Le obbligazioni propter rem nelle convenzioni edilizie: principi generali e limiti posti dall’autonomia negoziale
Il Consiglio di Stato conferma il principio ma riconosce spazio all’autonomia contrattuale
Una recente pronuncia del Consiglio di Stato offre l’occasione per approfondire il tema delle obbligazioni che nascono dalle convenzioni edilizie e il loro regime di circolazione in caso di trasferimento degli immobili interessati dall’intervento edificatorio.
La sentenza CdS n. 6361/2025, pur confermando i principi consolidati in materia di obbligazioni propter rem, introduce elementi di riflessione significativi sul ruolo dell’autonomia negoziale nella disciplina dei rapporti tra amministrazione pubblica e soggetti privati nel settore urbanistico-edilizio.
Sommario
- Il Consiglio di Stato conferma il principio ma riconosce spazio all’autonomia contrattuale
- Sommario
- Il caso e la questione giuridica sottesa
- Il principio consolidato: la natura di obbligazioni propter rem degli obblighi convenzionali
- L’orientamento della Cassazione civile
- L’autonomia negoziale e i suoi limiti
- L’interpretazione della clausola e la liberazione dei cedenti
- Le conseguenze pratiche e le cautele operative
- Equilibrismo tra principi giurisprudenziali e flessibilità contrattuale e le nostre riflessioni.
Il caso e la questione giuridica sottesa
La vicenda trae origine da una convenzione urbanistica stipulata nel 2001 tra un Comune e alcuni soggetti privati per la realizzazione delle opere di urbanizzazione relative a un intervento edilizio. Successivamente, in seguito al trasferimento delle aree interessate e a operazioni societarie, una società era subentrata nella titolarità degli obblighi convenzionali in luogo dei contraenti originari.
Il problema sorge quando le opere di urbanizzazione convenzionate realizzate non superano il collaudo, risultando difettose.
Il Comune, tentando di ottenere il risarcimento dei danni e il completamento delle opere, si trova di fronte alla questione cruciale: chi deve rispondere degli inadempimenti?
Solo la società cessionaria che ha acquisito le aree, oppure anche i soggetti che originariamente avevano sottoscritto la convenzione?
La risposta a questa domanda dipende dalla qualificazione giuridica delle obbligazioni nascenti dalle convenzioni edilizie e dalla loro natura più o meno strettamente collegata alla titolarità del bene immobile interessato dall’intervento.
Il principio consolidato: la natura di obbligazioni propter rem degli obblighi convenzionali
Il Collegio ribadisce con fermezza quello che ormai rappresenta, per Palazzo Spada, un principio consolidato della giurisprudenza amministrativa: le obbligazioni assunte con le convenzioni urbanistiche hanno natura di obbligazioni propter rem, caratterizzate dal fatto che l’obbligato risulta individuabile in base alla titolarità di un diritto reale su un determinato bene.
Come chiarito dai giudici di Palazzo Spada, riprendendo la propria giurisprudenza (CdS n. 7250/2024 e CdS n. 3141/2019), questa particolare categoria di obbligazioni presenta la caratteristica dell’ambulatorietà: esse si trasferiscono contestualmente al trasferimento del diritto reale cui accedono, con la conseguenza che gravano tanto sui primi sottoscrittori della convenzione quanto sui successivi aventi causa.
Tale principio in realtà deriva dall’applicazione analogica dei principi previsti dagli art. 1406 e ss. del Codice Civile per il trasferimento delle obbligazioni nella cessione del contratto, fenomeno che, nelle obbligazioni propter rem avviene automaticamente con la cessione del bene. Tale normativa tuttavia (ma di questo la sentenza non parla) non prevede sempre ed in ogni caso la permanenza della solidarietà tra cedente e cessionario, ma richiede delle prese di posizione del contraente ceduto e risente in via sistematica della meccanica inerente alla possibilità o impossibilità di adempimento da parte del cedente alle obbligazioni trasferite, che dipende dalla natura e dall’oggetto della obbligazione.
La ratio di questo principio, riportato nell’ambito delle convenzioni urbanistiche, ravvisata dalla giurisprudenza amministrativa citata, risiede nel fatto che esse sono strumenti attraverso i quali l’amministrazione pubblica consente al privato di realizzare interventi edilizi a fronte dell’impegno di quest’ultimo a realizzare o finanziare opere di interesse pubblico. Sarebbe irragionevole e contrario ai principi di buon andamento dell’azione amministrativa consentire al privato di liberarsi da tali obblighi attraverso il semplice trasferimento del bene immobile interessato dall’intervento.
L’orientamento della Cassazione civile
La natura propter rem delle obbligazioni convenzionali trova conferma anche nella giurisprudenza della Corte di Cassazione. In particolare, con la sentenza Cass. n. 16999/2015, la Suprema Corte ha chiarito che “l’obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione assunta da colui che stipula una convenzione edilizia è propter rem, nel senso che essa va adempiuta non solo da colui che tale convenzione ha stipulato, ma anche da colui, se soggetto diverso, che richiede la concessione edilizia“.
La conseguenza pratica di questa qualificazione è la responsabilità solidale tra i vari soggetti che si succedono nella titolarità del bene: l’originario stipulante della convenzione, chi richiede il titolo edilizio, chi realizza materialmente l’intervento e i loro aventi causa sono tutti solidalmente obbligati nei confronti dell’amministrazione pubblica.
L’autonomia negoziale e i suoi limiti
Il caso esaminato dal Consiglio di Stato presenta però una peculiarità significativa che porta a una soluzione diversa rispetto al principio generale appena illustrato. La convenzione del 2001 conteneva infatti una specifica clausola, l’articolo 13, che disponeva testualmente: “in caso di trasferimento a terzi delle aree oggetto dell’intervento, tutti gli oneri nascenti dalla suestesa convenzione, di qualunque natura, passano a carico della parte acquirente“.
La presenza di questa clausola pone il problema dell’interpretazione del rapporto tra il principio generale delle obbligazioni propter rem e la specifica volontà contrattuale espressa dalle parti. Il Consiglio di Stato affronta la questione applicando i criteri di interpretazione del contratto di cui agli articoli 1362 e seguenti del codice civile, come già chiarito dalla propria giurisprudenza (CdS n. 6309/2022).
L’interpretazione della clausola e la liberazione dei cedenti
Secondo il Consiglio di Stato, l’interpretazione letterale della clausola contenuta nell’articolo 13 della convenzione depone chiaramente nel senso del trasferimento delle obbligazioni ai soli acquirenti delle aree, con contestuale liberazione dei cedenti che l’avevano originariamente sottoscritta.
La ratio di questa interpretazione risiede nella necessità di attribuire un significato autonomo e non meramente ripetitivo alla clausola. Se infatti si fosse dovuto applicare il principio generale della responsabilità solidale, la previsione contrattuale si sarebbe risolta in una mera clausola di stile, priva di qualsiasi rilevanza pratica.
Al contrario, riconoscendo efficacia liberatoria alla clausola, si valorizza l’autonomia negoziale delle parti e si conferisce un significato concreto alla specifica previsione contrattuale.
Le conseguenze pratiche e le cautele operative
La decisione del Consiglio di Stato offre spunti di riflessione significativi per la prassi operativa. Da un lato conferma che il principio generale delle obbligazioni propter rem mantiene la sua validità e rappresenta la regola ordinaria nel settore delle convenzioni urbanistiche. Dall’altro lato, però, riconosce che l’autonomia negoziale può modulare questa disciplina, purché con previsioni chiare ed esplicite.
Per le amministrazioni pubbliche, la sentenza suggerisce la necessità di prestare particolare attenzione alla redazione delle clausole convenzionali, valutando caso per caso l’opportunità di mantenere la responsabilità solidale di tutti i soggetti coinvolti oppure di consentire forme di liberazione dei cedenti. Tale valutazione dovrà tenere conto delle caratteristiche specifiche dell’intervento, della complessità delle opere da realizzare e delle garanzie offerte dai soggetti subentranti.
Per i soggetti privati, la pronuncia evidenzia l’importanza di una attenta valutazione delle clausole nella redazione delle convenzioni, soprattutto quando si prevedano cessioni future delle aree interessate dall’intervento. La presenza di clausole chiare e inequivocabili può infatti incidere significativamente sul regime di responsabilità applicabile.
Equilibrismo tra principi giurisprudenziali e flessibilità contrattuale e alcune riflessioni.
La sentenza del Consiglio di Stato rappresenta un esempio di equilibrismo tra l’applicazione di un principio giurisprudenziale consolidato rispetto all’inquadramento di una determinata situazione giuridica e la valorizzazione dell’autonomia negoziale delle parti.
Il principio delle obbligazioni propter rem continua a rappresentare il cardine del sistema, garantendo all’amministrazione pubblica strumenti efficaci per assicurare l’adempimento degli obblighi convenzionali anche in presenza di trasferimenti immobiliari. Al contempo, però, il riconoscimento di spazi per l’autonomia contrattuale consente una maggiore flessibilità operativa, purché esercitata attraverso previsioni chiare ed esplicite. Questa è l’ottica del giudice che traspare dalla sentenza commentata, che vuole operare una sintesi dal sapore petaloso.
La teoria è bella, ma la pratica è un’altra cosa. Nella fattispecie, trovare clausole del tipo di quella contenuta nella convenzione di cui alla sentenza in commento, è assolutamente comune. E il perché è lapalissiano, sia agli uffici, sia ai privati o, ancora di più, alle imprese contraenti: se l’obiettivo della convenzione è quello di realizzare delle opere edilizie (di pubblico interesse ma pur sempre) da eseguirsi su una determinata area, dobbiamo domandarci quale potere possa avere l’originario contraente di adempiere alle obbligazioni assunte con l’amministrazione una volta che abbia perso la proprietà e la disponibilità dell’area interessata.
La logica della solidarietà può tenere al limite per le obbligazioni di contenuto meramente pecuniario, ma non tiene più quando si richiede un fare, tantopiù se specifico.
C’è poi da considerare il dato d’esperienza comune secondo cui quando si cede la proprietà di un bene, salvo casi eccezionali, si intende operare anche uno scarico di responsabilità, che diventano componenti negative del prezzo che l’altro pagherà, si vuole considerare la partita chiusa.
Per eliminare ambiguità quindi si elabora una clausola della convenzione che libera il cedente dalla responsabilità delle opere.
Nel caso esaminato i cedenti hanno impostato la propria difesa sull’esistenza della clausola (che avrebbe potuto essere anche intesa come una semplice liberazione del cedente ai sensi dell’art. 1408 c.c.) all’interno della concessione, pertanto il risultato di escludere la loro responsabilità è stato raggiunto in modo diretto.
Sarebbe interessante invece esaminare il caso in cui la difesa venga impostata, in mancanza di una clausola di liberazione, sulla base dell’impossibilità di adempiere agli obblighi specifici di fare.
O ancora, che ne sarebbe dell’interesse pubblico all’esecuzione delle opere di urbanizzazione dove venisse accordata una riparazione a carico del solo vecchio proprietario.
Fortunatamente per gli operatori le convenzioni normalmente qualcosa su questo punto lo prevedono sempre.
