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Diritto amministrativo, Edilizia, Urbanistica e edilizia

Maledetta CILA!

Impugnabilità dei provvedimenti collaterali e limiti temporali: abbiamo creato un duplicato della SCIA! Ma a che pro?

Commento alla Sentenza del Consiglio di Stato n. 1651/2025

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1651/2025 ha aggiunto una nuova pennellata al quadro d’insieme della CILA, su cui Palazzo Spada ha già operato, negli ultimi anni, un ampio lifting.

La sentenza si pone in linea con gli arresti più recenti, ma credo si tratti ormai di percorrere, se non l’ultimo, uno degli ultimi spazi di manovra per la mutazione genetica dell’istituto della CILA, che addizione in addizione è ormai irriconoscibile.

Ma veniamo alla pronuncia.

Il fatto posto in essere dai privati

La vicenda ha origine dalla presentazione di una Comunicazione Inizio Lavori Asseverata (CILA) finalizzata all’ottenimento del Superbonus da parte di alcuni cittadini al Comune di Torre del Greco. I ricorrenti avevano depositato la CILA Superbonus in data 27 dicembre 2021 (protocollo SUE n. 75039) per poter beneficiare delle agevolazioni fiscali previste dalla normativa. L’intervento riguardava un immobile per il quale esisteva una precedente autorizzazione edilizia (licenza n. 2205/1965), rispetto alla quale, secondo quanto sostenuto dai ricorrenti, sussistevano alcune lievi difformità, prevalentemente in riduzione rispetto al progetto originario, risalenti all’epoca della costruzione stessa dell’immobile. I privati, infatti, avevano allegato al ricorso una relazione tecnica che illustrava le differenze tra lo stato attuale dell’immobile e quanto autorizzato con il titolo edilizio originario, evidenziando come tali difformità fossero state realizzate contestualmente alla costruzione dell’edificio.

Gli atti della pubblica amministrazione

Il Comune di Torre del Greco ha emesso una comunicazione di inefficacia della CILA Superbonus in data 20 marzo 2024, oltre due anni dopo la presentazione della stessa. Le motivazioni addotte dall’amministrazione comunale riguardavano principalmente discrepanze documentali: incongruenze tra gli elaborati grafici allegati alla CILA e il titolo edilizio originario, difficoltà nel reperimento del titolo edilizio negli archivi comunali, e la presunta mancanza di consenso esplicito da parte di un comproprietario dell’immobile. L’amministrazione ha proceduto alla dichiarazione di inefficacia senza attivare il soccorso istruttorio previsto dall’art. 6 della legge n. 241/1990, che avrebbe consentito ai privati di integrare la documentazione e chiarire gli aspetti controversi. Questa comunicazione di inefficacia, emessa ben oltre il termine di trenta giorni previsto, a parere dei ricorrenti, per il controllo delle CILA e oltre i dodici mesi stabiliti per dichiararne l’inefficacia, sempre a parere dei ricorrenti, ha di fatto impedito la prosecuzione dei lavori e messo a rischio la conclusione degli stessi entro il termine utile (31 dicembre 2024) per usufruire del Superbonus.

Svolgimento del processo in primo grado e in appello

In primo grado, i ricorrenti hanno impugnato la comunicazione di inefficacia davanti al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza), lamentando diversi profili di illegittimità: la tardività della comunicazione rispetto ai termini previsti dalla normativa, la mancata comunicazione di avvio del procedimento, l’omessa attivazione del soccorso istruttorio, la violazione dell’art. 19 della legge 241/1990 e dell’art. 11 del DPR 380/2001, nonché l’infondatezza dei rilievi mossi dal Comune. Il Comune di Torre del Greco si è costituito in giudizio eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, sostenendo che la comunicazione di inefficacia fosse priva di contenuto provvedimentale e del requisito della lesività.

Il TAR ha accolto l’eccezione del Comune e dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo che l’atto comunale non avesse valore provvedimentale, ma costituisse un semplice avviso privo di esecutorietà e di forza inibitoria, configurandosi come un mero adempimento amministrativo volto a informare la parte delle motivazioni alla base della classificazione di inefficacia della CILA.

Avverso questa decisione, i ricorrenti hanno proposto appello al Consiglio di Stato, contestando l’erronea qualificazione giuridica della comunicazione di inefficacia. Gli appellanti hanno sostenuto che tale comunicazione rientrasse nel novero degli atti autoritativi incidenti sulla sfera giuridica del privato e, come tale, fosse impugnabile attraverso l’azione di annullamento prevista dall’art. 31 del Codice del processo amministrativo. Hanno inoltre evidenziato come l’interpretazione fornita dal TAR comportasse due conseguenze inaccettabili: un potere illimitato dell’amministrazione di dichiarare inefficaci atti privati, in contrasto con i limiti temporali previsti dalla normativa, e la sostanziale abolizione del diritto di difesa del privato, che si troverebbe nell’impossibilità sia di contestare un provvedimento potenzialmente illegittimo, sia di presentare una nuova CILA, essendo ormai scaduto il termine massimo (17 febbraio 2023).

Il Comune ha ribadito in appello le proprie posizioni sulla natura non provvedimentale della comunicazione di inefficacia. Con ordinanza cautelare n. 2380/2024, il Consiglio di Stato ha accolto la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata, con compensazione delle spese.

Le decisioni del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, ritenendolo fondato, e ha riformato la sentenza di primo grado, esaminando due questioni principali: la natura giuridica della CILA e l’impugnabilità della comunicazione di inefficacia, nonché il merito della controversia.

Riguardo alla prima questione, il Collegio ha rilevato come la CILA sia “un istituto intermedio tra l’attività edilizia libera e la SCIA“, ascrivibile, proprio come la SCIA al genus della liberalizzazione delle attività private e sul punto ha richiamato il noto parere del Consiglio di Stato n. 1784 del 4.8.2016, punto di partenza per l’individuazione della natura della CILA , che ha statuito che “l’attività assoggettata a c.i.l.a. non solo è libera, come nei casi di s.c.i.a., ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, ma deve essere soltanto conosciuta dall’Amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio“.

Il collegio ha poi analizzato i due filoni interpretativi principali attestatisi sulla definizione della natura della CILA

Primo filone

Secondo un primo orientamento l’attività assoggettata a CILA non solo è libera, come nei casi di SCIA, ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, quanto piuttosto deve essere soltanto conosciuta dall’amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio; essa si differenzia dalla SCIA, in quanto rispetto alla CILA il Comune può esercitare un potere meramente sanzionatorio, mentre nel caso della SCIA, il potere può essere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela.

Tutto ciò non fa venir meno il potere del Comune di verificare il contenuto della CILA per accertare se il suo uso sia conforme all’intervento da realizzare; inoltre, nel caso l’uso della CILA non risultasse legittimo, in quanto l’intervento sotteso necessiti di un permesso di costruire, una SCIA o sia totalmente precluso dallo strumento urbanistico, la CILA non può né essere annullata, né inibita, con la conseguenza che il Comune può solo sanzionare l’intervento, una volta realizzato, o perché in assenza di titolo idoneo (il permesso di costruire) o perché in difformità rispetto alle norme di Piano (T.A.R. Calabria, 7.12.2023 n. 1602/2023; T.A.R. Lombardia – Brescia, Sez. II, 3 agosto 2021, n. 721).

In particolare, si è precisato come la natura essenzialmente privatistica della CILA non precluda all’Amministrazione di esercitare, quanto al suo oggetto, il proprio potere di controllo. Pur non sussistendo, come invece in materia di SCIA, una disciplina che postula espressamente l’applicazione dei requisiti procedurali e sostanziali di cui all’art. 21 novies della L. n. 241 del 1990 (partendo dalle disposizioni dell’art. 19, commi 3, 4 e 6-bis della L. n. 241 del 1990), atta a configurarne un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, restano intatti i poteri di vigilanza contro gli abusi delineati in via generale dall’art. 27 del D.P.R. n. 380 del 2001.

Secondo questo orientamento, l’esercizio del potere di vigilanza consiste nel semplice rilievo, non soggetto a termini o procedure particolari e comunque non rientrante nell’ambito di applicazione dell’art. 21 – nonies della L. n. 241 del 1990, dell’inefficacia della CILA in vista della sospensione dei lavori e dell’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 28 aprile 2023, n. 4327; Sez. II, 13 ottobre 2022, n. 8759).

In linea con questo orientamento ho scritto un articolo che trovate qui.

Secondo filone

Un altro orientamento, inaugurato dalla Sentenza del Consiglio di Stato n. 4110/2023, parte dal presupposto che la CILA, con il decreto SCIA 2 (d.lgs. n. 222/2016) ha assunto la qualità di titolo general residuale, necessario per tutti gli interventi edilizi per i quali le norme del testo unico non impongono la SCIA o il permesso di costruire ovvero che non rientrano nell’attività edilizia libera.

Secondo il Consiglio di Stato del 2023 con tale scelta si è radicalmente cambiata l’opzione normativa di cui al previgente comma 4 del richiamato art. 6 che, al contrario, considerava come residuale e aperta la categoria della SCIA e tipizzava in maniera specifica gli interventi sottoposti a CILA.

La conseguenza è stata che, per via della residualità, possono essere ricondotte (e in modo pressoché imprevedibile NdR) alla CILA anche opere quantitativamente e qualitativamente rilevanti.

La CILA è uno strumento di semplificazione che non trova un corrispondente nella legge generale sull’azione amministrativa, ma solo in altre normative di settore, come quella sulle attività commerciali, e che si traduce in una ancor più intensa responsabilizzazione del privato, chiamato ad assumersi in prima persona il rischio di avviare un’attività in contrasto con le complesse e talvolta contorte normative di settore, per di più solo in parte confortato dall’asseverazione del tecnico abilitato. Tuttavia, la mancata previsione di sistematicità dei controlli, secondo l’orientamento in parola, rischia di tradursi in un sostanziale pregiudizio per il privato, che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto, di talché la presentazione della CILA, considerata anche la modesta entità della sanzione per la sua omissione, avrebbe in sostanza l’unico effetto di attirare l’attenzione dell’amministrazione sull’intervento, esponendolo ad libitum, in caso di errore sul contesto tecnico-normativo di riferimento, alle più gravi sanzioni per l’attività totalmente abusiva, che l’ordinamento correttamente esclude quando l’amministrazione abbia omesso di esercitare i dovuti controlli ordinari di legittimità sulla SCIA o sull’istanza di permesso. Per tale ragione, sarebbe da preferire la ricostruzione che ha inteso mutuare questa materia i principi via via consolidatisi con riferimento alla separazione tra autotutela decisoria e esecutiva in materia di SCIA o DIA, in particolare dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 45 del 2019. Di esse, infatti, la CILA “condivide l’intima natura giuridica”, sicché trovano applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, 6-bis e 6-ter della l. 7 agosto 1990, n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle “condizioni” di cui all’art. 21-novies della medesima normativa.

La scelta del Collegio

Il Collegio ha aderito a quest’ultima interpretazione, sottolineando come la mancata previsione di controlli sistematici rischierebbe di pregiudicare il privato, che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto.

Conseguentemente, il Consiglio di Stato ha affermato l’impugnabilità degli atti con cui gli enti locali dichiarano irricevibili, archiviano o invalidano le comunicazioni di inizio lavori, ritenendo che tali atti, pur non tipizzati normativamente, una volta esercitati debbano considerarsi dotati dei caratteri della lesività. Questa conclusione, a parere del collegio, è ancor più valida nel caso della CILA Superbonus, considerato che la non corrispondenza al vero delle asseverazioni comporta la decadenza dai benefici fiscali.

Nel merito, il Collegio ha ritenuto fondato il ricorso sotto l’assorbente profilo della illegittima mancata attivazione del soccorso istruttorio. Le irregolarità riscontrate dal Comune riguardavano carenze prettamente documentali che avrebbero potuto essere superate attraverso l’attivazione del dovere generale di soccorso istruttorio previsto dall’art. 6 della legge 241/1990. Il Consiglio ha richiamato il principio secondo cui l’amministrazione deve assumere nei confronti del privato una condotta ispirata a buona fede e collaborazione, consentendo all’istante di rimediare a omissioni, inesattezze e irregolarità documentali. Nella fattispecie, non emergevano esigenze di par condicio con altri soggetti né necessità di accelerazione della procedura tali da giustificare l’esclusione dell’applicazione del soccorso istruttorio, e i profili alla base dell’atto impugnato apparivano astrattamente superabili mediante il coinvolgimento procedurale dell’interessato.

Il Consiglio di Stato ha pertanto accolto l’appello, riformato la sentenza di primo grado, accolto il ricorso originario con assorbimento delle ulteriori censure, e condannato il Comune al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in quattromila euro oltre accessori.

Alcune riflessioni

Dall’esame della giurisprudenza in materia, dobbiamo riscontrare che la disciplina della CILA in edilizia è in continua evoluzione e pare che, di questa evoluzione, alla luce anche della sentenza in commento, oggi si vedano linee direttrici abbasta precise.

Cerchiamo quindi di tirare le fila.

Innanzitutto, il principio che emerge dalla pronuncia n. 4110/2023, apripista del secondo orientamento sopra descritto, oggi, a buon titolo, dominante – già peraltro abbozzato nella pronuncia 3275/2021 – e che viene ribadito anche dalla pronuncia in parola, è che la CILA condivide la sua “intima natura” con la SCIA. Alla CILA deve quindi essere prima di tutto esteso il portato dell’art. 19 comma 6 ter L. 241/1990, secondo cui “…non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.“

Quindi la CILA, come la SCIA, non è impugnabile di per sé: il mezzo di tutela di cui il privato che si ritenga in qualche modo leso da tale attività dispone è costituito dalla possibilità di sollecitare l’esercizio delle verifiche da parte dell’amministrazione e, in caso di inerzia di questa, l’azione avverso il silenzio.

In seconda battuta, si ribadisce, nella pronuncia in commento, che si estendono alla CILA i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, e 6-bis della l. 7 agosto 1990, n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle “condizioni” di cui all’art. 21-novies e quindi in sintesi:

l’amministrazione accerta la sussistenza dei requisiti di legittimazione dell’attività oggetto di CILA entro il termine di 30 giorni e con atto motivato può adottare provvedimenti inibitori o conformativi, concedendo termine per eventuali adeguamenti;
decorso inutilmente il termine di 30 giorni possono essere emessi gli stessi provvedimenti tardivamente ove sussista interesse pubblico che deve essere esplicitato nella motivazione del provvedimento entro il termine di 12 mesi, salvo il caso in cui la CILA sia fondata su falsa rappresentazione dei fatti o false dichiarazioni impegnative, il che rende inoperante il termine;
il provvedimento conformativo importa la sospensione dei lavori;
restano ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni di cui al TUE e alla normativa vigente.

Se il cammino il Consiglio di Stato lo ha già tracciato, l’ultimo miglio spetta alla sentenza in commento.

Qui infatti si riconosce che gli atti con cui l’amministrazione respinge una CILA (archiviando o dichiarando improcedibile, irricevibile, improponibile o come meglio la comunicazione) non hanno valore di semplice avviso, privo di esecutorietà e forza inibitoria, circa la non regolarità delle opere – e quindi non impugnabile, come inferito dalla prima giurisprudenza – ma, “seppur espressivi di poteri non tipizzati, non sussistendo alcuna previsione normativa che attribuisca e disciplini tali poteri, una volta esercitati devono ritenersi dotati dei caratteri della lesività” e quindi non può esserne disconosciuta l’impugnabilità.

Non voglio soffermarmi sulla plausibilità di questo orientamento, che ha il pregio di riconoscere una serie di tutele e garanzie nell’ambito di un istituto che riveste ormai importanza centrale, pertanto non posso che condividerne le logiche in linea teorica.

Il problema che mi pongo è un altro: così facendo la CILA perde qualsiasi elemento distintivo rispetto alla SCIA, che non solo, a questo punto ha le medesime prerogative, ma è disciplinata in modo dettagliato ed esplicito dalla legge.

E soprattutto, nell’ottica generale, la CILA acquista l’aura di titolo abilitativo in senso lato in quanto essa assume, dopo il decorso dei termini, per quanto viziata, la stessa stabilizzazione che assume la SCIA, cosa che, se può avere ancora un senso logico, seppur bizantino, ove si tratti di attività edilizia autorizzata a priori dalla normativa (com’è per la SCIA), non ne ha nessuno quando si tratti di edilizia libera.

Se esigenze di carattere pratico, legate al (mal)funzionamento del nostro sistema amministrativo dell’edilizia e all'(ab)uso che hanno fatto privati e professionisti dello strumento CILA, ci impongono di introdurre garanzie e paletti quali quelli previsti per la SCIA, a questo punto forse sarebbe meglio abbandonare ogni ipocrisia e rivisitare lo schema della legittimazione edilizia, riportando l’ambito di residualità sulla SCIA, con tutte le garanzie che la legge (non l’elaborazione giurisprudenziale) prevede per tale istituto e valorizzare l’edilizia libera in quanto davvero libera (libertà con obbligo di comunicazione non è libertà) definendone razionalmente il perimetro.

Quanto alla CILA, se siamo arrivati qui, forse possiamo anche farne a meno.

Ovviamente legislatore permettendo.

Sentenza Consiglio di Stato n. 1651/2025

14 Marzo 2025/di Fabio Squassoni

Diritto amministrativo, Edilizia, Impresa, Superbonus, Territorio

Con le varianti CILAS non si scherza

Alcune divagazioni a caldo sulla Circolare AdE n. 13/E/2023 del 13 giugno 2023

L’Agenzia delle Entrate ha diramato la circolare n. 13/E/2023, in cui offre alcuni appunti interpretativi sulle ultime novità legislative in tema di Superbonus, introdotte in particolare dal D.L. 176/2022 conv. con modif. con L. 6/2023 (decreto “Aiuti quater”), il D.L. 11/2023 conv. con modif. con L. 38/2023 (Misure urgenti in materia di cessione dei crediti) e la L. 197/2022 (Legge di bilancio 2023).

Il documento è ampio ed affronta diversi temi, per cui se ne consiglia vivamente la lettura integrale.

Tra i vari argomenti quello della valenza delle varianti alla CILAS (o al diverso titolo richiesto dalla legge) funzionale all’accesso a Superbonus.

Sul punto è stato pubblicato dall’ing. Carlo Pagliai un video (“CILAS, integrazioni e modifiche ammesse? Circolare 13-2023” reperibile a questo link), contenente una sintesi ed alcune osservazioni a caldo, di cui consiglio caldamente la visione.

In questo pezzo voglio soffermarmi sulle varianti e sulla portata della norma interpretativa di cui all’art. 2-bis D.L. 11/2023 e proporre alcuni spunti di riflessione a partire dalle opinioni riportare nella circolare.

Prima di procedere è necessario tenere ben presente che il documento in commento è, appunto, una circolare dell’Agenzia delle Entrate, quindi un atto generale diramato dal vertice di quel particolare soggetto pubblico ai suoi uffici utile a fornire ai funzionari criteri direttivi di interpretazione ed applicazione di norme di legge.

Le circolari servono per indirizzare e coordinare i criteri con cui gli uffici applicano la legge (in senso esteso), non a stabilire quali siano le direttrici interpretative valide per tutti i cittadini, funzione che spetta alla magistratura in via generale e al legislatore quando interviene con norme interpretative.

Non si tratta quindi di norme di diritto ma di un insieme di opinioni, pur se molto autorevoli, su come si interpretano e si applicano specifiche disposizioni di legge, opinioni che potrebbero essere smentite in futuro da un diverso intendimento dell’autorità giudiziaria.

Posta questa premessa, andiamo a circoscrivere il tema.

Il tema delle varianti alla CILAS o alla diversa tipologia di pratica edilizia eventualmente richiesta (PdC o SCIA) per l’avvio di un cantiere di opere rientranti in Superbonus, ha ragione di porsi a seguito delle modifiche introdotte alla disciplina del Superbonus dal Decreto Aiuti Quater e le deroghe stabilite, in via definitiva, dal comma 894 dell’art. 1 della legge di bilancio per il 2023[1], con cui è diventato determinante, ai fini del mantenimento delle agevolazioni in una certa misura per l’anno 2023 aver presentato all’amministrazione comunale la CILAS o l’istanza per ottenimento del titolo, entro una data ben definita.

Si è posto quindi il problema della valenza di eventuali varianti ed integrazioni alla CILA ai fini della tempestività del deposito per il mantenimento dei benefici fiscali nella (generosa) misura originaria.

Analoga questione, a seguito della promulgazione del DL 11/2023, va posta anche sull’altra data spartiacque del 16 febbraio 2023 per il mantenimento o meno della possibilità di cedere il credito fiscale e di esercitare l’opzione dello sconto in fattura.

Cerchiamo di inquadrare il problema in un’ottica pratica.

Poniamo il caso che io abbia depositato una CILA il 25 novembre 2022 e che in un secondo momento, senza magari aver ancora mosso pietra, voglia variare le opere da eseguire e provveda a depositare, diciamo il 3 gennaio 2023 una corposa variante: qual è la data a cui fare riferimento ai fini applicativi delle agevolazioni fiscali Superbonus? Il 25 novembre o il 3gennaio?

Il discrimine non è da poco: nel caso in cui la presentazione sia da riferire al 25 novembre profitterò senz’altro dell’aliquota al 110%, mentre se la data di riferimento sarà quella del 3 gennaio allora dovrò accontentarmi di un meno appetibile 90%.

Altro caso: provvedo a depositare la CILA entro i termini prescritti, ma la pratica richiede un’integrazione (in gran parte dei casi mancherà l’Allegato B, ma anche la relazione di efficienza energetica ex L. 10/91 – D.Lgs. 192/2005). In questo caso la “data di presentazione” è quella in cui ho depositato la CILAS incompleta o quella in cui l’ho completata con l’integrazione?

Le norme inizialmente non ci aiutavano ad inquadrare questa casistica.

Una prima parziale risposta è arrivata solo con la legge di conversione del DL 11/2023, nel mese di aprile 2023, con l’introduzione, all’interno del testo del decreto, dell’art. 2-bis rubricato“Norma di interpretazione autentica in materia di varianti degli interventi edilizi agevolati”.

La disposizione in parola sancisce che: “1. Le disposizioni dell’articolo 1, comma 894, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (mantenimento delle aliquote precedenti NdR), e dell’articolo 2, commi 2 e 3 del presente decreto (deroga allo stop di cessione crediti e sconto in fattura NdR) si interpretano nel senso che la presentazione di un progetto in variante alla comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) o al diverso titolo abilitativo richiesto in ragione della tipologia di intervento edilizio da eseguire non rileva ai fini del rispetto dei termini previsti. Con riguardo agli interventi su parti comuni di proprietà condominiale, non rileva, agli stessi fini, l’eventuale nuova deliberazione assembleare di approvazione della suddetta variante.”

La norma interpretativa[2] appena riportata nulla ci dice rispetto alla problematica delle integrazioni, ma, quantomeno, ci illumina, in parte, sulle varianti, che, esplicita, sono ammesse e non rilevano ai fini del rispetto dei termini.

Ma cosa deve intendersi per “variante”? Nel silenzio della norma è necessario rifarsi al concetto invalso a norma del testo unico dell’edilizia e della giurisprudenza amministrativa consolidatasi in materia.

In particolare, secondo i principi enunciati da ultimo in Cons. St. 5288/2020 del 28.08.2020, per “variante” deve considerarsi “una modalità per adeguare un progetto in itinere prima della chiusura dei lavori ad esigenze pratiche riscontrate in corso di esecuzione”, non uno strumento per sostituire un progetto ad un altro.

Secondo il Consiglio di Stato infatti, nella sentenza sopra citata,“le varianti in senso proprio, ovvero le modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato, tali da non comportare un sostanziale e radicale mutamento del nuovo elaborato rispetto a quello oggetto di approvazione, sono soggette al rilascio di permesso in variante (rectius, a d.i.a., in luogo della presentazione della quale il privato può optare per la richiesta di titolo esplicito), complementare ed accessorio, anche sotto il profilo temporale della normativa operante, rispetto all’originario permesso a costruire; le varianti essenziali, caratterizzate da incompatibilità quali-quantitativa con il progetto edificatorio originario rispetto ai parametri indicati dal richiamato art. 32 del d. P.R. n. 380 del 2001, sono soggette al rilascio di un permesso di costruire del tutto nuovo ed autonomo rispetto al primo”.

Se parliamo di variante ci riferiamo a modifiche che non vadano a stravolgere completamente il progetto originario, altrimenti, se valichiamo il limite, stiamo parlando di qualcos’altro

Il principio va ovviamente riportato al contesto della CILAS, coordinandolo con il disposto dell’art. 119 comma 13 quinquies del Decreto Rilancio (D.L. 34/2020 conv. con mod. con L. 77/2020), che non imponendo, nella sua laconicità, particolari adattamenti, possiamo dire, non richiede mutamenti nella sostanza: se parliamo di variante ci riferiamo a modifiche che non vadano a stravolgere completamente il progetto originario, altrimenti, se valichiamo il limite (che ragionevolmente possiamo ravvisare nel concetto di “variazione essenziale” come disegnato dal TUE e definito dalla giurisprudenza), stiamo parlando di qualcos’altro, di un nuovo progetto, distinto dal primo.

La “variante”, di fatto, non è dunque più tale ma deve essere considerata come un nuovo titolo, successivo e distinto dal precedente, a cui non possiamo ricollegare (e qui è il tasto dolente) la stessa data di deposito di quello originario.

Da un altro punto di vista, specialmente ad opere iniziate, viene meno il rapporto di continuità dell’intervento, che al contrario deve considerarsi scisso in due distinti interventi consecutivi tra loro.

Da qui le perplessità manifestate a più riprese (non solo dal sottoscritto) rispetto all’introduzione disinvolta di modifiche sostanziali alle pratiche di Superbonus, qualificandole come varianti, anche quando si trattava di interventi di fatto sostitutivi.

Quanto alle integrazioni, ripeto, per quel che concerne la CILA la legge tace, per cui non è chiaro quale valenza abbia l’eventuale mancanza di elementi della pratica rispetto alla data a cui ricondurre la presentazione.

Nel silenzio, la mia personale opinione è che debba seguirsi il buon senso, partendo dall’essenza dell’istituto: se si tratta di CILA la comunicazione è completa quando è stato fornito tutto quanto necessario a descrivere e circoscrivere l’intervento nelle sue caratteristiche complessive, pertanto si dovrebbero considerare necessari anche gli allegati fondamentali, se strumentali a dar corpo all’intervento.

Sia sul dato delle varianti, sia sul dato dell’integrazione pare invece che l’Agenzia delle Entrate abbia preso una posizione.

“…a titolo esemplificativo, costituiscono varianti alla CILA, che non rilevano ai fini del rispetto dei termini previsti dall’art. 1 comma 894 della legge di bilancio 2023, non solo le modifiche o integrazioni al progetto iniziale, ma anche la variazione dell’impresa incaricata dei lavori o del committente degli stessi, nonché la previsione della realizzazione di interventi trainanti e trainati rientranti nel Superbonus non previsti nella CILA presentata ad inizio lavori…”
Circolare AdE 13/2023

A pagina 9 del documento infatti, dopo aver richiamato la norma dell’art. 2 bis D.L. 11/2023, l’Agenzia prosegue affermando che “a titolo esemplificativo, costituiscono varianti alla CILA, che non rilevano ai fini del rispetto dei termini previsti dall’art. 1 comma 894 della legge di bilancio 2023, non solo le modifiche o integrazioni al progetto iniziale, ma anche la variazione dell’impresa incaricata dei lavori o del committente degli stessi, nonché la previsione della realizzazione di interventi trainanti e trainati rientranti nel Superbonus non previsti nella CILA presentata ad inizio lavori”.

Questa esemplificazione porta a considerare che l’Agenzia delle Entrate intende in senso atecnico e molto ampio il termine “variante” riportato nell’articolo 2 bis citato, ricomprendendovi qualsiasi tipo di integrazione (a questo punto anche documentale) e ammettendo qualsiasi tipo di modifica anche rispetto al merito delle opere, potendo la variante, a parere dell’ente, prevedere interventi trainanti e trainati anche diversi (ma non è dato sapere quanto diversi) rispetto alla pratica originaria, considerando comunque sempre valevole la data di prima presentazione.

C’è un’apertura ma non bisogna sopravvalutarne la portata

La presa di posizione dell’AdE in materia, da una certa prospettiva, risulta rassicurante, considerato che se la circolare serve a qualcosa è sicuramente a dare un indirizzo agli uffici rispetto alle attività di accertamento, che, a questo punto, dato il tenore delle affermazioni riportate nel documento, non dovrebbero, almeno in mancanza di indicazioni contrarie da parte della magistratura, dare eccessivo peso a varianti ed integrazioni rispetto alla tempestività di accesso al bonus o alla cedibilità del credito.

Non bisogna tuttavia sopravvalutarne la portata.

Riguardo alle integrazioni formali e ai documenti, possiamo essere elastici quanto vogliamo, ma non possiamo non considerare (e non potrà farlo un giudice, qualunque sia l’opinione dell’Agenzia delle Entrate o di qualsiasi altro ente), che una cosa è depositare una CILA che abbia le caratteristiche della CILA e variarne o integrarne il contenuto in un secondo momento, un’altra è presentare un modulo vuoto o quasi (oppure compilato a caso) unicamente per provocare la stabilizzazione di una disciplina per poi procedere con calma al suo riempimento.

Allo stesso modo, se è possibile ammettere una maggiore apertura rispetto alle modifiche sostanziali e di “progetto”, restano tutte le perplessità sopra esposte circa i limiti concettuali della variante, non potendo, a mio parere, estendersi arbitrariamente in via interpretativa la portata di un termine – che non è mera etichetta, ma rappresenta un istituto consolidato – il cui significato risulta ben circoscritto in questo particolare ambito di riferimento.

Attenzione quindi a non esaltarsi troppo di fronte a queste aperture.

Si possono, forse, dormire sonni un po’ più tranquilli, ma è necessario continuare ad operare con prudenza estrema, altrimenti si rischiano brutte sorprese: con le varianti non si scherza.

[1] Per dare un’idea di quanto sia stato travagliato l’iter di formazione di queste norme dobbiamo tener presente che in realtà i riferimenti temporali ed alcune deroghe erano già previsti, in forma diversa da quella definitiva, dallo stesso testo originario del decreto, in un secondo momento sono state introdotte norme di pari oggetto dalla legge di bilancio ed infine le disposizioni originarie sono state abrogate dalla legge di conversione.

[2] che di interpretativo in realtà non ha nulla ma che è stata formulata in questo modo per giustificarne senza troppi giri di parole l’applicazione retroattiva.

15 Giugno 2023/di Fabio Squassoni

Impresa, Urbanistica e edilizia

Il D.L. 11/2023 stacca la spina al superbonus. Il re è morto … evviva il re?

Si chiude un capitolo, ma con la EPBD alle porte siamo sicuri che la stagione degli incentivi sia davvero finita?

Alla fine ci siamo arrivati.

Il 16 febbraio è stato pubblicato in gazzetta ufficiale il DL 11/2023.

Da anni e anni, ogni volta che accediamo alla GU o a qualche bollettino regionale, ci troviamo alle prese con norme dal contenuto esoterico, il cui significato non è mai completamente conoscibile e la cui decifrazione – appannaggio esclusivo dei migliori iniziati e rigorosamente fuori dalla portata dell’uomo comune – richiede sempre grande impegno e ricerca.

Questo fino al 16 febbraio.

Il 16 febbraio abbiamo scoperto che anche un decreto legge può essere scritto in italiano comprensibile a tutti.

In tre articoli, con testo cristallino e senza ambiguità, il DL 11 risolve il problema dei superbonus.

Le regole sono chiare:

le amministrazioni territoriali, che su stampa e social, negli scorsi giorni, avevano ventilato l’idea di acquistare i crediti fiscali da superbonus, non potranno azzardarsi a farlo perché quella pratica viene loro categoricamente proibita;
esclusi ovviamente i casi di dolo, il cessionario del credito fiscale che ha diligentemente verificato l’intervento e raccolto l’opportuna documentazione (che la norma specifica dettagliatamente) non dovrà temere responsabilità, contrariamente a quanto paventato da AdE fino a qualche giorno fa; inoltre, in caso d’inchiesta, l’onore della prova del dolo e della colpa grave incombe sull’amministrazione e non sul cittadino.
non sono più ammessi sconti in fattura o cessioni di credito d’imposta da parte dei beneficiari dei bonus, tranne in alcune ipotesi tassativamente elencate, tra cui, per i superbonus, i casi in cui, all’entrata in vigore del decreto, sia già stata tempestivamente depositata la Cilas e, nel caso di lavori condominiali, vi sia la relativa delibera già tempestivamente perfezionata.

Che dire?

Più chiaro non si poteva.

Complimenti agli estensori del provvedimento.

Insomma, chi c’è c’è e chi non c’è si arrangia: se vuole fare i lavori dovrà pagarli di tasca propria e richiedere la compensazione del credito d’imposta al momento di pagare le tasse.

Se sarà capiente.

Inutile dilungarsi in banalità: senza lo sconto in fattura e la cessione del credito non saranno in molti a mettere le mani sui propri immobili con interventi massivi come quelli che abbiamo visto spesso programmare (e meno spesso realizzare) negli scorsi mesi.

D’altra parte, l’illusione del “ristrutturiamo casa gratis” dove ci ha portato?

Abbiamo pochi lavori effettivamente realizzati, moltissimi lasciati a metà.

Le imprese – salvo qualche eccezione – hanno incamerato crediti fiscali trattandoli come se fossero denaro, quando non lo sono, ed oggi si ritrovano patrimonializzate sulla carta, ma con la cassa vuota, in molti casi non pagano gli operai e neppure la previdenza e si ritrovano senza durc.

Si è innescato un meccanismo speculativo che ha portato alla formazione di una bolla sui costi edili, tanto che un intervento per cui si sarebbe speso 100 nel 2019 oggi costa 600 se va bene, il che ha avuto conseguenze anche nel settore degli appalti pubblici in cui sono letteralmente saltate le clausole di revisione dei prezzi.

Anziché dare una spinta all’economia e alla ripresa si è drogato un mercato e si è alimentata l’inflazione.

Intendiamoci, non ci sono solo ombre: alcuni settori hanno effettivamente registrato maggiori introiti e questo ha alimentato comunque la circolazione di ricchezza.

Ma quanta di questa ricchezza sia effettivamente stata redistribuita nel nostro Paese è difficile dire, considerato che le filiere finanziarie e quelle delle materie prime e dei semilavorati, che hanno effettivamente profittato degli incassi maggiori, passano in gran parte per l’estero.

Insomma, il bilancio non è positivo e alla fine la spina è stata staccata.

I superbonus sono misure monche, frutto di superficialità e lo sono fin dall’inizio e le innumerevoli – e francamente insopportabili – modifiche di disciplina intervenute “in corso d’opera” non hanno fatto altro che peggiorare la situazione.

L’unica parola che può descrivere un modo di operare del genere è “faciloneria”. E la faciloneria, si sa, è come l’ignoranza: pare all’inizio che ti faccia guadagnare, ma alla fine ti costa cara.

Neppure l’obiettivo è stato mai chiaro e questo già rivela da sé la serietà con cui si è lavorato nella pianificazione strategica delle misure: si trattava di incentivi per stimolare l’economia oppure di misure per rendere più efficiente il patrimonio edilizio?

All’inizio si parlava di far ripartire l’economia dal mattone, come se fossimo rimasti agli anni 1960, poi, quando abbiamo dovuto redigere il PNRR, abbiamo virato sull’efficientamento, principalmente energetico, seguendo la moda del green da salotto.

Quanto al green, quello vero, in materia immobiliare, è un altro paio di maniche: l’esigenza è concreta ed oggi è la direttiva Epbd – Energy performance building directive ormai in dirittura di arrivo – che imporrà alla Nazione di fare delle scelte, sia di carattere tecnico – non è coprendo i muri di polimeri che si rende un fabbricato green o che si risolve il problema della sostenibilità in edilizia – sia finanziario e normativo.

Considerato che un piano di recupero del patrimonio edilizio italiano nel senso indicato dall’Europa – che, al netto delle leggende metropolitane, chiede semplicemente di far vivere le famiglie in case adeguate alla nostra epoca – non è ragionevolmente pensabile senza prevedere un sistema di incentivazione pubblica, forse non è del tutto irragionevole far tabula rasa di un sistema assurdo che si è distinto solo per disfunzioni, in modo da avere il terreno libero per pianificare un nuovo modello in cui si tenga ferma la rotta sull’obiettivo e si prevedano mezzi che permettano davvero di raggiungerlo, indirizzando le risorse con razionalità dove davvero servono.

Insomma, salvo pasticci in sede di conversione del decreto, abbiamo eliminato i bonus oggi, ma probabilmente ne risentiremo parlare domani, speriamo in forma diversa e questa volta intelligente.

Il re è morto, evviva il re!

19 Febbraio 2023/di Fabio Squassoni