Introduzione
La questione della motivazione degli strumenti urbanistici costituisce uno degli aspetti più dibattuti del diritto urbanistico, ponendo in tensione le prerogative di pianificazione degli enti pubblici con le aspettative dei privati proprietari. La giurisprudenza amministrativa ha affrontato tale problematica elaborando una casistica che delimita i casi in cui è richiesta una motivazione specifica delle scelte urbanistiche e definisce i presupposti per l’invocabilità dell’affidamento del privato.
Le maglie sono strettissime, come in tutti i casi in cui, in diritto amministrativo, si pongono limiti ai poteri di governo della P.A. per effetto delle posizioni giuridiche dei privati.
Sommario
- Introduzione
- Sommario
- Il principio generale: l’autosufficienza motivazionale degli strumenti urbanistici
- L’evoluzione giurisprudenziale dopo la sentenza costituzionale n. 179/1999
- Le eccezioni: i casi di motivazione rafforzata
- I limiti dell’affidamento: aspettative qualificate e interessi pretensivi
- In conclusione
Il principio generale: l’autosufficienza motivazionale degli strumenti urbanistici
L’orientamento consolidato del Consiglio di Stato, cristallizzato nell’Adunanza Plenaria n. 24/1999, stabilisce che la pianificazione urbanistica generale non richiede, di regola, una motivazione articolata per le singole destinazioni d’uso. Come affermato nella decisione, resa sulla problematica della reiterazione dei vincoli preordinati all’esproprio presenti negli strumenti urbanistici, “la reiterazione dei vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità non richiede una motivazione specifica circa la destinazione di zona delle singole aree, ma soltanto una motivazione circa le esigenze urbanistiche che sono a fondamento della variante medesima” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).
La ratio di tale impostazione risiede nella natura degli strumenti urbanistici, e in particolare del piano regolatore generale “… atto generale ed in parte normativo … nel quale le scelte urbanistiche di carattere generale non devono, di massima, essere sorrette da altra motivazione oltre quella che è dato evincere dall’esame dei criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).
Tale orientamento trova conferma nella successiva giurisprudenza, anche molto recente, secondo cui “le scelte effettuate dall’Amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità” (CdS sez. IV n. 4037/2017).
Nella sentenza n. 4037/2017, il Consiglio di Stato ha chiarito i confini della discrezionalità amministrativa in materia urbanistica statuendo che “il potere di pianificazione urbanistica del territorio – la cui attribuzione e conformazione normativa è costituzionalmente conferita alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, ex art. 117, comma terzo, Cost. ed il cui esercizio è normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed ambiti di pianificazione, al Comune – non è limitato alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale” (CdS sez. IV n. 4037/2017).
La stessa pronuncia precisa che “tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che non è limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico – sociali della comunità locale” (CdS sez. IV n. 4037/2017).
L’evoluzione giurisprudenziale dopo la sentenza costituzionale n. 179/1999
Non sempre tuttavia l’amministrazione, nelle valutazioni inerenti la pianificazione urbanistica, è completamente svincolata dalle posizioni dei privati.
Prima della sentenza della Corte Costituzionale n. 179 del 1999, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del combinatodisposto degli artt. 7, numeri 2,3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e 2, primo comma, della legge 19
novembre 1968, n. 1187, nella parte in cui consente all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti,
preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza la previsione di indennizzo, si era sviluppato un orientamento giurisprudenziale che richiedeva una motivazione “polverizzata” per la reiterazione dei vincoli urbanistici. Secondo questa impostazione, la motivazione doveva essere specifica e riferita alle singole aree, comprendendo l’attualità delle ragioni giustificative del vincolo, la mancanza di possibili soluzioni alternative o di perequazione tra più proprietari espropriabili, e la serietà ed affidabilità della realizzabilità nel quinquennio (in questo senso dunque “polverizzata” perché doveva distinguere area per area).
Tale orientamento trovava la sua ratio nella necessità di tutelare i proprietari delle aree vincolate da una compressione del diritto di proprietà considerata ai limiti della tollerabilità, assimilando la loro situazione a quella dei soggetti titolari di convenzioni di lottizzazione.
Nel panorama giurisprudenziale inerente questa problematica, la sentenza della Corte costituzionale n. 179/1999 ha avuto un impatto deflagrante. L’Adunanza Plenaria ha osservato che tale pronuncia ha modificato l’approccio alla questione motivazionale: “dopo la richiamata sentenza n. 179 del 1999, che ha ripristinato la legalità costituzionale in ordine alle espropriazioni di valore, subordinandole al presupposto dell’indennizzo, è possibile una ricostruzione del tipo strutturale di provvedimento alla luce della coerenza con i princìpi, più che della compatibilità costituzionale” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).
Dopo C. Cost. 179/1999, secondo l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è venuto meno “il fondamento ablatorio del costrutto della motivazione ‘polverizzata’“, tanto da concludere che “la polverizzazione della motivazione sarebbe in contrasto con la natura della variante generale, che non richiede altra motivazione che quella dei criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).
Le eccezioni: i casi di motivazione rafforzata
Dopo la sentenza della Corte Costituzionale sopra ricordata, la giurisprudenza – e l’Adunanza Plenaria del 1999 in primis – ribadito il principio di base della non necessità di una motivazione specifica, ha individuato specifiche ipotesi in cui la motivazione è necessaria, ponendo però limiti molto stringenti.
L’Adunanza Plenaria del 1999 ha posto due ipotesi di base: il superamento dello standard minimi e l’affidamento qualificato del privato.
Nella prima ipotesi, sul superamento degli standard minimi “la motivazione specifica va riferita alle previsioni urbanistiche complessive di ‘sovradimensionamento’, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).
Il secondo gruppo di ipotesi concerne situazioni in cui sussiste un affidamento qualificato del privato. Come chiarito dall’Adunanza Plenaria, “la situazione del privato rimane ‘consolidata’ da atti – convenzionali – di attuazione degli strumenti urbanistici generali, in forza dei quali si genera l’affidamento, cioè l’aspettativa che il successivo comportamento dell’affidante sia coerente con quello che, in precedenza, ha generato l’altrui fiducia” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).
Tali situazioni sono state sistematizzate in modo più sintetico (e pratico) dalla recente pronuncia n. 7527/2024, secondo cui “la tutela dell’affidamento è riservata ai seguenti casi eccezionali: a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968; b) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi, recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo” (CdS sez. IV n. 7527/2024).
I limiti dell’affidamento: aspettative qualificate e interessi pretensivi
La giurisprudenza ha tracciato una distinzione netta tra situazioni meritevoli di tutela e mere aspettative generiche. Come affermato nella sentenza n. 24/1999, “nel caso del proprietario inciso dalla variante di reiterazione dei vincoli urbanistici a contenuto espropriativo, invece, non è ravvisabile alcun affidamento: l’area, infatti, era già soggetta a vincolo” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).
Il Consiglio di Stato ha inoltre chiarito che “non è comunque configurabile un’aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell’amministrazione, ma soltanto un’aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).
Una precisazione significativa è stata fornita dalla sentenza n. 2460/2022, secondo cui “una posizione di vantaggio derivante da una convenzione urbanistica può essere riconosciuta (e quindi essere oggetto della tutela da parte del Giudice amministrativo) soltanto quando si tratti di interessi oppositivi e non invece quando si tratti di interessi pretensivi, come è nel caso in esame in cui si tratta dell’esercizio dello ius variandi su istanza del privato” (CdS sez. IV n. 2460/2022).
Un altro punto chiarito nelle pronunce più recenti riguarda l’irrilevanza della “prevenzione” rispetto alle precedenti edificazioni o alle destinazioni dei lotti limitrofi. Nella sentenza n. 4071/2018, il Consiglio di Stato ha precisato infatti che “l’inserimento del fondo di cui è causa nell’ambito della destinazione a verde non si dimostra illogica e irrazionale in quanto la zona circostante è già densamente edificata” (CdS sez. IV n. 4071/2018), aggiungendo che “le edificazioni esistenti non possono condizionare l’attività di pianificazione, anche se sono state legittimate, come affermato dai ricorrenti, dai procedimenti di sanatoria” (CdS sez. IV n. 4071/2018).
In conclusione
L’analisi della giurisprudenza rivela un sistema articolato che cerca di bilanciare le esigenze di pianificazione pubblica con la tutela delle posizioni dei privati. I principi elaborati dall’Adunanza Plenaria n. 24/1999 mantengono la loro validità, trovando applicazione nella casistica più recente che conferma l’approccio restrittivo nell’individuazione dei casi di motivazione rafforzata e di tutela dell’affidamento.
Permane tuttavia una certa complessità applicativa, come emerge dalle diverse sfumature interpretative riscontrabili nelle pronunce di merito, che riflette la difficoltà di contemperare principi talvolta in tensione tra loro in un settore caratterizzato da forte discrezionalità amministrativa.