il titolo, quindi, non è l’unica condizione necessaria per certificare la legittimità ante 1967, coerentemente con la circostanza secondo cui non sempre, prima di quell’epoca, il titolo era necessario.

Questo quando il titolo non c’è e, fin qui, nulla di nuovo. Quello che la giurisprudenza ha però chiarito — e la pronuncia in commento lo ribadisce con lucidità — è che il fatto che il titolo non sia necessario non significa che possa essere ignorato quando esiste. Il silenzio normativo sull’obbligatorietà del titolo edilizio ante 1967 non crea un regime di irrilevanza probatoria dello stesso: al contrario, se il titolo esiste, esso entra nel computo delle prove disponibili e, come tale, deve essere valutato — in bonam partem, ma anche in malam partem.

3. La pronuncia del Consiglio di Stato: il titolo che esiste non può essere ignorato

Veniamo al cuore della questione. Con la sentenza n. 2044/2026 i giudici di Palazzo Spada hanno enunciato un principio di diritto che merita di essere riportato nella sua essenzialità:

«Per i manufatti realizzati prima del 1° settembre 1967, l’eventuale titolo edilizio, sebbene non necessario, deve essere considerato ai fini di prova dello “stato legittimo” dell’immobile, anche per delimitare l’ambito delle opere legittime, non potendosi estendere gli effetti a manufatti non compresi nel suo oggetto.»

Il ragionamento è lineare, ma le sue implicazioni operative sono tutt’altro che banali.

Primo: il titolo edilizio — quando esistente — è un atto amministrativo che certifica la conformità di una determinata opera, con determinate caratteristiche dimensionali e costruttive, alla normativa vigente al momento del rilascio. La sua funzione è definitoria: stabilisce cosa è stato autorizzato. Che quell’autorizzazione fosse necessaria o meno in base al diritto dell’epoca è questione diversa e irrilevante rispetto al suo valore come elemento di prova.

Secondo: da questa premessa discende che il titolo non può essere utilizzato selettivamente, ossia considerato quando è favorevole al privato e ignorato quando non lo è. Se un proprietario produce in giudizio — o in una pratica edilizia — un vecchio titolo del 1955 che autorizzava la costruzione di un corpo di fabbrica di 200 metri quadri, non può poi sostenere che lo stato legittimo comprenda anche un’ala aggiunta di ulteriori 80 mq realizzata senza titolo. Quella porzione non è «ante 1967» nel senso giuridicamente rilevante: è semplicemente abusiva, e come tale va trattata.

Terzo: il principio vale anche per delimitare l’ambito spaziale delle opere. Non è possibile estendere gli effetti del titolo a «manufatti non compresi nel suo oggetto» — espressione che richiama la nozione di variazione essenziale oggi regolata dall’art. 32 TUE e, per le difformità parziali, dall’art. 34 TUE.

Questo orientamento non è isolato. Si inserisce in una linea giurisprudenziale ormai consolidata del Consiglio di Stato, che ha progressivamente corretto l’interpretazione — diffusa soprattutto nella prassi dei professionisti tecnici — secondo cui l’ante 1967 costituisce una sorta di safe harbor assoluto: un passato imperscrutabile che rende ogni contestazione impossibile. Non è così, e non lo è mai stato.

4. La prova della diversa consistenza originaria: quando l’eccezione regge

La pronuncia non è però unilateralmente restrittiva. Il Consiglio di Stato riconosce un’importante valvola di sicurezza:

«Rimane possibile provare una diversa consistenza originaria qualora il titolo edilizio sia così risalente nel tempo da presentarsi del tutto lacunoso, soprattutto in presenza di pratiche stratificate che riportino dati discordanti.»

Questa apertura è significativa per ragioni di ordine pratico. Chi ha mai visto un fascicolo edilizio degli anni Cinquanta sa di cosa si parla: planimetrie approssimative, a volte disegnate a mano libera su carta velina; misure indicate in modo generico; denominazioni degli ambienti prive di qualsiasi indicazione dimensionale. In questi casi — e questo è il passaggio chiave — il titolo esiste ma non è probatoriamente affidabile: è lacunoso, nel senso che non consente di ricavare con sufficiente certezza le caratteristiche originarie dell’immobile.

In tale ipotesi, il privato può — e deve — produrre altri elementi di prova idonei a dimostrare la consistenza originaria del manufatto: cartografie d’epoca, foto storiche, catastali stratificati, documenti notarili, dichiarazioni di vecchi proprietari raccolte in forma di atto pubblico. Non è un onere leggero, ma è un onere che il sistema giuridico impone per bilanciare due esigenze contrapposte: da un lato, la tutela del legittimo affidamento di chi ha acquistato un immobile storico in buona fede; dall’altro, la necessità che lo stato legittimo non diventi un meccanismo per far rientrare dalla finestra ciò che è stato espulso dalla porta — ossia per legittimare l’abuso edilizio che non è stato mai sanato.

La locuzione «pratiche stratificate che riportino dati discordanti» usata nella massima è tecnica quanto evocativa: fa riferimento a quella situazione — non rara negli archivi comunali — in cui il fascicolo di un immobile antico contiene più pratiche successive, con rilievi non sempre concordanti tra loro, aggiornamenti catastali parziali, variazioni di destinazione d’uso mai formalizzate. In questi contesti, pretendere che il titolo edilizio più risalente sia la misura esatta dello stato legittimo sarebbe irragionevole. La giurisprudenza, sensatamente, lo riconosce.

5. Ricadute operative: cosa cambia nelle pratiche di accertamento di conformità

Detto del principio, veniamo alla parte che interessa di più: le conseguenze pratiche per chi si trova a dover istruire o difendere una pratica di accertamento di conformità riguardante un immobile ante 1967.

Quattro regole operative discendono dalla sentenza in commento:

1. Raccogliere e produrre tutto il materiale storico disponibile, senza selezionare solo ciò che è favorevole. La logica della «cherry selection» documentale è pericolosa: se la PA (o il giudice) scopre che esisteva un titolo edilizio che il richiedente aveva omesso di produrre, la conseguenza non è solo processuale ma sostanziale — quella documentazione finisce per essere usata contro di lui.
2. Verificare la coerenza tra il titolo e la consistenza attuale dell’immobile, prima di depositare qualsiasi istanza. Se vi è discordanza — e spesso vi è — occorre valutare se si tratta di difformità sanabile ai sensi dell’art. 36 o 36-bis TUE, o se si tratta di un abuso strutturale che rende l’accertamento di conformità non praticabile.
3. Documentare le lacune del titolo storico, quando si intende sostenere che la consistenza originaria era diversa da quella risultante dal titolo. Non basta affermare che il titolo è antico e impreciso: occorre dimostrarlo con elementi concorrenti (foto, catastali d’epoca, atti notarili, perizie storiche).
4. Attenzione alla stratificazione delle pratiche: come ricorda la Sezione II, la presenza di pratiche successive discordanti non è di per sé un problema — è anzi un contesto in cui la prova alternativa diventa più facilmente ammissibile. Ma ogni strato va ricostruito con rigore, perché la PA sarà (o dovrebbe essere) particolarmente attenta a verificare la coerenza diacronica del fascicolo.

6. Conclusioni: certezza del diritto contro flessibilità probatoria

La sentenza n. 2044/2026 non rivoluziona il sistema, ma lo precisa in un punto nevralgico. Stabilisce, in sostanza, che il regime probatorio per gli immobili ante 1967 edificati in zone in cui non era obbligatoria la licenza non è un regime di favore assoluto, ma un regime di flessibilità ragionata: la documentazione d’epoca va prodotta e valutata con criteri adeguati alla sua natura storica, senza per questo diventare irrilevante o aggirantela per convenienza.

Il principio della certezza del diritto — che nell’edilizia si traduce nella certezza dello stato dei luoghi come punto di partenza per qualsiasi intervento — è incompatibile con un’interpretazione che consenta di costruire artificialmente uno stato legittimo a tavolino, scegliendo la documentazione più comoda. Il Consiglio di Stato lo dice chiaramente: il titolo esistente — per quanto non necessario — non può essere ignorato. E non può essere usato per santificare anche ciò che non comprende.

D’altro lato, sarebbe ugualmente ingiusto applicare ai manufatti storici gli stessi standard probatori richiesti per le costruzioni recenti. Pretendere una documentazione esaustiva e priva di lacune per un fabbricato rurale, diciamo, del 1952 significa, nella pratica, rendere impossibile qualsiasi accertamento. La Sezione II lo riconosce, aprendo la via alla prova alternativa nei casi di titoli lacunosi e pratiche stratificate discordanti.

Il bilanciamento che emerge è ragionevole. Quello che manca — e che il legislatore dovrebbe prima o poi affrontare — è una disciplina organica del procedimento probatorio per gli immobili storici nell’ambito delle istanze di accertamento di conformità e di sanatoria. L’art. 9-bis TUE, anche nella versione riscritta dal Salva Casa, delinea soltanto i contorni dell’istituto, lasciando alla giurisprudenza il compito di definire i dettagli operativi. Un compito che il Consiglio di Stato sta svolgendo con crescente precisione, ma che sarebbe preferibile vedere codificato in norma primaria — con buona pace di quanti continuano a sperare che ante 1967 significhi «al riparo da tutto».

Note e fonti

• Cons. St., Sez. II, n. 2044/2026, 12 marzo 2026 — Sulla prova dello stato legittimo dell’immobile realizzato ante 1967
• DPR 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico Edilizia), art. 9-bis, come modificato dall’art. 1, D.L. 69/2024, conv. con mod. con L. 105/2024
• L. 6 agosto 1967, n. 765 (Legge ponte)
• L. 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica)

Hai un problema su questo argomento? Prenota ora un consulto!