Occupazione d’urgenza di terreni privati per sopprimere un passaggio a livello: delega a una società e urgenza dei lavori

Il Consiglio di Stato decide sul decreto con cui una società delegata si è impossessata dei terreni di una proprietaria per un’opera ferroviaria, e affronta competenza, partecipazione, urgenza e giurisdizione sull’indennità

L’occupazione d’urgenza è il provvedimento con cui l’autorità espropriante, in presenza del vincolo preordinato all’esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità, si immette nel possesso dell’area. Lo scopo è realizzare le opere per le quali il progetto è stato approvato e le risorse sono state stanziate in bilancio. Il decreto che la dispone prevede la redazione del verbale di consistenza e l’immissione nel possesso, ed è notificato al proprietario.
Tale istituto è disciplinato dall’art. 22-bis del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità (T.U. Espropri, d.P.R. 327/2001).
Il requisito legittimante è, appunto, la particolare urgenza di avviare i lavori (che deve sostenere la motivazione) che è richiamata anche dall’art. 22 dello stesso decreto per la determinazione dell’indennità provvisoria di esproprio. Resta da stabilire se l’art. 22-bis esiga una motivazione ulteriore rispetto a quella già contenuta nella dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.
Il Consiglio di Stato risponde con la sentenza Cons. St., Sez. III, 14 ottobre 2026, n. 7510, pronunciata sull’appello di una proprietaria contro il decreto di occupazione d’urgenza di terreni destinati alla soppressione di un passaggio a livello, che affronta anche altre questioni collaterali, tra cui la delega di un atto espropriativo a una società privata.

Sommario

• 1. Il caso
  • L’opera e gli atti del procedimento
  • Il primo grado
  • I sette motivi di appello
• 1. Le norme richiamate
• 2. La delega alla società
• 3. La partecipazione del proprietario
  • Avvio del procedimento e osservazioni
  • L’elenco dei proprietari
• 4. Urgenza e unicità del decreto
  • L’urgenza dell’occupazione
  • Il decreto notificato due volte
• 5. L’indennità di esproprio
• Conseguenze dei principi enunciati
• Note e fonti

1. Il caso

L’opera e gli atti del procedimento

La vicenda nasce da un’opera ferroviaria: la soppressione di un passaggio a livello sulla linea Salerno – Mercato San Severino, da eseguire con opere sostitutive. Il decreto di occupazione d’urgenza dispone l’occupazione di due particelle di proprietà dell’appellante, per la redazione del verbale di consistenza e l’immissione nel possesso. A emetterlo è una società delegata dalla società che ha promosso l’opera. Quest’ultima invece ha condotto il procedimento di approvazione del progetto e di dichiarazione di pubblica utilità.

La sentenza ricostruisce la sequenza degli atti rispondendo ai singoli motivi. Il 14 marzo 2023 la società promotrice chiede al Comune di Salerno di pubblicare all’albo pretorio l’avviso di avvio del procedimento di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e ne dà notizia anche ai singoli proprietari, tra cui l’appellante. Dopo la conferenza di servizi, la determina che conclude il procedimento di apposizione del vincolo è pubblicata sull’albo pretorio. L’appellante riceve poi la comunicazione dell’avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità, con 30 giorni di tempo per le osservazioni. Le presenta, vengono respinte e il progetto è approvato con delibera della società promotrice n. 168/2023.

Il decreto di occupazione d’urgenza è notificato all’appellante, dalla società delegata, il 19 febbraio 2024. Una seconda notifica, nel marzo 2024, comunica che l’immissione nel possesso, prevista per il 12 marzo 2024, avverrà il 9 aprile 2024 per esigenze organizzative.

Il Comune di Salerno aveva già approvato, con delibera del Consiglio comunale n. 31 del 2 luglio 2022, una variante generale al piano urbanistico comunale (PUC).

Il primo grado

L’appellante impugna davanti al TAR Campania, sezione staccata di Salerno, il decreto di occupazione d’urgenza e gli altri atti, tra cui la delibera consiliare. Propone ricorso e successivi motivi aggiunti, deducendo plurime violazioni di legge ed eccesso di potere, e chiede l’annullamento degli atti. Secondo la sentenza, l’impugnazione della delibera consiliare è stata proposta il 10 aprile 2024.

Il Comune eccepisce l’irricevibilità, per tardività, dell’impugnazione della delibera n. 31/2022 e chiede nel merito il rigetto del ricorso. Le due società chiedono a loro volta il rigetto.

Con la sentenza n. 1299/2024 il TAR dichiara inammissibile l’intervento ad opponendum della società promotrice e irricevibile per tardività il ricorso principale contro la delibera n. 31 del 2 luglio 2022. Dichiara il ricorso in parte inammissibile per difetto di giurisdizione, lo rigetta per il resto e compensa le spese.

I sette motivi di appello

L’appellante propone appello con sette motivi, tutti qualificati come error in iudicando:

1. erroneità della declaratoria di irricevibilità dell’impugnazione della delibera consiliare, con richiamo degli artt. 7 e 9 della L. 241/1990;
2. incompetenza della società promotrice a emettere atti in materia espropriativa;
3. difetto di notifica del vincolo preordinato all’esproprio;
4. violazione dell’art. 22 del d.P.R. 327/2001;
5. violazione dell’art. 22-bis del d.P.R. 327/2001;
6. erronea valutazione del TAR, che ha ritenuto che la società delegata non avesse adottato un nuovo provvedimento di occupazione d’urgenza;
7. erronea declaratoria del parziale difetto di giurisdizione, con riferimento alla determinazione dell’indennità di esproprio.

L’appellante chiede l’annullamento degli atti impugnati e la condanna alle spese. Comune e società chiedono il rigetto. L’appello è trattenuto in decisione e rigettato a spese compensate per la natura delle questioni esaminate.

1. Le norme richiamate

Il giudizio ruota attorno alle disposizioni del d.P.R. 327/2001 che disciplinano l’occupazione d’urgenza e il procedimento per la dichiarazione di pubblica utilita, in particolare:

• l’art. 16 del d.P.R. 327/2001 prevede la comunicazione al proprietario dell’avvio del procedimento volto alla dichiarazione di pubblica utilità, con facoltà di presentare osservazioni nei 30 giorni successivi;
• l’art. 22 del d.P.R. 327/2001 è invocato dall’appellante per la mancata comunicazione a tutti i soggetti espropriati, e il precedente citato in sentenza lo richiama per l’urgenza che esso indica;
• l’art. 22-bis del d.P.R. 327/2001 riguarda l’occupazione d’urgenza per la redazione del verbale di consistenza e l’immissione nel possesso, e prende in considerazione la motivazione sulla particolare urgenza di avviare i lavori;
• l’art. 53, comma 2, del d.P.R. 327/2001 devolve la determinazione dell’indennità di esproprio al giudice ordinario, nella persona della Corte d’appello territorialmente competente;

2. La delega alla società

Particolarmente interessante il secondo motivo con cui l’appellante ripropone il difetto di competenza della società promotrice a emanare atti della procedura espropriativa, avendo delegato il relativo potere alla società che ha emesso il decreto.

Il Consiglio di Stato ricostruisce il riparto dei compiti in base alla documentazione in atti. La società promotrice ha promosso e condotto a termine il procedimento di approvazione del progetto e di dichiarazione di pubblica utilità. In questa veste ha inviato all’appellante la comunicazione di avvio del procedimento, ha ricevuto le osservazioni e ha approvato il progetto con la delibera n. 168/2023, dopo aver esaminato le osservazioni stesse. Conclusa questa fase, con la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e di immediata acquisizione delle aree, il decreto di occupazione d’urgenza è stato emesso dalla società delegata.

Sulla base di questa ricostruzione la sentenza afferma che la società delegata ha assunto un atto la cui imputazione giuridica fa capo direttamente all’autorità delegante. Il ragionamento regge anche nell’ipotesi sostenuta dall’appellante, quella di una mera delega di firma. In tal caso la società delegata sarebbe un mero nuncius, portatore dell’atto altrui, e a essere imputati alla delegante sarebbero non soltanto gli effetti ma l’intero atto.

Ne derivano due conclusioni: la società delegata è competente a emettere il decreto di occupazione d’urgenza e gli effetti del decreto sono imputati alla società delegante.

Il Collegio considera quindi il motivo infondato.

3. La partecipazione del proprietario

Avvio del procedimento e osservazioni

Il terzo motivo lamenta la mancata notifica dell’apposizione del vincolo espropriativo, della conclusione del procedimento di conferenza di servizi del 20 aprile 2023 e del provvedimento di approvazione del progetto definitivo. La sentenza risponde con quattro circostanze documentate:

• il 14 marzo 2023 la società promotrice ha chiesto la pubblicazione all’albo pretorio del Comune di Salerno dell’avviso di avvio del procedimento di apposizione del vincolo, dandone notizia anche ai singoli proprietari, tra cui l’appellante;
• dopo la conferenza di servizi, la determina di conclusione del procedimento di apposizione del vincolo è stata pubblicata sull’albo pretorio;
• l’appellante ha ricevuto la comunicazione prevista dall’art. 16 del d.P.R. 327/2001 sull’avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità, con facoltà di osservazioni nei 30 giorni successivi;
• a seguito della comunicazione l’appellante ha proposto osservazioni, poi respinte.

Il Consiglio di Stato ne ricava il pieno coinvolgimento dell’appellante nella procedura, che esclude la fondatezza delle doglianze. L’argomento è fattuale: La partecipazione dell’appellante si dimostra con la sequenza di avvisi, comunicazioni e osservazioni, e questa sequenza basta a respingere il motivo.

L’elenco dei proprietari

Il quarto motivo denuncia la violazione dell’art. 22 del d.P.R. 327/2001 per la mancata comunicazione di tutti i soggetti espropriati. Anche qui la sentenza parte dai documenti. La società delegata ha informato l’appellante della possibilità di richiedere copia della relazione tecnico-illustrativa e del piano particellare di esproprio, e l’appellante non ha esercitato questa facoltà. L’elenco dei proprietari coinvolti nella dichiarazione di pubblica utilità era contenuto nell’avviso pubblicato sull’albo pretorio. Il decreto di occupazione d’urgenza, notificato all’appellante, contiene l’elenco delle ditte espropriande ma indica soltanto i terreni di proprietà dell’appellante, per ragioni di tutela della riservatezza.

La sentenza esclude la sussistenza del vizio. Aggiunge che, in ogni caso, il vizio sarebbe privo di natura invalidante in base all’art. 21-octies, comma 2, della L. 241/1990. L’appellante non ha fornito la prova di un proprio diritto che l’autorità espropriante avrebbe leso in quella parte dell’atto. La motivazione ha dunque due livelli: l’insussistenza del vizio e, in subordine, la sua irrilevanza sull’validità del decreto.

4. Urgenza e unicità del decreto

L’urgenza dell’occupazione

Con il quinto motivo l’appellante contesta la statuizione del TAR secondo cui il requisito dell’urgenza, richiesto per il provvedimento di occupazione d’urgenza, risulta assorbito nella dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.
Il Consiglio di Stato respinge il motivo richiamando il proprio orientamento, espresso in Cons. St., Sez. IV, 17 marzo 2022, n. 1940, di cui riporta il passaggio:

“La realizzazione di ogni opera pubblica, specie quando siano stati reperiti i finanziamenti […] è di per sé particolarmente urgente perché si tratta di soddisfare interessi pubblici, con la conseguenza che la motivazione sulla particolare urgenza di avviare i lavori, presa in considerazione dall’art. 22-bis del D.P.R. n. 327/2001, non è sostanzialmente dissimile dalla urgenza indicata nel precedente art. 22 del D.P.R. n. 327/2001”.

Il precedente prosegue indicando i presupposti procedimentali dell’ordinanza di occupazione d’urgenza, che sono il vincolo preordinato all’esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità. In loro presenza l’amministrazione può immettersi nel possesso dell’area per realizzare le opere per le quali sono stati approvati il progetto e lo stanziamento delle risorse in bilancio.

La risposta alla domanda posta nell’incipit è quindi questa: la motivazione sulla particolare urgenza dell’art. 22-bis coincide in sostanza con l’urgenza dell’art. 22 e con quella già insita nella dichiarazione di pubblica utilità. Cons. St. 7510/2026 si limita a richiamare il precedente e ne applica il principio al caso, senza aggiungere una motivazione propria sul finanziamento dell’opera.

È legittimo tuttavia osservare come l’argomento del Consiglio di Stato contrasti con le regole basilari di ermeneutica, che impongono di dare valore alla specificità delle espressioni utilizzate dal legislatore. In altre parole, se il legislatore, nel formulare il precetto dell’art. 22 bis, avesse inteso ricalcare la portata semantica dell’articolo 22 avrebbe dovuto utilizzare gli stessi termini. Il fatto che abbia inserito un “particolare” di troppo porta a concludere che in realtà l’intendimento era opposto.

Il decreto notificato due volte

Con il sesto motivo l’appellante sostiene che la società delegata abbia adottato un secondo e autonomo provvedimento di occupazione d’urgenza, e ne ricava la necessità di rinnovare l’intero procedimento. Il Consiglio di Stato ricostruisce i fatti. Il decreto, notificato il 19 febbraio 2024, è stato notificato di nuovo nel marzo 2024 per comunicare che, per esigenze organizzative, l’immissione nel possesso non si sarebbe tenuta il 12 marzo 2024 ma il 9 aprile 2024.

La sentenza qualifica il decreto come unico: anche se di fatto sono stati notificati due atti, dopo la prima notifica non vi è stata alcuna rinnovazione di fatti e interessi da parte dell’autorità espropriante. L’unica variazione è la data di immissione in possesso, e la sentenza la dichiara, per questo, irrilevante ai fini della qualificazione dell’atto come nuovo provvedimento.

5. L’indennità di esproprio

L’ultimo motivo contesta la declaratoria di difetto di giurisdizione pronunciata dal TAR sulla determinazione dell’indennità di esproprio. Il Consiglio di Stato liquida con una motivazione breve: la questione è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, nella persona della Corte d’appello territorialmente competente, in base all’art. 53, comma 2, del d.P.R. 327/2001. Il giudice amministrativo si pronuncia sugli atti del procedimento, e la quantificazione dell’indennità spetta alla Corte d’appello.

Conseguenze dei principi enunciati

La sentenza contribuisce a delineare alcuni principi ampiamente dibattuti nell’ambito della disciplina degli espropri.

In particolare, dal principio sulla delega discende che il decreto di occupazione d’urgenza emesso dalla società delegata rientra nella competenza di questa e che la sua imputazione giuridica fa capo alla società delegante. Se la delega è di sola firma, l’intero atto è imputato alla delegante.

Ancora, in modo tuttavia, poco convincente, dal principio sull’urgenza discende che, in presenza del vincolo preordinato all’esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità, la motivazione sulla particolare urgenza prevista dall’art. 22-bis non differisce sostanzialmente dall’urgenza dell’art. 22 e la dichiarazione di pubblica utilità la assorbe.

Ulteriore aspetto, quello collegato alla seconda notifica: si chiarisce che il decreto notificato di nuovo per differire la data di immissione in possesso resta un unico atto e il procedimento non va rinnovato.

Sarà interessante il confronto con le prossime pronunce, specie rispetto al valore di quel “particolare” di troppo.

Note e fonti

• Cons. St., Sez. III, 14 ottobre 2026, n. 7510
• Cons. St., Sez. IV, 4 settembre 2023, n. 8160, richiamata nella sentenza
• Cons. St., Sez. IV, 17 marzo 2022, n. 1940, richiamata nella sentenza
• TAR Campania, Salerno, Sez. II, n. 1299/2024, sentenza appellata
• artt. 16, 22, 22-bis e 53, comma 2, del d.P.R. 327/2001
• artt. 7, 9 e 21-octies, comma 2, della L. 241/1990
• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.