Il completamento funzionale nel condono edilizio: i criteri per stabilire quando un’opera si considera ultimata
Una recente pronuncia del Consiglio di Stato chiarisce i parametri per valutare l’ultimazione delle opere abusive ai fini della sanabilità
Il tema dell’ultimazione delle opere ai fini del condono edilizio rappresenta una questione ampiamente dibattuta nella pratica del diritto edilizio, su cui spesso si giocano le sorti delle difese degli istanti. Una recente pronuncia del Consiglio di Stato, richiamandosi ai precedenti, ha fornito importanti chiarimenti sui criteri da applicare per stabilire quando un intervento edilizio possa considerarsi completato funzionalmente, offrendo parametri oggettivi di valutazione che meritano un approfondimento.
Sommario
- Una recente pronuncia del Consiglio di Stato chiarisce i parametri per valutare l’ultimazione delle opere abusive ai fini della sanabilità
- Sommario
- Il caso affrontato dal Consiglio di Stato
- I principi giurisprudenziali consolidati sul completamento funzionale
- Il requisito delle tamponature esterne
- L’onere della prova e i relativi mezzi
- L’autonomia tra giurisdizione penale e amministrativa
- Le implicazioni pratiche della pronuncia
- Conclusioni
Il caso affrontato dal Consiglio di Stato
Con la sentenza CdS n. 5216/2025, la Settima Sezione del Consiglio di Stato ha affrontato una vicenda emblematica che evidenzia le criticità legate al concetto di completamento funzionale. Il caso riguardava un proprietario che aveva realizzato tre unità abitative in un immobile originariamente destinato a opifici industriali – e come tale licenziato – modificando quindi la destinazione d’uso senza il necessario titolo edilizio.
Dopo aver ottenuto nel 2014 tre provvedimenti di condono ai sensi della legge 326/2003, l’interessato, un anno dopo, si è visto annullare in autotutela i titoli abilitativi. Tra i motivi addotti dal Comune nell’atto di annullamento in autotutela figurava il mancato completamento delle opere entro il termine del 31 marzo 2003, elemento decisivo per poter beneficiare della sanatoria straordinaria.
L’elemento probatorio decisivo si è rivelato essere un verbale di sopralluogo redatto dalla Polizia Municipale il 12 settembre 2003, quindi successivamente alla scadenza del termine utile per il condono. Il documento attestava che l’edificio si presentava ancora “a grezzo, privo di tamponamenti e allo stato di solo scheletro“, circostanza che ha orientato definitivamente l’esito del giudizio.
I principi giurisprudenziali consolidati sul completamento funzionale
Il Consiglio di Stato ha richiamato i principi consolidati in materia, partendo dalla definizione normativa contenuta nell’articolo 31, comma 2, della legge 47/1985, secondo cui “ai fini delle disposizioni del comma precedente, si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, ovvero, quanto alle opere interne agli edifici già esistenti e a quelle non destinate alla residenza, quando esse siano state completate funzionalmente“.
La giurisprudenza amministrativa ha progressivamente definito i contorni del concetto di completamento funzionale, chiarendo che esso deve riferirsi alla realizzazione di un intervento di cui sia possibile riconoscere le caratteristiche tipologiche, in quanto siano presenti gli aspetti essenziali che ne individuano la funzione e ne consentono l’utilizzo (CdS n. 393/2009)
Più precisamente, come ribadito nella sentenza in esame, tale concetto serve ad identificare il momento in cui il manufatto ha acquisito caratteristiche oggettivamente ed univocamente idonee alla nuova destinazione, anche se gli interventi di finitura non risultano ancora completati. La giurisprudenza ha specificato che la nozione di completamento funzionale implica uno stato di avanzamento nella realizzazione tale da consentirne potenzialmente, e salve le sole finiture, la fruizione dell’immobile secondo la destinazione prevista (CdS n. 1190/2019).
Il requisito delle tamponature esterne
Un aspetto particolarmente significativo della pronuncia riguarda il ruolo delle tamponature esterne ai fini del completamento funzionale. Il Collegio ha chiarito che l’organismo edilizio non soltanto deve aver assunto una sua forma stabile nella consistenza planivolumetrica, ma anche una sua riconoscibile e inequivoca identità funzionale che ne connoti con assoluta chiarezza la destinazione d’uso.
Nel caso specifico, l’assenza delle tamponature esterne ha precluso alla radice la fruizione residenziale dell’immobile, che pertanto non poteva dirsi completato ai fini del condono. Questa conclusione evidenzia come il completamento funzionale, nella accezione ritenuta valida dalla giurisprudenza amministrativa, non possa limitarsi alla sola realizzazione della struttura portante e della copertura, ma richieda quegli elementi costruttivi che rendono effettivamente utilizzabile l’immobile secondo la destinazione prevista.
La circostanza assume particolare rilevanza quando si tratti di cambio di destinazione d’uso, come nel caso esaminato, dove la trasformazione da destinazione industriale a residenziale richiede la presenza di tutti quegli elementi che rendono l’immobile idoneo all’abitazione, pur se con finiture non ancora completate.
L’onere della prova e i relativi mezzi
La sentenza ribadisce un principio consolidato della giurisprudenza amministrativa secondo cui incombe su chi richiede di beneficiare di un condono edilizio l’onere di provare che l’opera è stata realizzata in epoca utile per fruire del beneficio (si veda CdS n. 2949/2012 e CdS n. 772/2010). Questa impostazione si basa sulla considerazione che mentre l’amministrazione comunale non è normalmente in grado di accertare la situazione edilizia di tutto il proprio territorio alla data indicata dalla normativa sul condono, colui che lo richiede può, di regola, procurarsi agevolmente la documentazione da cui si possa desumere che l’abuso sia stato effettivamente realizzato entro la data prevista (vedi CdS n. 4075/2013). Nell’attribuzione dell’onere probatorio si applica insomma il principio della “vicinanza alla prova”, secondo cui spetta alla parte che ha una più concreta possibilità di reperire elementi volti a dimostrare i fatti rilevanti per la causa fornirli in giudizio, cioè a chi il fatto da provare è “più vicino” in termini di conoscenza e disponibilità della prova.
Particolarmente importante è il chiarimento sui mezzi di prova ammissibili. Il Consiglio di Stato ha specificato che non possono fungere da prova le semplici dichiarazioni rese da testimoni, dovendosi invece aver riguardo ad un riscontro concreto ed obiettivo.
Sul punto ribadiscono in modo specifico i giudici di Palazzo Spada che anche in presenza di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, se non si riscontrano elementi dai quali risulti univocamente l’ultimazione dell’edificio entro la data prescritta dalla legge, non si può ritenere raggiunta la prova circa la data certa di ultimazione dei lavori (vedi CdS n. 6548/2008).
Questa precisazione assume particolare rilievo nella pratica professionale, evidenziando la necessità di acquisire documentazione oggettiva e verificabile per supportare le istanze di condono, evitando di fare affidamento su mere dichiarazioni testimoniali che potrebbero rivelarsi insufficienti in sede di controllo, o, peggio – ma come accade con eccezionale frequenza nella quotidianità – a dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà rilasciate dai soggetti più disparati, se non dai tecnici stessi, che vengono considerate nel comune sentire come una specie di pass partout ma che non hanno in realtà rilevanza al di fuori dei casi in cui la legge gliene attribuisce in modo esplicito.
L’autonomia tra giurisdizione penale e amministrativa
Un ulteriore aspetto di grande interesse riguarda la conferma del principio di autonomia tra giurisdizione penale e amministrativa, principio estremamente difficoltoso da comprendere per i non giuristi.
Nel caso esaminato, il richiedente aveva fatto valere l’esito assolutorio del processo penale al quale era stato sottoposto per gli stessi fatti, allegando in particolare le dichiarazioni dei testimoni ivi escussi dalle quali emergerebbe il completamento dell’unità abitativa entro il tempo utile.
Secondo un principio giurisprudenziale consolidato, richiamato espressamente nella sentenza in esame, “…nei rapporti tra giudizio penale e giudizio amministrativo la regola, almeno tendenziale, è quella dell’autonomia e della separazione, fermo il disposto di cui all’art. 654 c.p.p. secondo cui il giudicato penale non determina un vincolo assoluto all’amministrazione per l’accertamento dei fatti rilevanti nell’attività di vigilanza edilizia e urbanistica. Né la sentenza penale di assoluzione può condizionare in modo inderogabile il giudizio amministrativo, tanto più quando il Comune non si sia costituito parte civile nel processo penale” (CdS n. 1250/2021).
Il Consiglio di Stato ha chiarito dunque che non risulta determinante l’esito del processo penale, dal momento che il Comune non era parte di tale giudizio e stante il principio di autonomia che caratterizza i rapporti tra giurisdizione penale e amministrativa. La sentenza penale di assoluzione, come espressamente statuito dalla giurisprudenza richiamata, non può condizionare in modo inderogabile il giudizio amministrativo, tanto più quando il Comune non si sia costituito parte civile nel processo penale.
Questo principio, consolidato nella giurisprudenza amministrativa, ribadisce che l’accertamento dei fatti rilevanti nell’attività di vigilanza edilizia e urbanistica mantiene una sua autonomia rispetto alle valutazioni operate in sede penale, potendo pervenire a conclusioni diverse sulla base degli elementi probatori disponibili nel procedimento amministrativo.
Le implicazioni pratiche della pronuncia
La sentenza in esame fornisce importanti indicazioni pratiche per i professionisti del settore e per i privati che si trovino ad affrontare problematiche legate al condono edilizio. In primo luogo, conferma la necessità di una valutazione rigorosa dello stato di completamento delle opere, non limitandosi alla mera realizzazione della struttura ma verificando la presenza di tutti gli elementi che rendono l’immobile funzionalmente utilizzabile secondo la destinazione prevista.
Inoltre, evidenzia l’importanza di acquisire documentazione probatoria oggettiva e verificabile, evitando di fare affidamento su dichiarazioni testimoniali o su documentazione di dubbia efficacia probatoria. La presenza di verbali di accertamento redatti da pubblici ufficiali assume particolare rilievo, costituendo spesso elemento decisivo per la valutazione dello stato di avanzamento dei lavori alla data rilevante.
Conclusioni
La pronuncia del Consiglio di Stato rappresenta un contributo al filone giurisprudenziale sulla definizione dei criteri applicativi del concetto di completamento funzionale nel condono edilizio. Ribadendo l’esigenza di una valutazione oggettiva e rigorosa dello stato di ultimazione delle opere, la sentenza fornisce agli operatori parametri chiari per distinguere tra interventi effettivamente completati e mere strutture non ancora idonee all’utilizzo previsto.
Uno strumento in più per i professionisti che intendono impostare correttamente le istanze di sanatoria e valutare correttamente i relativi rischi.
