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Diritto amministrativo, Edilizia, Urbanistica e edilizia

Stabilizzazione della SCIA e sospensione del cantiere

Commento alla Sentenza del Consiglio di Stato n. 1256/2025

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1256 del 17 febbraio 2025 ha ribadito alcuni principi in tema di stabilizzazione della SCIA e di sospensione dei lavori ex art. 27 comma 3 T.U.E.

Il provvedimento, in particolare, riafferma questi principi di diritto:

che è illegittima l’ordinanza di demolizione di opere edilizie già oggetto di segnalazione certificata di inizio attività cui non ha fatto seguito – nei termini perentori di cui all’art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241 – alcun provvedimento inibitorio con conseguente consolidamento degli eﬀetti, ai sensi degli artt. 19, comma 3, l. n. 241/1990;
che in ragione della sua natura cautelare e temporanea, il provvedimento di sospensione dei lavori di cui all’art. 27, comma, 3 d.P .R. 6 giugno 2001, n. 380, perde efficacia una volta decorso il termine previsto senza l’adozione del provvedimento definitivo;
che il provvedimento di sospensione dei lavori, ove riconducibile – per il suo chiaro contenuto e il suo tenore letterale – all’art. 27 comma 3 d.P .R. n. 380/2001 non può qualificarsi come atto di inibizione definitiva dell’attività segnalata ex art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241.

Questa sentenza deve essere letta come un chiarimento, in quanto i punti di cui sopra non sono sempre stati considerati pacifici.

In sintesi, la vicenda dimostra come l’inerzia dell’amministrazione comunale nell’esercitare tempestivamente i propri poteri inibitori abbia determinato il consolidamento degli effetti delle S.C.I.A. presentate dal privato, rendendo illegittima la successiva ordinanza di demolizione.

Ma veniamo all’esame della sentenza, partendo dalla vicenda materiale.

Il fatto posto in essere dai privati

La vicenda riguarda la realizzazione di un impianto serricolo da parte di una ditta nel comune di Albanella, in località Capasanta (siamo nel salernitano). L’attività edificatoria si è sviluppata in più fasi attraverso la presentazione di successive Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (S.C.I.A.).

Inizialmente, nell’aprile 2018, la ditta ha presentato una prima S.C.I.A. per realizzare tunnel serricoli su una particolare particella catastale, ottenendo l’autorizzazione idraulica dal Consorzio di bonifica di Paestum nel maggio 2019. Successivamente, nell’aprile 2021, ha inoltrato una seconda S.C.I.A. per ampliare l’impianto con ulteriori tunnel su ulteriori particelle, ricevendo il nulla osta idraulico dal medesimo Consorzio. Infine, nel novembre 2022, la ditta ha presentato una terza S.C.I.A. per completare l’impianto sulla particella iniziale, integrando successivamente la documentazione richiesta dal comune e ottenendo l’autorizzazione del Consorzio.

Per tutte le opere realizzate, quindi, la ditta aveva presentato regolari S.C.I.A. e ottenuto le necessarie autorizzazioni idrauliche dal Consorzio di bonifica, che nel 2024 ha anche attestato la conformità dei lavori ai nulla osta rilasciati.

L’attività del comune e i provvedimenti adottati

Il comune di Albanella ha adottato un atteggiamento piuttosto passivo rispetto alle S.C.I.A. presentate dalla ditta istante.

In relazione alla prima S.C.I.A. del 2018, non ha infatti emesso alcun provvedimento.

Per quanto riguarda la seconda S.C.I.A. del 2021, il comune ha emesso un ordine di sospensione temporanea dei lavori il 27 aprile 2021, invitando l’impresa “a voler temporaneamente sospendere l’attività fino alla comunicazione del provvedimento definitivo“. Tuttavia, a questa comunicazione non ha fatto seguito alcun provvedimento definitivo, nonostante la ditta avesse presentato spontaneamente una relazione integrativa nel maggio 2021 e richiesto informazioni sull’esito dell’istruttoria nel marzo 2022.

In merito alla terza S.C.I.A. del novembre 2022, il comune ha richiesto alcune integrazioni documentali, che la ditta ha prontamente fornito, ma anche in questo caso non è seguito alcun provvedimento inibitorio.

Solo il 6 marzo 2024, a distanza di anni dalla presentazione delle S.C.I.A., il comune ha emesso un’ordinanza di demolizione per l’impianto serricolo di circa 18.200 mq e per la deviazione del fosso di raccolta delle acque meteoriche, sostenendo che tali opere fossero state realizzate senza titolo abilitativo.

Il processo in primo e secondo grado

La ditta ha impugnato l’ordinanza di demolizione e l’ordine di sospensione dei lavori davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.) della Campania, articolando otto motivi di ricorso. Il T.A.R. ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento demolitorio sulla base della violazione dell’art. 19, comma 3, L. 241/1990, ritenendo che gli effetti delle tre S.C.I.A. si fossero ormai consolidati.

Il comune di Albanella ha quindi proposto appello al Consiglio di Stato, formulando due motivi di impugnazione: la presunta violazione della normativa sul procedimento amministrativo e del D.P.R. 380/2001, nonché la violazione della legge regionale della Campania sugli impianti serricoli.

Durante il procedimento di appello, il Consiglio di Stato ha ordinato al comune di produrre una dettagliata relazione sui fatti di causa, corredata dai relativi documenti. Tuttavia, il comune non ha ottemperato adeguatamente a tale ordine istruttorio, presentando una relazione imprecisa e confusa, priva della documentazione richiesta.

Le soluzioni del Consiglio di Stato

Le questioni giuridiche affrontate dal Consiglio di Stato riguardano l’efficacia temporale e la natura giuridica dell’ordine di sospensione dei lavori, nonché il consolidamento degli effetti delle S.C.I.A.

Quanto all’ordine dei sospensione del 27 aprile 2021 il Consiglio ha chiarito che esso aveva natura temporanea e cautelare, non definitiva, e che aveva perso efficacia una volta decorso il termine previsto dall’art. 27, comma 3, D.P.R. n. 380/2001 senza l’adozione di un provvedimento definitivo.

Per quanto riguarda le S.C.I.A., il Consiglio ha ritenuto che tutte e tre si fossero consolidate per mancata adozione di provvedimenti inibitori nei termini perentori di legge (30 giorni). Di conseguenza, l’ordinanza di demolizione del 6 marzo 2024 è stata considerata illegittima perché adottata ben oltre il termine perentorio previsto dall’art. 19, comma 3, L. 241/1990 e in assenza dei presupposti per esercitare il potere di autotutela.

Il Consiglio di Stato ha dunque respinto l’appello del comune, condannandolo al pagamento delle spese di giudizio (€5.000 oltre accessori) e disponendo la trasmissione della sentenza alla Procura regionale della Corte dei conti per la Campania, evidenziando la condotta processuale inadeguata del comune.

Insomma, uno sfacelo per l’amministrazione comunale

I principi di diritto analizzati dal Consiglio di Stato

Sostanzialmente la pronuncia analizza, da una parte, la portata dell’istituto della stabilizzazione della SCIA in mancanza di atti di blocco nei termini e dall’altra la valenza dell’ordine di sospensione dei lavori ai sensi dell’art. 27 TUE.

Riguardo alla stabilizzazione della SCIA

La materia è disciplinata dall’art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241 e dalle norme da questi richiamate.

Facciamo un rapido excursus.

A mente del comma 3 “l’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l’attività si intende vietata. Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell’interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l’amministrazione dispone la sospensione dell’attività intrapresa.
L’atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l’adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata.”

Il comma 6 bis aggiunge: “nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.380, e dalle leggi regionali.”

Quest’ultima disposizione richiama i commi 4 e 6, che riportiamo di seguito.

Comma 4:”decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21-nonies.“

Comma 6: “Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni.“

Da ultimo riportiamo l’articolo 21 novies, richiamato dal comma 4 citato.

“Art. 21-novies (Annullamento d’ufficio). 1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.
2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.
2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.“

Se combiniamo le norme che abbiamo riportato sopra, emergono i principi fondanti della materia, ovvero:

la SCIA edilizia può e deve essere interessata da attività di verifica da parte dell’amministrazione e, ove sia riscontrata la carenza dei requisiti e presupposti per la legittimità dell’attività segnalata, da un atto di blocco, che deve intervenire nel termine di 30 giorni dalla segnalazione;
è ammesso il blocco tardivo della SCIA edilizia, che intervenga dopo i 30 giorni, solo con provvedimento motivato sussistendone le ragioni di interesse pubblico, che intervenga entro un termine non superiore a dodici mesi (precedentemente erano 18);
ove la SCIA sia fondata su false rappresentazioni dei fatti o su dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, è possibile il blocco tardivo anche trascorso il termine di 12 mesi;
la falsa (attenzione, non erronea) attestazione o dichiarazione dell’esistenza dei requisiti e presupposti di legittimità dell’opera soggetta a SCIA nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, costituisce reato ed è punita con la reclusione da uno a tre anni.

La sentenza in commento si sofferma sulla natura del termine di legge per l’adozione dei provvedimenti di blocco ordinario e lo qualifica come perentorio, in linea con il precedente di cui alla sentenza CdS n. 1098/2022, che cita, e del ben più incisivo precedente di cui alla Sent. n. 3224/2023, secondo cui “in sostanza in materia edilizia, decorsi i previsti termini di 30 o 60 giorni dalla proposizione della SCIA, l’amministrazione competente, ai sensi del comma 4 dell’art. 19 della L. n. 241/90, adotta comunque i provvedimenti inibitori ovvero repressivo/sanzionatori previsti dal precedente comma 3, ma previa valutazione dell’esistenza delle condizioni previste per l’esercizio del cd. potere di autotutela di cui all’art. 21 nonies della L. n. 241/90 (T.A.R. Lazio Roma Sez. II quater, 25/01/2021, n. 911). Il superamento del limite temporale di 18 mesi per l’esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies, legge n. 241/90 e, quindi, in tema di SCIA, per l’esercizio “tardivo” dei poteri repressivo/sanzionatori di cui al D.P.R. n. 380/2001, comporta l’illegittimità dell’esercizio tardivo dell’indicato potere, salvo nei casi in cui, a prescindere da qualsivoglia accertamento penale di natura processuale, il soggetto segnalante abbia rappresentato uno stato preesistente – anche mediante il solo silenzio su circostanze rilevanti – diverso da quello reale (T.A.R. Lazio Roma Sez. II quater, 21/10/2020, n. 10702).“

Scaduti i termini per i blocchi, quindi, la SCIA subisce il fenomeno del consolidamento e, salve le conseguenze del falso, non è più tangibile.

Il principio risulta ben consolidato e condivisibile, nell’ottica della sostenibilità del sistema e della tutela, seppur residuale, dell’interesse del cittadino a non vedersi privare senza limiti temporali di quanto riteneva legittimamente acquisito.

Tuttavia non è mancato chi ha approcciato alla questione in termini opposti, come il Consiglio di Giustizia Amministrativa della regione Sicilia che nella sentenza n. 525/2021 ha avuto modo di affermare che “il termine di trenta giorni cui fa riferimento il sesto comma dell’art. 23 del d.P .R. n. 380 del 2001 deve intendersi come un termine sollecitatorio, rivolto agli organi dell’Amministrazione, che hanno il dovere di intervenire nel detto arco temporale, il quale, una volta decorso, non incide però sull’esercizio del potere di vigilanza in materia urbanistico – edilizia, che può ancora essere esercitato integralmente e senza condizioni.“

Sulla portata della sospensione dei lavori ex art. 27, comma 3 del Testo Unico dell’Edilizia

Più articolate le soluzioni reperite sull’interpretazione dell’art. 27.

La norma nella sua formulazione vigente è la seguente (riportiamo solo le parti che ci interessano):

“Art. 27 (L) Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia (legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 4; decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, articoli 107 e 109)

1. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale esercita, anche secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente, la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.

2. Il dirigente o il responsabile, quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni ed integrazioni, nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi.
Qualora si tratti di aree assoggettate alla tutela di cui al regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267, o appartenenti ai beni disciplinati dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, nonché delle aree di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il dirigente provvede alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi, previa comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa. Per le opere abusivamente realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, o su beni di interesse archeologico, nonché per le opere abusivamente realizzate su immobili soggetti a vincolo o di inedificabilità assoluta in applicazione delle disposizioni del titolo II del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il Soprintendente, su richiesta della regione, del comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero decorso il termine di 180 giorni dall’accertamento dell’illecito, procede alla demolizione, anche avvalendosi delle modalità operative di cui ai commi 55 e 56 dell’articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662.

3. Ferma rimanendo l’ipotesi prevista dal precedente comma 2, qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d’ufficio o su denuncia dei cittadini, l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui al comma 1, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, ordina l’immediata sospensione dei lavori, che ha effetto fino all’adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall’ordine di sospensione dei lavori. Entro i successivi quindici giorni dalla notifica il dirigente o il responsabile dell’ufficio, su ordinanza del sindaco, può procedere al sequestro del cantiere”

In sintesi la norma in esame (il comma 3 dell’articolo riportato) prevede una particolare ipotesi di sospensione cautelare dei cantieri quando vi sia stata una prima contestazione di inosservanza di norme di legge e di regolamento, delle prescrizioni degli strumenti urbanistici e delle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.

Tale provvedimento ha efficacia limitata nel tempo, in quanto, per disposto legislativo, dura fino all’adozione dei provvedimenti definitivi, da adottarsi nel termine di 45 giorni.

La formulazione della norma è perfettibile, comunque la giurisprudenza considera, in modo pressoché pacifico, come perentorio il termine di 45 giorni, pertanto, al suo scadere, il provvedimento decade automaticamente. Sul punto dunque la sentenza si allinea ai numerosi precedenti (tra gli altri Cons. Stato nn. 5172/2017, 2003/2016 e 3115/2014).

Più contrastato invece l’altro principio affermato, secondo cui il provvedimento do sospensione, ove sia, per il suo contenuto e il tenore letterale, riconducibile all’art. 27 comma 3 T.U.E. non può qualificarsi come atto di inibizione definitiva (blocco) dell’attività oggetto di SCIA. Quindi o l’uno o l’altro.

Su questo punto lo stesso Consiglio di Stato non ha però una visione univoca.

I giudici di Palazzo Spada, infatti, nella sentenza n. 366/2023 hanno affermato, in un caso relativo ad un provvedimento di sospensione, che “il nomen iuris attribuito dalle parti ad un provvedimento non vincola il giudice cui spetta la effettiva qualificazione giuridica del provvedimento stesso, tenendo conto del suo effettivo contenuto. Si tratta di un principio generale applicabile anche in ambito amministrativo, essendo stato precisato che “ai fini della corretta qualificazione della sua natura l’atto amministrativo va interpretato non solo in base al tenore letterale, ma soprattutto in base al suo specifico contenuto e risalendo al potere concretamente esercitato dall’amministrazione, prescindendo dal nomen iuris che gli è stato assegnato” (Cons. Stato Sez. IV, 5 giugno 2020, n. 3552; Sez. VI, n. 2799/2021)” e quindi “né alla più volta citata nota del 18 ottobre 2018 può attribuirsi la valenza di mera sospensione cautelare e temporanea dei lavori finalizzata ad approfondire la titolarità del terreno, come sostenuto dagli appellanti, dal momento che, come già osservato in giurisprudenza (sia pure in un caso non concernente contestazioni di natura edilizia) ‘Ai sensi dell’art. 19, comma 3, L. n. 241 del 1990 la sospensione, in particolare, si atteggia quale misura cautelare ad efficacia temporalmente limitata, cessando, qualora il privato adotti le misure imposte dall’Amministrazione e non seguano nei termini ulteriori provvedimenti di competenza dell’Amministrazione. Nel caso di specie, il Comune non ha imposto una regolarizzazione dell’attività, nelle more provvedendo alla sua sospensione, bensì ha riscontrato l’assenza di un titolo idoneo a legittimare l’attività economica, disponendone il divieto di prosecuzione. La sospensione ad horas, pertanto, in assenza di misure conformative e senza indicazione di un termine finale, lungi dall’estrinsecarsi in un potere atipico, corrisponde al divieto di prosecuzione dell’attività previsto dall’art. 19, comma 3, L. n. 241 del 1990, configurando, dunque, un potere espressamente tipizzato dal legislatore‘ (Cons. Stato, Sez. VI, n. 2799/2021, cit.)“.

Vedremo se il Consiglio di Stato, nelle prossime pronunce, seguirà una visione o l’altra.

Consiglio di Stato Sent. n. 1256/2025

12 Marzo 2025/da Fabio Squassoni

Diritto amministrativo, Edilizia, Territorio, Urbanistica e edilizia

Titolo annullato, fiscalizzazione sanante e statuti speciali

Commento a Corte Costituzionale n. 22/2025

Con deposito del 6 marzo 2025 e successiva pubblicazione in Gazzetta Ufficiale è stata diffusa la sentenza C. Cost. n. 22/2025 che ritorna sulla materia della fiscalizzazione “sanante” in caso di annullamento del permesso di costruire.

Il caso è stato conferito dalla impugnativa per supposta illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 10, della L. Prov. Bolzano n. 1/2022 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità provinciale per l’anno 2022).

Cosa dice la norma impugnata

La disposizione impugnata riformula l’art. 94 della L. Provinciale di Bolzano n. 9/2018 nel seguente modo:

“Art. 94 (Interventi eseguiti in base a titolo abilitativo annullato) – 1. In caso di annullamento del titolo abilitativo, qualora in base a motivata valutazione non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o il ripristino dello stato dei luoghi, anche in considerazione dell’esigenza di bilanciamento con i contrapposti interessi di salvaguardia delle attività legittimamente espletate, l’autorità preposta alla vigilanza applica una sanzione pecuniaria, tenuto conto del danno urbanistico arrecato dalla trasformazione del territorio. L’ammontare della sanzione pecuniaria varia in ragione della gravità degli abusi da 0,8 a 2,5 volte l’importo del costo di costruzione, determinato ai sensi dell’articolo 80. Ove non sia possibile determinare il costo di costruzione, la sanzione è calcolata in relazione all’importo delle opere eseguite, determinato in base all’elenco prezzi informativi opere civili della Provincia.

2. Nel caso in cui, al momento dell’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 1 o prima del versamento dell’ultima rata di cui al comma 5, le opere eseguite in base al titolo annullato risultino conformi al quadro normativo e alle previsioni urbanistiche a tale momento vigenti, l’autorità preposta alla vigilanza dispone la riduzione della sanzione pecuniaria di cui al comma 1, commisurandola alla durata dell’abuso, e la restituzione senza interessi delle somme eventualmente versate in eccesso. La sanzione ridotta non potrà comunque essere inferiore a quella di cui all’articolo 95, comma 3.

3. L’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata, anche nella misura ridotta di cui al comma 2, produce i medesimi effetti dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 95.

4. Nelle more della rimozione dei vizi delle procedure amministrative relative al rilascio del titolo ovvero alla formazione delle disposizioni urbanistiche su cui questo si fonda, nonché nelle more del procedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria, sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.

5. La sanzione pecuniaria può, previa motivata richiesta, essere rateizzata, secondo la seguente modalità: la somma può essere rateizzata in un numero massimo di 20 rate trimestrali di pari importo. La prima rata va versata entro 30 giorni dall’irrogazione della sanzione. Sull’importo delle rate successive sono dovuti gli interessi al tasso del 3,5 per cento annuo. La somma oggetto di rateizzazione dovrà essere garantita da idonea polizza fideiussoria, bancaria o assicurativa, rilasciata da una banca o compagnia assicurativa primaria di gradimento dell’Amministrazione comunale, con esclusione di garanzie emesse da agenzie finanziarie. In sede di richiesta di rateizzazione del credito dovrà essere indicato il soggetto che presterà la garanzia fideiussoria. Nel caso di mancato o ritardato pagamento anche di una sola rata dell’im- porto, si provvederà alla riscossione coattiva del credito complessivo. La fiscalizzazione dell’abuso acquista efficacia esclusivamente all’atto del pagamento dell’intero importo. Sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.”

Si tratta in pratica di una rivisitazione regionale del disposto dell’art. 38 del Testo Unico dell’Edilizia nazionale, che prevede la possibilità, a certe condizioni, di ottenere la sanatoria delle opere realizzate in forza di permesso di costruire annullato (o in forza di titolo segnalatorio sostitutivo quale la SCIA alternativa al permesso) con il pagamento all’erario di una somma di danaro, detta volgarmente (e con una buona dose di imprecisione) “fiscalizzazione sanante”.

L’istituto è noto ed è tutt’altro che banale e non voglio certo analizzarlo approfonditamente in questa sede; voglio unicamente soffermarmi sulle puntualizzazioni che la Corte Costituzionale ha avuto modo di arrestare, a mio parere molto utili per stabilire i confini di questo tipo di istituti.

Tornando alla legge regionale (pardon, provinciale), l’istituto così delineato non costituisce certo una novità, dato che la norma riformulata, nel testo previgente, era addirittura, almeno nella prassi applicativa, meno rigida¹, ma non era stata impugnata e in effetti questo è stato uno dei vari motivi sollevati dalla difesa della provincia autonoma avverso l’accoglimento della censura.

Criticità rilevate dal Governo

Il Governo assume come punto di partenza della sua argomentazione che la Provincia autonoma di Bolzano sia priva di potestà normativa primaria in materia di regime sanzionatorio degli illeciti edilizi, in quanto l’art. 8 dello statuto di autonomia non ne fa menzione ed essa potrebbe essere ricompresa all’interno di una delle materie qui citate, in primis quella relativa a «urbanistica e piani regolatori», di talché, con riguardo alla materia dell’edilizia, la Provincia autonoma non godrebbe delle prerogative dello statuto speciale, ma rientrerebbe nell’ambito della competenza legislativa concorrente in tema di governo del territorio di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., come qualsiasi altra regione.

Sulla base di questo presupposto, il Governo – che tenta evidentemente di ottenere un precedente che limiti la portata dello statuto autonomo rispetto alla materia dell’edilizia², riconducendola nell’ambito della competenza concorrente, soggetta, come tale, al limite dei principi fondamentali della legge statale e maggiormente gestibile – ravvisa, nella nuova formulazione della norma, un contrasto insanabile con gli articoli 38 e 36 del TUE.

In primis verrebbe introdotto un criterio valutativo – costituito dall'”esigenza di bilanciamento con i contrapposti interessi di salvaguardia delle attività legittimamente espletate” – non rinvenibile a livello nazionale, che di fatto amplierebbe le ipotesi in cui è possibile escludere la riduzione in pristino, rendendo la sanzione demolitoria, di fatto, residuale rispetto a quella pecuniaria, in spregio al disposto dell’art. 38 TUE.

Inoltre questo meccanismo, combinato con l’effetto sanante secondo la previsione dell’art. 94, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 9 del 2018, introdurrebbe una nuova ipotesi di sanatoria, estranea al campo di applicazione sia dell’art. 38 del TUE che dell’art. 36 del medesimo.

In secondo luogo, la sanzione pecuniaria prevista dalla norma atesina sarebbe eccessivamente meno afflittiva rispetto a quella stabilita dal TUE, in quanto commisurata al costo di costruzione, anziché al valore venale delle opere.

In ogni caso poi, anche laddove la provincia disponesse di potestà legislativa primaria nella materia, verrebbero comunque superati i limiti statutari, che impongono comunque il rispetto dei “principi fondamentali delle riforme economico sociali”, di cui gli art. 36 e 38 TUE sarebbero espressione.

Ancora, secondo Roma Bolzano, con la norma in parola, avrebbe violato la competenza statale sui livelli essenziali delle prestazioni, che risulterebbero indebitamente compressi.

I punti fermi della Corte

La Corte Costituzionale in primissima istanza disinnesca l’attentato alla competenza delle regioni a statuto speciale in materia di edilizia, ribadendo che la disciplina in questione, inerente fattispecie di sanatoria di illeciti edilizi, rientra pacificamente nella materia “urbanistica e piani regolatori” prevista dall’art. 8 n. 5 dello statuto speciale (e richiama le sentt. 125/2024, 209/2010 e 231/1993), bollando la censura statale come “inconferente e inammissibile”.

La materia abbraccia anche il tema delle sanzioni amministrative, che non costituisce materia a sé, ma accede alle materie sostanziali alle quali le sanzioni si riferiscono (in questo caso “urbanistica e piani regolatori”) (C. Cost. 19/2024).

Ribadisce tuttavia anche che nei giudizi in via principale di fronte alla Corte non vale il principio di acquiescenza, quindi, anche se una nuova norma è riproduttiva del contenuto di una precedente non impugnata, non per questo può essere sottratta automaticamente al sindacato costituzionale.

In somma, la provincia autonoma può disciplinare la materia della sanatoria a seguito del permesso annullato e definire le sanzioni purché però questo non contrasti con il rispetto delle norme di riforma economico – sociale, che valgono come limiti alla potestà legislativa primaria.

Ed è su questo profilo che la norma atesina espone il fianco.

Secondo la Corte, nell’impianto sanzionatorio del t.u. edilizia, gli artt. 36 e 38 devono essere letti congiuntamente, non solo perché, per volontà del legislatore, il pagamento integrale della sanzione pecuniaria prevista dalla seconda disposizione ha la medesima efficacia sanante del permesso in sanatoria di cui alla prima, ma soprattutto in quanto espressivi dei medesimi principi.

Entrambe le norme, secondo la Corte, derogano all’ordinaria disciplina di governo del territorio introducendo ipotesi di sanatoria, realizzando un contemperamento di contrapposti interessi incidenti sul territorio, idoneo a garantirne la tutela come valore di primaria importanza per la vita sociale ed economica del Paese. Esse presentano perciò una dimensione nazionale che non può subire differenziazioni regionali, meritando di essere qualificate alla stregua di norme fondamentali di riforma economico-sociale in quanto tali idonee a vincolare la potestà legislativa primaria regionale e provinciale (conforme C. Cost. n. 118 del 2019).

In quest’ottica, i fondamenti dell’art. 38 sono la nozione di impossibilità di ripristino nella sua accezione tecnica (il ripristino deve essere materialmente impossibile senza pregiudizio delle parti regolari dell’immobile e non solo antieconomico) da un lato e la commisurazione della sanzione sostitutiva al valore venale dell’opera.

Se tali criteri costituiscono, come’è opinione della Corte, principi fondamentali di riforma economico sociale, essi sono stati indebitamente obliterati dal nuovo art. 94 della Legge provinciale di Bolzano n. 9/2018, in quanto esso da un lato pone maggior elasticità nella valutazione della demolibilità dell’opera, fino ad arrivare ad escludere del tutto, di fatto, la demolizione in caso di violazioni lievi, a prescindere dalle possibilità tecniche della riduzione in pristino, e dall’altro cambia il criterio di calcolo della sanzione in senso molto più tenue, con la possibilità, addirittura, di uno sconto, in caso di sopravvenienza di conformità urbanistica dell’opera (evidentemente abusiva per vizio sostanziale), il che, per la Corte, equivale ad introdurre un condono amministrativo svincolato dalla doppia conformità, risultato che considera assolutamente inaccettabile perché non solo in contrasto con il corrispondente principio di riforma economico sociale stabilito dall’art. 36 TUE, ma anche con il portato dell’elaborazione amministrativa sul punto (Cons. St. Ad. Plen. n. 17/2020).

La norma viene pertanto dichiarata costituzionalmente illegittima.

Conclusione

La sentenza si inserisce in modo coerente nel filone giurisprudenziale della Corte, in cui il principio di doppia conformità viene concepito come elemento unificatore del sistema nazionale dell’edilizia, idoneo a vincolare anche il legislatore regionale dotato di autonomia speciale. Importante inoltre le osservazioni sullo stretto rapporto che lega gli artt. 36 e 38 del TUE, che vengono concepiti come espressione, in ambiti diversi, del principio unitario di doppia conformità.

Questo dovrebbe far riflettere circa la portata dell’art. 38, che viene in molte occasioni appiattito sullo schema della mera fiscalizzazione, come se l’effetto sanante che lo caratterizza potesse discendere in via automatica dal solo pagamento della sanzione pecuniaria: quello che provoca l’effetto sanante è in realtà il riscontro della doppia conformità, tutto il resto è illecito e la sanzione pecuniaria è meramente sostitutiva. Non a caso nella nuova definizione dello stato legittimo degli immobili l’art. 38 è citato sia tra i titoli che lo sostengono, sia tra le fiscalizzazioni che contribuiscono a descriverlo.

Sentenza C. Cost. 22/2025

Note

Per chi fosse interessato, il testo previgente è il seguente: “Articolo 94 – Interventi eseguiti in base a titolo abilitativo annullato
1. In caso di annullamento del titolo abilitativo, qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o il ripristino dello stato dei luoghi, anche per non recare pregiudizio alle attività di trasformazione del territorio eseguite legittimamente, l’autorità preposta alla vigilanza applica una sanzione pecuniaria variabile, in ragione della gravità degli abusi, da 1,5 a 2,5 volte l’importo del costo di costruzione, determinato ai sensi dell’articolo 80. Ove non sia possibile determinare il costo di costruzione, la sanzione è calcolata in relazione all’importo delle opere eseguite, determinato in base all’elenco prezzi provinciale.
2. L’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 95.
3. Nelle more della rimozione dei vizi delle procedure amministrative relative al rilascio del titolo ovvero alla formazione delle disposizioni urbanistiche su cui questo si fonda, nonché nelle more del procedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria, sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.“. ↩︎
ricordiamo che, se prima l’endiadi “edilizia – urbanistica” sembrava inscindibile, per effetto del decreto Salva Casa le due materie oggi sono orientate a prendere due strade diverse ↩︎

10 Marzo 2025/da Fabio Squassoni

Diritto amministrativo, Edilizia, Territorio, Urbanistica e edilizia

Natura dei Piani regolatori generali, osservazioni e sindacabilità delle scelte pianificatorie

Il sindacato sulle scelte pianificatorie attuate nella redazione dei piani urbanistici generali (come variamente denominati) è condizionato dalla natura che viene riconosciuta a tali piani e incontra pertanto diversi paletti.

Spesso non è chiaro, per il cittadino, quale sia la reale valenza della scelta di piano e della norma di PRG e quale sia la reale portata dello strumento delle osservazioni in sede di adozione dello strumento urbanistico, che vengono concepite, molto spesso, come atti valevoli a porre limiti all’amministrazione.

Ovviamente non è così, ma, per fare chiarezza, in questo breve scritto, voglio riprendere alcuni principi fondamentali, seguendo le pronunce giurisprudenziali che li hanno delineati.

La natura dei piani urbanistici generali

La natura giuridica del piano regolatore generale non ha mancato di alimentare un acceso dibattito sia in dottrina che in giurisprudenza.

Un primo indirizzo, muovendo dalla funzione di organizzazione e pianificazione del territorio comunale, caratterizzata da previsioni generali ed astratte con efficacia erga omnes, ritiene che il Piano regolatore generale abbia natura normativa e carattere regolamentare (principalmente Loschiavo).

Un altro indirizzo, invece, sostiene che esso ha natura di atto provvedimentale, generale, ma con prescrizioni e vincoli particolari in base ad una duplice argomentazione: da un lato, si afferma che il P.R.G. contiene prescrizioni e vincoli immediatamente efficaci, e potenzialmente lesivi, come i vincoli di inedificabilità ed i vincoli preordinati all’esproprio; dall’altro, si nota come, a differenza degli atti regolamentari, il P.R.G. indica chiaramente i destinatari, giacché le prescrizioni in esso racchiuse riguardano beni immobili ben determinati o determinabili e, di conseguenza, i titolari di diritti reali su tali beni (principalmente Sandulli).

atti misti di natura normativa e precettiva

Un terzo indirizzo propende per una tesi intermedia, secondo la quale il P.R.G. rientra nel genus degli atti c.d. misti, contenenti sia previsioni di carattere programmatico, aventi natura normativa, sia previsioni di contenuto precettivo, cui, invece, va riconosciuta natura provvedimentale (Alibrandi e altri).

In questo senso si è attestata la giurisprudenza, secondo cui il P.R.G. è un provvedimento amministrativo a contenuto precettivo con effetti generali di conformazione dei beni immobili ricadenti nel territorio comunale e solo indirettamente ha riflessi sui soggetti che sono in relazione con tali beni (CdS 248/1981).

Peculiarità dei piani generali dal punto di vista amministrativo

Coerentemente con questa natura sono riconosciute alle scelte pianificatorie, sul piano amministrativo, alcune peculiarità, che andiamo ad esaminare.

L’insindacabilità delle scelte di pianificazione nel merito e valore delle osservazioni

Coerentemente con la natura generale dello strumento urbanistico, la giurisprudenza ha statuito che le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito. Questo perché il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante, rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all’organizzazione edilizia del territorio, bensì afferenti anche al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico (CdS 4063/2017), obiettivi afferenti necessariamente una sfera che va oltre la mera determinazione dei limiti di diritti e facoltà dei privati.

Questo principio è stato espresso variamente dalla giurisprudenza in numerosissime occasioni. Fra le più recenti, si vedano: CdS 3163/2020; CdS 2824/2020; CdS 161/2020; CdS 7560/2019; CdS 7051/2019; CdS 5960/2019; CdS 5611/2019; CdS 4345/2019; CdS 3986/2018.

le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito

Coerentemente con questo principio, può delinearsi anche il valore delle osservazioni presentate durante il processo partecipativo collegato alla approvazione del piano: esse non costituiscono rimedi giuridici, bensì un apporto collaborativo dei privati alla formazione dello strumento urbanistico, in funzione di interessi generali e non individuali (CdS 5492/2012) e non danno luogo a particolari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni poste a base della formazione dello strumento urbanistico (CdS 1652/2009 e 1224/1998).

Un onere di più dettagliata motivazione si impone invece per l’amministrazione unicamente quando la nuova destinazione va ad incidere su un atto formalmente assunto dall’Amministrazione, quale un piano di lottizzazione debitamente approvato e convenzionato (CdS Ad. Pl. 24/1999), classica eccezione che conferma la regola (CdS 4168/2015).

Lo svincolo delle scelte pianificatorie dalle pregresse indicazioni e inoperatività del principio di non reformatio in peius

Correlato alla ampia discrezionalità nella delineazione delle politiche di piano è il principio secondo cui le scelte pianificatorie non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente strumento urbanistico, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente Piano regolatore (CdS 3163/2020; CdS 456/2020; CdS 4297/2019; CdS 6094/2018; CdS 1326/2017; CdS 4666/2016).

Secondo C. Cost 219/1998, in generale il divieto di reformatio in pejus rappresenta solo un’acquisizione giurisprudenziale, utile come criterio ermeneutico ma del tutto inidoneo, atteso il difetto di qualsivoglia copertura costituzionale, a vincolare il legislatore.

non esiste un diritto del proprietario alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente Piano regolatore

In relazione ad una precedente determinazione dell’Amministrazione nella destinazione edificatoria di un’area, non è comunque configurabile di per sé un’aspettativa qualificata ad una reformatio in melius in capo al proprietario, ma soltanto un’aspettativa generica analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile (CdS Ad. Plen. 24/1999, CdS 2639/2000 e CdS 4078/2001).

Questo principio trova però un contemperamento quando le indicazioni dello strumento generale precedente avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo) approvato o convenzionato, o quantomeno adottato, e tale quindi da aver ingenerato un’aspettativa qualificata (e non più generica) alla conservazione della precedente destinazione (CdS 456/2020, CdS 7560/2019, CdS 4343/2019, CdS 4734/2018, CdS 2204/2018, CdS 4063/2017).

Al di fuori di questi casi, è tuttavia assunto consolidato che la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente piano è posizione sostanziale sfornita di tutela, del tutto cedevole dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica (CdS 3163/2020; TAR Umbria 554/2007; TAR Toscana 176/2016; CdS 6049/2011; CdS 9006/2009).

La non necessità per i piani generali di una motivazione puntuale con la comparazione degli interessi pubblici con quelli privati

Le scelte di piano generale non richiedono, alla luce dei principi sopra enumerati, e coerentemente con il disposto dell’art. 3 co. 2 L. 241/1990, una motivazione puntuale, che ponga in comparazione gli interessi pubblici perseguiti dall’ente pianificatore con quelli confliggenti dei privati (CdS 3163/2020; CdS 2824/2020; CdS 844/2020).

La scelta compiuta in un piano generale (o in una variante ad esso) di imprimere una specifica destinazione urbanistica ad una zona non necessita dunque di spiegazioni aggiuntive, in quanto essa trova giustificazione nei criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nella impostazione dello strumento (CdS 3163/2020). Questo significa che in linea generale nella definizione del piano non si deve procedere a motivare le scelte effettuando una comparazione tra l’interesse pubblico ravvisato e la posizione dei singoli proprietari.

la scelta di piano non necessita di spiegazioni aggiuntive, in quanto essa trova giustificazione nei criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nella impostazione dello strumento

Questo principio trova però un temperamento nel caso in cui particolari situazioni abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (CdS 854/2012).

La casistica è comunque limitata in quanto le uniche evenienze che giustificano una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali (CdS 4078/2001, CdS 2639/2000 e CdS 2934/2000), sono state ravvisate dalla giurisprudenza (CdS Ad. plen. 24/1999) in questi casi:

a) nel superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore deve essere riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree;

b) nella lesione dell’affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione (CdS Ad. Plen. 24/1999, CdS 1/1986);

c) nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (CdS 594/1999).

La censurabilità della norma di piano

Corollario all’insieme di principi sopra richiamati è che le scelte di piano sono censurabili oltre che per violazione di legge, solo per illogicità o irragionevolezza ovvero insufficienza della motivazione (CdS 161/2020; CdS 6086/2019; CdS 6484/2018; CdS 2780/2018; CdS 4037/2017; CdS 1323/2013; CdS 5589/2013; CdS 1871/2014). Se non inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, dunque, gli apprezzamenti di merito sottesi alle scelte effettuate non sono sindacabili.

gli apprezzamenti di merito sottesi alle scelte effettuate non sono sindacabili

Conclusioni

Tiriamo dunque le fila.

Da questo resoconto, che spero sia comprensibile e non troppo lungo, emerge chiaramente che il legislatore e la giurisprudenza hanno configurato il Piano Regolatore Generale come uno strumento di governo del territorio caratterizzato da un’ampia discrezionalità, in quanto espressione di scelte politico-amministrative che attengono allo sviluppo complessivo del territorio comunale.

La natura di atto misto – in parte normativo, in parte provvedimentale – riconosciuta al PRG determina un regime di sindacabilità limitato, che lascia ampia libertà all’Amministrazione nel perseguire gli interessi pubblici sottesi alle scelte pianificatorie, senza un obbligo generale di contemperarli puntualmente con le posizioni dei singoli proprietari.

Solo in casi eccezionali, quando vengano in rilievo aspettative qualificate dei privati o situazioni specifiche degne di tutela, l’Amministrazione è tenuta a una motivazione più puntuale che giustifichi il sacrificio imposto all’interesse individuale.

Questo in coerenza con gli obiettivi della pianificazione, orientata a soddisfare l’esigenza della collettività ad uno sviluppo ordinato e coerente del territorio, che si contrappone necessariamente alla spinta del singolo, volta a massimizzare l’utilità derivante dalla proprietà e quindi generatrice sistematicamente di disordine se riportata a livello aggregato.

Le osservazioni presentate dai privati in sede di adozione dei piani devono essere viste in quest’ottica: la loro funzione è concepita e resta meramente collaborativa, di ausilio all’Amministrazione nella individuazione delle soluzioni pianificatorie più adeguate. Le osservazioni non assurgono mai dunque a strumenti di tutela dell’interesse individuale e non hanno una portata inibitoria rispetto alle scelte dell’amministrazione.

le osservazioni che si riducono a petizioni di giustizia (privata), preces o lamentationes servono solo a far irritare gli istruttori

Anche riguardo alla motivazione del rigetto – punto su cui molti si infervorano – non si possono spendere particolari pretese.

Le osservazioni non sono quindi uno strumento per dar battaglia e non devono essere strutturate in modo difensivo, contenere petizioni di giustizia, preces o lamentationes sulla posizione del privato proprietario se si vuole che non siano (quasi) automaticamente cestinate.

Quello che devono contenere è semmai una visione dell’interesse pubblico, pur limitata a una piccola parte di territorio, diversa da quella seguita dall’amministrazione e fornita di una sua apprezzabilità e logicità.

Così, forse, possono servire a qualcosa.

22 Dicembre 2024/2 Commenti/da Fabio Squassoni

Diritto amministrativo, Edilizia, Impresa, Superbonus, Territorio

Con le varianti CILAS non si scherza

Alcune divagazioni a caldo sulla Circolare AdE n. 13/E/2023 del 13 giugno 2023

L’Agenzia delle Entrate ha diramato la circolare n. 13/E/2023, in cui offre alcuni appunti interpretativi sulle ultime novità legislative in tema di Superbonus, introdotte in particolare dal D.L. 176/2022 conv. con modif. con L. 6/2023 (decreto “Aiuti quater”), il D.L. 11/2023 conv. con modif. con L. 38/2023 (Misure urgenti in materia di cessione dei crediti) e la L. 197/2022 (Legge di bilancio 2023).

Il documento è ampio ed affronta diversi temi, per cui se ne consiglia vivamente la lettura integrale.

Tra i vari argomenti quello della valenza delle varianti alla CILAS (o al diverso titolo richiesto dalla legge) funzionale all’accesso a Superbonus.

Sul punto è stato pubblicato dall’ing. Carlo Pagliai un video (“CILAS, integrazioni e modifiche ammesse? Circolare 13-2023” reperibile a questo link), contenente una sintesi ed alcune osservazioni a caldo, di cui consiglio caldamente la visione.

In questo pezzo voglio soffermarmi sulle varianti e sulla portata della norma interpretativa di cui all’art. 2-bis D.L. 11/2023 e proporre alcuni spunti di riflessione a partire dalle opinioni riportare nella circolare.

Prima di procedere è necessario tenere ben presente che il documento in commento è, appunto, una circolare dell’Agenzia delle Entrate, quindi un atto generale diramato dal vertice di quel particolare soggetto pubblico ai suoi uffici utile a fornire ai funzionari criteri direttivi di interpretazione ed applicazione di norme di legge.

Le circolari servono per indirizzare e coordinare i criteri con cui gli uffici applicano la legge (in senso esteso), non a stabilire quali siano le direttrici interpretative valide per tutti i cittadini, funzione che spetta alla magistratura in via generale e al legislatore quando interviene con norme interpretative.

Non si tratta quindi di norme di diritto ma di un insieme di opinioni, pur se molto autorevoli, su come si interpretano e si applicano specifiche disposizioni di legge, opinioni che potrebbero essere smentite in futuro da un diverso intendimento dell’autorità giudiziaria.

Posta questa premessa, andiamo a circoscrivere il tema.

Il tema delle varianti alla CILAS o alla diversa tipologia di pratica edilizia eventualmente richiesta (PdC o SCIA) per l’avvio di un cantiere di opere rientranti in Superbonus, ha ragione di porsi a seguito delle modifiche introdotte alla disciplina del Superbonus dal Decreto Aiuti Quater e le deroghe stabilite, in via definitiva, dal comma 894 dell’art. 1 della legge di bilancio per il 2023[1], con cui è diventato determinante, ai fini del mantenimento delle agevolazioni in una certa misura per l’anno 2023 aver presentato all’amministrazione comunale la CILAS o l’istanza per ottenimento del titolo, entro una data ben definita.

Si è posto quindi il problema della valenza di eventuali varianti ed integrazioni alla CILA ai fini della tempestività del deposito per il mantenimento dei benefici fiscali nella (generosa) misura originaria.

Analoga questione, a seguito della promulgazione del DL 11/2023, va posta anche sull’altra data spartiacque del 16 febbraio 2023 per il mantenimento o meno della possibilità di cedere il credito fiscale e di esercitare l’opzione dello sconto in fattura.

Cerchiamo di inquadrare il problema in un’ottica pratica.

Poniamo il caso che io abbia depositato una CILA il 25 novembre 2022 e che in un secondo momento, senza magari aver ancora mosso pietra, voglia variare le opere da eseguire e provveda a depositare, diciamo il 3 gennaio 2023 una corposa variante: qual è la data a cui fare riferimento ai fini applicativi delle agevolazioni fiscali Superbonus? Il 25 novembre o il 3gennaio?

Il discrimine non è da poco: nel caso in cui la presentazione sia da riferire al 25 novembre profitterò senz’altro dell’aliquota al 110%, mentre se la data di riferimento sarà quella del 3 gennaio allora dovrò accontentarmi di un meno appetibile 90%.

Altro caso: provvedo a depositare la CILA entro i termini prescritti, ma la pratica richiede un’integrazione (in gran parte dei casi mancherà l’Allegato B, ma anche la relazione di efficienza energetica ex L. 10/91 – D.Lgs. 192/2005). In questo caso la “data di presentazione” è quella in cui ho depositato la CILAS incompleta o quella in cui l’ho completata con l’integrazione?

Le norme inizialmente non ci aiutavano ad inquadrare questa casistica.

Una prima parziale risposta è arrivata solo con la legge di conversione del DL 11/2023, nel mese di aprile 2023, con l’introduzione, all’interno del testo del decreto, dell’art. 2-bis rubricato“Norma di interpretazione autentica in materia di varianti degli interventi edilizi agevolati”.

La disposizione in parola sancisce che: “1. Le disposizioni dell’articolo 1, comma 894, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (mantenimento delle aliquote precedenti NdR), e dell’articolo 2, commi 2 e 3 del presente decreto (deroga allo stop di cessione crediti e sconto in fattura NdR) si interpretano nel senso che la presentazione di un progetto in variante alla comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) o al diverso titolo abilitativo richiesto in ragione della tipologia di intervento edilizio da eseguire non rileva ai fini del rispetto dei termini previsti. Con riguardo agli interventi su parti comuni di proprietà condominiale, non rileva, agli stessi fini, l’eventuale nuova deliberazione assembleare di approvazione della suddetta variante.”

La norma interpretativa[2] appena riportata nulla ci dice rispetto alla problematica delle integrazioni, ma, quantomeno, ci illumina, in parte, sulle varianti, che, esplicita, sono ammesse e non rilevano ai fini del rispetto dei termini.

Ma cosa deve intendersi per “variante”? Nel silenzio della norma è necessario rifarsi al concetto invalso a norma del testo unico dell’edilizia e della giurisprudenza amministrativa consolidatasi in materia.

In particolare, secondo i principi enunciati da ultimo in Cons. St. 5288/2020 del 28.08.2020, per “variante” deve considerarsi “una modalità per adeguare un progetto in itinere prima della chiusura dei lavori ad esigenze pratiche riscontrate in corso di esecuzione”, non uno strumento per sostituire un progetto ad un altro.

Secondo il Consiglio di Stato infatti, nella sentenza sopra citata,“le varianti in senso proprio, ovvero le modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato, tali da non comportare un sostanziale e radicale mutamento del nuovo elaborato rispetto a quello oggetto di approvazione, sono soggette al rilascio di permesso in variante (rectius, a d.i.a., in luogo della presentazione della quale il privato può optare per la richiesta di titolo esplicito), complementare ed accessorio, anche sotto il profilo temporale della normativa operante, rispetto all’originario permesso a costruire; le varianti essenziali, caratterizzate da incompatibilità quali-quantitativa con il progetto edificatorio originario rispetto ai parametri indicati dal richiamato art. 32 del d. P.R. n. 380 del 2001, sono soggette al rilascio di un permesso di costruire del tutto nuovo ed autonomo rispetto al primo”.

Se parliamo di variante ci riferiamo a modifiche che non vadano a stravolgere completamente il progetto originario, altrimenti, se valichiamo il limite, stiamo parlando di qualcos’altro

Il principio va ovviamente riportato al contesto della CILAS, coordinandolo con il disposto dell’art. 119 comma 13 quinquies del Decreto Rilancio (D.L. 34/2020 conv. con mod. con L. 77/2020), che non imponendo, nella sua laconicità, particolari adattamenti, possiamo dire, non richiede mutamenti nella sostanza: se parliamo di variante ci riferiamo a modifiche che non vadano a stravolgere completamente il progetto originario, altrimenti, se valichiamo il limite (che ragionevolmente possiamo ravvisare nel concetto di “variazione essenziale” come disegnato dal TUE e definito dalla giurisprudenza), stiamo parlando di qualcos’altro, di un nuovo progetto, distinto dal primo.

La “variante”, di fatto, non è dunque più tale ma deve essere considerata come un nuovo titolo, successivo e distinto dal precedente, a cui non possiamo ricollegare (e qui è il tasto dolente) la stessa data di deposito di quello originario.

Da un altro punto di vista, specialmente ad opere iniziate, viene meno il rapporto di continuità dell’intervento, che al contrario deve considerarsi scisso in due distinti interventi consecutivi tra loro.

Da qui le perplessità manifestate a più riprese (non solo dal sottoscritto) rispetto all’introduzione disinvolta di modifiche sostanziali alle pratiche di Superbonus, qualificandole come varianti, anche quando si trattava di interventi di fatto sostitutivi.

Quanto alle integrazioni, ripeto, per quel che concerne la CILA la legge tace, per cui non è chiaro quale valenza abbia l’eventuale mancanza di elementi della pratica rispetto alla data a cui ricondurre la presentazione.

Nel silenzio, la mia personale opinione è che debba seguirsi il buon senso, partendo dall’essenza dell’istituto: se si tratta di CILA la comunicazione è completa quando è stato fornito tutto quanto necessario a descrivere e circoscrivere l’intervento nelle sue caratteristiche complessive, pertanto si dovrebbero considerare necessari anche gli allegati fondamentali, se strumentali a dar corpo all’intervento.

Sia sul dato delle varianti, sia sul dato dell’integrazione pare invece che l’Agenzia delle Entrate abbia preso una posizione.

“…a titolo esemplificativo, costituiscono varianti alla CILA, che non rilevano ai fini del rispetto dei termini previsti dall’art. 1 comma 894 della legge di bilancio 2023, non solo le modifiche o integrazioni al progetto iniziale, ma anche la variazione dell’impresa incaricata dei lavori o del committente degli stessi, nonché la previsione della realizzazione di interventi trainanti e trainati rientranti nel Superbonus non previsti nella CILA presentata ad inizio lavori…”
Circolare AdE 13/2023

A pagina 9 del documento infatti, dopo aver richiamato la norma dell’art. 2 bis D.L. 11/2023, l’Agenzia prosegue affermando che “a titolo esemplificativo, costituiscono varianti alla CILA, che non rilevano ai fini del rispetto dei termini previsti dall’art. 1 comma 894 della legge di bilancio 2023, non solo le modifiche o integrazioni al progetto iniziale, ma anche la variazione dell’impresa incaricata dei lavori o del committente degli stessi, nonché la previsione della realizzazione di interventi trainanti e trainati rientranti nel Superbonus non previsti nella CILA presentata ad inizio lavori”.

Questa esemplificazione porta a considerare che l’Agenzia delle Entrate intende in senso atecnico e molto ampio il termine “variante” riportato nell’articolo 2 bis citato, ricomprendendovi qualsiasi tipo di integrazione (a questo punto anche documentale) e ammettendo qualsiasi tipo di modifica anche rispetto al merito delle opere, potendo la variante, a parere dell’ente, prevedere interventi trainanti e trainati anche diversi (ma non è dato sapere quanto diversi) rispetto alla pratica originaria, considerando comunque sempre valevole la data di prima presentazione.

C’è un’apertura ma non bisogna sopravvalutarne la portata

La presa di posizione dell’AdE in materia, da una certa prospettiva, risulta rassicurante, considerato che se la circolare serve a qualcosa è sicuramente a dare un indirizzo agli uffici rispetto alle attività di accertamento, che, a questo punto, dato il tenore delle affermazioni riportate nel documento, non dovrebbero, almeno in mancanza di indicazioni contrarie da parte della magistratura, dare eccessivo peso a varianti ed integrazioni rispetto alla tempestività di accesso al bonus o alla cedibilità del credito.

Non bisogna tuttavia sopravvalutarne la portata.

Riguardo alle integrazioni formali e ai documenti, possiamo essere elastici quanto vogliamo, ma non possiamo non considerare (e non potrà farlo un giudice, qualunque sia l’opinione dell’Agenzia delle Entrate o di qualsiasi altro ente), che una cosa è depositare una CILA che abbia le caratteristiche della CILA e variarne o integrarne il contenuto in un secondo momento, un’altra è presentare un modulo vuoto o quasi (oppure compilato a caso) unicamente per provocare la stabilizzazione di una disciplina per poi procedere con calma al suo riempimento.

Allo stesso modo, se è possibile ammettere una maggiore apertura rispetto alle modifiche sostanziali e di “progetto”, restano tutte le perplessità sopra esposte circa i limiti concettuali della variante, non potendo, a mio parere, estendersi arbitrariamente in via interpretativa la portata di un termine – che non è mera etichetta, ma rappresenta un istituto consolidato – il cui significato risulta ben circoscritto in questo particolare ambito di riferimento.

Attenzione quindi a non esaltarsi troppo di fronte a queste aperture.

Si possono, forse, dormire sonni un po’ più tranquilli, ma è necessario continuare ad operare con prudenza estrema, altrimenti si rischiano brutte sorprese: con le varianti non si scherza.

[1] Per dare un’idea di quanto sia stato travagliato l’iter di formazione di queste norme dobbiamo tener presente che in realtà i riferimenti temporali ed alcune deroghe erano già previsti, in forma diversa da quella definitiva, dallo stesso testo originario del decreto, in un secondo momento sono state introdotte norme di pari oggetto dalla legge di bilancio ed infine le disposizioni originarie sono state abrogate dalla legge di conversione.

[2] che di interpretativo in realtà non ha nulla ma che è stata formulata in questo modo per giustificarne senza troppi giri di parole l’applicazione retroattiva.

15 Giugno 2023/da Fabio Squassoni

Impresa, Urbanistica e edilizia

Il D.L. 11/2023 stacca la spina al superbonus. Il re è morto … evviva il re?

Si chiude un capitolo, ma con la EPBD alle porte siamo sicuri che la stagione degli incentivi sia davvero finita?

Alla fine ci siamo arrivati.

Il 16 febbraio è stato pubblicato in gazzetta ufficiale il DL 11/2023.

Da anni e anni, ogni volta che accediamo alla GU o a qualche bollettino regionale, ci troviamo alle prese con norme dal contenuto esoterico, il cui significato non è mai completamente conoscibile e la cui decifrazione – appannaggio esclusivo dei migliori iniziati e rigorosamente fuori dalla portata dell’uomo comune – richiede sempre grande impegno e ricerca.

Questo fino al 16 febbraio.

Il 16 febbraio abbiamo scoperto che anche un decreto legge può essere scritto in italiano comprensibile a tutti.

In tre articoli, con testo cristallino e senza ambiguità, il DL 11 risolve il problema dei superbonus.

Le regole sono chiare:

le amministrazioni territoriali, che su stampa e social, negli scorsi giorni, avevano ventilato l’idea di acquistare i crediti fiscali da superbonus, non potranno azzardarsi a farlo perché quella pratica viene loro categoricamente proibita;
esclusi ovviamente i casi di dolo, il cessionario del credito fiscale che ha diligentemente verificato l’intervento e raccolto l’opportuna documentazione (che la norma specifica dettagliatamente) non dovrà temere responsabilità, contrariamente a quanto paventato da AdE fino a qualche giorno fa; inoltre, in caso d’inchiesta, l’onore della prova del dolo e della colpa grave incombe sull’amministrazione e non sul cittadino.
non sono più ammessi sconti in fattura o cessioni di credito d’imposta da parte dei beneficiari dei bonus, tranne in alcune ipotesi tassativamente elencate, tra cui, per i superbonus, i casi in cui, all’entrata in vigore del decreto, sia già stata tempestivamente depositata la Cilas e, nel caso di lavori condominiali, vi sia la relativa delibera già tempestivamente perfezionata.

Che dire?

Più chiaro non si poteva.

Complimenti agli estensori del provvedimento.

Insomma, chi c’è c’è e chi non c’è si arrangia: se vuole fare i lavori dovrà pagarli di tasca propria e richiedere la compensazione del credito d’imposta al momento di pagare le tasse.

Se sarà capiente.

Inutile dilungarsi in banalità: senza lo sconto in fattura e la cessione del credito non saranno in molti a mettere le mani sui propri immobili con interventi massivi come quelli che abbiamo visto spesso programmare (e meno spesso realizzare) negli scorsi mesi.

D’altra parte, l’illusione del “ristrutturiamo casa gratis” dove ci ha portato?

Abbiamo pochi lavori effettivamente realizzati, moltissimi lasciati a metà.

Le imprese – salvo qualche eccezione – hanno incamerato crediti fiscali trattandoli come se fossero denaro, quando non lo sono, ed oggi si ritrovano patrimonializzate sulla carta, ma con la cassa vuota, in molti casi non pagano gli operai e neppure la previdenza e si ritrovano senza durc.

Si è innescato un meccanismo speculativo che ha portato alla formazione di una bolla sui costi edili, tanto che un intervento per cui si sarebbe speso 100 nel 2019 oggi costa 600 se va bene, il che ha avuto conseguenze anche nel settore degli appalti pubblici in cui sono letteralmente saltate le clausole di revisione dei prezzi.

Anziché dare una spinta all’economia e alla ripresa si è drogato un mercato e si è alimentata l’inflazione.

Intendiamoci, non ci sono solo ombre: alcuni settori hanno effettivamente registrato maggiori introiti e questo ha alimentato comunque la circolazione di ricchezza.

Ma quanta di questa ricchezza sia effettivamente stata redistribuita nel nostro Paese è difficile dire, considerato che le filiere finanziarie e quelle delle materie prime e dei semilavorati, che hanno effettivamente profittato degli incassi maggiori, passano in gran parte per l’estero.

Insomma, il bilancio non è positivo e alla fine la spina è stata staccata.

I superbonus sono misure monche, frutto di superficialità e lo sono fin dall’inizio e le innumerevoli – e francamente insopportabili – modifiche di disciplina intervenute “in corso d’opera” non hanno fatto altro che peggiorare la situazione.

L’unica parola che può descrivere un modo di operare del genere è “faciloneria”. E la faciloneria, si sa, è come l’ignoranza: pare all’inizio che ti faccia guadagnare, ma alla fine ti costa cara.

Neppure l’obiettivo è stato mai chiaro e questo già rivela da sé la serietà con cui si è lavorato nella pianificazione strategica delle misure: si trattava di incentivi per stimolare l’economia oppure di misure per rendere più efficiente il patrimonio edilizio?

All’inizio si parlava di far ripartire l’economia dal mattone, come se fossimo rimasti agli anni 1960, poi, quando abbiamo dovuto redigere il PNRR, abbiamo virato sull’efficientamento, principalmente energetico, seguendo la moda del green da salotto.

Quanto al green, quello vero, in materia immobiliare, è un altro paio di maniche: l’esigenza è concreta ed oggi è la direttiva Epbd – Energy performance building directive ormai in dirittura di arrivo – che imporrà alla Nazione di fare delle scelte, sia di carattere tecnico – non è coprendo i muri di polimeri che si rende un fabbricato green o che si risolve il problema della sostenibilità in edilizia – sia finanziario e normativo.

Considerato che un piano di recupero del patrimonio edilizio italiano nel senso indicato dall’Europa – che, al netto delle leggende metropolitane, chiede semplicemente di far vivere le famiglie in case adeguate alla nostra epoca – non è ragionevolmente pensabile senza prevedere un sistema di incentivazione pubblica, forse non è del tutto irragionevole far tabula rasa di un sistema assurdo che si è distinto solo per disfunzioni, in modo da avere il terreno libero per pianificare un nuovo modello in cui si tenga ferma la rotta sull’obiettivo e si prevedano mezzi che permettano davvero di raggiungerlo, indirizzando le risorse con razionalità dove davvero servono.

Insomma, salvo pasticci in sede di conversione del decreto, abbiamo eliminato i bonus oggi, ma probabilmente ne risentiremo parlare domani, speriamo in forma diversa e questa volta intelligente.

Il re è morto, evviva il re!

19 Febbraio 2023/da Fabio Squassoni

Urbanistica e edilizia

Le varianti in edilizia e la loro classificazione giurisprudenziale

Alcune nozioni sulla natura giuridica delle varianti in corso d’opera

La vigente normativa edilizia riconosce la possibilità di assentire varianti al progetto approvato.

La natura giuridica delle varianti, di solito, è tuttavia ampiamente misconosciuta, pertanto, in questo articolo voglio soffermarmi sulle distinzioni di base che interessano l’istituto.

La giurisprudenza distingue le varianti in tre macro-tipologie, ciascuna dotata di proprie peculiarità: le varianti in senso proprio, le varianti essenziali e le varianti minime.

Andiamo dunque per ordine ad individuarne gli elementi distintivi

Sommario

Alcune nozioni sulla natura giuridica delle varianti in corso d’opera
Sommario
Varianti in senso proprio
Varianti essenziali
Varianti minori

Varianti in senso proprio

Le varianti in senso proprio si configurano solo allorquando il progetto già approvato non risulti sostanzialmente e radicalmente mutato dal nuovo elaborato.

La nozione di variante deve, in altre parole, ricollegarsi a modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto originario.

Gli elementi da prendere in considerazione, al fine di discriminare un nuovo permesso di costruire dalla variante ad altro preesistente, sono la superficie coperta, il perimetro, la volumetria, le distanze dalle proprietà viciniori, nonché le caratteristiche funzionali e strutturali, interne ed esterne, del fabbricato.

Se qualificato come variante in senso proprio, il nuovo provvedimento, che dovrà essere rilasciato col medesimo procedimento previsto per il rilascio del permesso di costruire, rimane in posizione di sostanziale collegamento con quello originario, in un rapporto di complementarità e di accessorietà a questo.

Questo collegamento giustifica la peculiarità del regime giuridico a cui soggiace il permesso in variante sul piano sostanziale e procedimentale richiesto al procedimento per il rilascio di un nuovo titolo abilitativo, ovverosia la salvezza di tutti i diritti quesiti, specialmente a fronte di una contrastante normativa sopravvenuta (che non è da considerarsi applicabile).

Varianti essenziali

Si parla di variante essenziale quando si vogliono introdurre modifiche incompatibili col disegno globale ispiratore dell’originario progetto edificatorio, sia sotto l´aspetto qualitativo sia sotto l´aspetto quantitativo.

Non si tratta solo di modificare il progetto iniziale, ma di realizzare un´opera diversa, nelle sue caratteristiche essenziali, rispetto a quella originariamente assentita.

L´ambito di questo istituto è delineato sulla scorta della definizione di variazione essenziale contenuta nell’art. 32 del DPR 380/2001, che ricomprende:

– il mutamento della destinazione d´uso implicante alterazione degli standard;

– l’aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio;

– le modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi;

– il mutamento delle caratteristiche dell´intervento edilizio assentito;

– la violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali.

A differenza delle varianti in senso proprio, le domande di esecuzione di varianti essenziali sono da considerarsi sostanzialmente volte al rilascio di un nuovo ed autonomo permesso di costruire e, conseguentemente, sono assoggettate alle disposizioni vigenti nel momento in cui sono presentate: in questo caso i diritti acquisiti non sono salvi ed eventuali interventi normativi sopravvenuti contrastanti con l’intervento si applicano.

Varianti minori

Sono quelle previste dall’art. 22, comma 2, del DPR 380/2001, subordinate a SCIA., che costituiscono categoria a sé.

Si tratta di quelle variazioni che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, non modificano la destinazione d´uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell’edificio qualora sottoposto a vincolo ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004, non violano le prescrizioni eventualmente contenute nel permesso di costruire.

In queste ipotesi, la SCIA costituisce “parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell’intervento principale” e può essere presentata prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori.

Come per le varianti in senso proprio i diritti acquisiti sono salvi, e, in più, la variante può essere eseguita prima di essere presentata.

Con le varianti di questo tipo, il sistema consente, dunque, la possibilità di dare corso ad alcune opere in difformità dal permesso di costruire e poi regolarizzarle entro la fine dei lavori, purché si tratti di varianti leggere, contenute nei limiti di cui all’art. 22 sopra citato.

27 Dicembre 2016/1 Commento/da Fabio Squassoni