Dagli anni ’20 del XX secolo agli anni ’20 del XXI
Sommario
- Dagli anni ’20 del XX secolo agli anni ’20 del XXI
- Sommario
- Le origini
- Il fascismo
- La Repubblica
- Gli anni ’80 e ‘90
- Il Codice dei beni culturali e del paesaggio e i regolamenti di semplificazione
- Il decreto Salva Casa
- Il presente e le ipotesi per il futuro
Le origini
Correva l’anno 1922 quando veniva promulgata la prima legge italiana che dettava uno specifico regime di tutela per le “bellezze naturali” e per gli “immobili di particolare interesse storico”.
Era la L. 11 giugno 1922, n. 778, detta “legge Croce”, in onore del celebre filosofo, allora ministro della Pubblica Istruzione, che se ne era fatto promotore ed araldo, convinto che la tutela e valorizzazione del paesaggio italiano dovesse diventare un imperativo morale e volano di crescita.
Questa legge non compariva dal nulla, anzi, si inseriva in una serie di interventi di tutela del patrimonio storico e culturale posti in essere dagli stati preunitari, e giungeva all’esito di una mobilitazione di intellettuali, giuristi e studiosi del tempo.
Diversamente dal passato, tuttavia, per la prima volta la disciplina assumeva una prospettiva sistematica, oltre che nazionale, superando la frammentarietà che caratterizzava la normazione preunitaria.
Nella relazione accompagnatoria al disegno di legge – presentato nel 1920 e sbocciato dopo lunga gestazione nel 1922 – Benedetto Croce aveva enunciato alcuni concetti fondamentali, che avrebbero costituito i landmark dei successivi interventi normativi a difesa dell’ambiente e del patrimonio storico e artistico.
Vi si sottolineava in particolare la necessità di una norma che ponesse «finalmente, un argine alle ingiustificate devastazioni … contro le caratteristiche più note e più amate del nostro suolo», al fine di «difendere e mettere in valore, nella più larga misura possibile, le maggiori bellezze d’Italia, quelle naturali e quelle artistiche», in adempimento ad «alte ragioni morali e non meno importanti ragioni di pubblica economia».
Tali valori venivano visti come un elemento cardine dell’identità nazionale, poiché il paesaggio «altro non è che la rappresentazione materiale e visibile della patria, coi suoi caratteri fisici particolari (…), con gli aspetti molteplici e vari del suo suolo, quali si sono formati e son pervenuti a noi attraverso la lenta successione dei secoli».
Il fascismo
Giunto l’ottobre del ’22 ha preso avvio il periodo fascista, in cui è proseguita l’elaborazione della normativa sulla tutela del patrimonio storico testimoniale, artistico e paesaggistico-ambientale. In tale periodo sono stati elaborati due testi fondamentali, la L. 1089/1939 (legge Bottai) sulla tutela delle “cose” d’interesse storico e artistico, e la L 1497/1939 sulla tutela dell’ambiente, delle bellezze naturali e panoramiche.
La legge 1497/39 introduceva per la prima volta il Piano Paesistico, come strumento per la regolamentazione e l’utilizzo delle zone di interesse ambientale.
La Repubblica
Terminata a piazzale Loreto la stagione fascista e spediti oltr’alpe i Savoia, con la Costituzione repubblicana la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione entrano tra i principi fondamentali dello Stato sotto l’art. 9.
Per decenni il “paesaggio” è rimasto un concetto liminale, in larga parte confuso con quello di “ambiente” e per la restante dissolto nel novero indistinto dei beni culturali.
Non ha migliorato le cose l’istituzione nel 1974, da parte del governo Spadolini, del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, stato confusionale istituzionale che si è protratto per i successivi 10 anni fino all’istituzione, nel 1986, del Ministero per l’Ambiente, con cui venivano scisse le due nozioni giuridiche di ambiente e beni culturali.
Gli anni ’80 e ‘90
È in questa temperie che il 21 settembre 1984 il Ministero ha emanato il “Decreto Galasso” (da Giuseppe Galasso, il sottosegretario per i beni culturali e ambientali di quegli anni, che se n’è fatto promotore), trasfuso poi nella L. 8 agosto 1985, n. 431 detta “legge Galasso”.
Con la legge Galasso è stato istituito il vincolo di tutela su tutto il territorio nazionale per particolari categorie di beni e luoghi, ancorato principalmente a particolari caratteristiche naturali, ed imposta “la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali” per la gestione e valorizzazione degli ambiti tutelati ai sensi della legge 1497/39.
Alcuni dei principi fondamentali introdotti dalla legge Galasso rappresentano ancora oggi i cardini dell’attività di tutela dei beni paesaggistici. I comuni e le regioni, pur mantenendo le loro prerogative in ambito di autorizzazioni paesaggistiche, dovevano a sottoporre all’esame delle Soprintendenze – le diramazioni territoriali dal Ministero – le autorizzazioni paesaggistiche da rilasciare e quindi i relativi progetti, con uno schema che ricorda una sorta di diritto di veto in favore del vertice.
Dopo la legge Galasso è intervenuto il riordino e la consolidazione della disciplina con la compilazione del “Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali” varato con il D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, che ha operato poco, solo un quinquennio.
Il Codice dei beni culturali e del paesaggio e i regolamenti di semplificazione
Nel 2004 è stato infatti emanato il D.Lgs. 42/2004, recante il Codice dei beni culturali e del paesaggio, il testo di riferimento della materia ancora in vigore, che, pur abrogando la precedente normativa e recependo le disposizioni comunitarie (tra cui la Convenzione Europea del Paesaggio, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, il 19 luglio del 2000), non è riuscito, nonostante gli intenti, ad assurgere ad unica fonte normativa in materia di beni culturali e paesaggio.
Il Codice è diviso in tre parti: una prima contenente i principi generali, una seconda dedicata alla disciplina dei beni culturali e storici e la terza contenente la disciplina del paesaggio.
Secondo il Codice, i soggetti che autorizzano opere in zone vincolate dal punto di vista paesaggistico (Comuni e Regioni) sono tenuti a inoltrare le pratiche di autorizzazione alle competenti Soprintendenze di settore. Il Soprintendente, entro il termine di 45 giorni dal ricevimento degli atti emette un parere vincolante che, se negativo, preclude l’ottenimento dell’autorizzazione.
Il Codice prevede (art. 146, comma 3) che la documentazione da depositarsi a corredo del progetto unitamente all’istanza per l’ottenimento dell’autorizzazione paesaggistica sia individuata da un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d’intesa con la Conferenza Stato-regioni. È così che, in attuazione di questa disposizione, il 12 dicembre 2005 è stato emanato il DPCM “Individuazione della documentazione necessaria alla verifica della compatibilità paesaggistica degli interventi proposti”, con cui è stata introdotta la relazione paesaggistica, da allegare al progetto e all’istanza di autorizzazione e di cui il decreto detta finalità, contenuto e criteri di redazione.
In attuazione del disposto dell’art. 146 comma 9 del Codice, il 9 luglio 2010 è stato poi emanato il D.P.R. n. 139/2010 avente ad oggetto il “Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità”, con il quale sono state stabilite procedure semplificate per il rilascio dell’Autorizzazione Paesaggistica.
La procedura prevedeva tre diverse semplificazioni: documentale, procedurale e organizzativa.
Il decreto del 2010 è stato poi soppiantato dal Decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31, intitolato “Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata“, intervenuto in attuazione dell’articolo 12, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83, convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2014, n. 106.
Il D.P.R. 31/2017 ha ampliato in modo rilevante la portata della semplificazione amministrativa in materia paesaggistica. L’innovazione più rilevante consiste nell’individuazione di una serie di interventi di lieve entità che vengono completamente esentati dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica (Allegato A), oltre a quelli che possono beneficiare di una procedura autorizzatoria semplificata (Allegato B).
Il decreto Salva Casa
Al fine di evitare la frammentazione normativa che aveva caratterizzato la materia fino alla formazione del testo unico, il Codice, all’art. 183 comma 6 dispone che “le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe ai princìpi del presente decreto legislativo se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni”.
Se la normativa intervenuta fino al 2024 ha operato, in caso di riforma o deroga (per quanto riguarda principi e procedimenti), con lo strumento della novella, con modifica diretta delle disposizioni del Codice, rispettando sostanzialmente il principio posto dal Codice, il legislatore ha operato diversamente con il decreto Salva casa di cui al DL 69/2024, conv. con L. 105/2024.
Esso ha infatti previsto, all’art. 1, co. 1, lett. h), una procedura speciale – con un peculiare meccanismo di silenzio assenso – per le compatibilità paesaggistiche postume da richiedersi nell’ambito dei procedimento di sanatoria minore, inserendone la disciplina all’interno del Testo Unico dell’Edilizia (art. 36 bis comma 4 TUE) e all’art. 3 co.1, la ricomprensione del mancato rispetto dell’altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari negli interventi eseguiti entro il 24 maggio 2024 entro le tolleranze di cui all’art. 34 bis, comma 1 bis del TUE all’interno degli interventi sottoposti al regime di liberalizzazione paesaggistica di cui all’art. 2 del DPR 31/2017.
Il presente e le ipotesi per il futuro
Questo il quadro complessivo al momento in cui si scrive (maggio 2025), sperando, per il bene della disciplina, che se modifiche e deroghe ci saranno in futuro, si riprenderà ad inserirle nel Codice e nei regolamenti da questo previsti, anziché disperderle nei testi più disparati.
Al dilà della possibile frammentazione della disciplina – tendenza, purtroppo, generale dovuta allo scadimento progressivo della qualità dei testi legislativi che via via si producono – si deve prendere atto inoltre di come i meccanismi della tutela paesaggistica risentano della generale ipernormazione delle procedure amministrative e della diffusa inefficienza delle pubbliche amministrazioni (altro problema, purtroppo, di carattere generale), oltre che dell’approccio, talvolta più ideologico che oggettivo, dei funzionari delle varie soprintendenze nella valutazione dei progetti, in cui si manifesta una chiusura generalizzata e acritica al nuovo, come se il contesto esistente – il passato – dovesse di per sé contenere sempre un valore paesaggistico prevalente rispetto all’innovazione – il presente.
Se l’allungamento dei tempi amministrativi, l’uso – odioso – delle finestre temporali informali per la presentazione delle pratiche, che, di fatto, permettono di aggirare le norme sulla durata ragionevole dei procedimenti, e l’ottica inutilmente ed acriticamente conservativa (anche quando non vi è nulla da conservare) con cui vengono in molti casi valutati i progetti, sono sicuramente criticità che dobbiamo superare e su cui non possiamo non interrogarci, non ci sono allo stato proposte di riforma che possano davvero permetterci di migliorare il sistema.
Allo stato sono infatti pendenti, al momento in cui si scrive, presso la Camera e il Senato alcune proposte di legge volte ad introdurre ulteriori misure di “semplificazione”, ma esse mirano, anziché a ripensare il sistema e ad affrontare i problemi che lo affliggono, a pervenire ad un generale depotenziamento del ruolo delle soprintendenze e ad aggirare il problema dei ritardi amministrativi facendo ampio uso del meccanismo del silenzio assenso, come se non ci si trovasse di fronte a valori da tutelare in modo efficace, ma ad una congerie di inutili vincoli burocratici da abbattere.
Per il momento non pare che i disegni di legge abbiano avuto particolare seguito, ma staremo a vedere.