Titolo annullato, fiscalizzazione sanante e statuti speciali

Commento a Corte Costituzionale n. 22/2025

Con deposito del 6 marzo 2025 e successiva pubblicazione in Gazzetta Ufficiale è stata diffusa la sentenza C. Cost. n. 22/2025 che ritorna sulla materia della fiscalizzazione “sanante” in caso di annullamento del permesso di costruire.

Il caso è stato conferito dalla impugnativa per supposta illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 10, della L. Prov. Bolzano n. 1/2022 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità provinciale per l’anno 2022).

Cosa dice la norma impugnata

La disposizione impugnata riformula l’art. 94 della L. Provinciale di Bolzano n. 9/2018 nel seguente modo:

“Art. 94 (Interventi eseguiti in base a titolo abilitativo annullato) – 1. In caso di annullamento del titolo abilitativo, qualora in base a motivata valutazione non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o il ripristino dello stato dei luoghi, anche in considerazione dell’esigenza di bilanciamento con i contrapposti interessi di salvaguardia delle attività legittimamente espletate, l’autorità preposta alla vigilanza applica una sanzione pecuniaria, tenuto conto del danno urbanistico arrecato dalla trasformazione del territorio. L’ammontare della sanzione pecuniaria varia in ragione della gravità degli abusi da 0,8 a 2,5 volte l’importo del costo di costruzione, determinato ai sensi dell’articolo 80. Ove non sia possibile determinare il costo di costruzione, la sanzione è calcolata in relazione all’importo delle opere eseguite, determinato in base all’elenco prezzi informativi opere civili della Provincia.

2. Nel caso in cui, al momento dell’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 1 o prima del versamento dell’ultima rata di cui al comma 5, le opere eseguite in base al titolo annullato risultino conformi al quadro normativo e alle previsioni urbanistiche a tale momento vigenti, l’autorità preposta alla vigilanza dispone la riduzione della sanzione pecuniaria di cui al comma 1, commisurandola alla durata dell’abuso, e la restituzione senza interessi delle somme eventualmente versate in eccesso. La sanzione ridotta non potrà comunque essere inferiore a quella di cui all’articolo 95, comma 3.

3. L’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata, anche nella misura ridotta di cui al comma 2, produce i medesimi effetti dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 95.

4. Nelle more della rimozione dei vizi delle procedure amministrative relative al rilascio del titolo ovvero alla formazione delle disposizioni urbanistiche su cui questo si fonda, nonché nelle more del procedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria, sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.

5. La sanzione pecuniaria può, previa motivata richiesta, essere rateizzata, secondo la seguente modalità: la somma può essere rateizzata in un numero massimo di 20 rate trimestrali di pari importo. La prima rata va versata entro 30 giorni dall’irrogazione della sanzione. Sull’importo delle rate successive sono dovuti gli interessi al tasso del 3,5 per cento annuo. La somma oggetto di rateizzazione dovrà essere garantita da idonea polizza fideiussoria, bancaria o assicurativa, rilasciata da una banca o compagnia assicurativa primaria di gradimento dell’Amministrazione comunale, con esclusione di garanzie emesse da agenzie finanziarie. In sede di richiesta di rateizzazione del credito dovrà essere indicato il soggetto che presterà la garanzia fideiussoria. Nel caso di mancato o ritardato pagamento anche di una sola rata dell’im- porto, si provvederà alla riscossione coattiva del credito complessivo. La fiscalizzazione dell’abuso acquista efficacia esclusivamente all’atto del pagamento dell’intero importo. Sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.”

Si tratta in pratica di una rivisitazione regionale del disposto dell’art. 38 del Testo Unico dell’Edilizia nazionale, che prevede la possibilità, a certe condizioni, di ottenere la sanatoria delle opere realizzate in forza di permesso di costruire annullato (o in forza di titolo segnalatorio sostitutivo quale la SCIA alternativa al permesso) con il pagamento all’erario di una somma di danaro, detta volgarmente (e con una buona dose di imprecisione) “fiscalizzazione sanante”.

L’istituto è noto ed è tutt’altro che banale e non voglio certo analizzarlo approfonditamente in questa sede; voglio unicamente soffermarmi sulle puntualizzazioni che la Corte Costituzionale ha avuto modo di arrestare, a mio parere molto utili per stabilire i confini di questo tipo di istituti.

Tornando alla legge regionale (pardon, provinciale), l’istituto così delineato non costituisce certo una novità, dato che la norma riformulata, nel testo previgente, era addirittura, almeno nella prassi applicativa, meno rigida¹, ma non era stata impugnata e in effetti questo è stato uno dei vari motivi sollevati dalla difesa della provincia autonoma avverso l’accoglimento della censura.

Criticità rilevate dal Governo

Il Governo assume come punto di partenza della sua argomentazione che la Provincia autonoma di Bolzano sia priva di potestà normativa primaria in materia di regime sanzionatorio degli illeciti edilizi, in quanto l’art. 8 dello statuto di autonomia non ne fa menzione ed essa potrebbe essere ricompresa all’interno di una delle materie qui citate, in primis quella relativa a «urbanistica e piani regolatori», di talché, con riguardo alla materia dell’edilizia, la Provincia autonoma non godrebbe delle prerogative dello statuto speciale, ma rientrerebbe nell’ambito della competenza legislativa concorrente in tema di governo del territorio di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., come qualsiasi altra regione.

Sulla base di questo presupposto, il Governo – che tenta evidentemente di ottenere un precedente che limiti la portata dello statuto autonomo rispetto alla materia dell’edilizia², riconducendola nell’ambito della competenza concorrente, soggetta, come tale, al limite dei principi fondamentali della legge statale e maggiormente gestibile – ravvisa, nella nuova formulazione della norma, un contrasto insanabile con gli articoli 38 e 36 del TUE.

In primis verrebbe introdotto un criterio valutativo – costituito dall'”esigenza di bilanciamento con i contrapposti interessi di salvaguardia delle attività legittimamente espletate” – non rinvenibile a livello nazionale, che di fatto amplierebbe le ipotesi in cui è possibile escludere la riduzione in pristino, rendendo la sanzione demolitoria, di fatto, residuale rispetto a quella pecuniaria, in spregio al disposto dell’art. 38 TUE.

Inoltre questo meccanismo, combinato con l’effetto sanante secondo la previsione dell’art. 94, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 9 del 2018, introdurrebbe una nuova ipotesi di sanatoria, estranea al campo di applicazione sia dell’art. 38 del TUE che dell’art. 36 del medesimo.

In secondo luogo, la sanzione pecuniaria prevista dalla norma atesina sarebbe eccessivamente meno afflittiva rispetto a quella stabilita dal TUE, in quanto commisurata al costo di costruzione, anziché al valore venale delle opere.

In ogni caso poi, anche laddove la provincia disponesse di potestà legislativa primaria nella materia, verrebbero comunque superati i limiti statutari, che impongono comunque il rispetto dei “principi fondamentali delle riforme economico sociali”, di cui gli art. 36 e 38 TUE sarebbero espressione.

Ancora, secondo Roma Bolzano, con la norma in parola, avrebbe violato la competenza statale sui livelli essenziali delle prestazioni, che risulterebbero indebitamente compressi.

I punti fermi della Corte

La Corte Costituzionale in primissima istanza disinnesca l’attentato alla competenza delle regioni a statuto speciale in materia di edilizia, ribadendo che la disciplina in questione, inerente fattispecie di sanatoria di illeciti edilizi, rientra pacificamente nella materia “urbanistica e piani regolatori” prevista dall’art. 8 n. 5 dello statuto speciale (e richiama le sentt. 125/2024, 209/2010 e 231/1993), bollando la censura statale come “inconferente e inammissibile”.

La materia abbraccia anche il tema delle sanzioni amministrative, che non costituisce materia a sé, ma accede alle materie sostanziali alle quali le sanzioni si riferiscono (in questo caso “urbanistica e piani regolatori”) (C. Cost. 19/2024).

Ribadisce tuttavia anche che nei giudizi in via principale di fronte alla Corte non vale il principio di acquiescenza, quindi, anche se una nuova norma è riproduttiva del contenuto di una precedente non impugnata, non per questo può essere sottratta automaticamente al sindacato costituzionale.

In somma, la provincia autonoma può disciplinare la materia della sanatoria a seguito del permesso annullato e definire le sanzioni purché però questo non contrasti con il rispetto delle norme di riforma economico – sociale, che valgono come limiti alla potestà legislativa primaria.

Ed è su questo profilo che la norma atesina espone il fianco.

Secondo la Corte, nell’impianto sanzionatorio del t.u. edilizia, gli artt. 36 e 38 devono essere letti congiuntamente, non solo perché, per volontà del legislatore, il pagamento integrale della sanzione pecuniaria prevista dalla seconda disposizione ha la medesima efficacia sanante del permesso in sanatoria di cui alla prima, ma soprattutto in quanto espressivi dei medesimi principi.

Entrambe le norme, secondo la Corte, derogano all’ordinaria disciplina di governo del territorio introducendo ipotesi di sanatoria, realizzando un contemperamento di contrapposti interessi incidenti sul territorio, idoneo a garantirne la tutela come valore di primaria importanza per la vita sociale ed economica del Paese. Esse presentano perciò una dimensione nazionale che non può subire differenziazioni regionali, meritando di essere qualificate alla stregua di norme fondamentali di riforma economico-sociale in quanto tali idonee a vincolare la potestà legislativa primaria regionale e provinciale (conforme C. Cost. n. 118 del 2019).

In quest’ottica, i fondamenti dell’art. 38 sono la nozione di impossibilità di ripristino nella sua accezione tecnica (il ripristino deve essere materialmente impossibile senza pregiudizio delle parti regolari dell’immobile e non solo antieconomico) da un lato e la commisurazione della sanzione sostitutiva al valore venale dell’opera.

Se tali criteri costituiscono, come’è opinione della Corte, principi fondamentali di riforma economico sociale, essi sono stati indebitamente obliterati dal nuovo art. 94 della Legge provinciale di Bolzano n. 9/2018, in quanto esso da un lato pone maggior elasticità nella valutazione della demolibilità dell’opera, fino ad arrivare ad escludere del tutto, di fatto, la demolizione in caso di violazioni lievi, a prescindere dalle possibilità tecniche della riduzione in pristino, e dall’altro cambia il criterio di calcolo della sanzione in senso molto più tenue, con la possibilità, addirittura, di uno sconto, in caso di sopravvenienza di conformità urbanistica dell’opera (evidentemente abusiva per vizio sostanziale), il che, per la Corte, equivale ad introdurre un condono amministrativo svincolato dalla doppia conformità, risultato che considera assolutamente inaccettabile perché non solo in contrasto con il corrispondente principio di riforma economico sociale stabilito dall’art. 36 TUE, ma anche con il portato dell’elaborazione amministrativa sul punto (Cons. St. Ad. Plen. n. 17/2020).

La norma viene pertanto dichiarata costituzionalmente illegittima.

Conclusione

La sentenza si inserisce in modo coerente nel filone giurisprudenziale della Corte, in cui il principio di doppia conformità viene concepito come elemento unificatore del sistema nazionale dell’edilizia, idoneo a vincolare anche il legislatore regionale dotato di autonomia speciale. Importante inoltre le osservazioni sullo stretto rapporto che lega gli artt. 36 e 38 del TUE, che vengono concepiti come espressione, in ambiti diversi, del principio unitario di doppia conformità.

Questo dovrebbe far riflettere circa la portata dell’art. 38, che viene in molte occasioni appiattito sullo schema della mera fiscalizzazione, come se l’effetto sanante che lo caratterizza potesse discendere in via automatica dal solo pagamento della sanzione pecuniaria: quello che provoca l’effetto sanante è in realtà il riscontro della doppia conformità, tutto il resto è illecito e la sanzione pecuniaria è meramente sostitutiva. Non a caso nella nuova definizione dello stato legittimo degli immobili l’art. 38 è citato sia tra i titoli che lo sostengono, sia tra le fiscalizzazioni che contribuiscono a descriverlo.

Sentenza C. Cost. 22/2025

Note

1. Per chi fosse interessato, il testo previgente è il seguente: “Articolo 94 – Interventi eseguiti in base a titolo abilitativo annullato
   1. In caso di annullamento del titolo abilitativo, qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o il ripristino dello stato dei luoghi, anche per non recare pregiudizio alle attività di trasformazione del territorio eseguite legittimamente, l’autorità preposta alla vigilanza applica una sanzione pecuniaria variabile, in ragione della gravità degli abusi, da 1,5 a 2,5 volte l’importo del costo di costruzione, determinato ai sensi dell’articolo 80. Ove non sia possibile determinare il costo di costruzione, la sanzione è calcolata in relazione all’importo delle opere eseguite, determinato in base all’elenco prezzi provinciale.
   2. L’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 95.
   3. Nelle more della rimozione dei vizi delle procedure amministrative relative al rilascio del titolo ovvero alla formazione delle disposizioni urbanistiche su cui questo si fonda, nonché nelle more del procedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria, sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.“. ↩︎
2. ricordiamo che, se prima l’endiadi “edilizia – urbanistica” sembrava inscindibile, per effetto del decreto Salva Casa le due materie oggi sono orientate a prendere due strade diverse ↩︎