Giudicato passato, partita chiusa: perché il Comune non può “riparare” un permesso annullato dal giudice
Il caso Paratico: quando l’Amministrazione si illude di poter sanare tutto
Una recente pronuncia del Consiglio di Stato svela uno degli equivoci più diffusi tra le amministrazioni comunali: l’idea che, una volta annullato un permesso di costruire dal giudice amministrativo, sia sempre possibile “rimediare” attraverso nuove varianti urbanistiche, convalide o altri stratagemmi procedurali. La sentenza CdS n. 5620/2025 del 27 giugno scorso, relativa al caso del Comune di Paratico, dimostra invece che quando il caso è passato in cosa giudicata, le possibilità di “recupero” sono molto più limitate di quanto molti amministratori e tecnici comunali immaginino.
La vicenda lombarda presenta tutti gli ingredienti della cronaca amministrativa contemporanea: un permesso di costruire per un centro commerciale rilasciato nel 2016, ricorsi di associazioni ambientaliste, annullamento del titolo da parte del CdS nel 2019, tentativi dell’amministrazione di “correggere” il tiro con nuove varianti urbanistiche e nuovi permessi nel 2020, secondo annullamento nel 2024 e, da ultimo, l’inevitabile giudizio di ottemperanza che sancisce la demolizione delle opere.
Sommario
- Il caso Paratico: quando l’Amministrazione si illude di poter sanare tutto
- Sommario
- I principi cardine: quando la P.A. non può più tornare indietro
- L’art. 38 TUE dopo l’Adunanza Plenaria: una sanatoria dai confini ristretti
- Le nuove varianti non sanano il passato
- Il vincolo paesaggistico: un ulteriore ostacolo
- Indicazioni pratiche per i professionisti
- Il messaggio finale: meglio prevenire che curare
I principi cardine: quando la P.A. non può più tornare indietro
Dal ragionamento del Collegio emergono alcuni principi fondamentali che ogni professionista dovrebbe tenere ben presenti. Il primo riguarda la natura del giudicato di annullamento, che produce tre effetti distinti: l’eliminazione dell’atto dal mondo giuridico, il ripristino delle situazioni precedenti e l’effetto conformativo che vincola la successiva attività amministrativa. Questo terzo aspetto è cruciale: il Comune può certamente riesercitare il proprio potere pianificatorio, ma deve farlo rispettando i vincoli derivanti dalla pronuncia giurisdizionale e, soprattutto, con effetti che decorrono dal momento del nuovo esercizio del potere, non con efficacia retroattiva (CdS n. 3584/2017).
Il secondo principio, altrettanto rilevante, concerne l’impossibilità di “convalida” di atti già annullati in sede giurisdizionale. L’art. 21 nonies della L. 241/1990 consente infatti alla P.A. di convalidare provvedimenti “annullabili”, ma non quelli già annullati dal giudice (CdS n. 3385/2021 e CdS 4059/2018). Come osserva il Consiglio di Stato, in tal caso manca proprio l’oggetto dell’esercizio del potere di autotutela decisionale e gli atti che procedono alla “convalida” di quelli già annullati dal giudice sono nulli per violazione del giudicato (CdS n. 2351/2017).
L’art. 38 TUE dopo l’Adunanza Plenaria: una sanatoria dai confini ristretti
La sentenza offre anche l’occasione per fare il punto sui limiti dell’art. 38 TUE, quello che prevede la possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria in caso di annullamento del permesso di costruire. La disciplina di questo istituto è stata significativamente ridimensionata dall’Adunanza Plenaria n. 17/2020, che ha chiarito come la tutela dell’affidamento del privato non possa tradursi in una sorta di “condono amministrativo” rimesso alla valutazione discrezionale dell’amministrazione.
L’Adunanza Plenaria ha stabilito che l’art. 38 può trovare applicazione esclusivamente per vizi che attengono alle “procedure amministrative”, escludendo quelli che involgono profili di compatibilità della costruzione rispetto al quadro programmatorio che disciplina l’attività edificatoria. In altre parole, la fiscalizzazione è possibile solo per vizi meramente formali o procedurali, mentre resta preclusa per vizi sostanziali che riguardano la conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica.
Nel caso di Paratico, il Consiglio di Stato ha rilevato la presenza di molteplici vizi sostanziali: la difformità dalla disciplina urbanistica che aveva determinato il primo annullamento nel 2019, la mancata asseverazione della compatibilità idrogeologica della variante e l’illegittimità dell’autorizzazione paesaggistica per commistione di funzioni e mancata considerazione del Piano sovraordinato della Franciacorta. Tutti elementi che precludono l’applicazione dell’art. 38 secondo l’interpretazione restrittiva consolidatasi nella giurisprudenza successiva all’Adunanza Plenaria (CdS n. 5428/2024 e CdS n. 277/2024).
Le nuove varianti non sanano il passato
Uno degli aspetti più rilevanti della pronuncia riguarda l’inefficacia delle sopravvenute modifiche alla disciplina urbanistica rispetto alle opere già realizzate. Il Comune di Paratico aveva tentato di “sistemare” la situazione attraverso una serie di varianti successive (la quarta nel 2020, poi integrata nel 2024, e la quinta approvata nel 2025), ma il Consiglio di Stato ha chiarito che tali varianti possono influire esclusivamente sul regime di successivi titoli edilizi rilasciati in vigenza della nuova disciplina urbanistica, non sui titoli e le opere precedenti.
Il principio è logico ma spesso frainteso nella prassi: l’approvazione di una nuova disciplina urbanistica più permissiva non può sanare automaticamente opere già realizzate in contrasto con la normativa previgente. Come osserva il Collegio, anche la cosiddetta “variante di sanatoria” adottata nel 2024 “potrebbe influire esclusivamente sul regime di un successivo titolo edilizio rilasciato in vigenza della nuova disciplina urbanistica o rilevare ai fini della conformità dell’intervento alla disciplina vigente al momento del rilascio di una eventuale sanatoria, nei limiti in cui fosse applicabile l’art. 36 bis del TUE“.
Il vincolo paesaggistico: un ulteriore ostacolo
La complessità del caso si accentua per la presenza del vincolo paesaggistico, disciplinato dall’art. 167 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio. Anche sotto questo profilo le possibilità di regolarizzazione postuma risultano molto limitate, essendo consentite solo per opere che non abbiano comportato aumenti di superficie e di volume, per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica o per lavori configurabili come manutenzione. Nel caso di nuove costruzioni, come quelle di Paratico, la sanatoria paesaggistica è sostanzialmente preclusa.
La giurisprudenza ha comunque ammesso in astratto l’applicabilità dell’art. 38 TUE anche in presenza di vincoli paesaggistici, in considerazione della specificità della disciplina caratterizzata dalla presenza di un titolo poi annullato e dal conseguente affidamento del privato. Tuttavia, la regolarizzazione resta condizionata alla effettiva compatibilità dell’intervento con il regime vincolistico, valutazione che nel caso concreto ha dato esito negativo (CdS n. 4822/2019).
Indicazioni pratiche per i professionisti
La sentenza del Consiglio di Stato offre diverse indicazioni pratiche per i professionisti che si trovano ad operare in situazioni analoghe. In primo luogo, conferma che gli strumenti di sanatoria previsti dall’ordinamento hanno carattere tipico e non possono essere “creativamente” estesi dalle amministrazioni oltre i casi espressamente previsti dalla legge. La distinzione tra vizi formali e sostanziali assume quindi un rilievo fondamentale nella valutazione delle possibilità di recupero di un intervento edilizio.
In secondo luogo, la pronuncia chiarisce definitivamente che il passaggio in giudicato di una sentenza di annullamento preclude qualsiasi possibilità di “riparazione” dell’atto annullato. L’amministrazione può certamente riesercitare il proprio potere, ma si tratta di un nuovo esercizio con effetti esclusivamente prospettici.
Infine, la vicenda dimostra l’importanza di una corretta pianificazione urbanistica ab origine e del rispetto delle procedure, specialmente in presenza di vincoli sovraordinati. I tentativi di “aggiustare” ex post situazioni compromesse si rivelano spesso velleitari e comportano inevitabilmente costi e tempi aggiuntivi, senza garanzia di successo.
Il messaggio finale: meglio prevenire che curare
Il caso di Paratico si conclude con l’ordine di demolizione e la nomina del Commissario ad acta (nella persona del Prefetto), epilogo che dimostra come, una volta innescatasi la spirale del contenzioso, con controparti particolarmente ostinate, le possibilità di recupero diventino progressivamente più remote. La sentenza ha il merito di fare chiarezza su questioni spesso fraintese nella prassi amministrativa, ribadendo che il rispetto della legalità urbanistica non può essere considerato un optional e che gli strumenti di sanatoria hanno natura eccezionale e applicazione rigorosamente tipica.
Per i professionisti del settore il messaggio è chiaro: meglio investire nella correttezza procedurale ab origine piuttosto che confidare in improbabili meccanismi di recupero post-annullamento. Quando il giudicato è passato, la partita è davvero chiusa.
