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Cambio di destinazione d’uso: quando la “semplificazione” regionale complica le cose

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 61/2026, esamina le norme toscane di adeguamento al Decreto Salva Casa e le loro divergenze dall’art. 23-ter TUEd… e inesorabilmente sforbicia.

Una regione promulga una legge nell’ambito della sua competenza legislativa concorrente dichiarando espressamente di voler “adeguare” la propria normativa alle nuove disposizioni statali in materia edilizia, ma quando si passa a leggere il testo articolo per articolo, ci si accorge che quella stessa legge – in più punti, e su profili tutt’altro che marginali – sta in realtà cercando di “adeguare” la normativa nazionale ai suoi “indirizzi” e “ideolog..”, pardon, “visioni” locali.

Non si tratta di un errore redazionale né di una sfumatura interpretativa: si tratta di disposizioni che vanno nella direzione opposta a quella prescritta dal legislatore nazionale nella definizione dei principi generali da applicare in modo uniforme in tutta la Nazione.

È questo il paradosso – tutto italiano, figlio della riforma senza cervello e senza vergogna del titolo V della Costituzione, attuata nell’ormai lontano 2001,  ormai da un quarto di secolo regolarmente reiterato – che porta puntualmente la Presidenza del Consiglio dei ministri a impugnare davanti alla Corte Costituzionale le norme regionali di “adeguamento”, intasando così le stanze della Consulta, ormai passata definitivamente da giudice dei principi e dei diritti a giudice dei conflitti tra stato  regioni.

Questa volta ad essere stati impugnati sono gli artt. 3, commi 1 e 2, e 36 della legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014).

La sentenza C. Cost. n. 61/2026, deliberata il 24 marzo 2026, ci offre lo spunto, oltre che per un po’ della mia solita polemica, per capire fino a dove può spingersi il legislatore regionale nel disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso degli immobili, alla luce della riforma introdotta dall’art. 23-ter del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (TUEd), come modificato dal D.L. 29 maggio 2024, n. 69 (il cosiddetto Decreto Salva Casa), convertito con modificazioni dalla L. 24 luglio 2024, n. 105.

Cominciamo.

Sommario

Il quadro statale: l’art. 23-ter TUEd e il Decreto Salva Casa

Per misurare la portata del conflitto normativo è necessario muovere dalla disciplina statale e capirne la ratio. Il Decreto Salva Casa ha riformato in modo incisivo la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso degli immobili, inserendo l’art. 23-ter nel TUEd con l’obiettivo dichiarato di semplificare tanto i procedimenti quanto i costi connessi a tali operazioni.

La logica di fondo è chiara: in un mercato immobiliare in cui la rigidità delle destinazioni urbanistiche costituisce spesso un freno alla valorizzazione del patrimonio edilizio esistente, il legislatore statale ha inteso abbassare le barriere normative. L’obiettivo è consentire un più agevole riutilizzo degli immobili in funzione delle effettive esigenze del mercato, del tessuto urbano e delle persone che vi abitano e vi lavorano. Una filosofia di fondo — semplificare anziché ostacolare — che impone di leggere le singole disposizioni alla luce di questa cornice interpretativa.

Precisazione: non si vuole dare un giudizio di valore, non si vuol sposare gli intenti del legislatore, né si pretende che il lettore li ritenga validi, ma questi, giusti o sbagliati, sono gli obiettivi dichiarati che hanno portato all’emanazione del decreto Salva Casa e che ne hanno “giustificato” l'”urgenza” d’emanazione.

Cambi orizzontali e verticali: una distinzione fondamentale

L’art. 23-ter TUEd introduce e disciplina due tipologie di mutamento di destinazione d’uso, che conviene tenere distinte:

  • i cambi “orizzontali”, interni alla stessa categoria funzionale — residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale, secondo le lettere dell’art. 23-ter, comma 1, TUEd — che sono sempre ammessi, ferma restando la facoltà dei comuni di prevedere particolari condizioni nei propri strumenti di pianificazione urbanistica;
  • i cambi “verticali”, intervenienti tra categorie funzionali diverse, anch’essi sempre ammessi, purché ricadenti nelle zone A), B) e C) di cui all’art. 2, D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, e senza obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal medesimo decreto ministeriale né di rispetto della dotazione minima obbligatoria di parcheggi prevista dalla LUF (attenzione, non la dotazione prevista dalla Legge Tognoli NdR), ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, inclusa la finalizzazione del mutamento alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile.

L’avverbio «sempre» non è casuale: ricorre più volte nel testo dell’art. 23-ter TUEd, segnalando la volontà del legislatore di fissare standard uniformi sull’intero territorio nazionale. L’intenzione è garantire al titolare dell’immobile un diritto minimo alla trasformazione che i livelli di governo inferiori non possono comprimere se non entro i limiti espressamente consentiti dalla norma statale.

Oneri di urbanizzazione: la logica anti-duplicazione

Sul versante economico, la riforma incide in modo altrettanto significativo. Per i mutamenti di destinazione d’uso verticali, l’art. 23-ter TUEd prevede il pagamento dei soli oneri di urbanizzazione secondaria, escludendo quelli di urbanizzazione primaria.

La logica è, a ben vedere, abbastanza lineare. I mutamenti verticali riguardano immobili situati in zone già urbanizzate — le zone A, B e C del D.M. n. 1444 del 1968 — già servite, cioè, dalle infrastrutture primarie: strade, fognature, rete idrica ed elettrica, distribuzione del gas. Porre a carico del richiedente gli oneri di urbanizzazione primaria significherebbe fargli pagare per opere che esistono già: una duplicazione di costi priva di giustificazione razionale e, soprattutto, contraria alla ratio semplificatrice della riforma.

Diverso il discorso per gli oneri di urbanizzazione secondaria — scuole, verde pubblico, parcheggi, strutture sociali — che si giustificano perché riflettono l’impatto sociale della nuova destinazione d’uso: ogni cambio di funzione può modificare la domanda di servizi collettivi, e in tal senso il contributo rimane dovuto.

Su questo punto le «Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del D.L. n. 69 del 2024», pubblicate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti il 30 gennaio 2025, sono esplicite: nei mutamenti di destinazione d’uso verticali non è dovuto il pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria (punto 2.1). Si tratta, com’è noto, di un atto privo di forza di legge, ma che costituisce un autorevole ausilio interpretativo della volontà del legislatore statale, considerato che è stato proprio il ministro delle infrastrutture e dei trasporti a spingere per la promanazione del decreto

Fin qui il ragionamento pare filare liscio, anche se sorge una domanda, che lasciamo volutamente aperta: siamo sicuri che strade, fognature, rete idrica ed elettrica, distribuzione del gas pensate per un quartiere di soli residenti continuino ad essere adeguate se, per effetto dei cambi d’uso, ci si trovi ad avere, poniamo il caso, un forte aumento di uffici? Ai pianificatori (con le “specifiche condizioni”) l’ardua sentenza. Ma andiamo avanti.

La legge regionale toscana n. 51/2025: adeguamento solo dichiarato

Come si colloca in questo quadro la legge della Regione Toscana n. 51 del 2025?

La legge regionale va a modificare la l.r. Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio) e in particolare il suo art. 99. Le innovazioni introdotte sono molteplici. Ma è sulle omissioni che si concentrano le censure sollevate dal Governo.

Da un lato, la legge toscana esclude — conformemente alla previsione dell’art. 23-ter TUEd — l’obbligo di reperimento di aree per servizi di interesse generale e per parcheggi: fin qui, nessuna dissonanza. Dall’altro, però, introduce un comma 2-bis all’art. 99 della l.r. n. 65/2014 che, all’ultimo periodo, mantiene ferma l’applicazione delle disposizioni del Titolo VII, Capo I, della medesima legge regionale senza nulla specificare: menzione apparentemente innocua, che però si traduce, in concreto, nel mantenimento dell’obbligo di pagare entrambi gli oneri di urbanizzazione, sia primaria sia secondaria, per i mutamenti verticali.

A ciò si aggiungono: il nuovo comma 2-ter dell’art. 99 della l.r. n. 65/2014, che consente ai comuni di apportare non solo condizioni ma anche limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso, sia verticali che orizzontali “atte a garantire la coerenza con la disciplina per la qualità degli insediamenti di cui all’articolo 62“; e l’art. 36, che inserisce l’art. 252-septies nella l.r. n. 65/2014, disponendo che la nuova disciplina trovi applicazione soltanto dopo che i comuni abbiano approvato apposita variante di adeguamento dei propri strumenti urbanistici, concedendo loro fino a due anni di tempo per provvedervi.

Evidentemente la domanda che abbiamo lasciato aperta al paragrafo precedente la regione se l’è posta, ma con altrettanta evidenza ha scelto la modalità sbagliata di cercare la risposta.

Le tre censure di incostituzionalità

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato le disposizioni sopra richiamate deducendo la violazione dell’art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione, quest’ultimo in relazione alla norma interposta di cui all’art. 23-ter TUEd. Le materie evocate sono la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» — riservata alla competenza statale esclusiva — e il «governo del territorio», oggetto di legislazione concorrente.

Prima censura: gli oneri di urbanizzazione primaria

La prima censura investe il mantenimento, nella disciplina toscana, degli oneri di urbanizzazione primaria per i mutamenti di destinazione d’uso verticali.

Secondo il Governo, il legislatore statale ha inteso precludere la debenza di tali oneri in quanto le zone interessate dai cambi verticali sono già urbanizzate: le infrastrutture primarie esistono e il loro costo è già stato — almeno in linea di principio — sostenuto. Imporre al privato di pagare nuovamente per opere già realizzate si tradurrebbe in una duplicazione ingiustificata, in contrasto con la finalità agevolativa della riforma.

La conferma di questa lettura si ricaverebbe, secondo la difesa del Governo, come già accennato, dalle Linee guida del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30 gennaio 2025, che escludono espressamente la debenza degli oneri primari. La Regione Toscana, non adeguandosi a questo schema, mantiene in capo ai richiedenti toscani un onere economico che la disciplina statale intendeva sopprimere — con ciò operando un trattamento deteriore rispetto ai cittadini di altre regioni, in contrasto con la logica di uniformità nazionale perseguita dall’art. 23-ter TUEd.

Seconda censura: condizioni o limitazioni?

La seconda censura investe una distinzione che, a prima vista, potrebbe sembrare nominalistica ma che, sul piano pratico, è tutt’altro che trascurabile: quella tra «condizioni» e «limitazioni» ai mutamenti di destinazione d’uso.

L’art. 23-ter TUEd consente ai comuni di prevedere, nell’ambito dei propri strumenti di pianificazione urbanistica, mere condizioni ai mutamenti di destinazione d’uso. Si tratta — precisa la difesa statale — di misure di contingentamento delle relative richieste, finalizzate a preservare l’assetto e lo sviluppo armonico del territorio e una distribuzione equilibrata dei carichi insediativi.

L’impugnato comma 2-ter dell’art. 99 della l.r. n. 65/2014 va oltre: legittima i comuni ad apporre anche limitazioni, una categoria ben più ampia e potenzialmente idonea a svuotare di contenuto il principio statale per cui i mutamenti di destinazione d’uso sono «sempre ammessi». Il rischio — ad avviso dell’Avvocatura generale — è che tali limitazioni si traducano in preclusioni discriminatorie, stravolgendo la ratio della riforma che mira a garantire standard comuni sul territorio nazionale nel bilanciamento tra il diritto di proprietà del singolo e gli interessi pubblici legati al governo del territorio.

Terza censura: il regime transitorio differito

La terza censura colpisce il meccanismo transitorio disegnato dagli artt. 3, comma 1, e 36 della legge regionale, e rappresenta il punctum dolens più netto dell’intera vicenda.

In base all’art. 252-septies, introdotto nella l.r. n. 65/2014 dall’art. 36 della legge regionale impugnata, la nuova disciplina sui mutamenti di destinazione d’uso verticali non trova applicazione immediata. Essa entra in vigore solo dopo che il singolo comune abbia approvato un’apposita variante di adeguamento del proprio strumento urbanistico, e i comuni hanno fino a due anni per farlo.

Il contrasto con l’art. 23-ter, comma 3, TUEd è, in questo caso, diretto e difficilmente suscettibile di interpretazioni alternative. La norma statale stabilisce che:

«[L]e regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo, che trovano in ogni caso applicazione diretta, fatta salva la possibilità per le regioni medesime di prevedere ulteriori livelli di semplificazione.»

L’espressione «applicazione diretta» non lascia adito a dubbi: le semplificazioni introdotte dalla riforma operano nell’immediato, senza che sia necessario attendere l’adeguamento della normativa regionale, e a maggior ragione senza che occorra attendere il completamento dell’iter di revisione degli strumenti urbanistici comunali. Il privato cittadino può invocare la disciplina statale qui ed ora.

Il differimento biennale imposto dalla Toscana, condizionando l’efficacia pratica della riforma all’approvazione delle varianti comunali, configura una moratoria di fatto che priva di effetto concreto, per un tempo non trascurabile, le semplificazioni che il legislatore statale intendeva rendere immediatamente operative.

La difesa della Regione Toscana

La Regione Toscana si è costituita in giudizio contestando tutte le censure con argomenti che vale la pena riportare compiutamente, perché in realtà non sono privi di una loro logica interna.

Sul punto degli oneri di urbanizzazione, la difesa regionale muove da una premessa ermeneutica precisa: l’art. 23-ter TUEd si limiterebbe a confermare la debenza degli oneri di urbanizzazione secondaria e nulla direbbe espressamente sugli oneri primari, escludendo soltanto due voci specifiche — il reperimento di aree per servizi di interesse generale e la dotazione di parcheggi. Secondo la Regione, se il legislatore statale avesse voluto esentare il richiedente anche dagli oneri primari tout court, lo avrebbe esplicitato, così come ha fatto per quelle due voci determinate.

La Regione aggiunge un ulteriore argomento: gli oneri di urbanizzazione non andrebbero confusi con le opere di urbanizzazione stesse. Costituendo un corrispettivo che il concessionario deve pagare anche indipendentemente dalle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere, tali oneri possono essere destinati — anche — a interventi di manutenzione, adeguamento e potenziamento di infrastrutture già esistenti. Non ogni pagamento di oneri primari sarebbe dunque, per ciò solo, una duplicazione. Peraltro, nonostante il legislatore statale abbia premesso che la disciplina riguarda cambi «senza opere», dunque senza aumento del carico urbanistico, non può escludersi in radice che alcuni incrementi si verifichino comunque, come riconosceva l’intesa sancita dalla Conferenza unificata nella seduta del 20 ottobre 2016 (Allegato A, voce 5, «Carico urbanistico»): in tali eventualità, sarebbe illogico sottrarre ai comuni gli introiti derivanti dagli oneri primari.

Quanto alla distinzione tra condizioni e limitazioni, la Regione Toscana propone una lettura sistematica delle Linee guida ministeriali del 30 gennaio 2025, rilevando che le stesse, nell’individuare le finalità delle «condizioni» che i comuni possono apporre, vi ricomprenderebbero anche quella di limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale: il che indicherebbe che il legislatore statale intendeva con «condizioni» ricomprendere, in realtà, anche le «limitazioni».

Vediamo che entrambe le difese, alla fine, hanno argomentato non sulla lettera della legge, ma sulle linee guida ministeriali.

Riflessioni critiche, alla luce delle decisioni della Corte

Alla fine il contenzioso si è concluso a favore del governo, le cui ragioni sono state pienamente riconosciute.

La Corte Costituzionale ha infatti dichiarato l’illegittimità costituzionale:

1) dell’art. 3, comma 2, della legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014), nella parte in cui ha introdotto il comma 2-bis all’art. 99 della legge della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio), limitatamente alle parole «Resta ferma l’applicazione delle disposizioni di cui al titolo VII, capo I di cui alla presente legge.»;

2) dell’art. 3, comma 2, della legge reg. Toscana n. 51 del 2025, nella parte in cui ha introdotto il comma 2-ter dell’art. 99 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, limitatamente alle parole «e limitazioni»;

3) degli artt. 3, comma 1, che ha sostituito il comma 2 dell’art. 99 della legge reg. Toscana n. 65 del 2014, limitatamente alle parole «dall’articolo 252 septies e», e 36, della legge reg. Toscana n. 51 del 2025.

Insomma: addio oneri per l’urbanizzazione primaria in caso di cambi d’uso verticali, addio facoltà di limitare i cambi d’uso da parte del pianificatore, addio moratoria biennale.

Interessante l’iter logico seguito dalla Corte Costituzionale

Primo capo: gli oneri di urbanizzazione primaria

Nell’argomentare sul primo motivo di censura la Corte inizia offrendoci una perla sulla qualificazione degli oneri di urbanizzazione, che vale la pena di riportare.

«Occorre ricordare che – secondo la giurisprudenza costituzionale – gli oneri di urbanizzazione sono corrispettivi di diritto pubblico volti a compensare la collettività del nuovo carico urbanistico, quale maggiore dotazione di servizi che l’opera assentita andrà a generare (sentenza n. 247 del 2020). Il principio di onerosità del titolo abilitativo è stato introdotto dalla legge 6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150) e più diffusamente è stato disciplinato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per edificabilità dei suoli). Si è imposto, a carico di chi richiede il permesso di costruire, un costo di costruzione e, appunto, gli oneri di urbanizzazione, distinti in oneri di urbanizzazione primaria (strade, fognature, rete di distribuzione di energia elettrica e gas, ecc.) e in oneri di urbanizzazione secondaria (servizi per la collettività, asili nido e scuole per l’infanzia, mercati, chiese, impianti sportivi, strutture sanitarie, ecc.).

I primi sono dovuti in ragione di un aumento del carico urbanistico che deriva dalla edificazione di una nuova costruzione o da una modifica di destinazione d’uso di un immobile preesistente e possono corrispondere anche a una maggiore intensità del carico urbanistico apportato dalla nuova edificazione sui servizi preesistenti. I secondi costituiscono, invece, il costo “sociale” del nuovo insediamento sul territorio, corrispondente all’aumento dei servizi secondari resi indefettibili dalla nuova edificazione e dal presumibile aumento della domanda di quei servizi nel territorio di riferimento.

La determinazione degli oneri, anche in quanto correlata alla misura degli standard, non può che essere regolata da un criterio di uniformità sull’intero territorio nazionale, così come non può che essere disciplinata in modo uniforme la deroga o la riduzione dell’importo previsto, anch’essa in forza di una norma di principio che si impone alla legislazione regionale di dettaglio (sentenze n. 247 del 2020, n. 231 del 2016 e n. 13 del 1980) o con la previsione della realizzazione delle opere di urbanizzazione in luogo del versamento dei relativi oneri».

In parole povere: è principio consolidato che gli oneri primari non costituiscono un mero contributo, ma sono collegati al concetto di aumento del carico urbanistico, quindi non sono dovuti a prescindere, come vorrebbe la Regione Toscana, ma nel momento in cui vi sia, appunto, un aggravio di tale carico (questo comporta tuttavia che essi sono volti a finanziare interventi di manutenzione, adeguamento e potenziamento di infrastrutture già esistenti qualora l’incremento vi sia e in questo la regione non sbaglia NdR).

Tuttavia, e questo è il punto cardine su cui crolla il costrutto regionale, la loro misura necessita di essere regolata uniformemente a livello nazionale, quindi esorbita dall’ambito di competenza regionale.

Dopo questa disamina, la Corte avalla dunque la tesi del Governo, affermando che «è evidente che la norma impugnata, nel disciplinare i soli oneri di urbanizzazione secondaria, esclude implicitamente quelli primari» e richiamando a “conforto”, a sua volta, le linee guida del MIT.

Secondo capo: la differenza tra “condizioni” e “limitazioni”

Il riferimento alle “limitazioni” affiancato dal legislatore regionale alle “condizioni”, che il pianificatore avrebbe facoltà di apporre ai cambi d’uso, secondo la Corte non costituisce una mera endiadi neutra rispetto al significato della norma, ma un vero e proprio aggravamento del potere pianificatorio dei comuni.

Sempre citando le linee guida ministeriali, la Corte precisa che il potere pianificatorio dei comuni si articola tra «condizioni,
limitazioni o divieti», concetti che, pur se parzialmente sovrapponibili, esprimono tre gradi progressivi d’intensità del potere
dell’amministrazione comunale di incidere sul diritto di proprietà.

In quest’ottica, le “condizioni” fanno riferimento a misure di carattere non ostativo, che riguardano in modo indifferenziato l’intero territorio comunale ed esprimono lun meccanismo di flessibilità utile per consentire all’ente di perseguire le esigenze dell’ordinato assetto del territorio, mentre le “limitazioni” si riferiscono a misure dotate di una connotazione direttamente preclusiva, meno generale ed indistinta e più legata alla discrezionalità delle scelte dell’ente, maggiormente invasiva per la proprietà privata.

Un esempio di “condizione” è la necessità di adeguamento alla forma di utilizzo prevalente dell’immobile, dichiarata nella stessa lettera della legge, mentre un esempio di “limitazione” può essere la norma di piano che impedisce il mutamento di destinazione d’uso di interi immobili in relazione a frazioni di territorio, selezionate con criterio discrezionale.

Alla luce di questa riflessione, aggiungere il termine “limitazioni” significa aggiungere sulla possibilità del pianificatore di sindacare sull’ammissibilità dei cambi d’uso un livello di discrezionalità maggiore rispetto a quello stabilito dal legislatore nazionale, inammissibile in quanto lesiva di un principio fondamentale della materia “governo del territorio”, espresso dal legislatore nazionale.

Non ci si dilunga tuttavia a sindacare sul se e sul perché di questo principio fondamentale.

Terzo capo: la moratoria biennale

La regione, nell’inserire l’articolo 252-septies nella LR 65/2014 ha tentato palesemente di disattivare surrettiziamente l’efficacia della norma nazionale che prevede l’applicabilità diretta e immediata dell’art. 23 ter TUEd. La Corte, avvedutasene, ha ribadito che “applicazione diretta” significa proprio “applicazione diretta” e che la norma statale ha indubbiamente carattere di principio fondamentale della materia (glissando provvidamente la questione dei livelli essenziali, pur sollevata dalla difesa governativa) e disinnescato lo stratagemma.  

Alcune riflessioni personali

Leggendo la sentenza mi è sembrato di percepire la fatica del giudice costituzionale, nel decidere l’ennesimo conflitto in cui la regione tenta di giocare sull’equivoco o sul ventaglio semantico, a fil di spada, si direbbe, per ritagliarsi un piccolo spazio in più di fronte alle statuizioni del legislatore nazionale.

Credo che anche i riferimenti alle linee guida ministeriali, nella bocca dei giudici della Consulta, siano serviti più che a fornire supporto argomentativo vero e proprio (cosa di cui la Consulta non ha il minimo bisogno), a sottolineare la chiarezza degli intenti del legislatore nazionale e la velleità del tentativo regionale di racimolare qualche briciola in più di regolazione.

Si tratta purtroppo di un pattern ormai ricorrente, un esercizio distorto della potestà concorrente regionale — che consentirebbe alla Regione di integrare e specificare i principi statali — in cui si vuole arrivare alla disapplicazione surrettizia di norme statali di principio.

Bene che la Consulta prenda posizione, bene che lo faccia con decisioni anche sbrigative, come quella che oggi stiamo commentando.

Credo tuttavia che non si tratti solo di un gioco di potere, ma anche di qualcosa di diverso.

Prendiamo la posizione della regione, partengo dal nodo degli oneri di urbanizzazione primaria, il più tecnico e quello con le maggiori ricadute economiche dirette per i privati, che si estende fino ad intrecciarsi con le altre questioni.

Scordiamoci il meccanismo della competenza concorrente e ragioniamo in termini assoluti: la posizione della Regione in realtà non è priva di una sua logica.

Il ragionamento fatto dal legislatore nazionale circa la duplicazione degli oneri è debole e parziale e resta il problema oggettivo di stabilire quale sia il peso in termini di carico urbanistico ove i cambiamenti di destinazione avvengano, all’interno di uno specifico contesto, rapidamente e in quantità massiva, senza un quadro pianificatorio di riferimento che stabilisca, se non delle direttrici (che sarebbe un termine più gentile per dire “limitazioni”), quantomeno delle condizioni a cui attenersi. E in questo panorama è tutt’altro che illogico prevedere che i comuni abbiano il tempo di attrezzarsi adeguatamente per gestire un regime di maggiore libertà (e qui la questione della norma transitoria).

Da un certo punto di vista le questioni operative inerenti il governo del territorio e l’edilizia gravano in misura molto maggiore sulla regione che sullo Stato, che non è dotato, a livello governativo, neppure di un dicastero specifico per la materia. È naturale che alcuni aspetti operativi ed alcune esigenze pratiche siano le regioni a vederle prima.

Se la sostenza può avere il suo perché, la forma è comunque gravemente sbagliata: certi temi dovrebbero essere materia di confronto interistituzionale nelle apposite sedi, prima della emanazione della normativa di principio, non oggetto di cavilli e sopracciò da commedia degli equivoci.

Conclusioni pratiche

Per chi opera nel settore — professionisti, imprese, privati cittadini — la sentenza n. 61/2026 ha implicazioni concrete e immediate.

Innanzitutto occorre tenere ben presente che l’art. 23-ter, comma 3, TUEd prevede l’applicazione diretta della disciplina statale: indipendentemente dall’adeguamento regionale e dagli strumenti pianificatori comunali, il privato che intenda procedere a un mutamento di destinazione d’uso verticale in zone A, B o C ai sensi del D.M. n. 1444 del 1968 può invocare la disciplina statale di semplificazione. Qualsiasi ente locale che opponga la mancata approvazione della variante di adeguamento si pone in contrasto con la norma statale.

In secondo luogo, sul versante degli oneri, la posizione dello Stato indica chiaramente che i cambi di destinazione verticali nelle zone già urbanizzate non comportano il pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria, punto da presidiare con decisione nei confronti degli uffici tecnici comunali recalcitranti.

Infine, dovremo stare ad osservare cosa accadrà ai nostri centri abitati e valutare se sarebbe stato necessario prevedere un passaggio pianificatorio a priori, o se, alla fine, va bene così.

Note e fonti

  • C. Cost., n. 61/2026, deliberata il 24 marzo 2026
  • Art. 23-ter, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (TUEd), come modificato dall’art. 1, D.L. 29 maggio 2024, n. 69, conv. con mod. con L. 24 luglio 2024, n. 105 (Decreto Salva Casa)
  • Art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione
  • Legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 51 (Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014)
  • Legge della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio)
  • D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi)
  • Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del D.L. 29 maggio 2024, n. 69, conv. con mod. con L. 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa), 30 gennaio 2025
  • Conferenza unificata, intesa del 20 ottobre 2016, Allegato A, voce 5 («Carico urbanistico»)
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Urbanistica ed edilizia

Distinguerle ora conta

Il nuovo articolo 36 bis del Testo Unico dell’edilizia, introdotto dal Decreto Legge Salva Casa (DL 69/2024), voluto e promosso dal ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nell’ancorare la disciplina della sanatoria minore alla doppia conformità asincrona, per la prima volta richiede di operare una distinzione tra la disciplina urbanistica e la disciplina edilizia (o meglio, per la precisione “i requisiti previsti dalla normativa edilizia”), da sempre considerate come un tutt’uno.

Indice

Questa volta l’hanno fatta grossa

L’hanno fatta grossa perché la distinzione è problematica e interviene in un panorama in cui, non essendovene la necessità, non si è (ancora) formata una dottrina consolidata e distinta per le due materie.

Di più: l’innovazione va in controtendenza rispetto all’indirizzo, risalente alla scellerata riforma del titolo V della Costituzione del 2001, che vede le due materie sciogliersi nel container giuridico del “governo del territorio”.

Paradossalmente abbiamo letteratura e giurisprudenza che ci forniscono indicazioni su come distinguere l’urbanistica-edilizia all’interno del contenitore “governo del territorio”, mentre per la distinzione tra urbanistica ed edilizia brancoliamo nel buio.

La legge non ci aiuta

Giovanni Astengo nel suo saggio sotto il lemma corrispondente dell’Enciclopedia Treccani ed. 1966 definiva l’urbanistica come “la scienza che studia i fenomeni urbani in tutti i loro aspetti avendo come proprio fine la pianificazione del loro sviluppo storico, sia attraverso l’interpretazione, il riordinamento, il risanamento, l’adattamento di aggregati urbani già esistenti e la disciplina della loro crescita, sia attraverso l’eventuale progettazione di nuovi aggregati, sia infine attraverso la riforma e l’organizzazione ex novo dei sistemi di raccordo degli aggregati con l’ambiente naturale”.

Sempre sulla Treccani, questa volta nel 1978, Mandolesi, Carrara e Zama definivano l’edilizia in ultima analisi “l’attività e le opere dell’uomo per rendere il territorio agibile a fini insediativi”.

Una è una scienza, l’altra una tecnica.

Distinzione concettualmente cristallina.

Se però ci addentriamo nell’ambito normativo, questa nettezza svanisce.

La prima definizione spendibile di urbanistica la troviamo nella Legge 1150/1942 (legge urbanistica fondamentale), che, all’articolo 4, affermando che “la disciplina urbanistica si attua a mezzo dei piani regolatori territoriali, dei piani regolatori comunali e delle norme sull’attività costruttiva edilizia, sancite dalla presente legge o prescritte a mezzo di regolamenti” include bellamente l’edilizia all’interno dell’urbanistica.

Eravamo negli anni 1940 e la legge “fondamentale” con questa soluzione risolveva il problema, infatti da quel momento le due materie sono sempre andate in coppia.

Ma noi viviamo negli anni 2020 e la nostra normativa propone soluzioni che, invece di risolverli, i problemi li creano.

Rispetto alla definizione delle differenze tra le due discipline possiamo cercare qualche indizio nel Testo Unico dell’Edilizia.

L’articolo 6, comma 1, sull’attività edilizia libera, nell’affermare che si possono realizzare senza titolo alcune serie di interventi fa salve “le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali” e impone il  “rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico”, nonché delle “disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio”, distinguendo così, apparentemente, tre categorie: la materia urbanistica propriamente detta, costituita dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici e quindi dagli atti in cui si estrinseca il potere di piano, la materia paesaggistico-culturale, di carattere principalmente vincolistico e racchiusa nel relativo codice e la materia edilizia, che spunterebbe fuori per esclusione, comprendendo la disciplina dell’attività edilizia e le varie normativa di settore nominate che su di essa hanno incidenza.

Peccato che immediatamente dopo, all’articolo 6 bis primo comma, nel disciplinare l’attività edilizia sottoposta a CILA, si rimescolino le carte con la seguente espressione: “gli interventi non riconducibili all’elenco di cui agli articoli 6, 10 e 22, sono realizzabili previa comunicazione, anche per via telematica, dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’amministrazione competente, fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio”.

Sorvolando sulle scelte legislative (anche se qui, mi sia permesso dire, pare che il legislatore a crear confusione la faccia proprio apposta) prendiamo per buona, come punto di partenza la distinzione di cui dicevamo: urbanistica = potere di piano, edilizia = disciplina dell’attività edilizia. Scienza e tecnica, come dicevamo all’inizio.

La Consulta

Nel 1958, ben prima della scellerata riforma del Titolo V del 2001, sul tema si è espressa la Corte Costituzionale  con la sentenza n. 50 (consideriamo che, seppur costituita formalmente nel 1948 ha iniziato a funzionare nel 1952, quindi si tratta di una delle primissime pronunce).

Secondo la Consulta del 1958 “l’urbanistica è quel complesso di norme che regola “l’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere” (legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 1), e che, snodandosi attraverso i piani territoriali di coordinamento (art. 5 e segg.), i piani regolatori generali (art. 7 e segg.), i piani regolatori particolareggiati (art. 13 e segg.) giunge, come a punto terminale, a disciplinare l’attività edilizia vera e propria (art. 31 e segg.), dettando anche le direttive alle quali si deve ispirare, nel campo della edilizia, la potestà regolamentare dei comuni (art. 33)”

“Sicché”, prosegue la Consulta “l’edilizia, nel suo significato tradizionale di disciplina della costruzione e manutenzione degli edifici, al fine di tutelare l’incolumità, l’igiene e la sanità pubblica, la viabilità e il decoro cittadino (cfr. soprattutto R. D. 22 novembre 1937, n. 2015, convertito con modifiche in legge 25 aprile 1938, n. 710, e modificato dalla legge 25 agosto 1940, n. 1393), s’inserisce in massima parte nella materia dell’urbanistica e con questa, comunque, è strettamente legata”.

In buona sostanza l’edilizia è la disciplina della costruzione degli edifici, che si interseca con l’urbanistica,  in cui è ricompresa “in massima parte”, salvo il problema di determinare (e qui la Corte Costituzionale non aiuta) in cosa consista quella “parte” che dobbiamo considerare fuori dall’intersezione.

Il Consiglio di Stato

Dal 1958, nella pratica giuridica, i termini hanno subito un arricchimento semantico, dovuto al mutare della società ed al crescere della sua complessità.

Questo processo di arricchimento semantico ha interessato principalmente il lemma “urbanistica”.

Venendo a tempi più recenti, infatti, con la riforma del 2001 il termine “urbanistica” originariamente presente nell’art. 117 Cost. è stato sostituito con l’espressione “governo del territorio”.

Questa sostituzione terminologica è stata considerata rilevante dalla giurisprudenza, in quanto volta a sottolineare in modo esplicito il processo di arricchimento semantico che ha interessato il termine “urbanistica”, che l’espressione più omnicomprensiva di “governo del territorio” era più adatta ad esprimere.

Per esprimerci con le parole del Consiglio di Stato (Sent. n. 2710/2012) “il potere di pianificazione urbanistica del territorio – la cui attribuzione e conformazione normativa è costituzionalmente conferita alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, ex art. 117, comma terzo, Cost. ed il cui esercizio è normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed ambiti di pianificazione, al Comune – non è limitato alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, ed in particolare alla possibilità e limiti edificatori delle stesse.

Al contrario, tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che non è limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico – sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati.

Proprio per tali ragioni, lo stesso legislatore costituzionale, nel novellare l’art. 117 della Costituzione per il tramite della legge cost. n. 3/2001, ha sostituito – al fine di individuare le materie rientranti nella potestà legislativa concorrente Stato – Regioni – il termine “urbanistica”, con la più onnicomprensiva espressione di “governo del territorio”, certamente più aderente, contenutisticamente, alle finalità di pianificazione che oggi devono ricomprendersi nel citato termine di “urbanistica”.

D’altra parte, già il legislatore ordinario (sia pure ai fini della attribuzione di giurisdizione sulle relative controversie), con l’art. 34, comma 2, d. lgs. 31 marzo 1998 n. 80, aveva affermato che “la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell’uso del territorio”.

Tali finalità, per così dire “più complessive” dell’urbanistica, e degli strumenti che ne comportano attuazione, sono peraltro desumibili fin dalla legge 17 agosto 1942 n. 1150, laddove essa individua il contenuto della “disciplina urbanistica e dei suoi scopi” (art. 1), non solo nell'”assetto ed incremento edilizio” dell’abitato, ma anche nello “sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica”.

In definitiva, l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo.

Uno sviluppo che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli – non in astratto, bensì in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei luoghi -, sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, sia delle esigenze economico – sociali della comunità radicata sul territorio, sia, in definitiva, del modello di sviluppo che si intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione “de futuro” sulla propria stessa essenza, svolta – per autorappresentazione ed autodeterminazione – dalla comunità medesima, attraverso le decisioni dei propri organi elettivi e, prima ancora, attraverso la partecipazione dei cittadini al procedimento pianificatorio.

In definitiva, il potere di pianificazione urbanistica non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma esso è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.

Ne consegue che, diversamente opinando, e cioè nel senso di ritenere il potere di pianificazione urbanistica limitato alla sola prima ipotesi, si priverebbe la pubblica amministrazione di un essenziale strumento di realizzazione di valori costituzionali, quali sono almeno quelli espressi dagli articoli 9, comma secondo, 32, 42, 44, 47, comma secondo, Cost.”

L’urbanistica deve essere dunque giuridicamente intesa come la materia che disciplina a tuttotondo lo sviluppo del territorio e che si esplica con la pianificazione.

Rispetto ai rapporti con l’edilizia però il problema viene solo spostato, in quanto, come afferma il TAR Veneto (Sent. 881/2006) “l’urbanistica in quanto tale, dovendo regolamentare l’intero assetto del territorio, interferisce necessariamente con tutte le altre discipline che fanno riferimento al territorio medesimo, non solo quindi l’edilizia in senso stretto, ma anche l’industria, il commercio, l’agricoltura, la viabilità, la tutela ambientale e via discorrendo. L’urbanistica invero, come disciplina regolatrice di molteplici interessi, costituisce per così dire una materia traversale, analoga, mutatis mutandis, alle finanze. Risulta quindi un’ovvietà l’affermazione che l’edilizia sia intrecciata con l’urbanistica”.

Governo del territorio

L’aver intrapreso il cammino di sovrapporre l’urbanistica con il governo del territorio non è stata una scelta calzante, col senno di poi: dovendo oggi segnare una linea di confine tra urbanistica ed edilizia sarebbe sicuramente stato più comodo mantenere con il concetto di “governo del territorio” un rapporto di contenitore – contenuto, in cui le due materie avrebbero potuto coesistere comodamente.

Ponendoci dall’altro punto di vista, se questo è stato il percorso della giurisprudenza, forse sarebbe stato opportuno, per il legislatore del 2024, prenderne atto e creare un set  definitorio adeguato per la conformazione della doppia conformità asincrona, cosa che invece si è ben guardato dal fare.

Dall’evoluzione del termine “urbanistica” e dai principi enumerati dal Consiglio di Stato possiamo tuttavia estrapolare alcune direttrici, utili nell’ottica di voler tracciare una linea di confine tra le due materie.

L’urbanistica, secondo la concezione attuale, da quanto emerge dalla giurisprudenza corrente, mira a realizzare scopi di preminente interesse pubblico, nell’ambito dei quali la regolamentazione delle prerogative e dei vincoli all’edificazione insistenti sui singoli lotti sono puramente strumentali al perseguimento di tale interesse. In altre parole, l’urbanistica non mira a disciplinare la costruzione singola, eseguita su un lotto, ma ad indirizzare tramite destinazioni e standard lo sviluppo del territorio nel suo complesso.

Per esclusione quindi tutto quello che riguarda il costruire, ma non attiene il generale, ma il particolare del singolo edificio, rientra nei parametri edilizi, e quindi nella materia edilizia, esorbitando la materia urbanistica.

Potremmo dire che l’edilizia è volta a disciplinare gli elementi di carattere individuale del fenomeno costruttivo e l’urbanistica i profili collettivi connessi.

La distinzione potrebbe tenere, ma forse è un po’ troppo astratta.

Per ritornare sul concreto forse dobbiamo tornare alla normativa.

NTA e Regolamento Edilizio

Significativo, a mio parere, per segnare la distinzione che ci interessa, è il rapporto tra norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale e regolamento edilizio.

L’articolo 7 della L. 1150/1942, nel delineare il contenuto del piano generale prevede che “il piano regolatore generale deve considerare la totalità del territorio comunale. Esso deve indicare essenzialmente:

1) la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti;

2) la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle zone destinate all’espansione dell’aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona;

3) le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciali servitù;

4) le aree da riservare ad edifici pubblici o di uso pubblico nonché ad opere ed impianti di interesse collettivo o sociale;

5) i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico;

6) le norme per l’attuazione del piano.”

L’articolo 33 della medesima legge, nella formulazione originaria, prima dell’abrogazione con l’entrata in vigore del Testo Unico, così disponeva:

“I Comuni debbono con regolamento edilizio provvedere, in armonia, con le disposizioni contenute nella presente legge e nel testo unico delle leggi sanitarie approvato con R. decreto 27 luglio 1934-XII, n. 1265, a dettare norme precipuamente sulle seguenti materie, tenendo, se ne sia il caso, distinte quelle riguardanti nucleo edilizio esistente da quelle riguardanti la zona di ampliamento e il restante territorio comunale:

1) la formazione, le attribuzioni e il funzionamento della Commissione edilizia comunale;

2) la presentazione delle domande di licenza di costruzione o trasformazione di fabbricati e la richiesta obbligatoria dei punti fissi di linea e di livello per le nuove costruzioni;

3) la compilazione dei progetti di opere edilizie e la direzione dei lavori di costruzione in armonia con le leggi in vigore;

4) l’altezza minima e quella massima dei fabbricati secondo le zone;

5) gli eventuali distacchi dai fabbricati vicini e dal filo stradale;

6) l’ampiezza e la formazione dei cortili e degli spazi interni;

7) le sporgenze sulle vie e piazze pubbliche;

8) l’aspetto dei fabbricati e il decorso dei servizi ed impianti che interessano l’estetica dell’edilizia urbana (tabelle stradali, mostre e affissi pubblicitari, impianti igienici di uso pubblico, ecc.);

9) le norme igieniche di particolare interesse edilizio;

10) le particolari prescrizioni costruttive da osservare in determinati quartieri cittadini o lungo determinate vie o piazze;

11) la recinzione o la manutenzione di aree scoperte, di parchi e giardini privati e di zone private interposte tra fabbricati e strade e piazze pubbliche e da queste visibili;

12) l’apposizione e la conservazione dei numeri civici;

13) le cautele da osservare a garanzia della pubblica incolumità per l’esecuzione delle opere edilizie, per l’occupazione del suolo pubblico, per i lavori nel pubblico sottosuolo, per le ribalte che si aprono nei luoghi di pubblico passaggio, ecc.;

14) la vigilanza sull’esecuzione dei lavori per assicurare l’osservanza delle disposizioni delle leggi e dei regolamenti.

Nei Comuni provvisti del piano regolatore il regolamento edilizio deve altresì disciplinare:

la lottizzazione delle aree fabbricabili e le caratteristiche dei vari tipi di costruzione previsti dal piano regolatore.

l’osservanza di determinati caratteri architettonici e la formazione di complessi edilizi di carattere unitario, nei casi in cui ciò sia necessario per dare conveniente attuazione al piano regolatore;

la costruzione e la manutenzione di strade private non previste nel piano regolatore.”

La norma originaria, come si vede, non agevolava chi volesse delineare una chiara distinzione tra le due materie, mescolando profili di carattere chiaramente pianificatorio, come la materia delle distanze, o la lottizzazione delle aree fabbricabili, ad altri più propriamente costruttivi. Deve poi considerarsi che l’art. 34 prevedeva l’obbligo, per i comuni sprovvisti di piano regolatore, di includere nel regolamento edilizio un programma di fabbricazione, strumento di carattere chiaramente pianificatorio e che la legge Ponte parificherà, negli effetti, al PRG.

Se la norma originaria sul regolamento edilizio non favoriva la distinzione che qui cerchiamo di tracciare, le cose sono migliorate, a mio parere, con il Testo Unico dell’Edilizia (DPR 380/2001), in cui la norma è stata riformulata fino ad assumere oggi la seguente conformazione:

“Articolo 4 – Regolamenti edilizi comunali”

1. Il regolamento che i comuni adottano ai sensi dell’articolo 2, comma 4, deve contenere la disciplina delle modalità costruttive, con particolare riguardo al rispetto delle normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle pertinenze degli stessi.

1-sexies. Il Governo, le regioni e le autonomie locali, in attuazione del principio di leale collaborazione, concludono in sede di Conferenza unificata accordi ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, o intese ai sensi dell’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, per l’adozione di uno schema di regolamento edilizio-tipo, al fine di semplificare e uniformare le norme e gli adempimenti. Ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettere e) e m), della Costituzione, tali accordi costituiscono livello essenziale delle prestazioni, concernenti la tutela della concorrenza e i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Il regolamento edilizio-tipo, che indica i requisiti prestazionali degli edifici, con particolare riguardo alla sicurezza e al risparmio energetico, è adottato dai comuni nei termini fissati dai suddetti accordi, comunque entro i termini previsti dall’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.

2. Nel caso in cui il comune intenda istituire la commissione edilizia, il regolamento indica gli interventi sottoposti al preventivo parere di tale organo consultivo.”

Dunque, il regolamento edilizio, secondo il Testo Unico, disciplina le modalità costruttive dei singoli immobili, con particolare riguardo a profili tecnici ed estetici, igienici e sanitari, di sicurezza e di vivibilità.

Lo schema di regolamento edilizio tipo ha poi operato la specificazione analitica di queste macrocategorie di disciplina.

Provando a combinare la norma “storica” dell’art. 7 della legge fondamentale con il sopra riportato art. 4 TUE (e annesso regolamento edilizio tipo), possiamo tracciare una linea abbastanza netta tra il contenuto delle Norme Tecniche di Attuazione del piano e il Regolamento edilizio.

Nello specifico, le prime, le NTA, devono disciplinare i profili relativi al contenuto del piano (descritto dallo stesso art. 7) e quindi la zonizzazione, gli standard e le dotazioni, gli indici, i vincoli e le norme di tutela dei servizi e dello spazio collettivo.

Al regolamento edilizio invece spetta la disciplina delle modalità costruttive e delle caratteristiche dei singoli immobili.

Se consideriamo queste norme, possiamo dire, con ragionevole approssimazione, che quello che la legge prevede dovrebbe essere contenuto nelle NTA corrisponde alle norme di urbanistica, mentre quello che la legge prevede dovrebbe essere contenuto nel regolamento edilizio corrisponde alla normativa edilizia.

Urbanistica e Edilizia

Se riportiamo la distinzione sul piano concettuale ritroviamo la nostra distinzione iniziale, tra scienza e tecnica.

Rispetto all’interesse pubblico connesso al governo del territorio, l’urbanistica detta le direttrici di sviluppo e sovrintende la tutela del bene collettivo e sovraindividuale costituito dallo spazio edificato e non edificato, mentre l’edilizia realizza interessi di tutela dei singoli, anche collettivamente intesi, rispetto al singolo organismo edilizio.

Rispetto al diritto del singolo proprietario, la norma urbanistica determina il se e cosa si può realizzare in un determinato lotto, la disciplina edilizia disciplina il come lo si possa fare.

Quindi, secondo questa linea interpretativa, tutte le norme che attengono la pianificazione dello spazio urbano ed extraurbano, la dislocazione degli insediamenti, delle funzioni, dei servizi e delle reti sono norme di urbanistica, mentre quelle che attengono le caratteristiche, le performance e i requisiti del singolo organismo edilizio, anche rispetto all’interazione che con esso hanno gli individui sono norme di edilizia.

Sostanza e forma

Seguendo questa linea di pensiero, non si deve tuttavia cadere nell’errore di considerare aprioristicamente tutto quello che è contenuto nei regolamenti edilizi o nella regolamentazione di settore ad essi complementare come norme di edilizia e tutto quello che è contenuto nelle NTA o negli strumenti corrispondenti nelle varie legislazioni regionali, norme di urbanistica, e questo per il semplice fatto che, vuoi per effetto del regionalismo, vuoi per i particolarismi locali, vuoi per il variabile  livello qualitativo dei normatori, vuoi perché fino ad oggi la distinzione tra urbanistica ed edilizia, pur interessante in ambito speculativo, non aveva alcun effetto pratico, vi sono continue contaminazioni delle norme di un tipo all’interno dei testi che dovrebbero contenere quelle dell’altro.

Essendo diventata rilevante la ripartizione, la tecnica legislativa, anche dietro la spinta dell’elaborazione giurisprudenziale che inevitabilmente segnerà la casistica, diventerà progressivamente più rigorosa.

Nel frattempo, saremo costretti a valutare caso per caso la singola norma e classificarla all’interno dell’uno o dell’altro genere secondo il suo contenuto sostanziale, a prescindere dal corpo normativo all’interno del quale sono contenute.

Per i casi dubbi, non resterà che affidarsi al giudice e incrociare le dita.

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