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Il condono non è un titolo di serie B?

L’immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica: la svolta del Consiglio di Stato con la sentenza n. 2848/2026… o forse no…

Avete ottenuto il condono edilizio. Avete atteso anni, a volte decenni. Avete pagato le oblazioni, presentato la documentazione, visto il titolo finalmente arrivare. E adesso? Secondo un orientamento giurisprudenziale radicato — risalente, ma ribadito dalla sezione VI del Consiglio di Stato nella sentenza n. 482/2025 — il vostro immobile condonato potrebbe essere oggetto soltanto di interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria. Niente ristrutturazione, niente adeguamento funzionale, niente valorizzazione. Il condono quindi sarebbe una sanatoria mutilata: sufficiente a evitare la demolizione, insufficiente a conferire all’immobile la stessa dignità giuridica di qualunque fabbricato regolarmente assentito.

Se usciamo dalla torre d’avorio del diritto teorico e ci caliamo nella realtà materiale in cui il diritto deve esercitare una funzione reale, si tratta di una situazione paradossale.

Ebbene, il Consiglio di Stato — con la sentenza della Sezione IV n. 2848/2026, depositata il 9 aprile 2026 — pare aver mutato avviso: l’immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti a qualsiasi altro immobile legittimamente assentito, ivi inclusa la ristrutturazione edilizia.

Pronuncia sicuramente rilevante, destinata a incidere su un numero elevatissimo di situazioni pratiche — vista la mole di immobili condonati nel nostro Paese – ma da guardare con occhio critico.

Sommario

1. Il paradosso del condonato “monco”

La questione dello stato legittimo degli immobili condonati è una di quelle in cui il diritto dell’edilizia ha prodotto per anni esiti irragionevoli — non per malizia del legislatore, ma per una stratificazione giurisprudenziale che, nel tempo, ha amplificato una tesi nata in un contesto storico ben preciso e l’ha poi trasformata in dogma.

Il ragionamento di partenza era, in fondo, comprensibile (che non è sinonimo di ragionevole, né di opportuno NdR): il condono edilizio è uno strumento eccezionale, deroga al principio di legalità urbanistica, e quindi non può produrre gli stessi effetti del titolo ordinario. Di qui la tesi — consolidata in numerose pronunce di TAR e Consiglio di Stato, tra cui la “famosa” 482/2025 — secondo cui l’immobile condonato, pur non più demolibile, rimane soggetto a un regime edilizio “ridotto”: nessuna ristrutturazione, nessun adeguamento funzionale, solo la conservazione dell’esistente.

Quello condonato, nella lettura tradizionale, rimane in una zona grigia permanente, destinata a non chiudersi mai — quasi che il condono fosse una pena accessoria travestita da sanatoria.

2. La tesi tradizionale e i suoi limiti

La giurisprudenza che ha sostenuto la tesi restrittiva muoveva da una considerazione di fondo: il condono edilizio, in quanto strumento di sanatoria straordinaria, non può essere equiparato al permesso di costruire ordinario. Il titolo in sanatoria sanava l’abuso originario, ma non conferiva all’immobile una piena cittadinanza urbanistica.

Questa impostazione aveva una sua coerenza interna, e non mancavano argomenti a suo sostegno: la specialità del condono rispetto alla sanatoria ordinaria, la natura eccezionale delle leggi condonistiche (L. 28 febbraio 1985, n. 47; L. 23 dicembre 1994, n. 724; L. 24 novembre 2003, n. 326), l’esigenza di non “premiare” chi aveva costruito in violazione delle norme urbanistiche.

Sennonché, con il passare degli anni e con l’evoluzione della normativa, questa tesi ha mostrato crepe sempre più evidenti. In primo luogo, per ragioni pratiche: un patrimonio edilizio condonato che non può essere adeguato, ristrutturato, messo in sicurezza, è un patrimonio edilizio che degrada. In secondo luogo, e soprattutto, per ragioni sistematiche: il legislatore ha introdotto, con la L. 11 settembre 2020, n. 120 (c.d. decreto Semplificazioni), la nozione di stato legittimo dell’immobile, normativamente codificata nell’art. 9-bis, c. 1-bis, d.P.R. 380/2001 (TUEd). Si tratta di una norma che, come mi sono già soffermato in questo blog trattando dell’evoluzione del TUEd post-decreto Semplificazioni, pur consistendo sostanzialmente nel recepimento di un’evoluzione giurisprudenziale stratificatasi negli anni, ha mutato i termini del problema.

3. L’art. 9-bis, c. 1-bis TUEd: lo stato legittimo come chiave di volta

L’art. 9-bis, c. 1-bis, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 — inserito dall’art. 10, c. 1, lett. a), D.L. 16 luglio 2020, n. 76, conv. con mod. con L. 11 settembre 2020, n. 120 — ha introdotto una definizione normativa di stato legittimo dell’immobile, stabilendo che:

«Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.»

La norma è esplicita nella sua costruzione: la legittimità dello stato dell’immobile si ricava dal titolo abilitativo, senza distinzione alcuna tra titolo originario e titolo in sanatoria. Il condono — che si formalizza in un provvedimento avente natura di titolo abilitativo a tutti gli effetti — è dunque idoneo a definire lo stato legittimo dell’immobile tanto quanto un permesso di costruire ordinario.

Questa lettura, indubbiamente coerente con il dato sistematico della norma e con la formulazione sopra riportata, è quella espressamente confermata dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2848/2026. Il Collegio sottolinea che il rilascio del titolo in sanatoria, «pur costituendo una fattispecie eccezionale di legge», deve «necessariamente conferire al bene una piena legittimità giuridica sotto il profilo edilizio, ai fini di un suo godimento e di un suo commercio giuridico», in conformità al principio di certezza del diritto — riconosciuto come bene munito di tutela costituzionale dalla stessa Corte Costituzionale — e agli artt. 41 e 42 Cost., che tutelano rispettivamente l’iniziativa economica privata e il diritto di proprietà.

Non è privo di rilievo il fatto che il Consiglio di Stato non si limiti ad un’affermazione di principio: richiama espressamente il fondamento normativo (art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd), i principi costituzionali (artt. 41 e 42 Cost.) e la copertura eurounitaria (il principio di certezza del diritto come acquis comunitario). La triplice base argomentativa rende la pronuncia particolarmente solida nel quadro di riferimento illustrato.

Si deve però considerare che, per effetto del decreto “Salva Casa” e della successiva legge di conversione (D.L. 69/2024 conv. con mod. con L. 105/2024), i primi periodi del comma 1 bis dell’art. 9 bis sono stati riformulati in questo modo: «Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis».

Nell’introdurre maggior precisione in realtà il legislatore complica le cose: dal novero dei titoli che compongono lo stato legittimo non sono infatti contemplati i condoni, il che ci porta a non poter più affermare, sul piano letterale, in modo così granitico, che tutti i titoli sono uguali.

4. Il caso: Castellammare di Stabia e il locale “quasi chiuso”

4.1 Le opere contestate e il diniego comunale

La vicenda da cui origina la sentenza in commento riguarda un opificio classificato in categoria catastale D/1 che era stato oggetto di un permesso di costruire in sanatoria del 2006, che ne aveva definito lo stato legittimo ai sensi della normativa vigente.

Successivamente, il proprietario aveva eseguito una serie di opere interne: la chiusura del fronte di una struttura in lamiera (che già risultava chiusa su tre lati), la realizzazione di una camera d’aria, la demolizione di celle frigorifere e la creazione di nuovi spogliatoi e servizi igienici. Tutti interventi che, nella prospettazione del ricorrente, rientravano nella categoria delle opere interne senza alcun aumento di volumetria.

Per sanare queste opere, il proprietario aveva presentato istanza di accertamento di conformità ex artt. 36 e 37, d.P.R. 380/2001 (TUEd), nonché di compatibilità paesaggistica ex art. 167, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), trattandosi di immobile ubicato in area soggetta a vincolo paesaggistico.

Il Comune di Castellammare di Stabia aveva rigettato la domanda, qualificando le opere come «nuova opera» non sanabile tramite SCIA in sanatoria ex art. 37 TUEd, bensì soggetta alla più onerosa procedura dell’art. 36 TUEd, e affermando che la creazione di un locale completamente chiuso destinato ad attività commerciale aveva comportato un incremento di superficie utile in area paesaggisticamente vincolata.

4.2 La decisione del TAR Campania

Il TAR per la Campania, Sezione Settima, con la sentenza n. 3958/2023, aveva rigettato il ricorso del proprietario, condividendo la ricostruzione comunale e aggiungendo un elemento di rilevanza dirompente: secondo il Tribunale, un immobile già condonato non acquisisce una legittimazione urbanistica piena, posto che «il condono sana solo l’abuso originario senza consentire ulteriori interventi diversi dalla manutenzione ordinaria o straordinaria».

Questa affermazione — che riprende e amplifica la tesi tradizionale sopra descritta — era la pietra angolare della decisione di primo grado. Il TAR rigettava il ricorso senza nemmeno esaminare la qualificazione degli interventi come ristrutturazione edilizia, nonostante tale censura fosse stata puntualmente dedotta nel ricorso di primo grado e documentata nella relazione tecnica allegata agli atti.

5. La sentenza del Consiglio di Stato: la motivazione

Il Consiglio di Stato, Sezione Quarta, nella sentenza n. 2848/2026 dell’11 marzo 2026, ha accolto l’appello in tutti i suoi punti essenziali, riformando integralmente la sentenza del TAR Campania.

5.1 Piena legittimità dell’immobile condonato

Il cuore della decisione è al punto 7.1 della motivazione, laddove il Collegio afferma che «appare preferibile ritenere, sulla base dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, che un immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti a un immobile legittimamente assentito, ivi inclusa la ristrutturazione edilizia».

Il Consiglio di Stato àncora questa conclusione a tre pilastri argomentativi:

  1. Il principio di certezza del diritto — riconosciuto dall’ordinamento eurounitario e confermato dalla Corte Costituzionale come bene munito di tutela costituzionale — che «non ammette zone grigie»: una volta rilasciato il titolo in sanatoria, non è giuridicamente sostenibile che l’immobile rimanga in uno stato di indeterminazione permanente.
  2. Gli artt. 41 e 42 Cost. — che tutelano rispettivamente l’iniziativa economica privata e il diritto di proprietà: un regime che impedisce qualsiasi intervento di valorizzazione sull’immobile condonato comprime irragionevolmente questi diritti fondamentali, senza che a tale compressione corrisponda alcun legittimo interesse pubblico.
  3. L’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd — che definisce lo stato legittimo dell’immobile per riferimento al titolo abilitativo, senza distinzione alcuna tra titolo ordinario e titolo in sanatoria.

5.2 La ristrutturazione edilizia: art. 3, c. 1, lett. d) TUEd

Acclarata la piena legittimità urbanistica dell’immobile condonato, il Collegio procede a verificare se gli interventi realizzati rientrassero nella categoria della ristrutturazione edilizia ex art. 3, c. 1, lett. d), d.P.R. 380/2001 (TUEd).

Sul punto, il Consiglio di Stato conclude che le opere contestate — la chiusura del fronte della struttura (già chiusa su tre lati), la camera d’aria, la demolizione delle celle frigorifere, i nuovi spogliatoi e servizi — «non hanno manifestamente comportato alcun aumento di superficie utile o di volume, collocandosi all’interno della preesistente consistenza dell’immobile», già legittimato con permesso di costruire in sanatoria del 2006 come opificio produttivo (cat. D/1).

La norma applicabile è, dunque, l’art. 3, c. 1, lett. d), TUEd, che definisce come ristrutturazione edilizia gli «interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere», senza comportare — nel caso di specie — alcun incremento del carico urbanistico. Il Collegio richiama espressamente la normativa urbanistica di zona (B3/P.U.T. 7), che consente interventi di ristrutturazione sull’edilizia esistente, e la relazione tecnica depositata in giudizio e — censurata la lacuna motivazionale del TAR — del tutto ignorata in primo grado.

Particolarmente significativa è la notazione del Collegio secondo cui l’affermazione del Comune (e del TAR) circa la sussistenza di una “nuova opera” risulta «priva di motivazione e in contrasto con la reale situazione di fatto»: doppia critica — al difetto di istruttoria e al travisamento della natura dell’intervento — che colpisce tanto il provvedimento comunale quanto la sentenza di primo grado.

5.3 Il profilo paesaggistico: art. 167 Codice dei beni culturali e d.P.R. 31/2017

La sentenza si occupa anche del profilo paesaggistico, affrontando la pretesa violazione dell’art. 167, d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).

Il ragionamento del Collegio è lineare: poiché non vi è stato alcun aumento di superfici o volumi, viene meno il presupposto applicativo dell’art. 167 del Codice. Il Comune, anziché arrestare il procedimento sul rilievo della presunta incompatibilità paesaggistica, avrebbe dovuto procedere alla valutazione paesaggistica nel merito, concludendo per la sua non necessità.

Il fondamento normativo di questa conclusione è l’art. 2 e l’Allegato A del d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31 (Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica ordinaria e semplificata), che annovera tra gli interventi non soggetti ad autorizzazione paesaggistica le opere minori interne che non alterano l’aspetto esteriore dell’edificio.

Nel caso di specie, gli interventi erano tutti interni — ad eccezione della chiusura di un ambiente che già risultava chiuso su tre lati — e non modificavano l’aspetto esteriore del fabbricato: condizioni che avrebbero dovuto condurre il Comune a un diverso esito del procedimento. La logica è impeccabile: se non c’è aumento volumetrico e le opere non alterano l’esterno, il vincolo paesaggistico non può costituire un ostacolo preclusivo senza una valutazione concreta dell’impatto visivo delle opere.

6. Ricadute pratiche e implicazioni operative

La sentenza n. 2848/2026 ha implicazioni operative di ampia portata. Vale la pena sintetizzarle per punti, con un occhio alla pratica professionale quotidiana.

Immobile condonato e stato legittimo: se a seguito di questa pronuncia consideriamo superato l’orientamento secondo cui l’immobile condonato sarebbe soggetto a un regime edilizio “ridotto”, dobbiamo considerare che il titolo in sanatoria — sia esso un condono straordinario ex L. 47/1985, L. 724/1994 o L. 326/2003, sia una sanatoria ordinaria ex art. 36 TUEd — definisce lo stato legittimo dell’immobile ai sensi dell’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd, con tutte le conseguenze in termini di titoli edilizi richiedibili per interventi successivi.

Ristrutturazione edilizia su condonato: se vale il presupposto di cui sopra, l’immobile condonato può essere oggetto di ristrutturazione edilizia ex art. 3, c. 1, lett. d), TUEd, nel rispetto delle previsioni dello strumento urbanistico vigente. Non è sufficiente che l’immobile sia condonato per escludere questa possibilità: ciò che conta è la compatibilità dell’intervento con la normativa urbanistica di zona.

Accertamento di conformità: ne consegue che la doppia conformità richiesta dagli artt. 36 e 37 TUEd va verificata in concreto — rispetto alla normativa vigente all’epoca dell’abuso e a quella vigente al momento della domanda — senza che il carattere condonato dell’immobile possa costituire, di per sé, un ostacolo alla sanatoria degli interventi successivi.

Profilo paesaggistico: in caso di interventi che non comportano aumento di superfici o volumi, l’amministrazione non può invocare tout court l’art. 167 del Codice dei beni culturali per rigettare la domanda, ma deve procedere alla verifica sostanziale della compatibilità paesaggistica, tenendo conto delle esclusioni previste dall’Allegato A al d.P.R. 31/2017.

Onere motivazionale: la sentenza ribadisce, peraltro, che il diniego dell’accertamento di conformità deve essere adeguatamente motivato, con specifico riferimento alla natura e alle caratteristiche delle opere contestate. Un rigetto fondato su mere affermazioni di principio — senza un esame concreto degli interventi e della loro compatibilità con la disciplina di zona — non supera il vaglio di legittimità. E ciò vale, a fortiori, quando si tratta di opere interne che documentalmente non modificano il volume preesistente.

7. Conclusioni

Il paradosso con cui ho aperto questo scritto — il proprietario che, dopo aver ottenuto il condono, si vede negare qualunque possibilità di valorizzare il proprio immobile — sembrerebbe trovare una risposta nella sentenza Cons. St., Sez. IV, n. 2848/2026.

L’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd e i principi di certezza del diritto, di tutela della proprietà e dell’iniziativa economica convergono nell’affermazione secondo cui il condono, una volta rilasciato, conferisce all’immobile piena legittimità giuridica sotto il profilo edilizio. Il titolo in sanatoria non è un titolo “dimezzato”, ma un titolo a tutti gli effetti — con le conseguenti possibilità di intervento che ne derivano.

Tutto giusto e perfetto… ma fino a un certo punto.

In primo luogo bisogna considerare che la condizione legittimante qualsiasi intervento edilizio, oggi, è la possibilità di definire positivamente lo stato legittimo dell’immobile e di verificarlo in concreto e, in proposito, l’attuale formulazione del comma 1 bis dell’art. 9 bis TUEd non comprende in modo esplicito tra i titoli che compongono lo stato legittimo amministrativo i tre condoni. Vi è chi ritiene (e il sottoscritto è tra questi) che i titoli condonatori rientrino implicitamente nel novero dei titoli legittimanti, in ragione di uno schema sistematico e logico su cui si fonda la normativa nel suo complesso, ma come in ogni questione interpretativa, l’ultima parola spetta alla magistratura.

Dove non è possibile dichiarare la corrispondenza dello stato di fatto dell’immobile con lo stato legittimo amministrativo non vi è alcun intervento, a prescindere dal fatto che l’immobile nel suo complesso sia abusivo o meno.

Il problema, peraltro, si è già posto per le fiscalizzazioni, che, per lungo tempo sono state considerate escluse dallo stato legittimo amministrativo e per questo ostative all’esecuzione di interventi edilizi – il che ha innescato l’avvio di un numero massivo di battaglie legali tra privati e amministrazioni.

In seconda battuta, anche a voler dimenticare ogni critica all’orientamento che pare aprirsi, non si deve dimenticare che seppur il condono legittimi l’esistenza di una costruzione, l’esecuzione degli interventi successivi è subordinata alla conformità alla normativa edilizia e di piano, che non è scontato vi sia su un immobile condonato ma contrario alle scelte pianificatorie. Brutalmente: o è cambiato il piano regolatore e quindi certi interventi, prima preclusi, sono oggi ammissibili o l’immobile non si tocca.

Come detto, la sentenza è utile e farà scalpore, ma ho il presentimento che, a breve, il tema verrà di nuovo dibattuto e il quadro si arricchirà di nuove pronunce, di segno non scontato.

Note e fonti

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Piscine interrate, quando è possibile sanarle come pertinenza e quando no

Il Consiglio di Stato torna sul problema della qualificazione delle piscine interrate

Con la sentenza n. 7570/2025, pubblicata il 29 settembre scorso, il Consiglio di Stato, affrontando un caso di sanatoria in zona agricola, torna ad occuparsi del tema, dibattutissimo, della natura pertinenziale delle piscine interrate, rifacendosi alla sentenza CGARS n. 926/2024.

Il caso permette di fare il punto sullo stato dell’arte in questa controversa materia.

Sommario

Il caso

La vicenda trae origine da un’istanza di accertamento di conformità presentata ai sensi dell’art. 36 del TUE per opere realizzate in assenza di titolo su un fabbricato residenziale in zona agricola in un Comune della Campania. Tra gli interventi contestati figuravano, in particolare, la realizzazione di una piscina interrata e il mutamento di destinazione d’uso di parte del seminterrato in tavernetta. Il TAR aveva respinto in parte il ricorso ritenendo non sanabili proprio questi due interventi. Il Consiglio di Stato, invece, accoglie integralmente l’appello e riforma la sentenza di primo grado.

La piscina interrata come pertinenza edilizia od opera principale

Il primo profilo affrontato dal Consiglio di Stato riguarda proprio la qualificazione giuridica della piscina interrata realizzata senza titolo. Il TAR aveva negato la sanabilità dell’opera ritenendo che il ricorrente non avesse fornito piena prova della doppia conformità richiesta dall’art. 36 del TUE.

Il Consiglio di Stato coglie l’occasione di affrontare il tema della qualificazione della piscina interrata, se debba cioè considerarsi una nuova costruzione autonoma o un manufatto pertinenziale.

La distinzione è fondamentale. Laddove infatti la piscina sia qualificata come opera autonoma costituirebbe a tutti gli effetti una nuova costruzione ex art. 3 lett. e TUE, soggetta a permesso di costruire, laddove invece sia qualificata come pertinenza propria, ovvero sotto il 20% del volume dell’edificio principale, costituirebbe opera residuale per cui il permesso non sarebbe necessario.

Sul punto già si era espresso recentemente il Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana con la sentenza n. 926/2024, che il Collegio richiama ampiamente nella propria decisione, in cui si era evidenziata l’esistenza di una disputa giuridica sull’argomento e del formarsi di un orientamento giurisprudenziale non del tutto univoco.

Il Collegio, come il CGARS prima di lui, ritiene condivisibile l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui per distinguere tra la qualificazione della piscina quale nuova opera edilizia, ovvero invece quale pertinenza, “non ci si debba affidare ad astratte affermazioni di principio”, ma sia necessario esaminare, volta per volta, le specifiche caratteristiche e dimensioni delle opere.

In particolare il CGARS richiama il precedente stabilito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 6644 del 2019, sostanzialmente, recepito dalla prevalente giurisprudenza amministrativa di primo grado, secondo cui “l’installazione di una piscina di non rilevanti dimensioni rientra nell’ambito delle pertinenze e non integra violazione né degli indici di copertura né degli standard, atteso che non aumenta il carico urbanistico della zona e che i vani per impianti tecnologici sono sempre e comunque consentiti (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. V, 16/4/2014, n. 1951); in tale ottica, in linea generale una piscina realizzata in una proprietà privata a corredo esclusivo della stessa non possiede un’autonomia immobiliare, ma deve considerarsi quale pertinenza dell’immobile principale esistente, essendo destinata a servizio dello stesso”.

Gli elementi da valutare per stabilire se sussiste la pertinenzialità

Secondo il CGARS “è facilmente accertabile se la piscina ricada o meno nell’unica proprietà privata e se alla stessa si acceda da un unico ingresso”.

Oltre a questo elemento, assumono rilievo dirimente, al fine di ritenere integrati, nella loro interezza, gli elementi costitutivi della pertinenzialità, “le dimensioni della piscina: che, secondo un orientamento consolidato, risulterà di natura pertinenziale solo qualora esse possano considerarsi ‘non rilevanti’.

Ciò in quanto, secondo la prevalente giurisprudenza, per essere considerata pertinenziale la piscina deve essere di ‘non rilevanti dimensioni’ (meglio ancora, se di dimensioni contenute, o ‘piccole’).”

Il CGARS ritiene poi che, ai fini della valutazione della “rilevanza” delle misure delle piscine, la più appropriata unità di misura non sia il metro quadrato (ossia la superficie dello specchio d’acqua), ma il metro lineare (vale a dire la lunghezza del massimo segmento di retta percorribile da un nuotatore tra i due punti più distanti della piscina).

Questo perché, a parere del CGARS “la principale critica concettuale che sembra corretto riferire all’impostazione che assume la superficie totale (anziché la lunghezza massima) a parametro della “rilevanza” della grandezza di una piscina muove dalla preliminare considerazione che il carattere di pertinenzialità di una piscina va ancorato, essenzialmente, alla sua inidoneità al nuoto agonistico, preagonistico o anche solo amatoriale: ove una piscina, in ragione delle sue contenute dimensioni, sia del tutto priva di tale attitudine, essa non può svolgere altre funzioni che quelle di ornamento, o di commoditas, della cosa principale (di norma costituita da un’unità residenziale), in quanto ne migliora la godibilità estetica o anche climatica, ma restando comunque priva di un’autonoma sfruttabilità economico-sociale.

In altri termini, finché una piscina – in ragione delle sue contenute dimensioni – sia inadatta al nuoto, anche amatoriale, ma unicamente sia idonea a consentire all’utilizzatore della cosa principale di rinfrescarsi o di sguazzare con intento esclusivamente ludico, ritiene il Collegio che essa non ecceda la funzione pertinenziale (anche in senso urbanistico) rispetto alla costruzione principale.”

La decisione del Consiglio di Stato e la sua portata

Il Consiglio di Stato, nella sentenza in commento, fa propri i principi affermati al CGARS riportandoli nel contesto dell’art. 3 lett. e.6 TUE e così, considerato che “la piscina presenta un volume di 123,60 metri cubi pari al 9%” del volume del fabbricato principale e che non vi è incompatibilità dell’opera con la destinazione di zona, ha riconosciuto la natura pertinenziale della piscina e, conseguentemente, la sua sanabilità.

La decisione in commento contribuisce a stabilizzare un filone giurisprudenziale controverso e di grande interesse nel perimetro dell’edilizia privata, in cui si scontrano due caratteri tra loro contraddittori che la piscina, come manufatto edilizio, racchiude in sé.

Da un lato infatti si tratta di una opera che, nell’ambito dell’edilizia privata residenziale, ha carattere normalmente strutturalmente accessorio rispetto ad un organismo edilizio primario (banalmente il fabbricato abitativo), mentre dall’altro, comportando uno scavo e l’impermeabilizzazione della sua superficie esterna, determina una modificazione permanente del suolo e una variazione rilevante della permeabilità del lotto.

Il criterio fornito dal CGARS e adottato dal Consiglio di Stato costituisce un buon compromesso tra le esigenze di tutela del suolo ed esplicazione delle potenzialità edificatorie dei lotti, fermi restando alcuni paletti, che la pronuncia, pur quasi in punta di piedi, fissa.

Primo: non è sufficiente che l’opera sia pertinenziale, ma anche che non superi i limiti dimensionali stabiliti dall’art. 3 lett. e.6 TUE ossia il 20% del volume del manufatto principale.

Secondo: in quanto manufatto pertinenziale non deve essere in contrasto con le previsioni di piano.

Terzo: anche se la piscina viene considerata una pertinenza di modeste dimensioni, e quindi sottratta ad un regime autorizzativo edilizio aggravato, nulla esime dall’applicazione delle norme che impongono altri vincoli, specie quelli che sovrintendono alla sicurezza idraulica e geomorfologica del territorio.

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L’accertamento di conformità basato sulla qualificazione dell’opera in contrasto con il giudicato non ferma la demolizione

Il Consiglio di Stato chiarisce gli effetti dell’istanza ex art. 37 (oggi 36 bis) del TUE effetto della errata qualificazione delle opere sugli ordini di demolizione già esecutivi

La sentenza del Consiglio di Stato n. 4382/2025 affronta una questione di grande rilevanza pratica nel diritto edilizio: può un’istanza di accertamento di conformità presentata dopo un ordine di demolizione divenuto definitivo impedire l’esecuzione della demolizione stessa? La risposta è no quando l’istanza risulta incompatibile con il regime edilizio delle opere realizzate e il giudicato si è già formato sulla qualificazione dell’intervento.

Sommario

La vicenda processuale

Il caso trae origine da una determinazione di Roma Capitale del 2014 che ordinava la demolizione di opere abusive consistenti in una sopraelevazione realizzata senza titolo su un immobile situato in una zona residenziale (di pregio) nel quadrante Nord della capitale.

L’amministrazione aveva anche irrogato una sanzione pecuniaria di 15.000 euro per gli interventi abusivi ai sensi dell’art. 16, co. 5 L.R. Lazio n. 15/2008. Dopo un lungo iter giurisdizionale conclusosi con la conferma definitiva della legittimità dei provvedimenti sanzionatori (CdS 1184/2022), l’amministrazione procedeva alla contestazione, dopo sopralluogo, dell’inottemperanza all’ordine di riduzione in pristino emesso dall’ufficio, e conseguentemente a disporre, con apposita determinazione dirigenziale, la demolizione d’ufficio delle opere abusive.

Il proprietario dell’immobile, nell’impugnare la determinazione di demolizione d’ufficio, sosteneva che l’amministrazione non avesse adeguatamente valutato un’istanza di accertamento di conformità presentata nel luglio 2014, ai sensi dell’art. 37 del TUE, e che tale circostanza avrebbe dovuto impedire l’esecuzione della demolizione.

I principi di diritto affermati

Il Collegio di Palazzo Spada ha chiarito alcuni aspetti fondamentali relativi all’efficacia dell’istanza di accertamento di conformità nel rapporto con le procedure demolitorie.

L’autorità del giudicato

La sentenza sottolinea come l’autorità del giudicato, per principio noto e consolidato, copra “sia il dedotto sia il deducibile“. Nel caso specifico, il giudicato formatosi con la precedente sentenza n. 1184/2022 aveva definitivamente qualificato l’intervento come “nuova costruzione” soggetta a permesso di costruire, il che rendeva irrilevante qualsiasi successiva valutazione sulla natura dell’opera. Tale pronuncia aveva infatti stabilito che si trattava di “interventi pertinenziali che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale” previsti dalla lettera e.6 dell’art. 3, co. 1 D.P.R. 380/2001, configurazione che esclude l’utilizzo dell’istituto della DIA.

L’incompatibilità dell’istanza con il regime edilizio

Il Consiglio ha precisato che quando un intervento viene definitivamente qualificato come “nuova costruzione priva di permesso di costruire” risulta “astrattamente incompatibile” con l’applicazione dell’art. 37 del TUE, che disciplina invece gli interventi minori assentibili con SCIA. La conseguenza è che l’istanza di accertamento di conformità, essendo “radicalmente incompatibile con il regime edilizio abilitativo riferibile alle opere realizzate“, non genera “in capo all’amministrazione comunale nessun onere di riscontro della stessa con provvedimento espresso“.

Il silenzio dell’amministrazione come diniego

I giudici di Palazzo Spada ribadiscono in questa pronuncia il principio secondo cui il silenzio da parte del Comune su un’istanza di accertamento di conformità incompatibile con il regime edilizio delle opere “assume piena efficacia di provvedimento esplicito di rifiuto, concretizzando un vero e proprio provvedimento tacito di diniego“, richiamando in proposito la sentenza della Corte Costituzionale n. 42/2023, che ha confermato il valore di tacito diniego all’accertamento di conformità decorsi sessanta giorni dall’istanza senza pronuncia motivata del Comune e il proprio orientamento conforme di cui alle sentenze nn. 2704/2023, 3396/2022, 3417/2018 e 410/2017.

La questione della sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione (fiscalizzazione)

L’appellante lamentava inoltre che l’amministrazione non avesse valutato l’applicabilità della c.d. “fiscalizzazione dell’abuso”, ossia della sanzione pecuniaria sostitutiva prevista dall’art. 33, comma 2, del TUE in luogo della demolizione ove sia riscontrata l’impossibilità della riduzione in pristino senza pregiudizio per la parte legittima del fabbricato. Su questo aspetto, il Consiglio di Stato ha ribadito il proprio orientamento secondo cui “la valutazione circa la possibilità di dare corso all’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva alla ingiunzione a demolire“.

La mancata valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva, pertanto, non può costituire un vizio dell’ordine di demolizione, ma al più della successiva fase riguardante l’accertamento delle conseguenze derivanti dall’omesso adempimento e della verifica dell’incidenza della demolizione sulle opere non abusive.

Le implicazioni pratiche

Quando un ordine di demolizione diviene definitivo e si è formato, all’esito di un contenzioso, un giudicato sulla qualificazione dell’intervento edilizio, la presentazione di istanze di accertamento di conformità fondate su una presupposta diversa qualificazione giuridica di esso risulta sostanzialmente inutile e in tal caso l’amministrazione non ha alcun obbligo di pronunciarsi espressamente e il silenzio vale come diniego.

La qualificazione giuridica dell’intervento rimane dunque cristallizzata nella forma che le è stata conferita in sentenza, anche, è bene sottolineare ove tale qualificazione non fosse corretta.

Questo implica un restringimento del ventaglio valutativo in vista dell’eventuale presentazione di un’istanza di sanatoria, sia dal lato del tecnico di parte, che dovrà far riferimento all’inquadramento emergente dalla sentenza senza possibilità di rettifica, sia dal lato dell’ufficio comunale, che dovrà far applicazione, nell’edizione del potere, degli istituti risultanti dall’applicazione della qualificazione fornita a priori dal giudicato.

Rispetto alle istanze di sanatoria, non si potrà quindi, all’atto pratico e brutalmente, in caso di assenza di titolo, utilizzare l’istituto della sanatoria minore ex art. 36 bis T.U.E. (che ha recepito il contenuto del vecchio art. 37) qualora l’intervento censurato possa rientrare astrattamente, a nostro giudizio, nell’ambito delle opere da eseguirsi con SCIA se vi sia una sentenza passata in giudicato che lo qualifichi come intervento soggetto a permesso di costruire.

In quel caso, anche laddove la qualificazione derivante dal giudicato fosse opinabile (e qualche volta può accadere), saremo obbligati a seguirla e, tornando all’esempio, attuare le misure di cui all’art. 36 T.U.E. e valutare sulla base esclusivamente di esse i presupposti di sanabilità dell’opera ed accettare eventuali limitazioni alle opportunità di salvataggio che da esse derivino.

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Giudicato passato, partita chiusa: perché il Comune non può “riparare” un permesso annullato dal giudice

Il caso Paratico: quando l’Amministrazione si illude di poter sanare tutto

Una recente pronuncia del Consiglio di Stato svela uno degli equivoci più diffusi tra le amministrazioni comunali: l’idea che, una volta annullato un permesso di costruire dal giudice amministrativo, sia sempre possibile “rimediare” attraverso nuove varianti urbanistiche, convalide o altri stratagemmi procedurali. La sentenza CdS n. 5620/2025 del 27 giugno scorso, relativa al caso del Comune di Paratico, dimostra invece che quando il caso è passato in cosa giudicata, le possibilità di “recupero” sono molto più limitate di quanto molti amministratori e tecnici comunali immaginino.

La vicenda lombarda presenta tutti gli ingredienti della cronaca amministrativa contemporanea: un permesso di costruire per un centro commerciale rilasciato nel 2016, ricorsi di associazioni ambientaliste, annullamento del titolo da parte del CdS nel 2019, tentativi dell’amministrazione di “correggere” il tiro con nuove varianti urbanistiche e nuovi permessi nel 2020, secondo annullamento nel 2024 e, da ultimo, l’inevitabile giudizio di ottemperanza che sancisce la demolizione delle opere.

Sommario

I principi cardine: quando la P.A. non può più tornare indietro

Dal ragionamento del Collegio emergono alcuni principi fondamentali che ogni professionista dovrebbe tenere ben presenti. Il primo riguarda la natura del giudicato di annullamento, che produce tre effetti distinti: l’eliminazione dell’atto dal mondo giuridico, il ripristino delle situazioni precedenti e l’effetto conformativo che vincola la successiva attività amministrativa. Questo terzo aspetto è cruciale: il Comune può certamente riesercitare il proprio potere pianificatorio, ma deve farlo rispettando i vincoli derivanti dalla pronuncia giurisdizionale e, soprattutto, con effetti che decorrono dal momento del nuovo esercizio del potere, non con efficacia retroattiva (CdS n. 3584/2017).

Il secondo principio, altrettanto rilevante, concerne l’impossibilità di “convalida” di atti già annullati in sede giurisdizionale. L’art. 21 nonies della L. 241/1990 consente infatti alla P.A. di convalidare provvedimenti “annullabili”, ma non quelli già annullati dal giudice (CdS n. 3385/2021 e CdS 4059/2018). Come osserva il Consiglio di Stato, in tal caso manca proprio l’oggetto dell’esercizio del potere di autotutela decisionale e gli atti che procedono alla “convalida” di quelli già annullati dal giudice sono nulli per violazione del giudicato (CdS n. 2351/2017).

L’art. 38 TUE dopo l’Adunanza Plenaria: una sanatoria dai confini ristretti

La sentenza offre anche l’occasione per fare il punto sui limiti dell’art. 38 TUE, quello che prevede la possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria in caso di annullamento del permesso di costruire. La disciplina di questo istituto è stata significativamente ridimensionata dall’Adunanza Plenaria n. 17/2020, che ha chiarito come la tutela dell’affidamento del privato non possa tradursi in una sorta di “condono amministrativo” rimesso alla valutazione discrezionale dell’amministrazione.

L’Adunanza Plenaria ha stabilito che l’art. 38 può trovare applicazione esclusivamente per vizi che attengono alle “procedure amministrative”, escludendo quelli che involgono profili di compatibilità della costruzione rispetto al quadro programmatorio che disciplina l’attività edificatoria. In altre parole, la fiscalizzazione è possibile solo per vizi meramente formali o procedurali, mentre resta preclusa per vizi sostanziali che riguardano la conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica.

Nel caso di Paratico, il Consiglio di Stato ha rilevato la presenza di molteplici vizi sostanziali: la difformità dalla disciplina urbanistica che aveva determinato il primo annullamento nel 2019, la mancata asseverazione della compatibilità idrogeologica della variante e l’illegittimità dell’autorizzazione paesaggistica per commistione di funzioni e mancata considerazione del Piano sovraordinato della Franciacorta. Tutti elementi che precludono l’applicazione dell’art. 38 secondo l’interpretazione restrittiva consolidatasi nella giurisprudenza successiva all’Adunanza Plenaria (CdS n. 5428/2024 e CdS n. 277/2024).

Le nuove varianti non sanano il passato

Uno degli aspetti più rilevanti della pronuncia riguarda l’inefficacia delle sopravvenute modifiche alla disciplina urbanistica rispetto alle opere già realizzate. Il Comune di Paratico aveva tentato di “sistemare” la situazione attraverso una serie di varianti successive (la quarta nel 2020, poi integrata nel 2024, e la quinta approvata nel 2025), ma il Consiglio di Stato ha chiarito che tali varianti possono influire esclusivamente sul regime di successivi titoli edilizi rilasciati in vigenza della nuova disciplina urbanistica, non sui titoli e le opere precedenti.

Il principio è logico ma spesso frainteso nella prassi: l’approvazione di una nuova disciplina urbanistica più permissiva non può sanare automaticamente opere già realizzate in contrasto con la normativa previgente. Come osserva il Collegio, anche la cosiddetta “variante di sanatoria” adottata nel 2024 “potrebbe influire esclusivamente sul regime di un successivo titolo edilizio rilasciato in vigenza della nuova disciplina urbanistica o rilevare ai fini della conformità dell’intervento alla disciplina vigente al momento del rilascio di una eventuale sanatoria, nei limiti in cui fosse applicabile l’art. 36 bis del TUE“.

Il vincolo paesaggistico: un ulteriore ostacolo

La complessità del caso si accentua per la presenza del vincolo paesaggistico, disciplinato dall’art. 167 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio. Anche sotto questo profilo le possibilità di regolarizzazione postuma risultano molto limitate, essendo consentite solo per opere che non abbiano comportato aumenti di superficie e di volume, per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica o per lavori configurabili come manutenzione. Nel caso di nuove costruzioni, come quelle di Paratico, la sanatoria paesaggistica è sostanzialmente preclusa.

La giurisprudenza ha comunque ammesso in astratto l’applicabilità dell’art. 38 TUE anche in presenza di vincoli paesaggistici, in considerazione della specificità della disciplina caratterizzata dalla presenza di un titolo poi annullato e dal conseguente affidamento del privato. Tuttavia, la regolarizzazione resta condizionata alla effettiva compatibilità dell’intervento con il regime vincolistico, valutazione che nel caso concreto ha dato esito negativo (CdS n. 4822/2019).

Indicazioni pratiche per i professionisti

La sentenza del Consiglio di Stato offre diverse indicazioni pratiche per i professionisti che si trovano ad operare in situazioni analoghe. In primo luogo, conferma che gli strumenti di sanatoria previsti dall’ordinamento hanno carattere tipico e non possono essere “creativamente” estesi dalle amministrazioni oltre i casi espressamente previsti dalla legge. La distinzione tra vizi formali e sostanziali assume quindi un rilievo fondamentale nella valutazione delle possibilità di recupero di un intervento edilizio.

In secondo luogo, la pronuncia chiarisce definitivamente che il passaggio in giudicato di una sentenza di annullamento preclude qualsiasi possibilità di “riparazione” dell’atto annullato. L’amministrazione può certamente riesercitare il proprio potere, ma si tratta di un nuovo esercizio con effetti esclusivamente prospettici.

Infine, la vicenda dimostra l’importanza di una corretta pianificazione urbanistica ab origine e del rispetto delle procedure, specialmente in presenza di vincoli sovraordinati. I tentativi di “aggiustare” ex post situazioni compromesse si rivelano spesso velleitari e comportano inevitabilmente costi e tempi aggiuntivi, senza garanzia di successo.

Il messaggio finale: meglio prevenire che curare

Il caso di Paratico si conclude con l’ordine di demolizione e la nomina del Commissario ad acta (nella persona del Prefetto), epilogo che dimostra come, una volta innescatasi la spirale del contenzioso, con controparti particolarmente ostinate, le possibilità di recupero diventino progressivamente più remote. La sentenza ha il merito di fare chiarezza su questioni spesso fraintese nella prassi amministrativa, ribadendo che il rispetto della legalità urbanistica non può essere considerato un optional e che gli strumenti di sanatoria hanno natura eccezionale e applicazione rigorosamente tipica.

Per i professionisti del settore il messaggio è chiaro: meglio investire nella correttezza procedurale ab origine piuttosto che confidare in improbabili meccanismi di recupero post-annullamento. Quando il giudicato è passato, la partita è davvero chiusa.

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Cosa non fare quando si deposita un’istanza di condono: lezioni dalla sentenza CdS 2215/2025

Un caso emblematico di errori seriali

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2215/2025 pubblicata lo scorso 18 marzo 2025 offre un catalogo degli errori da evitare nella predisposizione di un’istanza di condono.

Dato che il punctum pruriens della vicenda era costituito dalla completezza o meno della documentazione a corredo di otto domande di condono e il metodo applicato in esse al computo della volumetria e al calcolo dell’oblazione, il Collegio ha ritenuto indispensabile un approfondimento istruttorio tecnico, attraverso una verificazione, affidata al Direttore Generale Territorio e Sistemi Verdi della regione in cui si trovava il compendio.

Risultato: su otto pratiche esaminate dal verificatore tecnico, sette sono risultate gravemente viziate.

L’analisi delle criticità riscontrate fornisce un vademecum di indicazioni preziose per il professionista tecnico, nella predisposizione delle istanze di sanatoria.

Da qui la nostra sintesi e qualche osservazione in una piccola guida in otto punti.

Sommario

1. Non sottovalutare la documentazione fotografica

Il verificatore ha riscontrato in quasi tutte le pratiche la carenza o totale assenza di documentazione fotografica dello stato di fatto.

L’errore

Omettere le foto o allegare immagini parziali e non esaustive.

Cosa fare invece

La documentazione fotografica è obbligatoria per legge (art. 35, comma 3, L. 47/1985) e deve rappresentare compiutamente tutte le opere oggetto di sanatoria.

Le foto devono essere chiare, dettagliate e mostrare ogni angolo dell’abuso, compresi gli interni.

Perché

Il perché è in realtà intuitivo in quanto depositare le foto dello stato di fatto con l’istanza conferisce data certa alla situazione di fatto che esse rappresentano e toglie ogni dubbio sull’oggetto della sanatoria.

Bisogna ricordare che l’obiettivo del procedimento amministrativo di trattazione dell’istanza è verificare che l’opera da sanare rientri nei parametri normativi che permettono la sanabilità, ma anche eliminare ogni dubbio, rispetto ad ogni possibile intervento futuro, su cosa sia stato regolarizzato e cosa no. Da qui la necessità che il privato istante (e per lui il suo tecnico) fornisca gli elementi documentali necessari al fine di neutralizzare ogni fonte di ambiguità.

2. Non presentare elaborati grafici incompleti o approssimativi

Praticamente tutte le pratiche esaminate presentavano carenze negli elaborati progettuali. Ricorrente nell’analisi del verificatore l’osservazione: “la tavola grafica di progetto allegata alla domanda di condono risulta difforme da quanto realizzato“.

L’errore

Depositare planimetrie generiche, prive di quote, sezioni e dettagli costruttivi.

Cosa fare invece

Gli elaborati devono contenere piante, prospetti e sezioni quotate in scala adeguata.

Ogni elaborato deve corrispondere esattamente allo stato di fatto realizzato.

Perché

Come già osservato per le foto, l’oggetto del condono deve essere definito in modo chiaro ed univoco, quindi è necessario rappresentare in modo il più possibile preciso e con dovizia di particolari lo stato di fatto dell’immobile, indicando le parti legittime e quelle oggetto di condono (o sanatoria).

3. Non sbagliare i calcoli volumetrici e delle superfici

Il verificatore ha riscontrato errori sistematici nei calcoli dell’oblazione, derivanti da errate misurazioni di volumi e superfici. Particolarmente grave il caso delle altezze dei locali accessori.

L’errore

Dichiarare altezze di 2,50 m per locali accessori quando in realtà sono stati realizzati a 2,70 m. Questo errore comporta una diversa tipologia e misura di oblazione.

Cosa fare invece

Misurare con precisione ogni dimensione. I locali accessori (secondo la normativa applicabile al caso affrontato) devono avere altezza inferiore a 2,50 m per essere considerati tali.

Ogni scostamento comporta un diverso calcolo dell’oblazione.

Perché

Il problema è sempre lo stesso problema di cui ai punti precedenti: è necessario rappresentare all’ufficio che dovrà valutare la sanabilità dell’opera lo stato reale dell’immobile.

2,70 m di altezza in generale determinano una superficie utile principale, mentre l’altezza inferiore (salvo i limiti specifici stabiliti nella località di riferimento) determina una superficie accessoria; se ci sono limiti alla sanabilità correlati alla funzione accessoria o principale dei locali è meglio rappresentare la realtà così com’è e eventualmente valutare altre ipotesi di regolarizzazione (magari con opere).

Dichiarare il falso non porta da nessuna parte, sposta solo il problema ad un momento in cui sarà più difficile risolverlo.

È come nascondere la cenere sotto il tappeto.

4. Non omettere le sezioni quotate

In una pratica il verificatore ha evidenziato la “mancanza di una sezione quotata dell’intervento con altezza di mt. 2,50 che in scala nei disegni depositati misura mt. 2,70“.

L’errore

Fornire solo planimetrie senza sezioni o con sezioni non quotate.

Cosa fare invece

Ogni pratica deve contenere sezioni trasversali e longitudinali con quote altimetriche precise, soprattutto quando le altezze sono elemento discriminante per la classificazione dell’abuso.

Perché

Come sopra, è necessario rappresentare lo stato dell’immobile in modo completo e tale da non permettere ambiguità su quanto viene sanato.

5. Non ignorare le difformità tra progetto autorizzato e realizzato

In alcune pratiche è emerso che “il conteggio del volume da condonare deve essere comprensivo dell’incremento volumetrico dovuto alla maggiore altezza dei locali posti a piano terra, autorizzati con una altezza pari a mt. 2,50 e realizzati con altezza di mt. 2,70“.

L’errore

Calcolare solo le difformità principali ignorando ogni scostamento dal progetto autorizzato.

Cosa fare invece

Ogni difformità, anche minima, deve essere oggetto di sanatoria. L’incremento volumetrico derivante da maggiori altezze va sempre conteggiato, come ogni altra difformità.

Perché

Come sopra, non bisogna nascondere la cenere sotto il tappeto. Inoltre bisogna tener ben presente che la sanatoria opera in modo virtualmente unitario: ambiguità o inesattezze su un profilo determinano un rigetto anche rispetto alle parti di immobile di cui si sono offerte informazioni più che adeguate.

6. Non presentare calcoli dell’oblazione privi di dettaglio

Il verificatore ha più volte evidenziato l’impossibilità di verificare la correttezza dei calcoli per mancanza di esplicitazione del metodo seguito.

L’errore

Indicare solo l’importo finale dell’oblazione senza mostrare i passaggi.

Cosa fare invece

Allegare sempre una relazione di calcolo dettagliata, preferibilmente redatta da un professionista abilitato, che mostri superfici/volumi considerati, tipologia di abuso, coefficienti applicati e calcolo analitico.

Perché

L’oblazione è uno degli elementi più importanti della sanatoria e il suo pagamento è determinante per le sua efficacia, tanto che anche le disposizioni sullo stato legittimo lo menzionano.

Dato che la misura dell’oblazione è determinata da un calcolo effettuato su alcuni parametri stabiliti dalla normativa, è necessario esplicitare il metodo seguito, altrimenti, avendo a disposizione solo il risultato finale, non è possibile per l’ufficio verificare il rispetto dei criteri normativi.

Vi è mai capitato a scuola o all’università di risolvere brillantemente un problema e reperire tutte le soluzioni corrette, ma ricevere un’insufficienza per non aver esplicitato i calcoli? Stesso concetto.

7. Non sottovalutare le opere su aree di proprietà di terzi

In una pratica, inizialmente rigettata perché il muro si riteneva ricadesse su area comunale, il verificatore ha accertato il contrario, ma ha comunque rilevato altri profili di criticità.

L’errore

Non verificare con precisione i confini catastali e le proprietà interessate dalle opere.

Cosa fare invece

Effettuare sempre un’accurata verifica catastale e, in caso di opere su aree non di proprietà, acquisire preventivamente gli assensi necessari.

Perché

Il fatto che un’opera sia realizzata su proprietà altrui determina la necessità di applicare altre norme alla procedura di sanatoria, per inquadrare in modo corretto il problema – e reperire la soluzione idonea – è necessario che il quadro conoscitivo sia ricostruito in modo preciso.

8. Non impedire i sopralluoghi

In diverse pratiche il verificatore non ha potuto completare gli accertamenti “per opposizione dei ricorrenti” all’accesso ai locali.

L’errore

Opporsi ai sopralluoghi ritenendo sufficienti i documenti prodotti.

Cosa fare invece

Garantire sempre l’accesso per le verifiche, a cui il tecnico incaricato deve sempre essere presente.

Il sopralluogo è essenziale per misurare altezze interne, verificare superfici e accertare la corrispondenza con quanto dichiarato.

Perché

Qui i tecnici non c’entrano niente: la colpa è dei clienti.

Il cliente che si oppone al sopralluogo e lo impedisce è quello che manda letteralmente in bestia l’avvocato.

Il sopralluogo non va impedito, semmai, se possibile va pianificato, in modo che i verificatori abbiano la possibilità di prendere cognizione della perfetta corrispondenza dello stato dell’immobile con quanto rappresentato nella pratica presentata.

Il sopralluogo è un elemento imprescindibile per il buon andamento di una pratica di condono o sanatoria perché è il momento in cui (e non serve dirlo) l’amministrazione ha la possibilità di sincerarsi della veridicità di quello che abbiamo dichiarato.

Quando ci si oppone è come se si dicesse al funzionario “sto cercando di imbrogliarti” e di fronte ad una ipotesi del genere anche un ottimo lavoro viene visto, da parte di chi deve fare dei riscontri, in un’altra ottica.

Compito dei consulenti tecnici in questi casi è quello innanzitutto di garantire la presenza sul posto e di “puntare i piedi” e non lasciare che un cliente autolesionista neutralizzi tutto il lavoro effettuato. Se poi il cliente è davvero troppo ostinato si può sempre rinunciare all’incarico.

Le conseguenze degli errori: il diniego è inevitabile

La sentenza conferma che la mancanza anche di un solo documento necessario impedisce l’esaurimento dell’istruttoria e giustifica il rigetto della domanda. Essa ribadisce inoltre, ma lo approfondiremo nel prossimo articolo, che non si forma alcun silenzio-assenso su pratiche incomplete, e il decorso del tempo non sana le carenze documentali.

Indicazioni finali per una pratica corretta

Alla fine di questo piccolo vademecum, alcune indicazioni di principio:

  1. completezza ab origine: la domanda deve essere completa fin dalla presentazione;
  2. precisione nei calcoli: ogni errore nell’oblazione può essere fatale;
  3. corrispondenza totale: gli elaborati devono rappresentare fedelmente lo stato di fatto;
  4. documentazione esaustiva: foto, elaborati grafici, relazioni devono coprire ogni aspetto;
  5. collaborazione con l’amministrazione: rispondere tempestivamente alle richieste di integrazione e collaborare in caso di verifiche o sopralluoghi.

Il caso esaminato dimostra che, a distanza di vent’anni dalla presentazione delle domande, errori e carenze iniziali rimangono insanabili. La diligenza nella predisposizione della pratica non è solo opportuna: è condizione imprescindibile per il buon esito del procedimento.

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Ascesa, declino e rinascita della sanatoria giurisprudenziale

L’istituto, nato dalla ricognizione giurisprudenziale di un principio generale dell’ordinamento, innalzato ai fasti in passato oggi è assolutamente deprecato. Ma questa presa di posizione è ancora giustificata?

Il nostro ordinamento conosce quattro tipologie di sanatoria:

  1. la sanatoria straordinaria, anche detta “condono edilizio”, introdotta dagli artt. 31 e ss. della L. 47/1985 e poi dalla L. 724/1994 e dalla L. 326/2003 e dalle leggi regionali correlate;
  2. l’accertamento di conformità per gli abusi maggiori – ossia le opere eseguite in mancanza o totale difformità dal permesso di costruire o dagli atti ad esso equiparati – introdotto dall’art. 13 della L. 47/1985 e trasfuso poi nell’art. 36 del Testo Unico dell’Edilizia (o TUE, DPR 380/2001);
  3. l’accertamento di conformità per gli abusi minori – ovvero le opere realizzate in parziale difformità o variazione essenziale dal permesso di costruire e dagli atti ad esso equiparati e le opere rilasciate in mancanza o difformità da SCIA semplice – previsto dall’art.36 bis TUE, introdotto dal D.L. 69/2024, conv. con mod. con L. 105/2024;
  4. la sanatoria delle varianti in corso d’opera che costituiscono parziale difformità dal titolo rilasciato prima della data di entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10, previsto dall’art. 34 ter TUE, introdotto anch’esso dal D.L. 69/2024, conv. con mod. con L. 105/2024.

Negli anni le regioni hanno tentato di ampliare il novero delle sanatorie, ma la Corte Costituzionale le ha via via stoppate, ribadendo il principio secondo cui “…spettano alla legislazione statale, oltre ai profili penalistici (integralmente sottratti al legislatore regionale: sentenze n. 49 del 2006, n. 70 del 2005 e n. 196 del 2004), le scelte di principio, in particolare quelle relative all’an, al quando e al quantum, ossia la decisione sul se disporre un titolo abilitativo edilizio straordinario, quella relativa all’ambito temporale di efficacia della sanatoria e infine l’individuazione delle volumetrie massime condonabili (sentenza n. 70 del 2020; nello stesso senso, sentenze n. 208 del 2019, n. 68 del 2018 e n. 73 del 2017).

Solo nel rispetto di tali scelte di principio, competono poi alla legislazione regionale l’articolazione e la specificazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale (sentenze n. 73 del 2017 e n. 233 del 2015)… Circa la possibilità che una legge regionale intervenga con una propria disciplina in materia, questa Corte ha infatti rilevato che si tratta di scelta «espressiva della funzione di “governo del territorio” tipica della disciplina urbanistica ed edilizia, rimessa alla potestà legislativa delle Regioni nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti con leggi dello Stato (art. 117, terzo comma, Cost.), ed in particolare di quelli “desumibili” dal t.u. edilizia, come sancito dall’art. 1 dello stesso» (sentenza n. 2 del 2019)…”.

E ancora, “… costituisce principio fondamentale della materia governo del territorio la verifica della cosiddetta “doppia conformità” di cui al[l’] art. 36 t.u. edilizia, in base al quale «il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda».

Si tratta, infatti, di un adempimento «finalizzato a garantire l’assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l’arco temporale compreso tra la realizzazione dell’opera e la presentazione dell’istanza volta ad ottenere l’accertamento di conformità» (sentenza n. 232 del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 107 del 2017 e n. 101 del 2013).” (una per tutte C.Cost. 77/2021).

Il panorama non è tuttavia rimasto invariato negli anni, ma ha subito un’evoluzione.

In principio (e per “principio” intendiamo all’epoca di entrata in vigore della L. 47/1985) le forme di sanatoria erano solo due: la sanatoria straordinaria o “condono”, e la sanatoria “a regime” denominata accertamento di conformità.

Nella prima era prevista la regolarizzazione, contro il pagamento di una somma (detta impropriamente oblazione, ma sul punto rimandiamo all’articolo che puoi trovare qui) e con la presentazione di una domanda entro una specifica finestra temporale tassativa dall’entrata in vigore della legge che ne faceva previsione, particolari categorie di opere edilizie (moltissime sotto la prima legge, meno sotto la seconda e con maglie più strette sotto la terza) anche contrastanti con le norme di piano e in generale con la normativa urbanistica ed edilizia.

Nella seconda era prevista la regolarizzazione dei soli abusi formali, in quanto era richiesto che le opere fossero conformi sia alla normativa edilizia che alla normativa edilizia vigenti al momento della loro realizzazione sia al momento della domanda di sanatoria e non in contrasto con la disciplina dei piani urbanistici adottati ma non ancora approvati in quest’ultimo momento.

Nella normativa precedente alla L. 47/1985 la sanatoria non era contemplata.

L’unica ipotesi che si avvicinava al concetto di sanatoria era stata prevista normativamente dall’art. 15 della L. 10/1977 per il caso di annullamento della concessione e di esecuzione di varianti in corso d’opera non autorizzate (sul concetto di variante si veda l’articolo pubblicato a questo link).

Prima di questo nulla.

Sulla base dei principi regolatori del sistema era invece controverso se la realizzazione di un’opera priva del

titolo abilitativo ma sostanzialmente non contrastante con le norme e le prescrizioni urbanistiche, fosse sanabile con atto successivo.

E se questo valesse anche per il caso in cui un’opera, realizzata in contrasto con le norme e le prescrizioni urbanistiche allora vigenti, ma conforme alla normativa sopravvenuta.

Per rispondere a queste domande la giurisprudenza ha delineato una particolare tipologia di sanatoria di emanazione pretoria, detta, appunto, sanatoria “giurisprudenziale”.

L’istituto ha avuto sorti alterne e nell’epoca più recente è stato deprecato.

Dopo la promulgazione del decreto Salva Casa tuttavia è lecito domandarsi se nel nuovo panorama normativo non si possa assistere ad un revival dell’istituto.

Sommario

Le origini dell’istituto e il panorama normativo precedente alla L. 10/1977

Nel regime precedente alla L. 10/1977, che ha introdotto la concessione edilizia in luogo della precedente licenza e la particolare forma di “sanatoria delle varianti in corso d’opera” sancita dall’art. 15, non esisteva nessuna forma di sanatoria legalmente prevista in forma espressa.

Probabilmente (oltre 48 anni dopo esprimersi in termini ipotetici è d’obbligo) il problema era considerato superabile ricorrendo alla discrezionalità amministrativa.

L’art. 32 LUF (Legge Urbanistica Fondamentale o L.1150/1942) sulla vigilanza sulle costruzioni vigente al tempo disponeva infatti al comma 2 che qualora fosse constatata l’inosservanza delle norme di legge, delle prescrizioni del regolamento edilizio e delle modalità esecutive previste dal titolo, il podestà (dopo la fine del regime fascista leggi “sindaco”), ordinata la sospensione dei lavori, riservava i“provvedimenti … necessari per la modifica delle costruzioni o per la rimessa in pristino” e al comma 3 che “nel caso di lavori iniziati senza licenza o proseguiti dopo l’ordinanza di sospensione” il podestà potesse, “ordinarne la demolizione a spese del contravventore senza pregiudizio delle sanzioni penali”, previa diffida e sentito il parere della Sezione urbanistica compartimentale.

Il fatto che il podestà potesse  e non dovesse ordinare la riduzione in pristino in ogni caso, induceva a ritenere che la demolizione non fosse una conseguenza automatica dell’abuso, ma fosse sottoposta all’esito positivo  di una valutazione dell’interesse pubblico ad ordinarla.

Visto in combinazione con la formulazione originale (ante 1967) dell’art. 41 LUF sulle sanzioni penali, in cui la riduzione in pristino non era neppure nominata, è altamente probabile che il problema della demolizione – e quindi della sanatoria dell’opera non demolita – si riducesse ad una questione di mera valutazione d’interesse ed opportunità da parte dell’autorità.

Il primo cortocircuito si è innescato con la legge Ponte (L. 765/1967) che ha riformulato il testo dell’art. 41 LUF prevedendo al secondo comma che “qualora non sia possibile procedere alla restituzione in pristino ovvero alla demolizione delle opere eseguite senza la licenza di costruzione o in contrasto con questa, si applica in via amministrativa una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite, valutato dall’Ufficio tecnico erariale”, il che, oltre a introdurre l’istituto della fiscalizzazione (che quindi normativamente è più anziano della sanatoria), metteva in dubbio la discrezionalità del potere del podestà di ordinare la demolizione, previsto dall’intonso (dall’intervento Ponte) art. 32.

A prescindere dai contrasti logici tra articolo 41 post 1967 e articolo 32 (a cui forse, con la nostra mentalità, siamo portati a dare maggior peso di quello che effettivamente avevano per gli interpreti del tempo), in questo contesto il Consiglio di Stato aveva affermato la generale possibilità di sanare gli abusi edilizi che fossero conformi alla disciplina urbanistica vigente all’epoca della concessione in sanatoria (Consiglio di Stato n. 468/1963, CdS n. 968/1966, CdS n. 1565/1967, CdS n. 1405/1968,  CdS n. 168/1972, CdS Ad. Plen. N. 5/1974)

In particolare l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 1974 si esprimeva in questi termini: “…da un punto di vista più generale, cosi come sarebbe aberrante, sotto il profilo del pubblico interesse, che l’Amministrazione disponga la demolizione di un edificio, che essa può in quel momento autorizzare, in quanto al di sopra di ogni formalismo il semplice fatto della costruzione senza licenza in violazione dell’art. 31 della legge 17 agosto 1942 n. 1150, non preclude la possibilità di sanatoria, purché venga presentata apposita domanda e non sussista contrasto con le prescrizioni e le normative urbanistiche vigenti (al momento del provvedimento di sanatoria) (V 29 ottobre 1971 n. 958); allo stesso modo deve escludersi che il Comune possa pretendere il pagamento della sanzione pecuniaria, alternativa della demolizione, quando venga meno (per quella parte), il carattere abusivo della costruzione, per il sopravvenire di licenza in sanatoria…”

In somma: al tempo non ci si poneva  tanto il problema della sanabilità o no di un intervento, o meglio, del rilascio del titolo postumo, che veniva praticamente data per scontata dall’adunanza plenaria, quanto quello della conformità alla disciplina urbanistico edilizia, che ne costituiva il presupposto, e della possibilità (a cui il CdS risponde negativamente) da parte del comune di incassare la sanzione sostitutiva della demolizione in questi casi.

Per il Consiglio di Stato dunque, prima della L. 10/1977 la sanatoria era ammissibile, richiedeva la singola conformità al momento della proposizione dell’istanza e non prevedeva una sanzione propria, anche se rimanevano ferme le sanzioni afflittive e pecuniarie conseguenti all’edificazione abusiva. Questa era l’essenza della sanatoria giurisprudenziale, l’unica esistente al tempo.

Il periodo tra la L. 10/1977 e la L. 47/1985

Successivamente alla L. 10/1977 e precedentemente alla L. 47/1985 (legge quest’ultima che ha introdotto l’istituto della sanatoria in forma normativa con il criterio della doppia conformità) non sono mancate le pronunce del Consiglio di Stato che hanno confermato l’orientamento previgente (si veda CdS n. 193/1986, CdS n. 481/1988 e CdS Parere n. 707/1989).

Non vi sono stati quindi, dopo la legge 10/1977, particolari stravolgimenti nelle logiche degli orientamenti giurisprudenziali che ammettevano la sanatoria, che hanno continuato a pronunciarsi secondo la via tracciata.

La L. 47/1985 e l’orientamento dell’affiancamento della sanatoria di carattere generale

Il vero spartiacque nella disciplina edilizia nazionale è costituito dalla legge sul condono edilizio (L. 47/1985).

Come anticipato, oltre alla disciplina del condono edilizio, prevista dagli art. 31 e ss., la legge 47 ha introdotto la sanatoria edilizia a regime con la norma contenuta dall’art. 13.

L’art. 13 della L. 47/1985 ha introdotto la disciplina della sanatoria ordinaria odierna, detta “accertamento di conformità” che ammette la sanabilità delle opere solo nei casi in cui ne sia accertata la conformità tanto alla disciplina vigente al tempo della loro realizzazione, quanto alla disciplina vigente al momento di presentazione della domanda di regolarizzazione.

È con la legge 47 che nasce dunque il concetto di “doppia conformità”.

Rispetto alla sanatoria edilizia precedentemente praticata, non disciplinata da norme specifiche, il legislatore ha dunque operato un restringimento, limitando la regolarizzazione ai soli illeciti meramente formali, che restino tali anche con il trascorrere del tempo e l’introduzione di innovazioni normative.

All’innovazione normativa è seguita la giurisprudenza, che ha cominciato a rivisitare il principio della sanabilità delle opere alla luce delle innovazioni introdotte.

Si sono cominciate dunque a riscontrare pronunce in cui la possibilità di sanare opere attualmente conformi agli strumenti urbanistici, ma non tali rispetto alla disciplina dell’epoca della loro realizzazione. Un esempio è TAR Milano n. 193/1989, in cui si afferma che la giurisprudenza della sanatoria giurisprudenziale è da considerarsi superata, a seguito proprio dell’introduzione del principio della doppia conformità nella sanatoria prevista dall’art. 13 L. 47/1985.

Altre pronunce sono state invece fortemente critiche rispetto alla lettera dell’art. 13, sulla base di argomenti di diversa specie, e non solo di carattere giuridico, ma anche pratico, portanti sul presupposto che sarebbe un’assurdità, largamente in contrasto con i principi di buon andamento ed economicità dell’agire amministrativo  negare la sanabilità ed imporre così la demolizione di manufatti che sarebbero potuti essere riedificati tali e quali il giorno successivo per effetto della loro conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della richiesta di sanatoria. In questi termini ad esempio TAR Toscana n. 972/1989, secondo cui “non si vede quale tutela dell’interesse pubblico possa essere perseguita allorché un’opera illegittima alla data di costruzione non lo sia più alla data della domanda di sanatoria, cosicché una volta dispostane la demolizione possa esserne subito dopo autorizzata la riedificazione”.

Sulla scorta di argomentazioni di questo tipo (la cui logicità era difficile porre in discussione) la giurisprudenza ha aggiustato il tiro, ammettendo che, affianco alla sanatoria “legale” prevista dall’art. 13 L. 47/1985, esisteva una sanatoria “di carattere generale”, ammessa per tutti gli immobili conformi alla normativa vigente al momento della domanda, anche se difformi da quella vigente all’epoca della realizzazione. In particolare, riprendendo le parole del Consiglio di Stato “La cosiddetta concessione in sanatoria delle opere edilizie, che più propriamente è un’autorizzazione postuma, è istituto dedotto dalla prassi amministrativa e dalla giurisprudenza, dai principi generali attinenti al buon andamento e all’economia dell’azione amministrativa, e consiste nell’obbligo di rilasciare la concessione, quando sia regolarmente richiesta e conforme alle norme urbanistiche vigenti al momento del rilascio, anche se l’opera alla quale si riferisce sia già stata realizzata abusivamente: il buon senso, prima ancora dei ricordati principi, impedisce di subordinare l’autorizzazione di un’opera alla previa demolizione di quella, identica, già realizzata abusivamente. La condizione per il rilascio della concessione in sanatoria, intesa come istituto generale della concessione a posteriori, come si è accennato, è la conformità dell’opera alla disciplina urbanistica vigente al momento del rilascio della concessione stessa. L’art. 13 … non ha ristretto il campo della sanabilità delle opere conformi alla disciplina urbanistica vigente al momento del rilascio della sanatoria;… resta fermo, naturalmente, il più generale istituto della sanatoria delle opere conformi agli strumenti urbanistici vigenti al momento in cui l’amministrazione provvede sulla domanda di autorizzazione; non essendovi ragione, dopo la legge 47 del 1985 come in precedenza, di far demolire opere di cui viene chiesta la concessione, per poi farle ricostruire conformemente alla domanda” (Cds 238/1995, conf. Cds n. 1031/1993, Tar Lombardia Brescia n. 1176/2002, Tar Calabria n. 1262/2001 e la serie Tar Umbria n. 51/2000, n. 341/2000, n. 800/2000 e n. 505/2002 e successivamente CdS n. 6498/2003, CdS n. 3431/2004 e CdS n. 1796/2005).

La natura della sanatoria giurisprudenziale

Le caratteristiche dell’istituto della sanatoria giurisprudenziale vengono tratteggiate da CdS 238/1995 e restano sostanzialmente valide anche per il futuro.

L’istituto fa perno su alcuni cardini.

Primo: la sanatoria giurisprudenziale o atipica consiste nell’obbligo di rilasciare il permesso ogni qual volta le opere edilizie, sprovviste di titolo e già realizzate abusivamente in origine, siano conformi alle norme urbanistiche vigenti al momento del rilascio, anche per sopravvenienza normativa.

Secondo: appartiene al novero delle autorizzazioni postume, cioè delle regolarizzazioni “a posteriori” di attività e situazioni di fatto che di regola necessitano di assenso preventivo da parte della P.A.

Terzo: è dedotta dai principi generali attinenti al buon andamento e all’economicità dell’azione amministrativa.

Quarto: è condizionata unicamente alla conformità dell’opera alla disciplina urbanistica vigente al momento del rilascio della concessione stessa, a prescindere dalla normativa vigente al momento della realizzazione.

Quinto: l’art. 13 della L. 47/1985 (oggi art. 36 del DPR 380/2001) costituisce soltanto una norma di salvaguardia contro l’inerzia amministrativa, volta a rendere inopponibili al richiedente i mutamenti di disciplina successivi alla presentazione della domanda di sanatoria.

Sesto: la sanatoria giurisprudenziale si affianca all’istituto della sanatoria “tipica” prevista dall’art. 13 della L. 47/1985 (oggi art. 36 del DPR 380/2001).

Settimo: la sanatoria giurisprudenziale spiega effetti solo sul piano amministrativo al contrario della sanatoria “tipica”, connotata anche da efficacia estintiva dei reati contravvenzionali di cui all’art. 44 del DPR 380/2001, come espressamente previsto dall’art. 45, co. 3 TUE

Ottavo: la sanatoria giurisprudenziale assolve la funzione d’ordine generale di consentire la conservazione delle opere realizzate, pur senza autorizzazione, in conformità con la normativa urbanistica ed edilizia attuale, “non essendovi ragione, dopo la legge 47 del 1985 come in precedenza, di far demolire opere di cui viene chiesta la concessione, per poi farle ricostruire conformemente alla domanda”

La L. 47/1985 e l’orientamento dell’esclusività della sanatoria legale

Si è formato tuttavia, dopo la promulgazione della legge sul condono edilizio, anche un orientamento giurisprudenziale fermamente opposto alla teorica della sanatoria di ordine generale.

Secondo questa visione la disciplina della sanatoria a regime di cui all’art. 13 della Legge 47/1985 è stato introdotto nell’ambito di una revisione generale del sistema sanzionatorio dell’abusivismo edilizio e deroga al principio generale per il quale i lavori realizzati senza titolo sono sottoposti a determinate misure ripristinatorie e sanzionatorie. In quanto norma derogatoria non è suscettibile di applicazione analogica, né

d’interpretazione riduttiva (si veda CdS n. 1198/1994, Tar Toscana n. 724/2002 e n. 1245/2002, Tar Veneto n. 1498/2003, Tar Lombardia Brescia n. 873/2003; Tar Friuli Venezia Giulia Trieste n. 542/2004, Tar Piemonte n. 1094/2005)

Sanatoria giurisprudenziale e testo unico dell’edilizia

L’art. 36 del DPR 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia o TUE), ha sostanzialmente riportato, salvo qualche correzione formale, la norma contenuta nell’art. 13 L. 47/1985.

Durante la redazione del testo unico è stato richiesto al Consiglio di Stato (adunanza generale), parere circa la norma inerente la sanatoria (l’art. 35 del disegno, poi diventato definitivamente l’art 36).

In tale contesto è stato dunque emesso il parere CdS Ad. Gen. 52/2001 in cui può leggersi: “…in via generale va sottolineato come l’accertamento di conformità sia ancora riferito, come prevedeva l’originaria disposizione dell’art. 13 della l.r. 47/1985, alla sola concessione, mentre, dopo l’evoluzione normativa successiva alla legge n. 47, esso deve essere esteso anche alla denuncia d’inizio attività. Si rileva inoltre che, pur non potendosi, in astratto, contestare la necessità del duplice accertamento di conformità, nella prassi l’applicazione del principio viene disattesa, ritenendosi illogico ordinare la demolizione di un quid che, allo stato attuale, risulta conforme alla disciplina urbanistica vigente e che pertanto, potrebbe ottenere, a demolizione avvenuta, una nuova concessione”.

Secondo l’Adunanza generale del Consiglio di Stato sarebbe stato auspicabile recepire il dato fornito dalla prassi (e dal buon senso) e codificare l’istituto della “sanatoria giurisprudenziale”.

In considerazione dell’esistenza di orientamenti contrastanti, per non imbarcarsi in scelte che avrebbero potuto comportare rischi politici, il Governo di allora ha svicolato “all’italiana” evitando di prendere posizioni,  rilevando, a mo’ di scusa, che il mandato non consentiva di innovare la disciplina, fatta eccezione per le modifiche necessarie al coordinamento dei diversi testi da consolidare ed ha escluso il recepimento della sanatoria giurisprudenziale.

La reazione del governo al rilievo del Consiglio di Stato ha determinato una “presa d’atto” della giurisprudenza amministrativa, che si è adeguata alla volontà (presunta più che espressa) del legislatore di cassare la logica della sanatoria giurisprudenziale.

Si è arrivati quindi alla pronuncia CdS n. 2306/2006, in cui si è affermato che “…l’art. 36 del T.U. Edilizia non ha recepito, nonostante l’auspicio in tal senso espresso nel parere del 29 marzo 2001 dell’Adunanza generale del Consiglio di Stato, l’orientamento giurisprudenziale affermatosi nel vigore dell’art. 13 della L. 47/1985, il quale consentiva il rilascio della concessione in sanatoria per gli interventi edilizi che fossero conformi alla sola pianificazione in vigore al momento della domanda di sanatoria (cosiddetta “sanatoria giurisprudenziale”); ne consegue che il permesso di costruire in sanatoria, in quanto provvedimento tipico oggetto di una disciplina puntuale ed esaustiva nell’art. 36 Testo Unico dell’Edilizia, è insuscettibile di ampliamento in via interpretativa, e il suo rilascio postula la conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della sua realizzazione sia a quella in vigore alla data della presentazione della domanda” (conf. CdS 4838/2007, 6784/2009). E a tale principio si sono via via adeguati i vari TAR.

Significativa anche la posizione della Corte Costituzionale, che nella sentenza n. 101/2013 (confermata dalla più recente C.Cost. 77/2021, 232/2017 e 107/2017) ha ribadito che “…la stessa giurisprudenza afferma che la sanatoria in questione (l’accertamento di conformità ex art. 36 TUE NdR)  – in ciò distinguendosi da un vero e proprio condono – è stata deliberatamente circoscritta dal legislatore ai soli abusi «formali», ossia dovuti alla carenza del titolo abilitativo, rendendo così palese la ratio ispiratrice della previsione della sanatoria in esame, «anche di natura preventiva e deterrente», finalizzata a frenare l’abusivismo edilizio, in modo da escludere letture «sostanzialiste» della norma che consentano la possibilità di regolarizzare opere in contrasto con la disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della loro realizzazione, ma con essa conformi solo al momento della presentazione dell’ istanza per l’accertamento di conformità”.

La Corte Costituzionale tuttavia non dà indicazioni precise rispetto alla compatibilità dell’istituto della sanatoria atipica con il sistema costituzionale, limitandosi a ribadire che la doppia conformità dettata dalla normativa statale costituisce principio fondamentale della materia, non derogabile dalle regioni. 

La lunga agonia della sanatoria giurisprudenziale

Anche dopo la promulgazione del TUE e con il sorgere dell’orientamento della “presa d’atto” del Consiglio di Stato, l’orientamento favorevole alla “sanatoria atipica” non è tuttavia del tutto scomparso: alcuni TAR hanno infatti continuato a praticarlo (ad esempio TAR Abruzzo 534/2007, TAR Sardegna n. 314/2010, TAR Piemonte 2988/2010, TAR Val D’Aosta 42/2011, TAR Piemonte 655/2013), così come la Cassazione Penale, che in diverse circostanze ne ha avallato la validità amministrativa, anche se solo per escluderne la portata estintiva rispetto ai reati edilizi (vedansi Cass. Pen. 1806/2004, 40969/2005, 47647/2012, 16769/2013).

Anche in seno al Consiglio di Stato le posizioni non sempre sono state sempre univoche. Già nel 2006, la pronuncia CdS n. 3267/2006 – praticamente coeva alla 2306 che sanciva la “presa d’atto” – stabiliva che “… è ben noto l’orientamento che fonda sui principi afferenti il buon andamento e l’economia dell’azione amministrativa l’obbligo di rilasciare l’assenso edilizio in sanatoria allorquando sia regolarmente richiesto in relazione a opere già realizzate abusivamente ma conformi alle norme urbanistiche vigenti al momento del rilascio. Si tratta, tuttavia, del più generale istituto della concessione postuma – diverso dalla sanatoria per accertamento di conformità specificamente disciplinata dall’art. 13 della L. 28 febbraio 1985 n. 47 – al quale, ove, come nella specie, di esso il privato non si sia a suo tempo avvalso, non è consentito al giudice fare ricorso, sostanzialmente esercitando in tal modo un potere di cui l’Amministrazione ben può ancora far uso…”facendo letteralmente rientrare dalla finestra quello che era stato educatamente fatto uscire dalla porta (di questo tenore si vedano anche CdS 6498/2003 e 2835/2009). In seguito tuttavia anche queste ultime scintille si sono spente.

Gli arresti più recenti e la critica all’ammissibilità della sanatoria atipica

I più recenti arresti del supremo consesso amministrativo (CdS 6657/2012 e 3220/2013, e i conformi CdS 3194/2016, 3018/2017, 1087/2018, 1457/2021, 5948/2021, 7291/2022 e 1648/2025) si pongono tuttavia nell’alveo dell’orientamento sfavorevole.

In particolare la critica alla tesi favorevole all’istituto della sanatoria atipica (o giurisprudenziale) fa perno su alcuni argomenti chiave.

Primo: non è possibile riconoscere l’operatività alla sanatoria atipica “…in quanto introduce un atipico atto con effetti provvedimentali, al di fuori di qualsiasi previsione normativa, non può ritenersi ammesso nel nostro ordinamento, caratterizzato dal principio di legalità dell’azione amministrativa e dal carattere tipico dei poteri esercitati dall’Amministrazione, secondo il principio di nominatività, poteri che non possono essere surrogati dal giudice, pena la violazione del principio di separazione dei poteri e pena l’invasione nelle sfere di attribuzioni riservate all’Amministrazione” (CdS 3220/2013).

Secondo: la sanatoria giurisprudenziale si pone in contrasto con il dato testuale della norma dell’ art. 36 del DPR 380/2001 (e del precedente art. 13 L. 47/1985) (vedasi sempre CdS 3220/2013 e CdS 32/2013).

Terzo: “…le modifiche della disciplina urbanistica non hanno effetto retroattivo: e ciò in applicazione del più generale principio dell’irretroattività degli atti amministrativi, il quale a sua volta discende dal fondamentale principio di legalità, deputato a garantire la certezza delle situazioni giuridiche in atto (cfr. sul punto, ad es., Cons. Stato, 26 novembre 2001 n. 5949)… il mero sopravvenire di una nuova destinazione urbanistica non può ex se dispiegare un effetto sanante sulle opere realizzate in forza del titolo edilizio annullato…” (CdS 32/2013).

Quarto: “risulta del tutto ragionevole il divieto legale di rilasciare una concessione (o il permesso) in sanatoria, anche quando dopo la commissione dell’abuso vi sia una modifica favorevole dello strumento urbanistico … tale ragionevolezza risulta da due fondamentali esigenze, prese in considerazione dalla legge:

a) evitare che il potere di pianificazione possa essere strumentalizzato al fine di rendere lecito ex post (e non punibile) ciò che risulta illecito (e punibile);

b) disporre una regola senz’altro dissuasiva dell’intenzione di commettere un abuso, perché in tal modo chi costruisce sine titulo sa che deve comunque disporre la demolizione dell’abuso, pur se sopraggiunge una modifica favorevole dello strumento urbanistico.” (CdS  2755/2014).

Le nuove norme

Il decreto Salva Casa ha introdotto, come sappiamo, alcuni istituti strumentali alla regolarizzazione degli abusi edilizi, due dei quali possono qualificarsi senza ombra di dubbio nel perimetro della sanatoria tipica: la sanatoria minore ex art. 36 bis TUE e la sanatoria speciale delle varianti in corso d’opera ante L. 10/1977 prevista dall’art. 34 ter TUE.

I due istituti non hanno operatività generale, ma sono limitati a determinate tipologia di interventi.

Significativamente, tuttavia, entrambe le norme superano il concetto di doppia conformità delineato dall’art. 13 della L. 47/1985, requisito fondamentale, secondo gli orientamenti che negano la sanatoria giurisprudenziale, per la sanabilità di opere edilizie.

L’art. 36 bis opera infatti una scissione tra disciplina edilizia e normativa urbanistica e richiede la conformità dell’opera sanabile alla sola normativa urbanistica vigente al momento della richiesta di sanatoria, considerando la conformità anche alla normativa vigente al momento della realizzazione dell’abuso solo a fini premiali (uno “sconto” sulle oblazioni), esattamente come la giurisprudenza ha richiesto per la sanatoria “atipica”. Quanto alla normativa edilizia, è richiesta invece la conformità alla disciplina (o meglio, se vogliamo sottilizzare, ai soli “requisiti prescritti” dalla disciplina) vigente al momento dell’abuso, il che la rende addirittura meno onerosa – considerato che il progresso tecnico e tecnologico rende con il passare del tempo sempre più stringenti le norme tecniche delle costruzioni – rispetto alla sanatoria giurisprudenziale, secondo la quale era previsto il rispetto di tutta la normativa vigente al momento della sanatoria, edilizia compresa.

La norma di cui all’art. 34 ter sulle varianti ante L.10/1977 si spinge ancora più lontano. Essa infatti non pone neppure il problema della conformità, tacendo sull’argomento, il che ci porta a concludere, non potendo ammettere la sanabilità “a regime” di opere che prescindano totalmente dalla conformità ad una normativa di riferimento (altrimenti si tratterebbe di un condono, che, per definizione, non opera a regime, avendo carattere di norma eccezionale), che debba sussistere la conformità alla normativa edilizia ed urbanistica vigente al tempo della sua realizzazione.  Se così è, nel silenzio della norma, non si vede poi perché negare la sanabilità nel caso in cui la particolare opera sia conforme alla normativa attuale al momento della domanda di regolarizzazione, anche se non lo fosse stata all’epoca di realizzazione.

Con queste norme si realizza dunque un risultato non solo analogo a quello raggiungibile con la sanatoria giurisprudenziale, ma ancora più incisivo in quanto esse (meglio, l’art. 36 bis in quanto per le opere ante ’77 il problema è superato per prescrizione) esplicano i loro effetti anche rispetto agli aspetti penali dell’edificazione abusiva.

In conclusione, i tempi sono maturi?

L’inserimento delle due nuove norme dell’art. 36 bis e dell’art. 34 ter nel TUE non può non avere conseguenze sul tema delle sanatorie in generale. Se fino a luglio 2024 il sistema bipartito sanatoria con doppia conformità  – condono poteva avere un senso e gli argomenti portati contro l’ammissibilità della sanatoria atipica potevano trovarsi coerenti con lo schema, oggi tale coerenza non vi è più.

In particolare non è più sostenibile l’argomento sulla ragionevolezza del sistema (argomento n. 4), in quanto viene totalmente contraddetto dall’esistenza nel sistema degli artt. 36 bis e 34 ter.

Lo stesso vale per il secondo argomento in quanto il confronto con il dato testuale deve essere condotto non solo con l’art. 36 TUE, ma anche con l’art. 36 bis, in rapporto col quale la sanatoria atipica non solleva alcun contrasto.

Quanto al terzo argomento, che punta sulla irretroattività delle norme di piano, esso era comunque opinabile anche nel sistema previgente, considerato che prevedere la sanabilità per sopravvenienza di una norma che autorizza oggi la costruzione non implicava un’applicazione retroattiva della norma di piano, ma la cessazione dell’antigiuridicità dell’edificazione per il futuro. Alla luce delle nuove norme perde ancor più prestigio.

Resta il primo argomento, per cui il discorso si fa più articolato. In realtà il provvedimento di sanatoria dell’opera per sopravvenuta scelta pianificatoria – caratteristica della sanatoria giurisprudenziale – non è esercizio di un potere provvedimentale atipico (e quindi contrario al principio di legalità), ma espressione del dovere dell’amministrazione di attuare le scelte pianificatorie in combinazione con i principi di ragionevolezza ed economicità dell’agire amministrativo. La prospettiva da cui la giurisprudenza ha osservato la questione è quindi semplicemente distorta. Se tale distorsione poteva essere suffragata dall’esistenza, nel sistema, del solo accertamento di conformità ex art. 36 e da un certo modo di intendere la doppia conformità, con i nuovi principi introdotti dal decreto Salva Casa e la possibilità di valutare la conformità delle opere secondo i loro vari aspetti e in modo asincrono, non ha più alcun senso.

S’impone un’ultima osservazione, questa volta di carattere pragmatico.

La legge 47 ha aperto una strada lastricata di buone intenzioni. Con l’introduzione del condono si pensava di fare piazza pulita dell’abusivismo e di ricominciare da capo, con un sistema a tolleranza zero.

La doppia conformità nel senso tradizionale si inseriva in quest’ottica.

Si pensava, al tempo, da una parte, che rendendo la sanatoria un percorso ad ostacoli i cittadini si sarebbero spaventati e avrebbero smesso con gli abusi edilizi e dall’altra, che imponendo la doppia conformità per la sanabilità delle opere i politici locali non avrebbero utilizzato la riforma degli strumenti urbanistici come incentivo elettorale.

Dopo quarant’anni, se facciamo un bilancio, non possiamo non bollare come ingenue entrambe queste ipotesi, un po’ per il comportamento dei cittadini, che hanno agito compulsivamente, sfruttando ogni centimetro costruibile, autorizzato o no, un po’ per il comportamento delle amministrazioni, che hanno utilizzato ugualmente l’edilizia come strumento elettorale e non solo (Milano docet), un po’ per il comportamento del legislatore, che ha sfornato altri due condoni e non ha mai messo mano seriamente alla riforma della pianificazione.

In tutto questo non si vede proprio quale pericolo possa derivare dall’ammettere la sanatoria atipica, a questo punto, magari, non tramite l’elaborazione giurisprudenziale, ma direttamente inserendo un articolo 36 ter nel TUE.

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Acquisizione gratuita, compatibilità paesaggistica postuma, sanatoria minore e stato legittimo: il punto di vista della Cassazione penale dopo il decreto Salva Casa

Analisi della Sentenza Cass. Pen. n. 12520/2025

Lo scorso 13 febbraio 2025 la Terza Sezione Penale della Corte di Cassazione ha emesso la sentenza n. 12520/2025, in cui ha fatto il sunto, dal punto di vista penale, del sistema di repressione e sanatoria degli abusi emerso a seguito della riforma varata con il decreto Salva Casa.

La pronuncia, riprendendo problematiche vecchie e nuove, chiarisce, alla luce del decreto Salva Casa, i rapporti tra giudice penale e amministrazione, tra permesso in sanatoria e autorizzazione paesaggistica, nonché gli effetti dell’acquisizione dell’immobile abusivo al patrimonio comunale, precisando i limiti di applicabilità delle modifiche normative recentemente varate e il valore della dichiarazione (che chiama “certificato”) di stato legittimo dell’immobile.

La sentenza è molto articolata e parte da una situazione di fatto molto risalente, da cui, per un’adeguata comprensione, è bene partire.

Il fatto e il procedimento

La vicenda processuale ha origine da un abuso edilizio commesso in un comune della Campania, per cui è stato celebrato, negli anni ’90, un procedimento penale presso la Pretura Circondariale del posto, conclusosi nel 1998 con una sentenza  in cui era stata disposta la demolizione delle opere abusive, sentenza in esecuzione della quale era stata emessa un’ingiunzione a demolire.

Il responsabile aveva proposto istanza al Tribunale, in funzione di giudice dell’esecuzione, per ottenere la revoca dell’ingiunzione, istanza che è stata rigettata con ordinanza nell’anno 2024.

Contro tale ordinanza è stato proposto ricorso in Cassazione, all’esito del quale è stata emessa la sentenza in commento.

Motivi del ricorso

L’impugnativa dell’ordinanza si fondava su un unico motivo, articolato in diversi profili. In particolare si lamentava violazione di legge in riferimento agli articoli 9-bis, 36 e 45 del D.P.R. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia), oltre a carenza, illogicità e contraddittorietà della motivazione e travisamento dei fatti.

Secondo il ricorrente, nel caso specifico era stato ottenuto un permesso in sanatoria, unitamente a un parere favorevole sotto il profilo paesaggistico, poiché si trattava di lavori abusivi di scarsa consistenza eseguiti in parziale difformità rispetto all’originario titolo edilizio.

Un argomento centrale del ricorso riguardava inoltre i limiti del sindacato del giudice penale, che secondo il ricorrente non avrebbe il potere di disapplicare gli atti amministrativi per cui la configurabilità del reato urbanistico va esclusa, anche quando l’atto concessorio risulta illegittimo. Infine, il ricorrente ha invocato l’articolo 9-bis del D.P.R. 380/2001, riformato dal decreto Salva Casa, sostenendo che l’immobile si trovava in “stato legittimo” in virtù del permesso in sanatoria, che costituiva l’ultimo titolo che ha riguardato l’intero immobile.

Decisione della Corte e motivazioni giuridiche

La Corte Suprema di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, sviluppando un articolato percorso argomentativo che affronta diversi profili di diritto urbanistico ed edilizio.

Difetto di interesse del ricorrente

In primo luogo, la Corte rileva un profilo preliminare che da solo sarebbe sufficiente a determinare l’inammissibilità del ricorso: dall’ordinanza impugnata emerge che l’immobile abusivo era già stato acquisito al patrimonio immobiliare del Comune. Tale circostanza risultava pacifica e non era stata contestata dal ricorrente.

La Corte richiama sul punto la propria giurisprudenza (tra cui la sentenza n. 35203/2019) secondo cui, in tema di reati edilizi, una volta che l’opera abusiva sia stata acquisita al patrimonio disponibile del Comune, il condannato può chiedere la revoca dell’ordine di demolizione esclusivamente per provvedere spontaneamente all’esecuzione del provvedimento. Il ricorrente è quindi privo di interesse ad avanzare richieste diverse, poiché il procedimento amministrativo sanzionatorio ha ormai come unico esito obbligato la demolizione della costruzione a spese del responsabile dell’abuso. Viene ribadito quindi il principio secondo cui, una volta avvenuta l’acquisizione dell’opera al patrimonio comunale, il condannato non avendo più alcun diritto sul bene, non possiede neppure nessun interesse ad agire, salvo quello di procedere autonomamente alla demolizione, che deriva però dal diverso interesse a non veder aggravata la propria posizione per omissione di un proprio dovere giuridico (quello, appunto, di ridurre in pristino l’opera, derivante dalla sentenza).

Illegittimità del sindacato sull’atto amministrativo

Sul merito delle questioni, la corte prima di tutto coglie l’occasione di affermare il principio fondamentale secondo cui il sindacato del giudice penale sul titolo abilitativo edilizio non costituisce esercizio del potere di disapplicazione degli atti amministrativi, bensì doverosa verifica dell’integrazione della fattispecie penale.

Viene richiamata un’ampia giurisprudenza in materia (tra cui Cass. Pen. n. 30168/2017, Cass. Pen. n. 37847/2013, e Cass. Pen. n. 21487/2006). Tale potere/dovere deve essere esercitato anche riguardo a provvedimenti amministrativi di sanatoria o, per casi non rilevanti ai fini della decisione, di condono, in quanto il mancato effetto estintivo non deriva da una valutazione di illegittimità del provvedimento amministrativo, ma dalla verifica dell’inesistenza dei presupposti di fatto e di diritto dell’estinzione del reato. Analogo potere/dovere deve essere esercitato nel giudizio di esecuzione, con riferimento al quale il rilascio del titolo abilitativo conseguente alla procedura di condono o sanatoria edilizi non determina l’automatica revoca dell’ordine di demolizione, permanendo in capo al giudice l’obbligo di accertare la legittimità sostanziale del titolo sotto il profilo della sua conformità alla legge. In altre parole, nella sua indagine quindi il giudice deve entrare nel merito della sanatoria e verificarne la legittima adozione, non fermarsi a prendere atto del mero rilascio del titolo.

Il rapporto tra autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire

Sulla base del principio ora analizzato, la Corte analizza il rapporto tra autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire in sanatoria.

Ai fini del rilascio del permesso di costruire in sanatoria, afferma la Corte, non è consentito il ricorso alla “sanatoria paesaggistica” di cui all’articolo 167, comma 4, d.lgs. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio), se non limitatamente alle ipotesi in cui, attraverso l’abuso, non vi sia stata creazione di superfici o volumi.

La Corte sottolinea che l’autorizzazione paesaggistica costituisce un atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio. Pertanto, il permesso di costruire resta subordinato al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

Dato che questa, secondo la norma richiamata, non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione degli interventi, tranne nei casi di “abusi minori” tassativamente individuati dall’art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004, la conseguenza è che in tema di sanatoria di opere realizzate in area vincolata, il rilascio postumo del permesso di costruire, ove l’autorizzazione paesaggistica sia giudicata non validamente rilasciata, non ha efficacia sanante neanche in relazione al solo profilo urbanistico dell’intervento già realizzato.

Inapplicabilità dell’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001

La Corte affronta, ad abundantiam, anche il tema dell’applicabilità dell’articolo 36-bis del D.P.R. 380/2001, introdotto dal d.l. n. 69/2024 ed entrato in vigore il 30 maggio 2024. Questa disposizione, non menzionata dal ricorrente, ha un ambito di applicazione estremamente limitato, riguardando esclusivamente gli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA nelle ipotesi specificate dalla norma.

La Corte precisa in proposito che deve escludersi l’applicazione retroattiva della nuova disciplina alle istanze presentate prima della sua entrata in vigore. Nel testo del d.l. n. 69/2024 non si rinviene infatti alcuna disposizione transitoria in tal senso, di conseguenza, trova applicazione la regola generale sancita dall’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile, secondo cui la legge non dispone che per l’avvenire.

A conferma di questa interpretazione, la Corte richiama anche pronunce del Consiglio di Stato n.1394/2025 e n.10076/2024, nonché C. Cost. n. 125/2024.

Illegittimità del titolo rilasciato in sanatoria dopo l’acquisizione al patrimonio comunale

Un ulteriore profilo di particolare interesse sviluppato dalla Corte riguarda gli effetti dell’acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale. Il Collegio afferma che la circostanza che l’immobile sia stato acquisito al patrimonio immobiliare del comune rende in ogni caso illegittimo il titolo rilasciato in sanatoria.

Infatti, il permesso di costruire in sanatoria rilasciato successivamente all’acquisizione del bene al patrimonio immobiliare del comune è illegittimo in quanto emesso a favore di un soggetto che non è più titolare del bene. Spetta esclusivamente al comune stabilire se mantenere o demolire l’opera.

La Corte precisa inoltre che il rilascio di concessione o permesso in sanatoria ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 non presuppone, quale atto implicito, la rinuncia da parte del Comune al diritto di proprietà sull’opera abusiva già acquisita al suo patrimonio. Non vi è infatti coincidenza, sul piano della competenza, tra l’organo adottante l’atto presupponente (permesso in sanatoria) – l’ufficio tecnico comunale – e l’organo competente all’adozione dell’atto presupposto implicito (rinuncia al diritto di proprietà), da individuarsi in distinti e superiori organi comunali.

Il valore del “certificato di stato legittimo”

Infine, la Corte affronta la questione della dichiarazione di stato legittimo (che chiama “certificato di stato legittimo”) dell’immobile, rilasciato ai sensi dell’articolo 9-bis del D.P.R. 380/2001.

Considerato che, secondo il ricorrente, l’immobile sarebbe “in stato legittimo”, potendosi, per la definizione di esso, prendere in considerazione solo l’ultimo titolo rilasciato (costituito dalla sanatoria), il Collegio chiarisce che il “certificato di stato legittimo” non è altro che un documento formale che attesta la conformità urbanistica ed edilizia di un immobile, rilasciato da un tecnico abilitato al fine di facilitare la circolazione dell’immobile cui si riferisce.

Tuttavia, esso non ha alcun valore vincolante per l’autorità giudiziaria, né può attestare erga omnes la regolarità del titolo edilizio in sanatoria. Un immobile è considerato legittimo non tanto perché risponde al progetto approvato dai competenti uffici pubblici, ma in quanto sia conforme alla disciplina urbanistico-edilizia, conformità che, nel caso affrontato, secondo la Corte, non sussiste. Secondo la Cassazione penale, in altre parole, la disposizione dell’art. 9 bis comma 1 bis del Testo Unico dell’Edilizia, come riformata dal decreto Salva Casa, non conferisce alcuna efficacia sanante sostanziale all’ultimo titolo edilizio che ha interessato l’intero immobile, dovendo la regolarità dello stesso valutarsi secondo la sua conformità o meno alla disciplina edilizia ed urbanistica, a prescindere dal fatto che il tecnico possa o non possa emanare il proprio “certificato” (dichiarazione) facendo affidamento solo su di esso, non avendo neppure il certificato, capacità di conferire all’immobile una qualità (la legittimità) che non ha.

Dispositivo e conclusioni

La Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso e ha condannato il ricorrente al pagamento delle spese processuali, oltre che al versamento di una somma in favore della Cassa delle Ammende.

Questa sentenza, nella sua concisione, rappresenta un significativo contributo alla giurisprudenza in materia urbanistica ed edilizia, dopo il decreto Salva Casa, permettendo di vedere da un’angolazione più sobria alcuni profili della riforma che sono stati esaltati, forse frettolosamente e con troppa superficialità.

Vedremo le prossime pronunce se confermeranno o smentiranno.

Cass Pen 12520-2025Download

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Titolo annullato, fiscalizzazione sanante e statuti speciali

Commento a Corte Costituzionale n. 22/2025

Con deposito del 6 marzo 2025 e successiva pubblicazione in Gazzetta Ufficiale è stata diffusa la sentenza C. Cost. n. 22/2025 che ritorna sulla materia della fiscalizzazione “sanante” in caso di annullamento del permesso di costruire.

Il caso è stato conferito dalla impugnativa per supposta illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 10, della L. Prov. Bolzano n. 1/2022 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità provinciale per l’anno 2022).

Cosa dice la norma impugnata

La disposizione impugnata riformula l’art. 94 della L. Provinciale di Bolzano n. 9/2018 nel seguente modo:

“Art. 94 (Interventi eseguiti in base a titolo abilitativo annullato) – 1. In caso di annullamento del titolo abilitativo, qualora in base a motivata valutazione non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o il ripristino dello stato dei luoghi, anche in considerazione dell’esigenza di bilanciamento con i contrapposti interessi di salvaguardia delle attività legittimamente espletate, l’autorità preposta alla vigilanza applica una sanzione pecuniaria, tenuto conto del danno urbanistico arrecato dalla trasformazione del territorio. L’ammontare della sanzione pecuniaria varia in ragione della gravità degli abusi da 0,8 a 2,5 volte l’importo del costo di costruzione, determinato ai sensi dell’articolo 80. Ove non sia possibile determinare il costo di costruzione, la sanzione è calcolata in relazione all’importo delle opere eseguite, determinato in base all’elenco prezzi informativi opere civili della Provincia.

2. Nel caso in cui, al momento dell’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 1 o prima del versamento dell’ultima rata di cui al comma 5, le opere eseguite in base al titolo annullato risultino conformi al quadro normativo e alle previsioni urbanistiche a tale momento vigenti, l’autorità preposta alla vigilanza dispone la riduzione della sanzione pecuniaria di cui al comma 1, commisurandola alla durata dell’abuso, e la restituzione senza interessi delle somme eventualmente versate in eccesso. La sanzione ridotta non potrà comunque essere inferiore a quella di cui all’articolo 95, comma 3.

3. L’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata, anche nella misura ridotta di cui al comma 2, produce i medesimi effetti dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 95.

4. Nelle more della rimozione dei vizi delle procedure amministrative relative al rilascio del titolo ovvero alla formazione delle disposizioni urbanistiche su cui questo si fonda, nonché nelle more del procedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria, sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.

5. La sanzione pecuniaria può, previa motivata richiesta, essere rateizzata, secondo la seguente modalità: la somma può essere rateizzata in un numero massimo di 20 rate trimestrali di pari importo. La prima rata va versata entro 30 giorni dall’irrogazione della sanzione. Sull’importo delle rate successive sono dovuti gli interessi al tasso del 3,5 per cento annuo. La somma oggetto di rateizzazione dovrà essere garantita da idonea polizza fideiussoria, bancaria o assicurativa, rilasciata da una banca o compagnia assicurativa primaria di gradimento dell’Amministrazione comunale, con esclusione di garanzie emesse da agenzie finanziarie. In sede di richiesta di rateizzazione del credito dovrà essere indicato il soggetto che presterà la garanzia fideiussoria. Nel caso di mancato o ritardato pagamento anche di una sola rata dell’im- porto, si provvederà alla riscossione coattiva del credito complessivo. La fiscalizzazione dell’abuso acquista efficacia esclusivamente all’atto del pagamento dell’intero importo. Sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.”

Si tratta in pratica di una rivisitazione regionale del disposto dell’art. 38 del Testo Unico dell’Edilizia nazionale, che prevede la possibilità, a certe condizioni, di ottenere la sanatoria delle opere realizzate in forza di permesso di costruire annullato (o in forza di titolo segnalatorio sostitutivo quale la SCIA alternativa al permesso) con il pagamento all’erario di una somma di danaro, detta volgarmente (e con una buona dose di imprecisione) “fiscalizzazione sanante”.

L’istituto è noto ed è tutt’altro che banale e non voglio certo analizzarlo approfonditamente in questa sede; voglio unicamente soffermarmi sulle puntualizzazioni che la Corte Costituzionale ha avuto modo di arrestare, a mio parere molto utili per stabilire i confini di questo tipo di istituti.

Tornando alla legge regionale (pardon, provinciale), l’istituto così delineato non costituisce certo una novità, dato che la norma riformulata, nel testo previgente, era addirittura, almeno nella prassi applicativa, meno rigida1, ma non era stata impugnata e in effetti questo è stato uno dei vari motivi sollevati dalla difesa della provincia autonoma avverso l’accoglimento della censura.

Criticità rilevate dal Governo

Il Governo assume come punto di partenza della sua argomentazione che la Provincia autonoma di Bolzano sia priva di potestà normativa primaria in materia di regime sanzionatorio degli illeciti edilizi, in quanto l’art. 8 dello statuto di autonomia non ne fa menzione ed essa potrebbe essere ricompresa all’interno di una delle materie qui citate, in primis quella relativa a «urbanistica e piani regolatori», di talché, con riguardo alla materia dell’edilizia, la Provincia autonoma non godrebbe delle prerogative dello statuto speciale, ma rientrerebbe nell’ambito della competenza legislativa concorrente in tema di governo del territorio di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., come qualsiasi altra regione.

Sulla base di questo presupposto, il Governo – che tenta evidentemente di ottenere un precedente che limiti la portata dello statuto autonomo rispetto alla materia dell’edilizia2, riconducendola nell’ambito della competenza concorrente, soggetta, come tale, al limite dei principi fondamentali della legge statale e maggiormente gestibile – ravvisa, nella nuova formulazione della norma, un contrasto insanabile con gli articoli 38 e 36 del TUE.

In primis verrebbe introdotto un criterio valutativo – costituito dall'”esigenza di bilanciamento con i contrapposti interessi di salvaguardia delle attività legittimamente espletate” – non rinvenibile a livello nazionale, che di fatto amplierebbe le ipotesi in cui è possibile escludere la riduzione in pristino, rendendo la sanzione demolitoria, di fatto, residuale rispetto a quella pecuniaria, in spregio al disposto dell’art. 38 TUE.

Inoltre questo meccanismo, combinato con l’effetto sanante secondo la previsione dell’art. 94, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 9 del 2018, introdurrebbe una nuova ipotesi di sanatoria, estranea al campo di applicazione sia dell’art. 38 del TUE che dell’art. 36 del medesimo.

In secondo luogo, la sanzione pecuniaria prevista dalla norma atesina sarebbe eccessivamente meno afflittiva rispetto a quella stabilita dal TUE, in quanto commisurata al costo di costruzione, anziché al valore venale delle opere.

In ogni caso poi, anche laddove la provincia disponesse di potestà legislativa primaria nella materia, verrebbero comunque superati i limiti statutari, che impongono comunque il rispetto dei “principi fondamentali delle riforme economico sociali”, di cui gli art. 36 e 38 TUE sarebbero espressione.

Ancora, secondo Roma Bolzano, con la norma in parola, avrebbe violato la competenza statale sui livelli essenziali delle prestazioni, che risulterebbero indebitamente compressi.

I punti fermi della Corte

La Corte Costituzionale in primissima istanza disinnesca l’attentato alla competenza delle regioni a statuto speciale in materia di edilizia, ribadendo che la disciplina in questione, inerente fattispecie di sanatoria di illeciti edilizi, rientra pacificamente nella materia “urbanistica e piani regolatori” prevista dall’art. 8 n. 5 dello statuto speciale (e richiama le sentt. 125/2024, 209/2010 e 231/1993), bollando la censura statale come “inconferente e inammissibile”.

La materia abbraccia anche il tema delle sanzioni amministrative, che non costituisce materia a sé, ma accede alle materie sostanziali alle quali le sanzioni si riferiscono (in questo caso “urbanistica e piani regolatori”) (C. Cost. 19/2024).

Ribadisce tuttavia anche che nei giudizi in via principale di fronte alla Corte non vale il principio di acquiescenza, quindi, anche se una nuova norma è riproduttiva del contenuto di una precedente non impugnata, non per questo può essere sottratta automaticamente al sindacato costituzionale.

In somma, la provincia autonoma può disciplinare la materia della sanatoria a seguito del permesso annullato e definire le sanzioni purché però questo non contrasti con il rispetto delle norme di riforma economico – sociale, che valgono come limiti alla potestà legislativa primaria.

Ed è su questo profilo che la norma atesina espone il fianco.

Secondo la Corte, nell’impianto sanzionatorio del t.u. edilizia, gli artt. 36 e 38 devono essere letti congiuntamente, non solo perché, per volontà del legislatore, il pagamento integrale della sanzione pecuniaria prevista dalla seconda disposizione ha la medesima efficacia sanante del permesso in sanatoria di cui alla prima, ma soprattutto in quanto espressivi dei medesimi principi.

Entrambe le norme, secondo la Corte, derogano all’ordinaria disciplina di governo del territorio introducendo ipotesi di sanatoria, realizzando un contemperamento di contrapposti interessi incidenti sul territorio, idoneo a garantirne la tutela come valore di primaria importanza per la vita sociale ed economica del Paese. Esse presentano perciò una dimensione nazionale che non può subire differenziazioni regionali, meritando di essere qualificate alla stregua di norme fondamentali di riforma economico-sociale in quanto tali idonee a vincolare la potestà legislativa primaria regionale e provinciale (conforme C. Cost. n. 118 del 2019).

In quest’ottica, i fondamenti dell’art. 38 sono la nozione di impossibilità di ripristino nella sua accezione tecnica (il ripristino deve essere materialmente impossibile senza pregiudizio delle parti regolari dell’immobile e non solo antieconomico) da un lato e la commisurazione della sanzione sostitutiva al valore venale dell’opera.

Se tali criteri costituiscono, come’è opinione della Corte, principi fondamentali di riforma economico sociale, essi sono stati indebitamente obliterati dal nuovo art. 94 della Legge provinciale di Bolzano n. 9/2018, in quanto esso da un lato pone maggior elasticità nella valutazione della demolibilità dell’opera, fino ad arrivare ad escludere del tutto, di fatto, la demolizione in caso di violazioni lievi, a prescindere dalle possibilità tecniche della riduzione in pristino, e dall’altro cambia il criterio di calcolo della sanzione in senso molto più tenue, con la possibilità, addirittura, di uno sconto, in caso di sopravvenienza di conformità urbanistica dell’opera (evidentemente abusiva per vizio sostanziale), il che, per la Corte, equivale ad introdurre un condono amministrativo svincolato dalla doppia conformità, risultato che considera assolutamente inaccettabile perché non solo in contrasto con il corrispondente principio di riforma economico sociale stabilito dall’art. 36 TUE, ma anche con il portato dell’elaborazione amministrativa sul punto (Cons. St. Ad. Plen. n. 17/2020).

La norma viene pertanto dichiarata costituzionalmente illegittima.

Conclusione

La sentenza si inserisce in modo coerente nel filone giurisprudenziale della Corte, in cui il principio di doppia conformità viene concepito come elemento unificatore del sistema nazionale dell’edilizia, idoneo a vincolare anche il legislatore regionale dotato di autonomia speciale. Importante inoltre le osservazioni sullo stretto rapporto che lega gli artt. 36 e 38 del TUE, che vengono concepiti come espressione, in ambiti diversi, del principio unitario di doppia conformità.

Questo dovrebbe far riflettere circa la portata dell’art. 38, che viene in molte occasioni appiattito sullo schema della mera fiscalizzazione, come se l’effetto sanante che lo caratterizza potesse discendere in via automatica dal solo pagamento della sanzione pecuniaria: quello che provoca l’effetto sanante è in realtà il riscontro della doppia conformità, tutto il resto è illecito e la sanzione pecuniaria è meramente sostitutiva. Non a caso nella nuova definizione dello stato legittimo degli immobili l’art. 38 è citato sia tra i titoli che lo sostengono, sia tra le fiscalizzazioni che contribuiscono a descriverlo.

Sentenza C. Cost. 22/2025

Note

  1. Per chi fosse interessato, il testo previgente è il seguente: “Articolo 94 – Interventi eseguiti in base a titolo abilitativo annullato
    1. In caso di annullamento del titolo abilitativo, qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o il ripristino dello stato dei luoghi, anche per non recare pregiudizio alle attività di trasformazione del territorio eseguite legittimamente, l’autorità preposta alla vigilanza applica una sanzione pecuniaria variabile, in ragione della gravità degli abusi, da 1,5 a 2,5 volte l’importo del costo di costruzione, determinato ai sensi dell’articolo 80. Ove non sia possibile determinare il costo di costruzione, la sanzione è calcolata in relazione all’importo delle opere eseguite, determinato in base all’elenco prezzi provinciale.
    2. L’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 95.
    3. Nelle more della rimozione dei vizi delle procedure amministrative relative al rilascio del titolo ovvero alla formazione delle disposizioni urbanistiche su cui questo si fonda, nonché nelle more del procedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria, sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.    “. ↩︎
  2. ricordiamo che, se prima l’endiadi “edilizia – urbanistica” sembrava inscindibile, per effetto del decreto Salva Casa le due materie oggi sono orientate a prendere due strade diverse ↩︎
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