Acquisizione gratuita, compatibilità paesaggistica postuma, sanatoria minore e stato legittimo: il punto di vista della Cassazione penale dopo il decreto Salva Casa
Analisi della Sentenza Cass. Pen. n. 12520/2025
Lo scorso 13 febbraio 2025 la Terza Sezione Penale della Corte di Cassazione ha emesso la sentenza n. 12520/2025, in cui ha fatto il sunto, dal punto di vista penale, del sistema di repressione e sanatoria degli abusi emerso a seguito della riforma varata con il decreto Salva Casa.
La pronuncia, riprendendo problematiche vecchie e nuove, chiarisce, alla luce del decreto Salva Casa, i rapporti tra giudice penale e amministrazione, tra permesso in sanatoria e autorizzazione paesaggistica, nonché gli effetti dell’acquisizione dell’immobile abusivo al patrimonio comunale, precisando i limiti di applicabilità delle modifiche normative recentemente varate e il valore della dichiarazione (che chiama “certificato”) di stato legittimo dell’immobile.
La sentenza è molto articolata e parte da una situazione di fatto molto risalente, da cui, per un’adeguata comprensione, è bene partire.
Il fatto e il procedimento
La vicenda processuale ha origine da un abuso edilizio commesso in un comune della Campania, per cui è stato celebrato, negli anni ’90, un procedimento penale presso la Pretura Circondariale del posto, conclusosi nel 1998 con una sentenza in cui era stata disposta la demolizione delle opere abusive, sentenza in esecuzione della quale era stata emessa un’ingiunzione a demolire.
Il responsabile aveva proposto istanza al Tribunale, in funzione di giudice dell’esecuzione, per ottenere la revoca dell’ingiunzione, istanza che è stata rigettata con ordinanza nell’anno 2024.
Contro tale ordinanza è stato proposto ricorso in Cassazione, all’esito del quale è stata emessa la sentenza in commento.
Motivi del ricorso
L’impugnativa dell’ordinanza si fondava su un unico motivo, articolato in diversi profili. In particolare si lamentava violazione di legge in riferimento agli articoli 9-bis, 36 e 45 del D.P.R. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia), oltre a carenza, illogicità e contraddittorietà della motivazione e travisamento dei fatti.
Secondo il ricorrente, nel caso specifico era stato ottenuto un permesso in sanatoria, unitamente a un parere favorevole sotto il profilo paesaggistico, poiché si trattava di lavori abusivi di scarsa consistenza eseguiti in parziale difformità rispetto all’originario titolo edilizio.
Un argomento centrale del ricorso riguardava inoltre i limiti del sindacato del giudice penale, che secondo il ricorrente non avrebbe il potere di disapplicare gli atti amministrativi per cui la configurabilità del reato urbanistico va esclusa, anche quando l’atto concessorio risulta illegittimo. Infine, il ricorrente ha invocato l’articolo 9-bis del D.P.R. 380/2001, riformato dal decreto Salva Casa, sostenendo che l’immobile si trovava in “stato legittimo” in virtù del permesso in sanatoria, che costituiva l’ultimo titolo che ha riguardato l’intero immobile.
Decisione della Corte e motivazioni giuridiche
La Corte Suprema di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, sviluppando un articolato percorso argomentativo che affronta diversi profili di diritto urbanistico ed edilizio.
Difetto di interesse del ricorrente
In primo luogo, la Corte rileva un profilo preliminare che da solo sarebbe sufficiente a determinare l’inammissibilità del ricorso: dall’ordinanza impugnata emerge che l’immobile abusivo era già stato acquisito al patrimonio immobiliare del Comune. Tale circostanza risultava pacifica e non era stata contestata dal ricorrente.
La Corte richiama sul punto la propria giurisprudenza (tra cui la sentenza n. 35203/2019) secondo cui, in tema di reati edilizi, una volta che l’opera abusiva sia stata acquisita al patrimonio disponibile del Comune, il condannato può chiedere la revoca dell’ordine di demolizione esclusivamente per provvedere spontaneamente all’esecuzione del provvedimento. Il ricorrente è quindi privo di interesse ad avanzare richieste diverse, poiché il procedimento amministrativo sanzionatorio ha ormai come unico esito obbligato la demolizione della costruzione a spese del responsabile dell’abuso. Viene ribadito quindi il principio secondo cui, una volta avvenuta l’acquisizione dell’opera al patrimonio comunale, il condannato non avendo più alcun diritto sul bene, non possiede neppure nessun interesse ad agire, salvo quello di procedere autonomamente alla demolizione, che deriva però dal diverso interesse a non veder aggravata la propria posizione per omissione di un proprio dovere giuridico (quello, appunto, di ridurre in pristino l’opera, derivante dalla sentenza).
Illegittimità del sindacato sull’atto amministrativo
Sul merito delle questioni, la corte prima di tutto coglie l’occasione di affermare il principio fondamentale secondo cui il sindacato del giudice penale sul titolo abilitativo edilizio non costituisce esercizio del potere di disapplicazione degli atti amministrativi, bensì doverosa verifica dell’integrazione della fattispecie penale.
Viene richiamata un’ampia giurisprudenza in materia (tra cui Cass. Pen. n. 30168/2017, Cass. Pen. n. 37847/2013, e Cass. Pen. n. 21487/2006). Tale potere/dovere deve essere esercitato anche riguardo a provvedimenti amministrativi di sanatoria o, per casi non rilevanti ai fini della decisione, di condono, in quanto il mancato effetto estintivo non deriva da una valutazione di illegittimità del provvedimento amministrativo, ma dalla verifica dell’inesistenza dei presupposti di fatto e di diritto dell’estinzione del reato. Analogo potere/dovere deve essere esercitato nel giudizio di esecuzione, con riferimento al quale il rilascio del titolo abilitativo conseguente alla procedura di condono o sanatoria edilizi non determina l’automatica revoca dell’ordine di demolizione, permanendo in capo al giudice l’obbligo di accertare la legittimità sostanziale del titolo sotto il profilo della sua conformità alla legge. In altre parole, nella sua indagine quindi il giudice deve entrare nel merito della sanatoria e verificarne la legittima adozione, non fermarsi a prendere atto del mero rilascio del titolo.
Il rapporto tra autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire
Sulla base del principio ora analizzato, la Corte analizza il rapporto tra autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire in sanatoria.
Ai fini del rilascio del permesso di costruire in sanatoria, afferma la Corte, non è consentito il ricorso alla “sanatoria paesaggistica” di cui all’articolo 167, comma 4, d.lgs. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio), se non limitatamente alle ipotesi in cui, attraverso l’abuso, non vi sia stata creazione di superfici o volumi.
La Corte sottolinea che l’autorizzazione paesaggistica costituisce un atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio. Pertanto, il permesso di costruire resta subordinato al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
Dato che questa, secondo la norma richiamata, non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione degli interventi, tranne nei casi di “abusi minori” tassativamente individuati dall’art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004, la conseguenza è che in tema di sanatoria di opere realizzate in area vincolata, il rilascio postumo del permesso di costruire, ove l’autorizzazione paesaggistica sia giudicata non validamente rilasciata, non ha efficacia sanante neanche in relazione al solo profilo urbanistico dell’intervento già realizzato.
Inapplicabilità dell’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001
La Corte affronta, ad abundantiam, anche il tema dell’applicabilità dell’articolo 36-bis del D.P.R. 380/2001, introdotto dal d.l. n. 69/2024 ed entrato in vigore il 30 maggio 2024. Questa disposizione, non menzionata dal ricorrente, ha un ambito di applicazione estremamente limitato, riguardando esclusivamente gli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA nelle ipotesi specificate dalla norma.
La Corte precisa in proposito che deve escludersi l’applicazione retroattiva della nuova disciplina alle istanze presentate prima della sua entrata in vigore. Nel testo del d.l. n. 69/2024 non si rinviene infatti alcuna disposizione transitoria in tal senso, di conseguenza, trova applicazione la regola generale sancita dall’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile, secondo cui la legge non dispone che per l’avvenire.
A conferma di questa interpretazione, la Corte richiama anche pronunce del Consiglio di Stato n.1394/2025 e n.10076/2024, nonché C. Cost. n. 125/2024.
Illegittimità del titolo rilasciato in sanatoria dopo l’acquisizione al patrimonio comunale
Un ulteriore profilo di particolare interesse sviluppato dalla Corte riguarda gli effetti dell’acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale. Il Collegio afferma che la circostanza che l’immobile sia stato acquisito al patrimonio immobiliare del comune rende in ogni caso illegittimo il titolo rilasciato in sanatoria.
Infatti, il permesso di costruire in sanatoria rilasciato successivamente all’acquisizione del bene al patrimonio immobiliare del comune è illegittimo in quanto emesso a favore di un soggetto che non è più titolare del bene. Spetta esclusivamente al comune stabilire se mantenere o demolire l’opera.
La Corte precisa inoltre che il rilascio di concessione o permesso in sanatoria ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 non presuppone, quale atto implicito, la rinuncia da parte del Comune al diritto di proprietà sull’opera abusiva già acquisita al suo patrimonio. Non vi è infatti coincidenza, sul piano della competenza, tra l’organo adottante l’atto presupponente (permesso in sanatoria) – l’ufficio tecnico comunale – e l’organo competente all’adozione dell’atto presupposto implicito (rinuncia al diritto di proprietà), da individuarsi in distinti e superiori organi comunali.
Il valore del “certificato di stato legittimo”
Infine, la Corte affronta la questione della dichiarazione di stato legittimo (che chiama “certificato di stato legittimo”) dell’immobile, rilasciato ai sensi dell’articolo 9-bis del D.P.R. 380/2001.
Considerato che, secondo il ricorrente, l’immobile sarebbe “in stato legittimo”, potendosi, per la definizione di esso, prendere in considerazione solo l’ultimo titolo rilasciato (costituito dalla sanatoria), il Collegio chiarisce che il “certificato di stato legittimo” non è altro che un documento formale che attesta la conformità urbanistica ed edilizia di un immobile, rilasciato da un tecnico abilitato al fine di facilitare la circolazione dell’immobile cui si riferisce.
Tuttavia, esso non ha alcun valore vincolante per l’autorità giudiziaria, né può attestare erga omnes la regolarità del titolo edilizio in sanatoria. Un immobile è considerato legittimo non tanto perché risponde al progetto approvato dai competenti uffici pubblici, ma in quanto sia conforme alla disciplina urbanistico-edilizia, conformità che, nel caso affrontato, secondo la Corte, non sussiste. Secondo la Cassazione penale, in altre parole, la disposizione dell’art. 9 bis comma 1 bis del Testo Unico dell’Edilizia, come riformata dal decreto Salva Casa, non conferisce alcuna efficacia sanante sostanziale all’ultimo titolo edilizio che ha interessato l’intero immobile, dovendo la regolarità dello stesso valutarsi secondo la sua conformità o meno alla disciplina edilizia ed urbanistica, a prescindere dal fatto che il tecnico possa o non possa emanare il proprio “certificato” (dichiarazione) facendo affidamento solo su di esso, non avendo neppure il certificato, capacità di conferire all’immobile una qualità (la legittimità) che non ha.
Dispositivo e conclusioni
La Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso e ha condannato il ricorrente al pagamento delle spese processuali, oltre che al versamento di una somma in favore della Cassa delle Ammende.
Questa sentenza, nella sua concisione, rappresenta un significativo contributo alla giurisprudenza in materia urbanistica ed edilizia, dopo il decreto Salva Casa, permettendo di vedere da un’angolazione più sobria alcuni profili della riforma che sono stati esaltati, forse frettolosamente e con troppa superficialità.
Vedremo le prossime pronunce se confermeranno o smentiranno.
