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Il condono non è un titolo di serie B?

L’immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica: la svolta del Consiglio di Stato con la sentenza n. 2848/2026… o forse no…

Avete ottenuto il condono edilizio. Avete atteso anni, a volte decenni. Avete pagato le oblazioni, presentato la documentazione, visto il titolo finalmente arrivare. E adesso? Secondo un orientamento giurisprudenziale radicato — risalente, ma ribadito dalla sezione VI del Consiglio di Stato nella sentenza n. 482/2025 — il vostro immobile condonato potrebbe essere oggetto soltanto di interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria. Niente ristrutturazione, niente adeguamento funzionale, niente valorizzazione. Il condono quindi sarebbe una sanatoria mutilata: sufficiente a evitare la demolizione, insufficiente a conferire all’immobile la stessa dignità giuridica di qualunque fabbricato regolarmente assentito.

Se usciamo dalla torre d’avorio del diritto teorico e ci caliamo nella realtà materiale in cui il diritto deve esercitare una funzione reale, si tratta di una situazione paradossale.

Ebbene, il Consiglio di Stato — con la sentenza della Sezione IV n. 2848/2026, depositata il 9 aprile 2026 — pare aver mutato avviso: l’immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti a qualsiasi altro immobile legittimamente assentito, ivi inclusa la ristrutturazione edilizia.

Pronuncia sicuramente rilevante, destinata a incidere su un numero elevatissimo di situazioni pratiche — vista la mole di immobili condonati nel nostro Paese – ma da guardare con occhio critico.

Sommario

1. Il paradosso del condonato “monco”

La questione dello stato legittimo degli immobili condonati è una di quelle in cui il diritto dell’edilizia ha prodotto per anni esiti irragionevoli — non per malizia del legislatore, ma per una stratificazione giurisprudenziale che, nel tempo, ha amplificato una tesi nata in un contesto storico ben preciso e l’ha poi trasformata in dogma.

Il ragionamento di partenza era, in fondo, comprensibile (che non è sinonimo di ragionevole, né di opportuno NdR): il condono edilizio è uno strumento eccezionale, deroga al principio di legalità urbanistica, e quindi non può produrre gli stessi effetti del titolo ordinario. Di qui la tesi — consolidata in numerose pronunce di TAR e Consiglio di Stato, tra cui la “famosa” 482/2025 — secondo cui l’immobile condonato, pur non più demolibile, rimane soggetto a un regime edilizio “ridotto”: nessuna ristrutturazione, nessun adeguamento funzionale, solo la conservazione dell’esistente.

Quello condonato, nella lettura tradizionale, rimane in una zona grigia permanente, destinata a non chiudersi mai — quasi che il condono fosse una pena accessoria travestita da sanatoria.

2. La tesi tradizionale e i suoi limiti

La giurisprudenza che ha sostenuto la tesi restrittiva muoveva da una considerazione di fondo: il condono edilizio, in quanto strumento di sanatoria straordinaria, non può essere equiparato al permesso di costruire ordinario. Il titolo in sanatoria sanava l’abuso originario, ma non conferiva all’immobile una piena cittadinanza urbanistica.

Questa impostazione aveva una sua coerenza interna, e non mancavano argomenti a suo sostegno: la specialità del condono rispetto alla sanatoria ordinaria, la natura eccezionale delle leggi condonistiche (L. 28 febbraio 1985, n. 47; L. 23 dicembre 1994, n. 724; L. 24 novembre 2003, n. 326), l’esigenza di non “premiare” chi aveva costruito in violazione delle norme urbanistiche.

Sennonché, con il passare degli anni e con l’evoluzione della normativa, questa tesi ha mostrato crepe sempre più evidenti. In primo luogo, per ragioni pratiche: un patrimonio edilizio condonato che non può essere adeguato, ristrutturato, messo in sicurezza, è un patrimonio edilizio che degrada. In secondo luogo, e soprattutto, per ragioni sistematiche: il legislatore ha introdotto, con la L. 11 settembre 2020, n. 120 (c.d. decreto Semplificazioni), la nozione di stato legittimo dell’immobile, normativamente codificata nell’art. 9-bis, c. 1-bis, d.P.R. 380/2001 (TUEd). Si tratta di una norma che, come mi sono già soffermato in questo blog trattando dell’evoluzione del TUEd post-decreto Semplificazioni, pur consistendo sostanzialmente nel recepimento di un’evoluzione giurisprudenziale stratificatasi negli anni, ha mutato i termini del problema.

3. L’art. 9-bis, c. 1-bis TUEd: lo stato legittimo come chiave di volta

L’art. 9-bis, c. 1-bis, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 — inserito dall’art. 10, c. 1, lett. a), D.L. 16 luglio 2020, n. 76, conv. con mod. con L. 11 settembre 2020, n. 120 — ha introdotto una definizione normativa di stato legittimo dell’immobile, stabilendo che:

«Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.»

La norma è esplicita nella sua costruzione: la legittimità dello stato dell’immobile si ricava dal titolo abilitativo, senza distinzione alcuna tra titolo originario e titolo in sanatoria. Il condono — che si formalizza in un provvedimento avente natura di titolo abilitativo a tutti gli effetti — è dunque idoneo a definire lo stato legittimo dell’immobile tanto quanto un permesso di costruire ordinario.

Questa lettura, indubbiamente coerente con il dato sistematico della norma e con la formulazione sopra riportata, è quella espressamente confermata dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2848/2026. Il Collegio sottolinea che il rilascio del titolo in sanatoria, «pur costituendo una fattispecie eccezionale di legge», deve «necessariamente conferire al bene una piena legittimità giuridica sotto il profilo edilizio, ai fini di un suo godimento e di un suo commercio giuridico», in conformità al principio di certezza del diritto — riconosciuto come bene munito di tutela costituzionale dalla stessa Corte Costituzionale — e agli artt. 41 e 42 Cost., che tutelano rispettivamente l’iniziativa economica privata e il diritto di proprietà.

Non è privo di rilievo il fatto che il Consiglio di Stato non si limiti ad un’affermazione di principio: richiama espressamente il fondamento normativo (art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd), i principi costituzionali (artt. 41 e 42 Cost.) e la copertura eurounitaria (il principio di certezza del diritto come acquis comunitario). La triplice base argomentativa rende la pronuncia particolarmente solida nel quadro di riferimento illustrato.

Si deve però considerare che, per effetto del decreto “Salva Casa” e della successiva legge di conversione (D.L. 69/2024 conv. con mod. con L. 105/2024), i primi periodi del comma 1 bis dell’art. 9 bis sono stati riformulati in questo modo: «Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis».

Nell’introdurre maggior precisione in realtà il legislatore complica le cose: dal novero dei titoli che compongono lo stato legittimo non sono infatti contemplati i condoni, il che ci porta a non poter più affermare, sul piano letterale, in modo così granitico, che tutti i titoli sono uguali.

4. Il caso: Castellammare di Stabia e il locale “quasi chiuso”

4.1 Le opere contestate e il diniego comunale

La vicenda da cui origina la sentenza in commento riguarda un opificio classificato in categoria catastale D/1 che era stato oggetto di un permesso di costruire in sanatoria del 2006, che ne aveva definito lo stato legittimo ai sensi della normativa vigente.

Successivamente, il proprietario aveva eseguito una serie di opere interne: la chiusura del fronte di una struttura in lamiera (che già risultava chiusa su tre lati), la realizzazione di una camera d’aria, la demolizione di celle frigorifere e la creazione di nuovi spogliatoi e servizi igienici. Tutti interventi che, nella prospettazione del ricorrente, rientravano nella categoria delle opere interne senza alcun aumento di volumetria.

Per sanare queste opere, il proprietario aveva presentato istanza di accertamento di conformità ex artt. 36 e 37, d.P.R. 380/2001 (TUEd), nonché di compatibilità paesaggistica ex art. 167, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), trattandosi di immobile ubicato in area soggetta a vincolo paesaggistico.

Il Comune di Castellammare di Stabia aveva rigettato la domanda, qualificando le opere come «nuova opera» non sanabile tramite SCIA in sanatoria ex art. 37 TUEd, bensì soggetta alla più onerosa procedura dell’art. 36 TUEd, e affermando che la creazione di un locale completamente chiuso destinato ad attività commerciale aveva comportato un incremento di superficie utile in area paesaggisticamente vincolata.

4.2 La decisione del TAR Campania

Il TAR per la Campania, Sezione Settima, con la sentenza n. 3958/2023, aveva rigettato il ricorso del proprietario, condividendo la ricostruzione comunale e aggiungendo un elemento di rilevanza dirompente: secondo il Tribunale, un immobile già condonato non acquisisce una legittimazione urbanistica piena, posto che «il condono sana solo l’abuso originario senza consentire ulteriori interventi diversi dalla manutenzione ordinaria o straordinaria».

Questa affermazione — che riprende e amplifica la tesi tradizionale sopra descritta — era la pietra angolare della decisione di primo grado. Il TAR rigettava il ricorso senza nemmeno esaminare la qualificazione degli interventi come ristrutturazione edilizia, nonostante tale censura fosse stata puntualmente dedotta nel ricorso di primo grado e documentata nella relazione tecnica allegata agli atti.

5. La sentenza del Consiglio di Stato: la motivazione

Il Consiglio di Stato, Sezione Quarta, nella sentenza n. 2848/2026 dell’11 marzo 2026, ha accolto l’appello in tutti i suoi punti essenziali, riformando integralmente la sentenza del TAR Campania.

5.1 Piena legittimità dell’immobile condonato

Il cuore della decisione è al punto 7.1 della motivazione, laddove il Collegio afferma che «appare preferibile ritenere, sulla base dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, che un immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti a un immobile legittimamente assentito, ivi inclusa la ristrutturazione edilizia».

Il Consiglio di Stato àncora questa conclusione a tre pilastri argomentativi:

  1. Il principio di certezza del diritto — riconosciuto dall’ordinamento eurounitario e confermato dalla Corte Costituzionale come bene munito di tutela costituzionale — che «non ammette zone grigie»: una volta rilasciato il titolo in sanatoria, non è giuridicamente sostenibile che l’immobile rimanga in uno stato di indeterminazione permanente.
  2. Gli artt. 41 e 42 Cost. — che tutelano rispettivamente l’iniziativa economica privata e il diritto di proprietà: un regime che impedisce qualsiasi intervento di valorizzazione sull’immobile condonato comprime irragionevolmente questi diritti fondamentali, senza che a tale compressione corrisponda alcun legittimo interesse pubblico.
  3. L’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd — che definisce lo stato legittimo dell’immobile per riferimento al titolo abilitativo, senza distinzione alcuna tra titolo ordinario e titolo in sanatoria.

5.2 La ristrutturazione edilizia: art. 3, c. 1, lett. d) TUEd

Acclarata la piena legittimità urbanistica dell’immobile condonato, il Collegio procede a verificare se gli interventi realizzati rientrassero nella categoria della ristrutturazione edilizia ex art. 3, c. 1, lett. d), d.P.R. 380/2001 (TUEd).

Sul punto, il Consiglio di Stato conclude che le opere contestate — la chiusura del fronte della struttura (già chiusa su tre lati), la camera d’aria, la demolizione delle celle frigorifere, i nuovi spogliatoi e servizi — «non hanno manifestamente comportato alcun aumento di superficie utile o di volume, collocandosi all’interno della preesistente consistenza dell’immobile», già legittimato con permesso di costruire in sanatoria del 2006 come opificio produttivo (cat. D/1).

La norma applicabile è, dunque, l’art. 3, c. 1, lett. d), TUEd, che definisce come ristrutturazione edilizia gli «interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere», senza comportare — nel caso di specie — alcun incremento del carico urbanistico. Il Collegio richiama espressamente la normativa urbanistica di zona (B3/P.U.T. 7), che consente interventi di ristrutturazione sull’edilizia esistente, e la relazione tecnica depositata in giudizio e — censurata la lacuna motivazionale del TAR — del tutto ignorata in primo grado.

Particolarmente significativa è la notazione del Collegio secondo cui l’affermazione del Comune (e del TAR) circa la sussistenza di una “nuova opera” risulta «priva di motivazione e in contrasto con la reale situazione di fatto»: doppia critica — al difetto di istruttoria e al travisamento della natura dell’intervento — che colpisce tanto il provvedimento comunale quanto la sentenza di primo grado.

5.3 Il profilo paesaggistico: art. 167 Codice dei beni culturali e d.P.R. 31/2017

La sentenza si occupa anche del profilo paesaggistico, affrontando la pretesa violazione dell’art. 167, d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).

Il ragionamento del Collegio è lineare: poiché non vi è stato alcun aumento di superfici o volumi, viene meno il presupposto applicativo dell’art. 167 del Codice. Il Comune, anziché arrestare il procedimento sul rilievo della presunta incompatibilità paesaggistica, avrebbe dovuto procedere alla valutazione paesaggistica nel merito, concludendo per la sua non necessità.

Il fondamento normativo di questa conclusione è l’art. 2 e l’Allegato A del d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31 (Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica ordinaria e semplificata), che annovera tra gli interventi non soggetti ad autorizzazione paesaggistica le opere minori interne che non alterano l’aspetto esteriore dell’edificio.

Nel caso di specie, gli interventi erano tutti interni — ad eccezione della chiusura di un ambiente che già risultava chiuso su tre lati — e non modificavano l’aspetto esteriore del fabbricato: condizioni che avrebbero dovuto condurre il Comune a un diverso esito del procedimento. La logica è impeccabile: se non c’è aumento volumetrico e le opere non alterano l’esterno, il vincolo paesaggistico non può costituire un ostacolo preclusivo senza una valutazione concreta dell’impatto visivo delle opere.

6. Ricadute pratiche e implicazioni operative

La sentenza n. 2848/2026 ha implicazioni operative di ampia portata. Vale la pena sintetizzarle per punti, con un occhio alla pratica professionale quotidiana.

Immobile condonato e stato legittimo: se a seguito di questa pronuncia consideriamo superato l’orientamento secondo cui l’immobile condonato sarebbe soggetto a un regime edilizio “ridotto”, dobbiamo considerare che il titolo in sanatoria — sia esso un condono straordinario ex L. 47/1985, L. 724/1994 o L. 326/2003, sia una sanatoria ordinaria ex art. 36 TUEd — definisce lo stato legittimo dell’immobile ai sensi dell’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd, con tutte le conseguenze in termini di titoli edilizi richiedibili per interventi successivi.

Ristrutturazione edilizia su condonato: se vale il presupposto di cui sopra, l’immobile condonato può essere oggetto di ristrutturazione edilizia ex art. 3, c. 1, lett. d), TUEd, nel rispetto delle previsioni dello strumento urbanistico vigente. Non è sufficiente che l’immobile sia condonato per escludere questa possibilità: ciò che conta è la compatibilità dell’intervento con la normativa urbanistica di zona.

Accertamento di conformità: ne consegue che la doppia conformità richiesta dagli artt. 36 e 37 TUEd va verificata in concreto — rispetto alla normativa vigente all’epoca dell’abuso e a quella vigente al momento della domanda — senza che il carattere condonato dell’immobile possa costituire, di per sé, un ostacolo alla sanatoria degli interventi successivi.

Profilo paesaggistico: in caso di interventi che non comportano aumento di superfici o volumi, l’amministrazione non può invocare tout court l’art. 167 del Codice dei beni culturali per rigettare la domanda, ma deve procedere alla verifica sostanziale della compatibilità paesaggistica, tenendo conto delle esclusioni previste dall’Allegato A al d.P.R. 31/2017.

Onere motivazionale: la sentenza ribadisce, peraltro, che il diniego dell’accertamento di conformità deve essere adeguatamente motivato, con specifico riferimento alla natura e alle caratteristiche delle opere contestate. Un rigetto fondato su mere affermazioni di principio — senza un esame concreto degli interventi e della loro compatibilità con la disciplina di zona — non supera il vaglio di legittimità. E ciò vale, a fortiori, quando si tratta di opere interne che documentalmente non modificano il volume preesistente.

7. Conclusioni

Il paradosso con cui ho aperto questo scritto — il proprietario che, dopo aver ottenuto il condono, si vede negare qualunque possibilità di valorizzare il proprio immobile — sembrerebbe trovare una risposta nella sentenza Cons. St., Sez. IV, n. 2848/2026.

L’art. 9-bis, c. 1-bis, TUEd e i principi di certezza del diritto, di tutela della proprietà e dell’iniziativa economica convergono nell’affermazione secondo cui il condono, una volta rilasciato, conferisce all’immobile piena legittimità giuridica sotto il profilo edilizio. Il titolo in sanatoria non è un titolo “dimezzato”, ma un titolo a tutti gli effetti — con le conseguenti possibilità di intervento che ne derivano.

Tutto giusto e perfetto… ma fino a un certo punto.

In primo luogo bisogna considerare che la condizione legittimante qualsiasi intervento edilizio, oggi, è la possibilità di definire positivamente lo stato legittimo dell’immobile e di verificarlo in concreto e, in proposito, l’attuale formulazione del comma 1 bis dell’art. 9 bis TUEd non comprende in modo esplicito tra i titoli che compongono lo stato legittimo amministrativo i tre condoni. Vi è chi ritiene (e il sottoscritto è tra questi) che i titoli condonatori rientrino implicitamente nel novero dei titoli legittimanti, in ragione di uno schema sistematico e logico su cui si fonda la normativa nel suo complesso, ma come in ogni questione interpretativa, l’ultima parola spetta alla magistratura.

Dove non è possibile dichiarare la corrispondenza dello stato di fatto dell’immobile con lo stato legittimo amministrativo non vi è alcun intervento, a prescindere dal fatto che l’immobile nel suo complesso sia abusivo o meno.

Il problema, peraltro, si è già posto per le fiscalizzazioni, che, per lungo tempo sono state considerate escluse dallo stato legittimo amministrativo e per questo ostative all’esecuzione di interventi edilizi – il che ha innescato l’avvio di un numero massivo di battaglie legali tra privati e amministrazioni.

In seconda battuta, anche a voler dimenticare ogni critica all’orientamento che pare aprirsi, non si deve dimenticare che seppur il condono legittimi l’esistenza di una costruzione, l’esecuzione degli interventi successivi è subordinata alla conformità alla normativa edilizia e di piano, che non è scontato vi sia su un immobile condonato ma contrario alle scelte pianificatorie. Brutalmente: o è cambiato il piano regolatore e quindi certi interventi, prima preclusi, sono oggi ammissibili o l’immobile non si tocca.

Come detto, la sentenza è utile e farà scalpore, ma ho il presentimento che, a breve, il tema verrà di nuovo dibattuto e il quadro si arricchirà di nuove pronunce, di segno non scontato.

Note e fonti

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L’accertamento di conformità basato sulla qualificazione dell’opera in contrasto con il giudicato non ferma la demolizione

Il Consiglio di Stato chiarisce gli effetti dell’istanza ex art. 37 (oggi 36 bis) del TUE effetto della errata qualificazione delle opere sugli ordini di demolizione già esecutivi

La sentenza del Consiglio di Stato n. 4382/2025 affronta una questione di grande rilevanza pratica nel diritto edilizio: può un’istanza di accertamento di conformità presentata dopo un ordine di demolizione divenuto definitivo impedire l’esecuzione della demolizione stessa? La risposta è no quando l’istanza risulta incompatibile con il regime edilizio delle opere realizzate e il giudicato si è già formato sulla qualificazione dell’intervento.

Sommario

La vicenda processuale

Il caso trae origine da una determinazione di Roma Capitale del 2014 che ordinava la demolizione di opere abusive consistenti in una sopraelevazione realizzata senza titolo su un immobile situato in una zona residenziale (di pregio) nel quadrante Nord della capitale.

L’amministrazione aveva anche irrogato una sanzione pecuniaria di 15.000 euro per gli interventi abusivi ai sensi dell’art. 16, co. 5 L.R. Lazio n. 15/2008. Dopo un lungo iter giurisdizionale conclusosi con la conferma definitiva della legittimità dei provvedimenti sanzionatori (CdS 1184/2022), l’amministrazione procedeva alla contestazione, dopo sopralluogo, dell’inottemperanza all’ordine di riduzione in pristino emesso dall’ufficio, e conseguentemente a disporre, con apposita determinazione dirigenziale, la demolizione d’ufficio delle opere abusive.

Il proprietario dell’immobile, nell’impugnare la determinazione di demolizione d’ufficio, sosteneva che l’amministrazione non avesse adeguatamente valutato un’istanza di accertamento di conformità presentata nel luglio 2014, ai sensi dell’art. 37 del TUE, e che tale circostanza avrebbe dovuto impedire l’esecuzione della demolizione.

I principi di diritto affermati

Il Collegio di Palazzo Spada ha chiarito alcuni aspetti fondamentali relativi all’efficacia dell’istanza di accertamento di conformità nel rapporto con le procedure demolitorie.

L’autorità del giudicato

La sentenza sottolinea come l’autorità del giudicato, per principio noto e consolidato, copra “sia il dedotto sia il deducibile“. Nel caso specifico, il giudicato formatosi con la precedente sentenza n. 1184/2022 aveva definitivamente qualificato l’intervento come “nuova costruzione” soggetta a permesso di costruire, il che rendeva irrilevante qualsiasi successiva valutazione sulla natura dell’opera. Tale pronuncia aveva infatti stabilito che si trattava di “interventi pertinenziali che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale” previsti dalla lettera e.6 dell’art. 3, co. 1 D.P.R. 380/2001, configurazione che esclude l’utilizzo dell’istituto della DIA.

L’incompatibilità dell’istanza con il regime edilizio

Il Consiglio ha precisato che quando un intervento viene definitivamente qualificato come “nuova costruzione priva di permesso di costruire” risulta “astrattamente incompatibile” con l’applicazione dell’art. 37 del TUE, che disciplina invece gli interventi minori assentibili con SCIA. La conseguenza è che l’istanza di accertamento di conformità, essendo “radicalmente incompatibile con il regime edilizio abilitativo riferibile alle opere realizzate“, non genera “in capo all’amministrazione comunale nessun onere di riscontro della stessa con provvedimento espresso“.

Il silenzio dell’amministrazione come diniego

I giudici di Palazzo Spada ribadiscono in questa pronuncia il principio secondo cui il silenzio da parte del Comune su un’istanza di accertamento di conformità incompatibile con il regime edilizio delle opere “assume piena efficacia di provvedimento esplicito di rifiuto, concretizzando un vero e proprio provvedimento tacito di diniego“, richiamando in proposito la sentenza della Corte Costituzionale n. 42/2023, che ha confermato il valore di tacito diniego all’accertamento di conformità decorsi sessanta giorni dall’istanza senza pronuncia motivata del Comune e il proprio orientamento conforme di cui alle sentenze nn. 2704/2023, 3396/2022, 3417/2018 e 410/2017.

La questione della sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione (fiscalizzazione)

L’appellante lamentava inoltre che l’amministrazione non avesse valutato l’applicabilità della c.d. “fiscalizzazione dell’abuso”, ossia della sanzione pecuniaria sostitutiva prevista dall’art. 33, comma 2, del TUE in luogo della demolizione ove sia riscontrata l’impossibilità della riduzione in pristino senza pregiudizio per la parte legittima del fabbricato. Su questo aspetto, il Consiglio di Stato ha ribadito il proprio orientamento secondo cui “la valutazione circa la possibilità di dare corso all’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva alla ingiunzione a demolire“.

La mancata valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva, pertanto, non può costituire un vizio dell’ordine di demolizione, ma al più della successiva fase riguardante l’accertamento delle conseguenze derivanti dall’omesso adempimento e della verifica dell’incidenza della demolizione sulle opere non abusive.

Le implicazioni pratiche

Quando un ordine di demolizione diviene definitivo e si è formato, all’esito di un contenzioso, un giudicato sulla qualificazione dell’intervento edilizio, la presentazione di istanze di accertamento di conformità fondate su una presupposta diversa qualificazione giuridica di esso risulta sostanzialmente inutile e in tal caso l’amministrazione non ha alcun obbligo di pronunciarsi espressamente e il silenzio vale come diniego.

La qualificazione giuridica dell’intervento rimane dunque cristallizzata nella forma che le è stata conferita in sentenza, anche, è bene sottolineare ove tale qualificazione non fosse corretta.

Questo implica un restringimento del ventaglio valutativo in vista dell’eventuale presentazione di un’istanza di sanatoria, sia dal lato del tecnico di parte, che dovrà far riferimento all’inquadramento emergente dalla sentenza senza possibilità di rettifica, sia dal lato dell’ufficio comunale, che dovrà far applicazione, nell’edizione del potere, degli istituti risultanti dall’applicazione della qualificazione fornita a priori dal giudicato.

Rispetto alle istanze di sanatoria, non si potrà quindi, all’atto pratico e brutalmente, in caso di assenza di titolo, utilizzare l’istituto della sanatoria minore ex art. 36 bis T.U.E. (che ha recepito il contenuto del vecchio art. 37) qualora l’intervento censurato possa rientrare astrattamente, a nostro giudizio, nell’ambito delle opere da eseguirsi con SCIA se vi sia una sentenza passata in giudicato che lo qualifichi come intervento soggetto a permesso di costruire.

In quel caso, anche laddove la qualificazione derivante dal giudicato fosse opinabile (e qualche volta può accadere), saremo obbligati a seguirla e, tornando all’esempio, attuare le misure di cui all’art. 36 T.U.E. e valutare sulla base esclusivamente di esse i presupposti di sanabilità dell’opera ed accettare eventuali limitazioni alle opportunità di salvataggio che da esse derivino.

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Da capezzagne a strade: il Consiglio di Stato ribadisce i rigorosi confini dell’art. 167 Codice BCP nelle sanatorie paesaggistiche

Non basta chiamarla manutenzione straordinaria: la lezione di Palazzo Spada sui limiti della compatibilità postuma

Il Consiglio di Stato, con la recente sentenza n. 4892/2025, ha fornito un’importante lezione di rigore interpretativo sull’ambito di applicazione dell’art. 167 del Codice BCP, confermando che la sanatoria paesaggistica postuma non può trasformarsi in uno strumento di regolarizzazione indiscriminata per ogni tipo di intervento abusivo in area vincolata.

La vicenda analizzata dai giudici di Palazzo Spada presenta profili di particolare interesse per tutti i professionisti tecnici che si confrontano quotidianamente con la spinosa materia delle sanatorie paesaggistiche, offrendo spunti di riflessione sui criteri interpretativi che orientano la giurisprudenza amministrativa nell’applicazione di questo delicato istituto.

Sommario

Il caso: da capezzagna a reticolo stradale

La controversia traeva origine dalla realizzazione, su un terreno soggetto a vincolo paesaggistico (D.M. 18 novembre 1971) e a vincolo ex lege ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. g) del Codice BCP in quanto area boscata, di un articolato sistema di viabilità che aveva completamente trasformato l’originaria conformazione della collina.

Le opere abusive comprendevano la trasformazione di quella che inizialmente era una semplice “capezzagna”[*] di accesso al fondo agricolo in un vero e proprio reticolo di strade, alcune delle quali pavimentate in porfido, cemento e piastrelle, corredate da cordoli laterali, canaline di scolo, muri di contenimento e persino impianto di illuminazione. La strada principale risultava lunga oltre 460 metri e larga, in alcuni punti, oltre 4 metri.

Di fronte all’ordinanza di demolizione, la proprietaria aveva tentato la via della sanatoria paesaggistica ex art. 167 Codice BCP, sostenendo che si trattasse di meri interventi di manutenzione straordinaria su viabilità preesistente, quindi rientranti nell’ambito di applicazione del comma 4 della disposizione.

L’art. 167 comma 4: norma eccezionale di stretta interpretazione

Il Consiglio di Stato ha colto l’occasione per ribadire un principio fondamentale nell’interpretazione dell’art. 167 comma 4 del Codice BCP ossia che si tratta di una norma eccezionale che deve essere interpretata in modo restrittivo.

Come chiarito nella sentenza, l’interprete deve privilegiare “la lettura più conforme al criterio di inestensibilità delle ipotesi di autorizzazione postuma con la conseguenza che, nei casi dubbi, l’interprete deve prediligere l’opzione che abbia per effetto quello di restringerne e non di ampliarne il campo di applicazione“.

Questo approccio ermeneutico ha immediate ricadute pratiche: significa che quando ci si trova di fronte a interventi dalla natura ambigua, la valutazione deve orientarsi verso l’esclusione dalla sanatoria piuttosto che verso l’inclusione. Il favor per la tutela paesaggistica prevale sulla possibilità di regolarizzazione postuma.

Manutenzione straordinaria: un concetto tecnico-giuridico preciso

Un passaggio particolarmente significativo della pronuncia riguarda il chiarimento sulla natura tecnica del concetto di “manutenzione straordinaria” richiamato dall’art. 167 comma 4, lett. c).

Il giudice di primo grado aveva ritenuto che il termine potesse essere utilizzato in senso “atecnico” nell’ambito della normativa paesaggistica, con una maggiore elasticità interpretativa rispetto alla definizione contenuta nell’art. 3 del TUE. Il Consiglio di Stato ha fermamente respinto questa impostazione, chiarendo che si tratta invece di “una precisa qualificazione giuridica indicata nel Testo unico dell’edilizia e come tale richiamata dall’art. 167 del D.Lgs. n. 42 del 2004, proprio al fine di escludere dalla sanatoria paesaggistica tutti gli altri interventi edilizi“.

Questa puntualizzazione costituisce un monito per la prassi professionale: non è possibile aggirare i rigorosi confini della manutenzione straordinaria facendo appello a interpretazioni elastiche del concetto quando si opera nell’ambito della sanatoria paesaggistica.

La giurisprudenza costituzionale sui tracciati viari

Particolarmente rilevante è il richiamo operato dal Consiglio di Stato alla sentenza della Corte Costituzionale n. 90/2023, che aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale di una legge regionale siciliana che consentiva la realizzazione di strade interpoderali mediante CILA.

La Consulta aveva chiarito che “la realizzazione di strade determina una trasformazione urbanistica del territorio non riconducibile a interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria, di restauro o risanamento conservativo o di ristrutturazione edilizia“, qualificandola inequivocabilmente come “intervento di nuova costruzione, in quanto tale subordinato a permesso di costruire“.

Questo orientamento della giurisprudenza costituzionale consolida definitivamente il principio secondo cui la creazione di nuovi tracciati viari, anche quando si innesti su percorsi preesistenti, configura un intervento di trasformazione territoriale non assimilabile alla manutenzione.

Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica

La sentenza offre anche alcune indicazioni sui limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni paesaggistiche. Il Consiglio di Stato ha confermato che l’accertamento di compatibilità paesaggistica “è il frutto di un giudizio sulla coerenza dell’opera con il complesso degli elementi che compongono quel contesto“, caratterizzato da “intrinseca opinabilità“.

Il controllo giurisdizionale può intervenire solo nei casi di “manifesta illogicità e irragionevolezza o travisamento dei fatti“, ma non può sostituirsi alle valutazioni discrezionali delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo. Nel caso di specie, considerati i vincoli apposti sull’area e la natura dell’intervento che aveva “radicalmente modificato l’assetto della collina tutelata“, le valutazioni negative di Commissione paesaggio e Soprintendenza sono state ritenute pienamente legittime.

L’impossibile trasformazione del fatto compiuto

Un aspetto di particolare rilievo della vicenda è rappresentato dal tentativo della proprietaria di far passare come preesistente una viabilità che, in realtà, era stata già oggetto di trasformazione abusiva nel tempo. La strategia difensiva puntava a far leva sull’esistenza di una originaria “capezzagna” per giustificare come manutenzione straordinaria interventi che avevano completamente stravolto la morfologia dei luoghi.

Il Consiglio di Stato ha smontato questa impostazione evidenziando che “la capezzagna, la cui preesistenza non è messa in dubbio nei pareri paesaggistici, costituisce una strada sterrata di accesso (in testa) ai campi, che in nulla è assimilabile al reticolo di strade successivamente realizzato“.

La lezione è chiara: non è possibile invocare la preesistenza di elementi per giustificare interventi che ne hanno completamente trasformato la natura e l’impatto paesaggistico. Il fatto che esista un sentiero o una pista di servizio non legittima la realizzazione di una strada asfaltata con cordoli e illuminazione.

Riflessioni operative per i professionisti

La pronuncia in commento offre diverse indicazioni pratiche per l’attività professionale nel delicato ambito delle sanatorie paesaggistiche.

Innanzitutto, conferma la necessità di un approccio prudenziale nell’applicazione dell’art. 167 comma 4 del Codice BCP. Non ogni intervento realizzato in assenza di autorizzazione paesaggistica può aspirare alla regolarizzazione postuma: la norma delimita tassativamente le ipotesi ammissibili e non consente interpretazioni estensive.

In secondo luogo, evidenzia l’importanza di una corretta qualificazione tecnico-giuridica degli interventi. La tentazione di ricondurre interventi complessi nell’alveo della manutenzione straordinaria per renderli compatibili con il regime di sanatoria si scontra con la rigidità delle definizioni normative e con l’orientamento restrittivo della giurisprudenza.

Infine, sottolinea la centralità della documentazione dello stato dei luoghi ante operam. Nel caso esaminato, le fotografie e la documentazione tecnica hanno consentito di dimostrare chiaramente la trasformazione subita dall’area, smontando le argomentazioni difensive basate sulla presunta preesistenza della viabilità.

Verso un approccio più rigoroso

La sentenza n. 4892/2025 si inserisce in un filone giurisprudenziale sempre più attento a preservare l’effettività della tutela paesaggistica, evitando che l’istituto della sanatoria postuma si trasformi in uno strumento di deresponsabilizzazione.

L’approccio del Consiglio di Stato appare perfettamente coerente con la ratio dell’art. 167 comma 4 del Codice BCP, che intende consentire la regolarizzazione solo di interventi di impatto limitato e sostanzialmente compatibili con i valori paesaggistici tutelati, non di vere e proprie trasformazioni territoriali mascherate da opere di manutenzione.

Per i professionisti tecnici, la lezione è chiara: occorre abbandonare ogni approccio creativo nell’interpretazione dei confini della sanatoria paesaggistica, accettando che non tutti gli interventi abusivi possano trovare una via di regolarizzazione. La tutela del paesaggio, come ricorda costantemente la giurisprudenza amministrativa, non può essere subordinata alle esigenze di sanatoria del costruito illegittimo.

La strada della prevenzione, attraverso una corretta progettazione e il rispetto delle procedure autorizzatorie, rimane l’unica davvero praticabile per evitare di trovarsi in situazioni senza via d’uscita di fronte al patrimonio paesaggistico tutelato.

[*] Una capezzagna è una striscia o fascia di terreno, spesso incolta o meno coltivata, che si trova alle due estremità (testate) opposte di un campo coltivato rettangolare. Ha direzione perpendicolare rispetto ai solchi dell’aratura. Serve principalmente come spazio funzionale per le manovre degli aratri o delle macchine agricole quando raggiungono la fine di un solco e devono invertire la marcia per tracciare il solco successivo. In agricoltura e viticoltura, la capezzagna consente anche il passaggio, la gestione delle colture e lo smaltimento delle acque di pioggia in eccesso. Viene chiamata anche capitagna o cavedagna in alcune regioni. Il termine risale risale al latino volgare “capitianea”, che deriva a sua volta da “capitium”, con il significato di “estremità” o “capo”. La radice latina caput, capitis significa proprio “testa” o “capo”, concetto che richiama la posizione della capezzagna come striscia di terreno situata alle estremità (cioè ai “capi”) dei campi coltivati.

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Il completamento funzionale nel condono edilizio: i criteri per stabilire quando un’opera si considera ultimata

Una recente pronuncia del Consiglio di Stato chiarisce i parametri per valutare l’ultimazione delle opere abusive ai fini della sanabilità

Il tema dell’ultimazione delle opere ai fini del condono edilizio rappresenta una questione ampiamente dibattuta nella pratica del diritto edilizio, su cui spesso si giocano le sorti delle difese degli istanti. Una recente pronuncia del Consiglio di Stato, richiamandosi ai precedenti, ha fornito importanti chiarimenti sui criteri da applicare per stabilire quando un intervento edilizio possa considerarsi completato funzionalmente, offrendo parametri oggettivi di valutazione che meritano un approfondimento.

Sommario

Il caso affrontato dal Consiglio di Stato

Con la sentenza CdS n. 5216/2025, la Settima Sezione del Consiglio di Stato ha affrontato una vicenda emblematica che evidenzia le criticità legate al concetto di completamento funzionale. Il caso riguardava un proprietario che aveva realizzato tre unità abitative in un immobile originariamente destinato a opifici industriali – e come tale licenziato – modificando quindi la destinazione d’uso senza il necessario titolo edilizio.

Dopo aver ottenuto nel 2014 tre provvedimenti di condono ai sensi della legge 326/2003, l’interessato, un anno dopo,  si è visto annullare in autotutela i titoli abilitativi. Tra i motivi addotti dal Comune nell’atto di annullamento in autotutela figurava il mancato completamento delle opere entro il termine del 31 marzo 2003, elemento decisivo per poter beneficiare della sanatoria straordinaria.

L’elemento probatorio decisivo si è rivelato essere un verbale di sopralluogo redatto dalla Polizia Municipale il 12 settembre 2003, quindi successivamente alla scadenza del termine utile per il condono. Il documento attestava che l’edificio si presentava ancora “a grezzo, privo di tamponamenti e allo stato di solo scheletro“, circostanza che ha orientato definitivamente l’esito del giudizio.

I principi giurisprudenziali consolidati sul completamento funzionale

Il Consiglio di Stato ha richiamato i principi consolidati in materia, partendo dalla definizione normativa contenuta nell’articolo 31, comma 2, della legge 47/1985, secondo cui “ai fini delle disposizioni del comma precedente, si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, ovvero, quanto alle opere interne agli edifici già esistenti e a quelle non destinate alla residenza, quando esse siano state completate funzionalmente“.

La giurisprudenza amministrativa ha progressivamente definito i contorni del concetto di completamento funzionale, chiarendo che esso deve riferirsi alla realizzazione di un intervento di cui sia possibile riconoscere le caratteristiche tipologiche, in quanto siano presenti gli aspetti essenziali che ne individuano la funzione e ne consentono l’utilizzo (CdS n. 393/2009)

Più precisamente, come ribadito nella sentenza in esame, tale concetto serve ad identificare il momento in cui il manufatto ha acquisito caratteristiche oggettivamente ed univocamente idonee alla nuova destinazione, anche se gli interventi di finitura non risultano ancora completati. La giurisprudenza ha specificato che la nozione di completamento funzionale implica uno stato di avanzamento nella realizzazione tale da consentirne potenzialmente, e salve le sole finiture, la fruizione dell’immobile secondo la destinazione prevista (CdS n. 1190/2019).

Il requisito delle tamponature esterne

Un aspetto particolarmente significativo della pronuncia riguarda il ruolo delle tamponature esterne ai fini del completamento funzionale. Il Collegio ha chiarito che l’organismo edilizio non soltanto deve aver assunto una sua forma stabile nella consistenza planivolumetrica, ma anche una sua riconoscibile e inequivoca identità funzionale che ne connoti con assoluta chiarezza la destinazione d’uso.

Nel caso specifico, l’assenza delle tamponature esterne ha precluso alla radice la fruizione residenziale dell’immobile, che pertanto non poteva dirsi completato ai fini del condono. Questa conclusione evidenzia come il completamento funzionale, nella accezione ritenuta valida dalla giurisprudenza amministrativa,  non possa limitarsi alla sola realizzazione della struttura portante e della copertura, ma richieda quegli elementi costruttivi che rendono effettivamente utilizzabile l’immobile secondo la destinazione prevista.

La circostanza assume particolare rilevanza quando si tratti di cambio di destinazione d’uso, come nel caso esaminato, dove la trasformazione da destinazione industriale a residenziale richiede la presenza di tutti quegli elementi che rendono l’immobile idoneo all’abitazione, pur se con finiture non ancora completate.

L’onere della prova e i relativi mezzi

La sentenza ribadisce un principio consolidato della giurisprudenza amministrativa secondo cui incombe su chi richiede di beneficiare di un condono edilizio l’onere di provare che l’opera è stata realizzata in epoca utile per fruire del beneficio (si veda CdS n. 2949/2012 e CdS n. 772/2010). Questa impostazione si basa sulla considerazione che mentre l’amministrazione comunale non è normalmente in grado di accertare la situazione edilizia di tutto il proprio territorio alla data indicata dalla normativa sul condono, colui che lo richiede può, di regola, procurarsi agevolmente la documentazione da cui si possa desumere che l’abuso sia stato effettivamente realizzato entro la data prevista (vedi CdS n. 4075/2013). Nell’attribuzione dell’onere probatorio si applica insomma il principio della “vicinanza alla prova”, secondo cui spetta alla parte che ha una più concreta possibilità di reperire elementi volti a dimostrare i fatti rilevanti per la causa fornirli in giudizio, cioè a chi il fatto da provare è “più vicino” in termini di conoscenza e disponibilità della prova.

Particolarmente importante è il chiarimento sui mezzi di prova ammissibili. Il Consiglio di Stato ha specificato che non possono fungere da prova le semplici dichiarazioni rese da testimoni, dovendosi invece aver riguardo ad un riscontro concreto ed obiettivo.

Sul punto ribadiscono in modo specifico i giudici di Palazzo Spada che anche in presenza di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, se non si riscontrano elementi dai quali risulti univocamente l’ultimazione dell’edificio entro la data prescritta dalla legge, non si può ritenere raggiunta la prova circa la data certa di ultimazione dei lavori (vedi CdS n. 6548/2008).

Questa precisazione assume particolare rilievo nella pratica professionale, evidenziando la necessità di acquisire documentazione oggettiva e verificabile per supportare le istanze di condono, evitando di fare affidamento su mere dichiarazioni testimoniali che potrebbero rivelarsi insufficienti in sede di controllo, o, peggio – ma come accade con eccezionale frequenza nella quotidianità – a dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà rilasciate dai soggetti più disparati, se non dai tecnici stessi, che vengono considerate nel comune sentire come una specie di pass partout ma che non hanno in realtà rilevanza al di fuori dei casi in cui la legge gliene attribuisce in modo esplicito.

L’autonomia tra giurisdizione penale e amministrativa

Un ulteriore aspetto di grande interesse riguarda la conferma del principio di autonomia tra giurisdizione penale e amministrativa, principio estremamente difficoltoso da comprendere per i non giuristi.

Nel caso esaminato, il richiedente aveva fatto valere l’esito assolutorio del processo penale al quale era stato sottoposto per gli stessi fatti, allegando in particolare le dichiarazioni dei testimoni ivi escussi dalle quali emergerebbe il completamento dell’unità abitativa entro il tempo utile.

Secondo un principio giurisprudenziale consolidato, richiamato espressamente nella sentenza in esame, “…nei rapporti tra giudizio penale e giudizio amministrativo la regola, almeno tendenziale, è quella dell’autonomia e della separazione, fermo il disposto di cui all’art. 654 c.p.p. secondo cui il giudicato penale non determina un vincolo assoluto all’amministrazione per l’accertamento dei fatti rilevanti nell’attività di vigilanza edilizia e urbanistica. Né la sentenza penale di assoluzione può condizionare in modo inderogabile il giudizio amministrativo, tanto più quando il Comune non si sia costituito parte civile nel processo penale” (CdS n. 1250/2021).

Il Consiglio di Stato ha chiarito dunque che non risulta determinante l’esito del processo penale, dal momento che il Comune non era parte di tale giudizio e stante il principio di autonomia che caratterizza i rapporti tra giurisdizione penale e amministrativa. La sentenza penale di assoluzione, come espressamente statuito dalla giurisprudenza richiamata, non può condizionare in modo inderogabile il giudizio amministrativo, tanto più quando il Comune non si sia costituito parte civile nel processo penale.

Questo principio, consolidato nella giurisprudenza amministrativa, ribadisce che l’accertamento dei fatti rilevanti nell’attività di vigilanza edilizia e urbanistica mantiene una sua autonomia rispetto alle valutazioni operate in sede penale, potendo pervenire a conclusioni diverse sulla base degli elementi probatori disponibili nel procedimento amministrativo.

Le implicazioni pratiche della pronuncia

La sentenza in esame fornisce importanti indicazioni pratiche per i professionisti del settore e per i privati che si trovino ad affrontare problematiche legate al condono edilizio. In primo luogo, conferma la necessità di una valutazione rigorosa dello stato di completamento delle opere, non limitandosi alla mera realizzazione della struttura ma verificando la presenza di tutti gli elementi che rendono l’immobile funzionalmente utilizzabile secondo la destinazione prevista.

Inoltre, evidenzia l’importanza di acquisire documentazione probatoria oggettiva e verificabile, evitando di fare affidamento su dichiarazioni testimoniali o su documentazione di dubbia efficacia probatoria. La presenza di verbali di accertamento redatti da pubblici ufficiali assume particolare rilievo, costituendo spesso elemento decisivo per la valutazione dello stato di avanzamento dei lavori alla data rilevante.

Conclusioni

La pronuncia del Consiglio di Stato rappresenta un contributo al filone giurisprudenziale sulla definizione dei criteri applicativi del concetto di completamento funzionale nel condono edilizio. Ribadendo l’esigenza di una valutazione oggettiva e rigorosa dello stato di ultimazione delle opere, la sentenza fornisce agli operatori parametri chiari per distinguere tra interventi effettivamente completati e mere strutture non ancora idonee all’utilizzo previsto.

Uno strumento in più per i professionisti che intendono impostare correttamente le istanze di sanatoria e valutare correttamente i relativi rischi.

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Il silenzio-assenso nel condono edilizio: quando il decorso del tempo non basta.

C.d.S. n. 2215/2025 ripercorre la questione centrale del mancato perfezionamento del silenzio-assenso

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2215/2025 affronta una questione ricorrente nella pratica del condono edilizio: la pretesa formazione del silenzio-assenso per mero decorso del tempo.

Il caso riguarda dieci istanze di condono presentate nel 2004 da una società per sanare vari abusi edilizi realizzati su un immobile di sua proprietà.

L’appellante sosteneva, tra i vari motivi di ricorso, che, trascorsi anni dalla presentazione delle domande, si fosse formato il silenzio-assenso sulle istanze di sanatoria presentate.

La tesi, respinta sia dal TAR che dal Consiglio di Stato, si scontrava con un dato fattuale dirimente: la persistente incompletezza documentale delle pratiche, nonostante le ripetute richieste di integrazione formulate dal Comune tra il 2005 e il 2011.

Approfittiamo della sentenza per ripercorrere il percorso giurisprudenziale sui limiti alla consolidazione del silenzio assenso in ambito di sanatoria straordinaria.

Sommario

Il principio consolidato: i presupposti sostanziali prevalgono sul decorso del tempo

Il Consiglio di Stato, richiamando le proprie precedenti pronunce, ha ribadito che nel sistema del condono edilizio il silenzio-assenso non consegue automaticamente al decorso del termine biennale previsto dall’art. 35 della legge n. 47/1985.

Come precisato nella sentenza CdS, sez. VI, n. 10799/2023 infatti “secondo l’indirizzo consolidato della giurisprudenza amministrativa, il silenzio assenso su un’istanza di condono edilizio non si forma in conseguenza del mero decorso del termine e il pagamento dell’oblazione nella misura determinata dall’istante, ma è necessario che la domanda di sanatoria presentata possegga i requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta, in quanto la mancanza di taluno di questi impedisce in radice la sanatoria, rispetto alla quale il decorso del tempo è mero co-elemento costitutivo della fattispecie autorizzativa”.

La formazione tacita del titolo abilitativo richiede la compresenza di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie, non bastando il solo elemento temporale.

Quando il termine non decorre: le ipotesi ostative

La sentenza CdS n. 1824/2023 ha ulteriormente chiarito le ipotesi in cui il termine biennale nemmeno inizia a decorrere affermando che “nello specifico ed eccezionale sistema del condono edilizio, di cui all’art. 35, comma 18, della legge n. 47 del 1985, il termine biennale, previsto ai fini della formazione del silenzio-assenso, non decorre nel caso in cui la domanda sia carente dei documenti necessari ad identificare compiutamente le opere oggetto della richiesta sanatoria, nonché quando non sia stata interamente pagata l’oblazione e altresì quando l’opera sia in contrasto con i vincoli di inedificabilità“.

Nel caso esaminato dalla sentenza n. 2215/2025, la verificazione tecnica disposta dal Collegio ha accertato proprio la carenza di documentazione essenziale: mancavano elaborati progettuali adeguati, la documentazione fotografica dello stato di fatto era insufficiente o assente, e i calcoli dell’oblazione risultavano errati in sette delle otto pratiche esaminate.

La completezza documentale come presupposto indefettibile

La sentenza CdS n. 5301/2023 sintetizza efficacemente il principio secondo cui “per giurisprudenza assolutamente pacifica e consolidata il silenzio-assenso sull’istanza di condono si forma solo qualora sussistano i presupposti e comunque l’istanza sia completa”.

Nel caso esaminato dalla sentenza in commento, il verificatore ha riscontrato carenze specifiche per ciascuna pratica: mancanza di sezioni quotate, assenza di documentazione fotografica esaustiva, difformità tra quanto rappresentato negli elaborati e quanto effettivamente realizzato, errori nel calcolo delle superfici e dei volumi che determinavano oblazioni non corrette.

La sentenza n. 2215/2025 evidenzia come l’obbligo di documentazione fotografica non sia un mero formalismo, ma risponda a una precisa ratio: cristallizzare lo stato dei luoghi al momento della domanda, impedendo successive alterazioni che potrebbero far rientrare nella sanatoria opere non aventi titolo.

L’irrilevanza dell’affidamento del privato

Uno dei principi più abusati in materia amministrativa, specie quando si tratta di regolarizzazione degli immobili con difformità datate, è quello dell’”affidamento del privato”, argomento che non poteva mancare nella difesa della causa in commento.

In proposito bisogna richiamare la sentenza CdS n. 5606/2024, che esclude qualsiasi tutela dell’affidamento quando manchino i presupposti di legge: “in difetto dei presupposti di legge per la sanabilità dell’opera, non può assumere alcun rilievo l’asserito affidamento dell’istante nel lungo lasso di tempo trascorso e nell’intervenuta formazione del silenzio assenso poiché la sanatoria edilizia straordinaria disciplinata dalle leggi sul condono costituisce un beneficio che può essere concesso solo in presenza di determinati requisiti”.

Secondo CdS 2215/2025 quindi il lungo tempo trascorso dalla presentazione delle domande (nel caso specifico, dal 2004 al 2012) non genera quindi alcun diritto alla sanatoria se permangono carenze documentali o sostanziali.

Il potere-dovere dell’amministrazione di richiedere integrazioni

La sentenza n. 2215/2025 affronta anche la questione delle richieste di integrazione reiterate nel tempo. L’appellante sosteneva l’illegittimità di tale prassi, invocando la perentorietà del termine per l’integrazione previsto dall’art. 35 della legge n. 47/1985.

Il Consiglio di Stato respinge questa interpretazione, affermando che le richieste di integrazione documentale sono non solo legittime ma doverose quando finalizzate a consentire una valutazione completa della domanda. Il principio di leale cooperazione procedimentale impone all’amministrazione di segnalare le carenze prima di adottare un provvedimento di diniego.

In proposito la sentenza CdS n. 5301/2023 aveva già chiarito che “il termine biennale decorre dal momento in cui tali carenze siano state eliminate ad opera della parte interessata, ponendo l’Amministrazione in condizione di esaminare compiutamente la relativa domanda“.

Le conseguenze pratiche per i tecnici

Tirando le fila, la giurisprudenza consolidata, richiamata dalla sentenza in commento, impone ai professionisti estrema attenzione nella predisposizione delle domande di condono.

Non è sufficiente presentare l’istanza e attendere il decorso del tempo: occorre verificare che la documentazione sia completa ab origine o provvedere tempestivamente alle integrazioni richieste.

Tutt’altro che irrilevanti sono inoltre gli errori nei calcoli dell’oblazione, che, come dimostrato dal caso in esame, costituiscono un vizio insanabile che impedisce la formazione del silenzio-assenso.

In estrema sintesi, nulla si può tralasciare; del resto, con la sentenza n. 1824/2023 il Consiglio di Stato precisa che l’istanza deve essere “quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore“, il che presuppone non solo completezza formale ma anche correttezza sostanziale dei contenuti.

Conclusioni

La sentenza n. 2215/2025 conferma un orientamento ormai granitico: nel condono edilizio il tempo, da solo, non sana le carenze documentali. Il silenzio-assenso rimane una modalità eccezionale di conclusione del procedimento, subordinata alla completezza dell’istanza e alla sussistenza di tutti i presupposti di legge.

Da un’altra angolazione, il silenzio assenso non deve mai essere visto come una scappatoia per le mancanze o gli errori commessi dall’istante, ma come una particolare modalità – nello specifico secondo la forma tacita – di formazione della volontà della P.A. di accordare al privato il provvedimento richiesto. Se le informazioni di base sono complete e corrette la volontà tacita si forma, diversamente essa non può formarsi, per mancanza degli elementi su cui deve sorreggersi.

Contrariamente a quanto comunemente si pensa, quindi, di fronte alle ipotesi di silenzio assenso, gli oneri in capo all’istante non sono semplificati, ma appesantiti, dato che tutto dipende dalla precisione con cui istruisce la pratica, senza alcun soccorso istruttorio da parte dell’amministrazione.

Per i professionisti, questo si traduce in un onere di diligenza particolarmente elevato nella predisposizione delle pratiche, con la consapevolezza che ogni carenza documentale o errore di calcolo può vanificare l’intera procedura, anche a distanza di anni dalla presentazione della domanda e li esporrà, di fronte al cliente, a responsabilità professionale.

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Cosa non fare quando si deposita un’istanza di condono: lezioni dalla sentenza CdS 2215/2025

Un caso emblematico di errori seriali

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2215/2025 pubblicata lo scorso 18 marzo 2025 offre un catalogo degli errori da evitare nella predisposizione di un’istanza di condono.

Dato che il punctum pruriens della vicenda era costituito dalla completezza o meno della documentazione a corredo di otto domande di condono e il metodo applicato in esse al computo della volumetria e al calcolo dell’oblazione, il Collegio ha ritenuto indispensabile un approfondimento istruttorio tecnico, attraverso una verificazione, affidata al Direttore Generale Territorio e Sistemi Verdi della regione in cui si trovava il compendio.

Risultato: su otto pratiche esaminate dal verificatore tecnico, sette sono risultate gravemente viziate.

L’analisi delle criticità riscontrate fornisce un vademecum di indicazioni preziose per il professionista tecnico, nella predisposizione delle istanze di sanatoria.

Da qui la nostra sintesi e qualche osservazione in una piccola guida in otto punti.

Sommario

1. Non sottovalutare la documentazione fotografica

Il verificatore ha riscontrato in quasi tutte le pratiche la carenza o totale assenza di documentazione fotografica dello stato di fatto.

L’errore

Omettere le foto o allegare immagini parziali e non esaustive.

Cosa fare invece

La documentazione fotografica è obbligatoria per legge (art. 35, comma 3, L. 47/1985) e deve rappresentare compiutamente tutte le opere oggetto di sanatoria.

Le foto devono essere chiare, dettagliate e mostrare ogni angolo dell’abuso, compresi gli interni.

Perché

Il perché è in realtà intuitivo in quanto depositare le foto dello stato di fatto con l’istanza conferisce data certa alla situazione di fatto che esse rappresentano e toglie ogni dubbio sull’oggetto della sanatoria.

Bisogna ricordare che l’obiettivo del procedimento amministrativo di trattazione dell’istanza è verificare che l’opera da sanare rientri nei parametri normativi che permettono la sanabilità, ma anche eliminare ogni dubbio, rispetto ad ogni possibile intervento futuro, su cosa sia stato regolarizzato e cosa no. Da qui la necessità che il privato istante (e per lui il suo tecnico) fornisca gli elementi documentali necessari al fine di neutralizzare ogni fonte di ambiguità.

2. Non presentare elaborati grafici incompleti o approssimativi

Praticamente tutte le pratiche esaminate presentavano carenze negli elaborati progettuali. Ricorrente nell’analisi del verificatore l’osservazione: “la tavola grafica di progetto allegata alla domanda di condono risulta difforme da quanto realizzato“.

L’errore

Depositare planimetrie generiche, prive di quote, sezioni e dettagli costruttivi.

Cosa fare invece

Gli elaborati devono contenere piante, prospetti e sezioni quotate in scala adeguata.

Ogni elaborato deve corrispondere esattamente allo stato di fatto realizzato.

Perché

Come già osservato per le foto, l’oggetto del condono deve essere definito in modo chiaro ed univoco, quindi è necessario rappresentare in modo il più possibile preciso e con dovizia di particolari lo stato di fatto dell’immobile, indicando le parti legittime e quelle oggetto di condono (o sanatoria).

3. Non sbagliare i calcoli volumetrici e delle superfici

Il verificatore ha riscontrato errori sistematici nei calcoli dell’oblazione, derivanti da errate misurazioni di volumi e superfici. Particolarmente grave il caso delle altezze dei locali accessori.

L’errore

Dichiarare altezze di 2,50 m per locali accessori quando in realtà sono stati realizzati a 2,70 m. Questo errore comporta una diversa tipologia e misura di oblazione.

Cosa fare invece

Misurare con precisione ogni dimensione. I locali accessori (secondo la normativa applicabile al caso affrontato) devono avere altezza inferiore a 2,50 m per essere considerati tali.

Ogni scostamento comporta un diverso calcolo dell’oblazione.

Perché

Il problema è sempre lo stesso problema di cui ai punti precedenti: è necessario rappresentare all’ufficio che dovrà valutare la sanabilità dell’opera lo stato reale dell’immobile.

2,70 m di altezza in generale determinano una superficie utile principale, mentre l’altezza inferiore (salvo i limiti specifici stabiliti nella località di riferimento) determina una superficie accessoria; se ci sono limiti alla sanabilità correlati alla funzione accessoria o principale dei locali è meglio rappresentare la realtà così com’è e eventualmente valutare altre ipotesi di regolarizzazione (magari con opere).

Dichiarare il falso non porta da nessuna parte, sposta solo il problema ad un momento in cui sarà più difficile risolverlo.

È come nascondere la cenere sotto il tappeto.

4. Non omettere le sezioni quotate

In una pratica il verificatore ha evidenziato la “mancanza di una sezione quotata dell’intervento con altezza di mt. 2,50 che in scala nei disegni depositati misura mt. 2,70“.

L’errore

Fornire solo planimetrie senza sezioni o con sezioni non quotate.

Cosa fare invece

Ogni pratica deve contenere sezioni trasversali e longitudinali con quote altimetriche precise, soprattutto quando le altezze sono elemento discriminante per la classificazione dell’abuso.

Perché

Come sopra, è necessario rappresentare lo stato dell’immobile in modo completo e tale da non permettere ambiguità su quanto viene sanato.

5. Non ignorare le difformità tra progetto autorizzato e realizzato

In alcune pratiche è emerso che “il conteggio del volume da condonare deve essere comprensivo dell’incremento volumetrico dovuto alla maggiore altezza dei locali posti a piano terra, autorizzati con una altezza pari a mt. 2,50 e realizzati con altezza di mt. 2,70“.

L’errore

Calcolare solo le difformità principali ignorando ogni scostamento dal progetto autorizzato.

Cosa fare invece

Ogni difformità, anche minima, deve essere oggetto di sanatoria. L’incremento volumetrico derivante da maggiori altezze va sempre conteggiato, come ogni altra difformità.

Perché

Come sopra, non bisogna nascondere la cenere sotto il tappeto. Inoltre bisogna tener ben presente che la sanatoria opera in modo virtualmente unitario: ambiguità o inesattezze su un profilo determinano un rigetto anche rispetto alle parti di immobile di cui si sono offerte informazioni più che adeguate.

6. Non presentare calcoli dell’oblazione privi di dettaglio

Il verificatore ha più volte evidenziato l’impossibilità di verificare la correttezza dei calcoli per mancanza di esplicitazione del metodo seguito.

L’errore

Indicare solo l’importo finale dell’oblazione senza mostrare i passaggi.

Cosa fare invece

Allegare sempre una relazione di calcolo dettagliata, preferibilmente redatta da un professionista abilitato, che mostri superfici/volumi considerati, tipologia di abuso, coefficienti applicati e calcolo analitico.

Perché

L’oblazione è uno degli elementi più importanti della sanatoria e il suo pagamento è determinante per le sua efficacia, tanto che anche le disposizioni sullo stato legittimo lo menzionano.

Dato che la misura dell’oblazione è determinata da un calcolo effettuato su alcuni parametri stabiliti dalla normativa, è necessario esplicitare il metodo seguito, altrimenti, avendo a disposizione solo il risultato finale, non è possibile per l’ufficio verificare il rispetto dei criteri normativi.

Vi è mai capitato a scuola o all’università di risolvere brillantemente un problema e reperire tutte le soluzioni corrette, ma ricevere un’insufficienza per non aver esplicitato i calcoli? Stesso concetto.

7. Non sottovalutare le opere su aree di proprietà di terzi

In una pratica, inizialmente rigettata perché il muro si riteneva ricadesse su area comunale, il verificatore ha accertato il contrario, ma ha comunque rilevato altri profili di criticità.

L’errore

Non verificare con precisione i confini catastali e le proprietà interessate dalle opere.

Cosa fare invece

Effettuare sempre un’accurata verifica catastale e, in caso di opere su aree non di proprietà, acquisire preventivamente gli assensi necessari.

Perché

Il fatto che un’opera sia realizzata su proprietà altrui determina la necessità di applicare altre norme alla procedura di sanatoria, per inquadrare in modo corretto il problema – e reperire la soluzione idonea – è necessario che il quadro conoscitivo sia ricostruito in modo preciso.

8. Non impedire i sopralluoghi

In diverse pratiche il verificatore non ha potuto completare gli accertamenti “per opposizione dei ricorrenti” all’accesso ai locali.

L’errore

Opporsi ai sopralluoghi ritenendo sufficienti i documenti prodotti.

Cosa fare invece

Garantire sempre l’accesso per le verifiche, a cui il tecnico incaricato deve sempre essere presente.

Il sopralluogo è essenziale per misurare altezze interne, verificare superfici e accertare la corrispondenza con quanto dichiarato.

Perché

Qui i tecnici non c’entrano niente: la colpa è dei clienti.

Il cliente che si oppone al sopralluogo e lo impedisce è quello che manda letteralmente in bestia l’avvocato.

Il sopralluogo non va impedito, semmai, se possibile va pianificato, in modo che i verificatori abbiano la possibilità di prendere cognizione della perfetta corrispondenza dello stato dell’immobile con quanto rappresentato nella pratica presentata.

Il sopralluogo è un elemento imprescindibile per il buon andamento di una pratica di condono o sanatoria perché è il momento in cui (e non serve dirlo) l’amministrazione ha la possibilità di sincerarsi della veridicità di quello che abbiamo dichiarato.

Quando ci si oppone è come se si dicesse al funzionario “sto cercando di imbrogliarti” e di fronte ad una ipotesi del genere anche un ottimo lavoro viene visto, da parte di chi deve fare dei riscontri, in un’altra ottica.

Compito dei consulenti tecnici in questi casi è quello innanzitutto di garantire la presenza sul posto e di “puntare i piedi” e non lasciare che un cliente autolesionista neutralizzi tutto il lavoro effettuato. Se poi il cliente è davvero troppo ostinato si può sempre rinunciare all’incarico.

Le conseguenze degli errori: il diniego è inevitabile

La sentenza conferma che la mancanza anche di un solo documento necessario impedisce l’esaurimento dell’istruttoria e giustifica il rigetto della domanda. Essa ribadisce inoltre, ma lo approfondiremo nel prossimo articolo, che non si forma alcun silenzio-assenso su pratiche incomplete, e il decorso del tempo non sana le carenze documentali.

Indicazioni finali per una pratica corretta

Alla fine di questo piccolo vademecum, alcune indicazioni di principio:

  1. completezza ab origine: la domanda deve essere completa fin dalla presentazione;
  2. precisione nei calcoli: ogni errore nell’oblazione può essere fatale;
  3. corrispondenza totale: gli elaborati devono rappresentare fedelmente lo stato di fatto;
  4. documentazione esaustiva: foto, elaborati grafici, relazioni devono coprire ogni aspetto;
  5. collaborazione con l’amministrazione: rispondere tempestivamente alle richieste di integrazione e collaborare in caso di verifiche o sopralluoghi.

Il caso esaminato dimostra che, a distanza di vent’anni dalla presentazione delle domande, errori e carenze iniziali rimangono insanabili. La diligenza nella predisposizione della pratica non è solo opportuna: è condizione imprescindibile per il buon esito del procedimento.

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