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Concessioni balneari: il Comune può assegnare le nuove concessioni prima del termine massimo della proroga

Il Consiglio di Stato decide sulla proroga al 2027 e sulle gare comunali anticipate.

Le concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo, dette anche concessioni balneari, sono i titoli con cui l’ente concedente, nel caso in esame il Comune, consente a un operatore di occupare un’area del demanio marittimo per esercitarvi attività turistico-ricreative e sportive. Per anni la legge ne ha rinviato la scadenza con proroghe successive. Il diritto dell’Unione europea, in particolare l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (cd. direttiva Bolkestein), richiede che i nuovi titoli siano assegnati con selezioni imparziali e trasparenti tra i candidati.

Nella sentenza Cons. St., Sez. VII, 18 agosto 2026, n. 6539 il Consiglio di Stato esamina la deliberazione con cui il Comune di Zoagli ha confermato la scadenza di alcune concessioni, ha previsto titoli temporanei per i concessionari uscenti e ha avviato le gare. Il giudice deve stabilire se il Comune potesse bandire le gare e concluderle prima del 30 settembre 2027, data fino alla quale un decreto-legge del 2024 ha prorogato le concessioni.

In sintesi

Una società e il titolare di una ditta individuale gestivano attività turistico-ricreative su aree demaniali nel Comune di Zoagli, in base a concessioni prorogate più volte dalla legge. Il Comune ha deliberato che le concessioni scadevano il 31 dicembre 2023, ha previsto titoli temporanei fino al 31 ottobre 2024 e ha avviato le gare. Il Consiglio di Stato respinge l’appello del titolare della ditta e lo dichiara improcedibile per la società, che ha ottenuto la nuova assegnazione. Il giudice ritiene che il 30 settembre 2027 sia il termine massimo della proroga prevista dall’art. 3 della legge 5 agosto 2022, n. 118 (l. 118/2022), che mantiene efficaci le concessioni in essere per consentire l’ordinata programmazione delle gare, e che quel termine non impedisca di assegnare prima le nuove concessioni.

Sommario

Il caso e i gradi di giudizio

Le concessioni in discussione erano state assentite per attività turistico-ricreative nel Comune di Zoagli e prorogate più volte dalla legge. Ne erano titolari una società e il titolare di una ditta individuale. La deliberazione della Giunta comunale n. 125 del 27 dicembre 2023 ha confermato la scadenza al 31 dicembre 2023 e ha disposto di avviare le procedure di evidenza pubblica (le gare) per le nuove assegnazioni. La nota prot. n. 16938 del 30 dicembre 2023 ha dato le indicazioni per l’emissione dei titoli temporanei validi dal 1° gennaio al 31 ottobre 2024.

I due titolari hanno impugnato gli atti davanti al Tribunale amministrativo regionale (TAR) per la Liguria con tre motivi di violazione di legge e di eccesso di potere. I motivi si riferivano alla l. 118/2022, al decreto-legge n. 198 del 2022 convertito in legge n. 14 del 2023 (D.L. 198/2022, convertito in L. 14/2023, che aveva spostato la scadenza delle concessioni al 31 dicembre 2024), all’art. 49 del codice della navigazione (cod. nav., che fa cedere gratuitamente allo Stato, alla scadenza, le opere non amovibili realizzate sull’area, salva diversa pattuizione nell’atto di concessione) e alla legge regionale della Liguria 26/2017 (che detta i criteri regionali per assegnare le concessioni). Il Comune si è costituito e ha chiesto il rigetto. La domanda cautelare è stata respinta.

Nell’ottobre 2024 il Comune ha adottato diffide a cessare l’occupazione delle aree demaniali entro il 31 ottobre 2024. I ricorrenti le hanno impugnate con motivi aggiunti, lo strumento con cui si portano nello stesso processo atti sopravvenuti. Hanno dedotto che le diffide violassero il decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131 (D.L. 131/2024), convertito in L. 166/2024, che ha prorogato le concessioni fino al 30 settembre 2027 e, secondo i ricorrenti, ha assegnato alle amministrazioni tempo fino a quella data per le procedure di riassegnazione.

Con la sentenza n. 183 del 19 febbraio 2025 la Sezione I del TAR Liguria ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Secondo il primo giudice le concessioni erano scadute il 31 dicembre 2023 in base ai principi dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, l’organo che fissa i principi di diritto sulle questioni controverse. Il TAR ha disapplicato, cioè non applicato al caso, per contrasto con il diritto europeo sia l’art. 12, comma 6-sexies, del D.L. 198/2022, sia la proroga introdotta dal D.L. 131/2024. Ha rilevato che il D.L. 131/2024 fa salve le gare disposte prima della sua entrata in vigore e che il divieto di bandire gare fino all’adozione di criteri nazionali era abrogato. Ha ritenuto irrilevante la norma del piano di utilizzazione sulle concessioni temporanee, corretti i criteri di affidamento e legittima la selezione regolata dagli artt. 8 e 9 della legge regionale 26/2017, non colpiti dalla declaratoria di incostituzionalità. Ha infine limitato l’indennizzo agli investimenti non ammortizzati.

I due titolari hanno proposto appello con due motivi. La domanda di sospensione è stata respinta con ordinanza n. 63 dell’8 aprile 2025 per mancanza sia del fumus boni iuris (l’apparente fondatezza dell’appello), sia del periculum in mora (il pericolo di un danno prima della decisione). Nelle memorie conclusive il Comune ha riferito di aver concluso le procedure concorrenziali. Con determinazione dirigenziale n. 143 del 19 dicembre 2025 ha assegnato l’area demaniale marittima alla società appellante.

La parte appellante ha quindi insistito per l’accoglimento dell’appello soltanto a favore del titolare della ditta individuale. Questi non è risultato aggiudicatario e, in base alle previsioni di gara, non può ottenere alcun indennizzo per gli investimenti effettuati. Secondo l’appellante, il titolare della ditta conserva interesse a far dichiarare illegittimi l’atto di indirizzo comunale e gli atti conseguenti. Il Consiglio di Stato ha dichiarato l’appello improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse quanto alla società, perché il giudice non decide nel merito quando la parte non ricava più alcun vantaggio dalla pronuncia, e lo ha respinto per il resto. Le spese sono compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

I motivi di appello

Primo motivo e nuova disciplina del 2024

Il primo motivo ripropone la violazione dell’art. 4 della l. 118/2022 (che disciplina la procedura di affidamento delle concessioni), come modificato dal D.L. 131/2024, convertito in L. 166/2024. Il TAR aveva respinto la censura perché le procedure erano state avviate prima dell’entrata in vigore del decreto-legge. Gli appellanti rispondono che l’atto impugnato è un atto di indirizzo, propedeutico e programmatico: non avvia la procedura selettiva e non gli è seguita alcuna gara. Ne traggono che la nuova disciplina si applica e che resta il titolo a occupare le aree fino alla fine della procedura di riassegnazione, in base all’art. 3, comma 3, della l. 118/2022 (che consente di differire la scadenza e mantiene legittima l’occupazione fino ad allora). Sostengono inoltre che la gara svolta in seguito è illegittima, perché manca ogni disciplina indennitaria a favore del concessionario uscente non aggiudicatario.

Secondo motivo con più censure

Il secondo motivo raccoglie più censure. La deliberazione avrebbe applicato i criteri della legge regionale 26/2017, dichiarata parzialmente incostituzionale con la sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 9 gennaio 2019. Gli artt. 8 e 9 sarebbero esposti alle stesse censure di violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di concorrenza. Il Comune avrebbe fissato la scadenza al 31 dicembre 2023 senza considerare la proroga legislativa al 31 dicembre 2024 e avrebbe previsto titoli temporanei fino al 31 ottobre 2024 senza i presupposti stabiliti dal piano di utilizzazione delle aree demaniali marittime.

L’appello aggiunge che la deliberazione non prevede alcun indennizzo, benché il Consiglio di Stato abbia rimesso alla Corte di giustizia dell’Unione europea la questione di compatibilità dell’art. 49 cod. nav. e la l. 118/2022 preveda un indennizzo. Il Comune avrebbe poi violato il divieto di avviare procedure comparative in assenza della disciplina statale. Gli appellanti contestano infine che la proroga del D.L. 131/2024 sia generalizzata e automatica e che sia stata disapplicata. A loro avviso la norma non vieta le gare, non obbliga a interrompere quelle in corso e consente una programmazione ordinata delle selezioni.

Scadenza del 2023 e quadro normativo

Concessioni scadute e selezioni obbligatorie

Il Consiglio di Stato conferma che la deliberazione poggia sulla scadenza delle concessioni al 31 dicembre 2023, senza ulteriori proroghe per legge. Richiama le sentenze dell’Adunanza plenaria nn. 17 e 18 del 2021, recepite dall’art. 3 della l. 118/2022. Le concessioni, già beneficiarie di più proroghe, hanno cessato i loro effetti a quella data. Le nuove assegnazioni avvengono con selezioni imparziali e trasparenti, in base all’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e all’art. 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), parametro europeo che la sentenza richiama insieme alla direttiva, come ricorda la Corte di giustizia dell’Unione europea nella sentenza del 20 aprile 2023, causa C-348/22.

In linea con questa lettura, l’art. 12, comma 6-sexies, del D.L. 198/2022, convertito in L. 14/2023, ha spostato la scadenza al 31 dicembre 2024 e va disapplicato per contrasto con la direttiva. La sentenza richiama in tal senso Cons. St., Sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940, Cons. St., Sez. VI, 28 agosto 2023, n. 7992 e Cons. St., Sez. VI, 1° marzo 2023, n. 2192. Ritengo che il Consiglio di Stato risponda così alla tesi degli appellanti, secondo cui le concessioni non erano scadute e l’occupazione era legittima: la sentenza dichiara che quella tesi non può essere condivisa.

La proroga al 30 settembre 2027

L’art. 3, comma 1, della l. 118/2022 stabilisce che, per “consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento”, le concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative e sportive in essere alla data di entrata in vigore della legge “continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027”. Il comma 3 consente all’autorità competente di differire la scadenza, con atto motivato e per il tempo strettamente necessario, in presenza di ragioni oggettive che impediscono di concludere la procedura entro quella data, come la pendenza di un contenzioso. Il differimento non può superare il 31 marzo 2028, e fino ad allora l’occupazione dell’area da parte del concessionario uscente è legittima.

L’art. 4, comma 3, della stessa legge impone all’amministrazione di avviare la procedura di affidamento almeno sei mesi prima della scadenza del titolo. In sede di prima applicazione la procedura si avvia in ogni caso entro il 30 giugno 2027. L’art. 1, comma 1, lettera a), del D.L. 131/2024 ha introdotto la proroga al 30 settembre 2027 e ha previsto che i suoi effetti non pregiudicano la validità delle procedure selettive e la decorrenza del rapporto concessorio deliberate prima dell’entrata in vigore del decreto, avvenuta il 17 settembre 2024. Lo stesso vale per quelle deliberate dopo, fino al 30 settembre 2027, con adeguata motivazione. L’art. 4, comma 13, della l. 118/2022, nel testo modificato, applica la nuova disciplina alle procedure avviate dopo l’entrata in vigore del decreto e ai relativi atti concessori.

Il 30 settembre 2027 come termine massimo della proroga

Dal complesso di queste disposizioni la sentenza ricava che il 30 settembre 2027 vale come limite massimo di estensione delle concessioni in essere. Resta salva l’ipotesi del differimento fino al 31 marzo 2028 in base all’art. 3, comma 3. Se un Comune completa le operazioni di gara prima di quella data e i nuovi concessionari sono pronti a subentrare, le concessioni prorogate possono scadere anche prima del 30 settembre 2027.

I Comuni che hanno concluso le procedure possono quindi assegnare le nuove concessioni in anticipo e disporre, con provvedimento motivato, la cessazione anticipata dei rapporti prorogati per legge. Il Consiglio di Stato lo deduce dalla ratio della proroga, che qualifica come proroga tecnica. L’art. 3, comma 1, la giustifica con l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento e la collega all’obbligo dei Comuni di svolgere le gare.

Perché la proroga operi, i Comuni devono avviare le attività funzionali alle gare e gli interessati dispongono degli ordinari strumenti di tutela contro l’eventuale inerzia. Così intesa, la proroga del D.L. 131/2024 risulta compatibile con la disciplina dell’Unione, perché non ritarda ulteriormente le procedure di gara. Il TAR l’aveva invece disapplicata per contrarietà al diritto dell’Unione. La sentenza richiama Cons. St., Sez. VII, 20 maggio 2024, n. 4480, secondo cui è compatibile con il diritto dell’Unione la sola proroga tecnica funzionale alla gara e per il tempo strettamente necessario a concluderla. Quel precedente aggiunge:

“affinché possano legittimamente giovarsi di tale proroga tecnica senza violare o eludere il diritto dell’Unione e la stessa legge n. 118/2022 […] le autorità amministrative competenti – e, in particolare, quelle comunali – devono avere già indetto la procedura selettiva o comunque avere deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l’iter per la predisposizione dei bandi”

Sul termine massimo la sentenza afferma:

“il termine massimo di legge per la proroga dei rapporti in essere non può giammai essere invocato al fine di paralizzare l’assegnazione di una concessione all’esito di una procedura di gara che la P.A. abbia avviato prima del 30 giugno 2027 e concluso in epoca tale da consentirle di instaurare il nuovo regime concorrenziale dell’utilizzo del demanio marittimo per scopi turistico ricreativi in anticipo rispetto alla scadenza ultima dei rapporti preesistenti, fissata ex lege al 30 settembre 2027”

Il Consiglio di Stato attribuisce perciò al termine natura acceleratoria: sollecita l’azione amministrativa in funzione dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia, richiamando Cons. St., Sez. IV, 12 aprile 2019, n. 2380, e presidia la certezza dei suoi tempi, richiamando Cons. St., Sez. IV, 11 novembre 2014, n. 5522. Un termine dilatorio, che consentisse all’amministrazione di attendere la scadenza, ritarderebbe le gare. Il termine riflette il bilanciamento tra l’interesse pubblico primario all’attuazione degli assetti concorrenziali, perseguito dalla l. 118/2022, e la tutela dei rapporti preesistenti.

La pretesa che l’amministrazione attenda fino al 30 settembre 2027, pur avendo concluso le operazioni largamente prima, sottende, secondo la sentenza, una finalità dilatoria, incompatibile con i principi concorrenziali di matrice europea. La sintesi del Consiglio di Stato è la seguente:

“la regola a cui i Comuni devono ispirare la propria azione è quella di esperire senza indugi le procedure di gara e concluderle il prima possibile, mentre l’utilizzo dei termini massimi (sia quello del 30 giugno 2027, sia quello del 30 settembre 2027) costituisce l’eccezione”

Deliberazione comunale, titolo temporaneo e criteri di selezione

Nell’ottica acceleratoria la deliberazione n. 125 del 27 dicembre 2023 risulta corretta. Il Comune ha riconosciuto la scadenza dei titoli al 31 dicembre 2023, ha stabilito di esperire le selezioni e ha previsto, in attesa, un titolo temporaneo fino al 31 ottobre 2024. Il Consiglio di Stato osserva che il Comune ha scelto la soluzione più adeguata a soddisfare l’interesse pubblico. Ha assegnato un titolo provvisorio ai concessionari uscenti che lo chiedessero, per evitare occupazioni senza titolo, e ha svolto nel contempo le procedure concorrenziali. L’estensione delle concessioni è durata per il tempo strettamente necessario all’ordinato svolgimento della gara e alla stagione estiva. La deliberazione è motivata in modo approfondito, perché ricostruisce il contesto normativo e giurisprudenziale e illustra le ragioni per cui il riordino era urgente.

L’art. 9, punto 3, del piano regionale di utilizzazione delle aree demaniali marittime prevede concessioni temporanee per casi come l’installazione di ponteggi, circhi, manifestazioni e spettacoli viaggianti. La sentenza lo ritiene irrilevante. La disposizione regola titoli di breve durata legati a esigenze contingenti e lascia intatta la facoltà del Comune di assentire concessioni interinali durante le gare, in forza dei suoi ordinari poteri di ente concedente. Il titolo temporaneo ha garantito ai concessionari uscenti un valido titolo per l’intera stagione balneare successiva alla scadenza.

Il Consiglio di Stato giudica manifestamente infondata la tesi dell’illegittimità sopravvenuta della deliberazione per contrasto con i criteri introdotti dal D.L. 131/2024. L’art. 1, comma 1, lettera a), n. 1.1, del decreto sancisce la validità delle selezioni deliberate prima della sua entrata in vigore. Applica le nuove regole dell’art. 4 della l. 118/2022 soltanto alle procedure avviate dopo, nel rispetto dell’irretroattività della legge e del principio per cui ogni atto è regolato dalla disciplina vigente al momento in cui è adottato.

Lo stesso decreto, all’art. 1, comma 1, lettera b), ha sostituito l’art. 4 della l. 118/2022 e ha disciplinato direttamente la procedura di affidamento, senza rinviare a futuri decreti legislativi. Ha così abrogato il divieto per gli enti concedenti di bandire gare fino all’adozione di criteri uniformi nazionali, contenuto nell’art. 4, comma 4-bis, nel testo previgente. Secondo la sentenza quel divieto era comunque privo di effetti, perché il termine di sei mesi per l’esercizio della delega legislativa era scaduto. Il divieto non ostacola nemmeno l’indizione delle procedure, perché altrimenti equivarrebbe a un’ulteriore proroga dei rapporti, in contrasto con il diritto europeo. La sentenza richiama Cons. St., Sez. VII, 20 maggio 2024, nn. 4479, 4480 e 4481.

Quanto ai criteri di selezione, il Comune ha fatto riferimento ai criteri di comparazione della legge regionale 26/2017, che specificano il parametro della proficua utilizzazione stabilito dall’art. 37 cod. nav. (la norma che fissa il parametro dell’utilizzazione del bene demaniale). Muovendo dagli artt. 8 e 9, non colpiti dalla declaratoria di incostituzionalità, ha definito requisiti generali di onorabilità e requisiti di capacità tecnico-professionale e finanziaria. Ha stabilito di valorizzare la professionalità e l’esperienza maturate nel settore, la sostenibilità ambientale e l’utilizzo del bene anche nel periodo invernale, e di promuovere le piccole e medie imprese. Il Comune ha lasciato da parte gli artt. 2 e 4, comma 1, dichiarati incostituzionali dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 1/2019, che prevedevano l’estensione temporale automatica delle concessioni vigenti e una durata dei nuovi titoli tra venti e trent’anni.

Indennizzo al concessionario uscente

Il Consiglio di Stato respinge anche la censura sulla mancata previsione dell’indennizzo. Il punto 39 della deliberazione impone al concessionario subentrante di indennizzare quello precedente per gli investimenti non ammortizzati al 31 dicembre 2023, in conformità all’art. 4, comma 2, lettera i), della l. 118/2022 nel testo vigente all’epoca, che prevede l’indennizzo al concessionario uscente a carico del subentrante. Soltanto il comma 9 dell’art. 4, aggiunto dal D.L. 131/2024, prevede di sommare al valore degli investimenti non ancora ammortizzati un’equa remunerazione per quelli dell’ultimo quinquennio, secondo criteri da definire con decreto ministeriale, e di acquisire una perizia asseverata redatta da un professionista scelto in una rosa indicata dal Presidente del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti, con spese a carico del concessionario uscente. Queste regole non hanno portata retroattiva.

Per i manufatti inamovibili, il Consiglio di Stato osserva che l’appellante non ha nemmeno allegato di aver realizzato costruzioni soggette a incameramento da parte dello Stato. La Corte di giustizia dell’Unione europea, con decisione dell’11 luglio 2024 nella causa C-598/22, ha dichiarato compatibile con l’art. 49 TFUE l’art. 49 cod. nav., in base al quale il concessionario cede gratuitamente e senza indennizzo, alla scadenza, le opere non amovibili realizzate sull’area, salva diversa pattuizione nell’atto di concessione. In linea con quella decisione, Cons. St., Sez. VII, 14 ottobre 2025, n. 8024, afferma che la devoluzione al demanio avviene automaticamente alla scadenza. La stessa pronuncia ammette che i futuri bandi valutino, caso per caso, il riconoscimento al concessionario uscente, a carico del subentrante, di un’equa remunerazione per gli investimenti non ancora ammortizzati.

Il parere n. 750/2025 del 22 luglio 2025, reso dalla Sezione Atti Normativi del Consiglio di Stato sullo schema di decreto ministeriale sui criteri di calcolo dell’indennizzo, rileva che un obbligo di indennizzo automatico e generalizzato a carico del subentrante incontra il limite dell’art. 12, paragrafo 2, della direttiva 2006/123/CE, cioè il divieto “di accordare […] vantaggi al prestatore uscente”. Secondo il parere, l’indennizzo non è soggetto ad automatismi, forfettizzazioni e generalizzazioni ed è subordinato alla verifica dei presupposti.

Da questi indirizzi la sentenza trae tre conclusioni cumulative. In primo luogo, gli indennizzi sono meramente eventuali e svincolati da automatismi, e il loro riconoscimento dipende dall’esistenza dei presupposti. In secondo luogo, il diritto all’indennizzo richiede la prova di “investimenti effettuati e non ancora ammortizzati” al termine della concessione, e l’onere ricade sul concessionario uscente. In terzo luogo, la mancanza del decreto ministeriale sui criteri di computo non può paralizzare l’avvio delle procedure competitive. A maggior ragione non lo paralizza la mancanza di una clausola sugli indennizzi negli atti di gara, come ha affermato Cons. St., Sez. VII, 4 aprile 2025, n. 2907. Nel caso concreto l’appellante non ha dimostrato, nemmeno con un principio di prova gravante su di lui in base al principio di vicinanza della prova (l’onere spetta a chi ha in mano gli elementi per darla), quali investimenti avesse effettuato e non ammortizzato. La doglianza è dunque generica e infondata, oltre a soffrire di difetto di interesse.

Osservazioni sulla decisione

A mio avviso la sentenza tiene insieme tre elementi che la lettera della legge lascia distanti: la proroga al 30 settembre 2027, il divieto di dilazioni ulteriori che discende dal diritto dell’Unione e l’obbligo dei Comuni di bandire le gare. Il collegamento sta nella ratio che l’art. 3, comma 1, della l. 118/2022 enuncia in apertura, cioè l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento. Su quella finalità il Consiglio di Stato misura l’operatività della proroga e la riconosce al Comune che ha deliberato e avviato le gare.

Osservo poi un aspetto di metodo sulla compatibilità con il diritto dell’Unione. Il primo giudice aveva disapplicato la proroga del D.L. 131/2024. Il Consiglio di Stato la interpreta in un senso che la rende compatibile, subordinandone l’operatività all’avvio delle attività funzionali alle gare. La compatibilità dipende quindi dal comportamento dell’amministrazione, e la sentenza lo conferma quando richiama gli ordinari strumenti di tutela contro l’inerzia.

L’indennizzo segue una logica analoga. La sentenza lo configura come posizione eventuale che richiede la prova dell’investimento non ammortizzato. La mancanza del decreto ministeriale sui criteri di calcolo non incide sulle gare. Rilevo che l’attenzione si sposta dal bando alla prova fornita dal concessionario uscente, in un sistema che tenta di bilanciare la tutela dei rapporti preesistenti con il divieto di vantaggi al prestatore uscente.

Conseguenze dei principi enunciati

Dalla sentenza discende che il 30 settembre 2027 delimita il tempo massimo della proroga delle concessioni in essere, differibile fino al 31 marzo 2028 con atto motivato in presenza di ragioni oggettive. Ne discende che le concessioni prorogate scadono prima di quella data quando il Comune conclude le gare e i nuovi concessionari possono subentrare, e che il Comune può disporre con provvedimento motivato la cessazione anticipata dei rapporti. La proroga produce effetti a condizione che il Comune avvii le attività funzionali alle gare, e il termine massimo non paralizza l’assegnazione disposta all’esito di una gara avviata prima del 30 giugno 2027.

Le procedure deliberate prima del 17 settembre 2024 restano valide, e le regole del nuovo art. 4 della l. 118/2022 si applicano alle procedure avviate dopo. Il titolo temporaneo per il tempo necessario alla gara trova fondamento negli ordinari poteri del Comune concedente. L’indennizzo spetta al concessionario uscente che prova investimenti effettuati e non ancora ammortizzati, e la mancanza del decreto ministeriale sui criteri di calcolo o di una clausola nel bando non impedisce le gare. Le opere non amovibili passano allo Stato alla scadenza, salva diversa pattuizione nell’atto di concessione.

Note e fonti

  • Cons. St., Sez. VII, 18 agosto 2026, n. 6539
  • legge 5 agosto 2022, n. 118, artt. 3 e 4
  • decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131, convertito in L. 166/2024, art. 1, comma 1
  • decreto-legge n. 198 del 2022, convertito in legge n. 14 del 2023, art. 12, comma 6-sexies
  • direttiva 2006/123/CE, art. 12
  • Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, art. 49
  • codice della navigazione, artt. 37 e 49
  • legge regionale della Liguria 26/2017, artt. 2, 4, 8 e 9
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Il silenzio assenso “impossibile”: quando manca l’APE il titolo edilizio non si forma mai

La pronuncia del Consiglio di Stato n. 1878/2026 ridisegna i confini dell’istituto e introduce una distinzione destinata a fare scuola tra “inconfigurabilità radicale” e mera non-conformità urbanistica

Qualcuno a volte mi chiede se il silenzio assenso sul permesso di costruire sia davvero uno strumento affidabile, o se nasconda insidie che emergono solo al momento sbagliato — quando il cantiere è già aperto, i soldi spesi, e l’amministrazione bussa alla porta. La risposta, a dire il vero, non è mai stata semplice. Ma una recente pronuncia del Consiglio di Stato contribuisce a fare chiarezza su uno dei punti più delicati: quando il silenzio assenso non si forma affatto.

La Sezione quarta del Consiglio di Stato, nella sentenza n. 1878/2026, del 9 marzo 2026, affronta con rigore la questione della inconfigurabilità giuridica dell’istanza di permesso di costruire e ne trae conseguenze pratiche dirompenti: in assenza dell’attestazione di prestazione energetica (APE), il silenzio assenso non si forma, perché l’istanza stessa è giuridicamente inconsistente rispetto al modello normativo di riferimento.

Una conclusione che, mi sforzo di spiegare nelle pagine che seguono, non è affatto ovvia e che si inserisce in un filone giurisprudenziale già consolidato, ma oggi finalmente chiarito con argomenti più sistematici.

Sommario

1. Il silenzio assenso sul permesso di costruire: inquadramento normativo

Il silenzio assenso è un istituto che risponde a un’esigenza elementare: impedire che l’inerzia della pubblica amministrazione si traduca in un blocco sine die delle attività private. In materia edilizia, il punto di riferimento normativo è l’art. 20 del DPR 6 giugno 2001, n. 380 — il Testo Unico dell’Edilizia (d’ora in avanti: TUE) — che disciplina il procedimento di rilascio del permesso di costruire e stabilisce i termini entro cui l’amministrazione è tenuta a pronunciarsi.

Il meccanismo è noto: il responsabile del procedimento istruisce la pratica, forma la proposta di provvedimento e la trasmette al dirigente o al responsabile dell’ufficio competente. La scadenza dei termini perentori senza che sia intervenuto un provvedimento espresso apre la strada — in presenza di determinate condizioni — alla formazione del titolo per silentium.

L’istituto non è però applicabile in modo automatico e indiscriminato. La giurisprudenza amministrativa ha da tempo elaborato una serie di limiti e condizioni che il richiedente deve rispettare per potersi legittimamente avvalere del silenzio assenso. Il punto chiave — su cui si innesta la sentenza n. 1878/2026 — è proprio questo: quando l’istanza è ab origine priva dei requisiti minimi previsti dalla legge, il decorso del tempo non può sanare la lacuna.

Il silenzio dell’amministrazione, in questo caso, non produce alcun effetto giuridico favorevole. Non si tratta di un titolo annullabile: si tratta di un titolo che non è mai venuto ad esistenza.

2. Le condizioni per la formazione del silenzio assenso: il “modello normativo astratto”

Nella sentenza in commento il Consiglio di Stato fissa un principio che merita di essere riportato nella sua precisione tecnica:

«Il silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire non si forma in caso di radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza – ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, sì da rendere impossibile l’individuazione a priori dello stesso oggetto dell’istanza – con la precisazione che l’istanza deve essere quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore.»

Il concetto chiave è quello di “modello normativo astratto”. L’istanza di permesso di costruire non è un atto libero: il legislatore ne ha definito con precisione contenuto, forma e documentazione obbligatoria. Soltanto un’istanza che almeno tenti di conformarsi a quel modello — che sia, per così dire, giuridicamente riconoscibile come domanda di permesso di costruire — può aspirare alla formazione del silenzio assenso.

Qui si inserisce un’operazione interpretativa di notevole interesse sistematico. Il Collegio distingue nettamente tra due piani che la prassi degli uffici tecnici tende spesso a confondere:

  • L’aderenza al modello normativo astratto: requisito minimo di esistenza giuridica dell’istanza, senza il quale la domanda non è neppure configurabile come tale. Se questo requisito manca, il silenzio non produce nulla.
  • La conformità urbanistica ed edilizia: requisito di merito che attiene alla fondatezza della domanda. La sua assenza non impedisce la formazione del silenzio assenso, ma potrà dare luogo — una volta formatosi il titolo — all’esercizio del potere di autotutela da parte dell’amministrazione.

La distinzione è di rilievo pratico notevole, come vedremo.

3. Il caso specifico: l’assenza dell’APE come causa di inconfigurabilità

Veniamo al cuore della sentenza. Il Consiglio di Stato affronta il caso di un’istanza di permesso di costruire presentata senza allegare l’attestazione di prestazione energetica (APE), documento obbligatorio ai sensi della normativa vigente in materia di efficienza energetica degli edifici.

Il riferimento normativo è il D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 192, che ha recepito la direttiva europea sul rendimento energetico nell’edilizia e ha disciplinato l’APE come atto obbligatorio da produrre in una serie di procedimenti legati alla costruzione, alla ristrutturazione e alla cessione degli immobili. Il decreto è stato nel tempo significativamente integrato e modificato — da ultimo con il D.Lgs. 10 giugno 2020, n. 48, in recepimento della direttiva 2018/844/UE — fino a rendere l’APE un documento strutturalmente connesso al processo di realizzazione di nuovi edifici e di interventi su edifici esistenti che raggiungano determinate soglie di rilevanza energetica.

In questo contesto, la presenza dell’APE in sede di domanda non è un semplice adempimento burocratico accessorio: è un elemento costitutivo dell’istanza nella sua conformazione normativa. Senza di esso, l’istanza non corrisponde al modello che il legislatore ha prefigurato per la domanda di permesso di costruire ai sensi dell’art. 20 TUE. Non si tratta, in altri termini, di un’istanza difettosa o non conforme: si tratta di un’istanza che non è, giuridicamente, ciò che pretende di essere.

La conseguenza è netta: il silenzio dell’amministrazione non equivale ad assenso. L’amministrazione che non si pronuncia entro i termini non “concede” implicitamente nulla. Il tempo passa, ma il silenzio rimane silenzio — non titolo abilitativo.

4. La distinzione fondamentale: inconfigurabilità vs. non-conformità urbanistica

La sentenza n. 1878/2026 non si limita a stabilire il principio per il caso dell’APE mancante. Compie qualcosa di più sofisticato — e, a mio avviso, di più importante sul piano sistematico — tracciando una linea netta tra la radicale inconfigurabilità dell’istanza (che impedisce la formazione del silenzio assenso) e la mera non-conformità urbanistica (che invece non lo impedisce):

«Non osta per contro alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una domanda non conforme a legge, anche se ciò potrebbe giustificare [l’annullamento in autotutela del titolo così formatosi].»

Questa precisazione è di straordinaria importanza operativa. In passato, una certa giurisprudenza aveva sostenuto posizioni più restrittive, ritenendo che qualsiasi vizio dell’istanza — compresa la difformità rispetto alle previsioni dello strumento urbanistico — potesse ostare alla formazione del silenzio assenso. Il Consiglio di Stato nel 2026 chiarisce invece che le difformità urbanistiche — il progetto che supera gli indici di edificabilità, l’intervento in zona non edificabile, la violazione di parametri volumetrici — non impediscono il formarsi del silenzio assenso. Semmai, una volta formatosi il titolo, l’amministrazione potrà procedere con l’autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 1, L. 7 agosto 1990, n. 241.

Il criterio di demarcazione è quello dell’individuabilità a priori dell’oggetto dell’istanza. Se dall’istanza è possibile comprendere che cosa si chiede — anche se ciò che si chiede non è ammissibile — allora il silenzio assenso può formarsi. Se invece l’istanza è talmente lacunosa da non consentire neppure di identificare l’oggetto della domanda, oppure manca di un elemento costitutivo che la legge qualifica come imprescindibile, allora il silenzio non produce nulla.

Potremmo schematizzare la distinzione come segue:

Casi di inconfigurabilità radicale (silenzio assenso non si forma):
– Mancanza dell’APE, ove obbligatoria ai sensi del D.Lgs. 192/2005
– Mancanza di documentazione progettuale indispensabile a identificare l’opera
– Istanza presentata da soggetto privo di legittimazione attiva
– Manifesta irricevibilità formale tale da rendere impossibile identificare l’oggetto dell’istanza

Casi di mera non-conformità (silenzio assenso si forma, ma il titolo è esposto ad autotutela):
– Progetto che eccede indici edilizi o volumetrici previsti dallo strumento urbanistico
– Intervento in zona sottoposta a vincolo senza la necessaria autorizzazione paesaggistica
– Violazione di parametri delle Norme Tecniche di Attuazione
– Difformità rispetto al piano regolatore vigente

Va da sé che questa distinzione vale de iure condito — nello stato attuale del diritto — e che rimane soggetta alle evoluzioni del quadro normativo e giurisprudenziale.

5. Riflessioni critiche: un istituto da maneggiare con cura

Non digerendo bene il fatto che il silenzio assenso sia spesso invocato — da taluni operatori — come scorciatoia per aggirare i tempi della burocrazia senza preoccuparsi troppo della completezza della documentazione presentata, mi preme sottolineare che la pronuncia n. 1878/2026 offre uno strumento prezioso per smontare questa prassi distorta.

L’APE non è l’unico elemento costitutivo che può difettare in un’istanza. Il ragionamento del Consiglio di Stato è potenzialmente applicabile a tutti quei documenti che la legge qualifica come requisiti intrinseci della domanda di permesso di costruire: relazioni geologiche, documentazione sismica, elaborati progettuali minimi previsti dalla normativa tecnica. Ogni volta che uno di questi elementi manca, l’istanza rischia di non essere neppure configurabile come tale — e il silenzio dell’amministrazione non produce alcun effetto abilitativo.

C’è però un rovescio della medaglia che non va trascurato. Se da un lato questa impostazione tutela l’ordinamento da titoli abilitativi formatisi nel vuoto documentale, dall’altro rischia di ampliare eccessivamente la discrezionalità dell’amministrazione nel qualificare un’istanza come “radicalmente inconfigurabile”. Non è difficile immaginare uffici tecnici che — per evitare di pronunciarsi su pratiche complesse o politicamente scomode — invochino la “totale inconsistenza” dell’istanza per giustificare l’inerzia, trasformando di fatto il silenzio-inadempimento in silenzio-rigetto mascherato.

La magistratura dovrà dunque vigilare affinché il criterio dell’inconfigurabilità radicale rimanga una categoria eccezionale e rigorosamente delimitata, non un vettore di nuovi poteri ostativi in capo alle amministrazioni. Il principio, d’altro canto, è chiaro: la difformità urbanistica non basta. Serve qualcosa di strutturalmente più pregnante — la mancanza di un elemento che la legge espressamente qualifica come componente necessaria dell’istanza.

Vale la pena ricordare che il silenzio assenso sul permesso di costruire è uno degli istituti su cui la dialettica tra semplificazione amministrativa e garanzia sostanziale si è giocata con maggiore intensità negli ultimi anni. Le riforme introdotte dal D.L. 76/2020, conv. con mod. con L. 120/2020 e poi dal D.L. 77/2021, conv. con mod. con L. 108/2021 hanno complessivamente spinto verso un’accelerazione dei tempi procedimentali, ma senza risolvere le questioni di fondo relative ai presupposti e ai limiti dell’istituto. La pronuncia n. 1878/2026 si inserisce in questo contesto con un contributo di sistema che colma un vuoto interpretativo non trascurabile.

6. Conseguenze pratiche per i professionisti

Quali conseguenze concrete trae da questa pronuncia chi si occupa quotidianamente di pratiche edilizie — tecnici, architetti, ingegneri, avvocati?

A) Verificare la completezza documentale prima di invocare il silenzio assenso

Il primo imperativo è un controllo rigoroso della documentazione allegata all’istanza originaria. Non basta verificare che i termini procedimentali siano scaduti: occorre accertarsi che l’istanza fosse ab origine completa di tutti gli elementi costitutivi previsti dalla legge, APE inclusa ove prescritta dal D.Lgs. 192/2005.

B) Distinguere tra titolo formatosi per silenzio su istanza completa e titolo formatosi su istanza lacunosa

Un titolo abilitativo formatosi per silenzio assenso su istanza priva di elementi costitutivi è, secondo questa impostazione, un titolo inesistente — non semplicemente annullabile. La differenza è rilevante: l’annullabilità è soggetta ai termini e alle condizioni dell’art. 21-nonies L. 241/1990 (ragionevole lasso di tempo, affidamento del privato, interesse pubblico prevalente), mentre l’inesistenza giuridica del titolo non è sanabile per mero decorso del tempo.

C) Attenzione all’APE come requisito di rito

L’APE che rileva in sede di istanza per permesso di costruire non deve essere confusa con l’attestato energetico rilasciato a conclusione dei lavori. Ciò che conta ai fini della configurabilità dell’istanza è la documentazione progettuale energetica prevista dal D.Lgs. 192/2005 e dai relativi decreti attuativi. Tale documentazione deve essere allegata sin dal deposito originario: non è integrabile ex post ai fini del silenzio assenso già “maturato”.

D) Verifica retroattiva sulle pratiche già avviate

Per le pratiche in corso, in cui si stia facendo affidamento su un silenzio assenso già maturato, è opportuno verificare retroattivamente la completezza documentale dell’istanza originaria. Un titolo “formatosi” su istanza priva di APE espone chi vi fa affidamento ai rischi connessi all’avanzamento del cantiere in assenza di un titolo abilitativo giuridicamente valido — con tutte le conseguenze sul piano delle sanzioni edilizie e penali.

E) Il caso della non-conformità urbanistica: il silenzio assenso si forma, ma con cautela

Laddove invece il vizio dell’istanza attenga alla difformità rispetto alle previsioni urbanistiche — e non alla mancanza di elementi costitutivi — la pronuncia n. 1878/2026 conferma che il silenzio assenso si forma regolarmente. Ciò detto, la successiva esposizione al rischio di autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies L. 241/1990 impone comunque di valutare con attenzione l’opportunità di procedere ai lavori in tale condizione, soprattutto nei casi in cui la difformità sia macroscopica e di facile rilevazione da parte dell’amministrazione.

Conclusioni

La sentenza Cons. St., Sez. IV, n. 1878/2026 del 9 marzo 2026 porta un contributo chiarificatore in un settore — quello del silenzio assenso sul permesso di costruire — che negli anni ha accumulato incertezze giurisprudenziali di non poco conto.

Il principio che ne emerge è rigoroso ma sistematicamente coerente: il silenzio dell’amministrazione non produce un titolo abilitativo se l’istanza è priva di quegli elementi che la legge qualifica come costitutivi del modello normativo di riferimento. L’APE mancante è l’esempio paradigmatico — non un vizio formale, non una difformità sostanziale, ma una lacuna che rende l’istanza stessa giuridicamente inconsistente.

Al contempo, il Consiglio di Stato evita opportunamente di trasformare questo principio in uno strumento di blocco indiscriminato: la non-conformità urbanistica, per quanto grave, non impedisce la formazione del silenzio assenso. La dialettica tra certezza del diritto e semplificazione amministrativa trova qui un punto di equilibrio difficile ma, a mio avviso, condivisibile.

Rimane aperta la questione dei limiti applicativi del concetto di “inconfigurabilità radicale”: una categoria che — se non rigorosamente presidiata dalla giurisprudenza successiva — rischia di diventare un contenitore troppo ampio, alimentando nuove forme di inerzia amministrativa sotto mentite spoglie. Su questo punto, il dibattito è destinato a proseguire.

Note e fonti

  • Cons. St., Sez. IV, n. 1878/2026, del 9 marzo 2026 — massima disponibile su Giustizia Amministrativa
  • DPR 6 giugno 2001, n. 380 — Testo Unico dell’Edilizia (art. 20 — procedimento permesso di costruire)
  • D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 192 — Attuazione della direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico nell’edilizia
  • D.Lgs. 10 giugno 2020, n. 48 — Recepimento della direttiva 2018/844/UE sull’efficienza energetica degli edifici
  • L. 7 agosto 1990, n. 241 — Nuove norme in materia di procedimento amministrativo (art. 21-nonies — annullamento d’ufficio)
  • D.L. 76/2020, conv. con mod. con L. 120/2020 — Decreto Semplificazioni I
  • D.L. 77/2021, conv. con mod. con L. 108/2021 — Decreto Semplificazioni II
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Accesso agli atti edilizi: la modulistica comunale e le piattaforme informatiche non possono diventare un ostacolo insormontabile

Il Consiglio di Stato riafferma il primato della sostanza sulla forma nel diritto di accesso ai documenti amministrativi

Il diritto di accesso agli atti amministrativi rappresenta uno dei pilastri fondamentali del rapporto tra cittadino e Pubblica Amministrazione. La sentenza del Consiglio di Stato n. 4478/2023, pubblicata il 3 maggio 2023, offre alcuni chiarimenti su un tema che, nell’era della digitalizzazione, assume connotati sempre più rilevanti: fino a che punto le amministrazioni possono imporre specifiche modalità formali per l’esercizio di questo diritto?

La vicenda trae origine da una richiesta apparentemente routinaria. Un promissario acquirente di un immobile sito a Milano aveva presentato al Comune, tramite posta elettronica certificata, un’istanza di accesso agli atti edilizi relativi all’immobile che intendeva acquistare. La richiesta, inviata il 20 luglio 2021 all’indirizzo PEC del Protocollo generale del Comune, era completa di tutti gli elementi necessari: indicava con precisione i documenti richiesti (titoli abilitativi, comunicazioni di fine lavori, certificati di agibilità) e specificava l’interesse diretto, concreto e attuale sotteso alla domanda, rappresentato dall’intenzione di procedere all’acquisto dell’immobile.

La risposta del Comune di Milano, giunta appena due giorni dopo, ha però sorpreso il richiedente. L’Ufficio Protocollo ha comunicato che, dall’11 dicembre 2020, le istanze relative agli atti di fabbrica dal 1926 in avanti dovevano essere presentate esclusivamente attraverso un portale online dedicato, accessibile a un indirizzo web specifico, compilando un modulo guidato. La comunicazione specificava inoltre che le domande pervenute attraverso altri canali non sarebbero state accolte ma archiviate d’ufficio senza alcun riscontro.

Di fronte a questo diniego, il cittadino ha proposto ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, lamentando la violazione dei principi fondamentali in materia di accesso agli atti. Il TAR Milano, tuttavia, con sentenza n. 2899 del 23 dicembre 2021, ha respinto il ricorso, ritenendo che le modalità imposte dal Comune non comportassero una particolare gravosità né oneri sproporzionati e che rispondessero alle esigenze di un’ordinata gestione amministrativa. Secondo i primi giudici, il comportamento del privato denotava piuttosto un certo irrigidimento e scarsa volontà di collaborazione con l’amministrazione.

La questione è quindi approdata davanti al Consiglio di Stato, dove la Quarta Sezione, con la sentenza in commento, ha ribaltato completamente la prospettiva, accogliendo l’appello e riformando la sentenza di primo grado.

Il ragionamento del Consiglio di Stato si sviluppa attraverso un’attenta ricostruzione del quadro normativo di riferimento. Innanzitutto, viene richiamata la norma cardine dell’articolo 22 della legge n. 241 del 1990, che qualifica espressamente l’accesso ai documenti amministrativi come “principio generale dell’attività amministrativa” finalizzato a favorire la partecipazione e ad assicurare l’imparzialità e la trasparenza dell’azione pubblica. La stessa disposizione stabilisce che tutti i documenti amministrativi sono accessibili, salvo le tassative eccezioni indicate all’articolo 24 della medesima legge.

Altrettanto rilevante nel sistema che sovrintende il meccanismo dell’accesso agli atti è il principio contenuto nell’articolo 1, comma 2, della legge n. 241 del 1990, che vieta alla Pubblica Amministrazione di aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria. Si tratta di un principio, anche questo, di portata generale che impone all’amministrazione un dovere di semplificazione e di proporzionalità nell’imposizione di adempimenti a carico dei privati.

Il Consiglio di Stato esamina quindi l’articolo 8 del DPR n. 184 del 2006, il regolamento che disciplina l’accesso ai documenti amministrativi, il quale prevede che i provvedimenti organizzatori delle singole amministrazioni disciplinino le modalità di compilazione delle richieste di accesso, “preferibilmente mediante la predisposizione di apposita modulistica“. L’avverbio utilizzato dalla norma non è casuale: esprime una facoltà, non un obbligo, e soprattutto non può trasformarsi in una preclusione assoluta del diritto di accesso per chi non utilizzi quella specifica modulistica. Il termine “preferibilmente” esclude dunque che una qualsiasi modalità stabilita da propria regolamentazione dall’amministrazione per l’inoltro delle istanze si trasformi in tassativa.

Il Collegio si dedica poi, nell’esame del caso concreto, alla disamine del Regolamento comunale di Milano n. 36 del 7 settembre 2010, acquisito agli atti su richiesta dello stesso Consiglio di Stato. L’articolo 5 di tale regolamento prevede che la richiesta di accesso possa pervenire al Comune anche per via telematica e che il soggetto interessato possa presentare apposita istanza utilizzando la modulistica pubblicata sul sito istituzionale. Il verbo utilizzato è ancora una volta “potere”, non “dovere”: anche a livello regolamentare, dunque, l’utilizzo della modulistica standardizzata si configura come una facoltà, non come un obbligo escludente, in linea con il disposto dell’art. 22 D.Lgs. n. 241/1990 e dell’art. 8 del DPR 184/2006 poc’anzi richiamato.

Il Consiglio di Stato sviluppa quindi una duplice critica alla posizione assunta dall’amministrazione comunale e recepita dalla sentenza di primo grado.

In primo luogo, sotto il profilo strettamente giuridico, viene sottolineato come l’interpretazione restrittiva del diritto di accesso attraverso l’imposizione dell’utilizzo esclusivo di una modulistica standardizzata frustri la finalità stessa del diritto di accesso e si ponga in contrasto con la legge n. 241 del 1990, che qualifica tale diritto come cardine e principio generale del procedimento amministrativo. Anche ammettendo che l’articolo 8 del DPR n. 184 del 2006 potesse essere interpretato nel senso sostenuto dall’amministrazione, dovrebbe comunque prevalere la fonte di rango legislativo, che non prevede limitazioni al diritto se non quelle tassativamente indicate, essendo questa di rango superiore rispetto alla disposizione regolamentare.

In secondo luogo, sotto il profilo fattuale e sostanziale, il Collegio evidenzia come nel caso specifico l’istanza fosse stata comunque inviata a mezzo posta elettronica certificata all’indirizzo dell’Ufficio Protocollo del Comune ed era completa di tutti i suoi elementi essenziali. Lo stesso Ufficio Protocollo aveva poi trasmesso l’istanza, con PEC del 26 luglio 2021, ad altro ufficio del Comune, presumibilmente quello competente. Pertanto, pur essendo stata rispettata dal richiedente la modalità di invio informatizzato prevista dalla normativa vigente, il Comune aveva negato il riscontro richiesto solo per il mancato utilizzo iniziale della specifica piattaforma e della modulistica indicate.

Tale comportamento, afferma il Consiglio di Stato, costituisce un ingiustificato aggravamento del procedimento amministrativo a carico del privato in violazione dell’articolo 1, comma 2, della legge n. 241 del 1990. Nel caso di specie non ricorrevano, infatti, le “straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria” che sole potrebbero giustificare un aggravamento procedurale.

Il Collegio respinge inoltre l’argomento secondo cui il richiedente avrebbe violato un onere di diligenza o di leale collaborazione nei confronti dell’amministrazione. Al contrario, viene osservato che con la PEC del 22 luglio 2021 l’amministrazione si era limitata a invitare l’istante a utilizzare un prestampato scaricabile dal sito internet e a trasmettere la richiesta utilizzando lo stesso indirizzo PEC da cui era stato inoltrato il riscontro, senza spiegare in alcun modo come l’uso del prestampato o di un diverso indirizzo PEC avrebbe influito, migliorandola, sull’efficienza operativa dell’amministrazione.

Viene altresì richiamato il principio del soccorso istruttorio di cui all’articolo 6, comma 1, lettera b), della legge n. 241 del 1990, che costituisce un istituto di carattere generale volto a riequilibrare a favore del privato il rapporto con la Pubblica Amministrazione. Tale principio non può essere interpretato a sfavore del cittadino in presenza di un’istanza completa di tutti gli elementi necessari e di un interesse concreto, diretto e attuale all’accesso.

La sentenza si conclude con l’accoglimento dell’appello e la riforma della decisione di primo grado. Il provvedimento di diniego viene annullato e l’amministrazione viene condannata a consentire l’accesso dell’appellante agli atti richiesti con l’istanza del 20 luglio 2021, nel termine di sessanta giorni dalla notificazione o dalla comunicazione della sentenza. Le spese del giudizio vengono compensate stante la peculiarità e la novità delle questioni trattate, salva la refusione all’appellante del contributo unificato.

La pronuncia del Consiglio di Stato assume particolare rilievo in un momento storico in cui la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione sta procedendo a ritmi sempre più sostenuti. Se da un lato tale processo è sicuramente positivo e va incoraggiato, dall’altro non può trasformarsi, come purtroppo troppo spesso accade, in uno strumento di restrizione o di irrigidimento, se non di negazione di diritti del cittadino.

La sentenza ribadisce con chiarezza che le esigenze di standardizzazione e di informatizzazione delle procedure amministrative, pur apprezzabili, non possono limitare in modo sproporzionato l’esercizio del diritto di accesso agli atti e ai documenti amministrativi, escludendolo del tutto per il solo mancato utilizzo di una specifica piattaforma o di una determinata modulistica.

Il principio affermato dalla Quarta Sezione è quindi quello del primato della sostanza sulla forma: ciò che conta è che l’istanza sia completa di tutti i suoi elementi essenziali, che indichi con precisione i documenti richiesti e l’interesse sotteso alla domanda, e che sia trasmessa con modalità idonee a garantire la certezza della provenienza e della ricezione. Il fatto che non sia stata utilizzata una specifica piattaforma informatica o un determinato modulo prestampato non può, di per sé, giustificare un diniego di accesso.

Questa conclusione trova fondamento nei principi generali che governano l’attività amministrativa: il principio di semplificazione, che vieta aggravamenti procedurali non giustificati; il principio di proporzionalità, che impone di graduare gli oneri a carico dei privati in relazione alle effettive esigenze amministrative; il principio di buon andamento, che non può essere invocato per giustificare un formalismo fine a se stesso.

Particolarmente significativo è il richiamo al principio del soccorso istruttorio, che costituisce una delle più rilevanti innovazioni introdotte nel corso degli anni nella disciplina del procedimento amministrativo. Tale principio impone all’amministrazione di attivarsi per consentire al privato di sanare eventuali carenze formali dell’istanza, piuttosto che rigettarla per motivi meramente formali. A maggior ragione tale principio deve operare quando, come nel caso di specie, l’istanza è già di per sé completa e la carenza formale consiste unicamente nel mancato utilizzo di una specifica modulistica non prescritta dalla legge a pena di inammissibilità.

Dal punto di vista pratico, la sentenza offre importanti indicazioni operative sia per i cittadini nelle loro richieste di accesso agli atti, sia per le amministrazioni comunali.

Per i cittadini la pronuncia conferma che, in presenza di un interesse qualificato all’accesso, è sufficiente presentare un’istanza completa di tutti i suoi elementi essenziali. L’eventuale mancato utilizzo di una specifica piattaforma o di un determinato modulo prestampato non può giustificare un diniego di accesso, e l’amministrazione che opponga tale rifiuto può essere censurata in sede giurisdizionale.

Per le amministrazioni comunali, la sentenza rappresenta un monito a non trasformare gli strumenti di semplificazione in nuovi ostacoli burocratici. La predisposizione di piattaforme informatiche e di modulistica standardizzata costituisce certamente uno strumento utile per razionalizzare e velocizzare la gestione delle istanze di accesso, ma non può tradursi in un obbligo escludente per il cittadino. Qualora un’istanza pervenga attraverso modalità diverse da quelle indicate come preferenziali, ma sia comunque completa e trasmessa con mezzi idonei, l’amministrazione ha il dovere di esaminarla e di fornire riscontro, eventualmente invitando il richiedente a integrare la documentazione se effettivamente carente.

Dato che i casi analoghi a quello che ha dato adito a questa pronuncia letteralmente non si contano, essendo diventata ormai una prassi per le amministrazioni trincerarsi dietro le piattaforme informatiche per non dar seguito alle istanze, è necessario che i cittadini – e ancora di più i professionisti – prendano coscienza dei loro diritti e di fronte a rifiuti infondati comincino, se non altro a puntare i piedi.

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Le teorie del “one shot” nel diritto amministrativo: tra effettività della tutela e inesauribilità del potere

Il problema della riedizione del potere dopo l’annullamento giudiziario

Nel diritto amministrativo italiano, non mancano i nodi complessi.

Uno di questi riguarda il rapporto tra giudicato di annullamento e successiva riedizione del potere amministrativo: quando il giudice annulla un provvedimento di diniego, si pone la questione di quali limiti incontrino le amministrazioni nel riprovvedere sulla medesima istanza.

Il problema non si pone quando l’interesse è oppositivo, in quanto l’annullamento del provvedimento risulta di per sé satisfattivo per il privato, che non ha interesse a un nuovo esercizio del potere.

La problematica assume rilevanza deflagrante quando il privato è titolare di un interesse legittimo pretensivo: l’annullamento del diniego, infatti, non gli garantisce automaticamente il conseguimento del bene della vita a cui aspira, rendendo necessario un nuovo esercizio del potere amministrativo nel rispetto dell’effetto conformativo del giudicato, il cui esito non è scontato e che è soggetto a sua volta a sindacato.

Che possano susseguirsi successive impugnazioni e declaratorie di annullamento è un’eventualità tutt’altro che teorica, soprattutto quando si fronteggiano parti agguerrite e portatrici di interessi personali che vano oltre il mero ambito giuridico.

Tutto questo è, come facilmente intuibile, assolutamente dannoso per la tenuta e la credibilità del sistema.

Il problema è ben noto alle corti amministrative, tanto che il Consiglio di Stato ha definito questo scenario come una “defatigante alternanza tra provvedimenti di diniego e pronunce di annullamento” (CdS 9243/2023), che compromette l’effettività della tutela giurisdizionale garantita dall’articolo 1 del Codice del Processo Amministrativo e dall’articolo 24 della Costituzione.

Non è altrettanto noto tra i non specialisti che, per rispondere a questa criticità, dottrina e giurisprudenza hanno elaborato delle teorie volte a individuare un punto di equilibrio tra l’inesauribilità del potere amministrativo e le garanzie del privato: le cosiddette “teorie del one shot”, di cui parleremo in questo articolo.

Sommario

La teoria del “one shot secco”: l’esaurimento immediato della discrezionalità

Nella teoria del “one shot secco” si concretizza l’approccio più rigoroso al problema.

Secondo questa impostazione, nei procedimenti ad istanza di parte, l’amministrazione sarebbe tenuta a esteriorizzare sin dal primo provvedimento tutte le ragioni di fatto e di diritto che ostano all’accoglimento dell’istanza. In questo modo, la discrezionalità amministrativa si consumerebbe integralmente in un’unica occasione, precludendo la possibilità di opporre successivamente motivazioni diverse in caso di annullamento giudiziario.

I sostenitori di questa teoria ne hanno individuato il fondamento normativo nell’articolo 10-bis della legge 241/1990, concernente il preavviso di diniego. La riforma introdotta dal decreto semplificazioni (L. 120/2020) ha rafforzato questa interpretazione, stabilendo espressamente che “in caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell’esercitare nuovamente il suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato“.

Tuttavia, questa teoria presenta significative criticità.

L’ambito di applicazione dell’articolo 10-bis è infatti limitato ai soli procedimenti ad istanza di parte, con esclusione delle procedure concorsuali.

Inoltre, nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, è pacificamente ammesso che l’amministrazione possa provvedere in forma semplificata senza dover esplicitare tutte le ragioni ostative, circostanza che si pone in palese conflitto con l’operatività rigida del principio qui evidenziato.

Infine (e in realtà soprattutto) manca un chiaro referente normativo che giustifichi l’esaurimento totale e immediato della discrezionalità nel primo procedimento, principio che contrasterebbe con la natura tendenzialmente inesauribile del potere amministrativo.

Il “one shot temperato”: la soluzione giurisprudenziale

Di fronte alle criticità del “one shot secco”, la giurisprudenza ha elaborato a partire dagli anni Novanta del secolo scorso la teoria del “one shot temperato”, che oggi rappresenta l’orientamento prevalente. Come chiarito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 3480/2022, questo principio impone all’amministrazione, dopo un primo annullamento giudiziario, di “riesaminare una seconda volta l’affare nella sua interezza, sollevando tutte le questioni rilevanti, con definitiva preclusione di tornare a decidere sfavorevolmente per il privato“.

La differenza fondamentale rispetto al “one shot secco” risiede nel momento in cui si consuma la discrezionalità: non nel procedimento iniziale, ma nel secondo procedimento attivato dopo la prima sentenza di annullamento. L’amministrazione ha quindi un’ulteriore opportunità di esaminare compiutamente la questione, ma dopo questo secondo esame completo non può più opporre nuovi motivi di diniego, salvo sopravvenienze nella situazione di fatto o sul piano normativo (si ricorda infatti che il principio tempus regit actum non viene derogato).

Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 1321/2019, ha individuato in questo meccanismo un “dispositivo di chiusura del sistema“, volto a scongiurare “l’indefinita parcellizzazione giudiziaria di una vicenda sostanzialmente unitaria“. La sentenza ha anche chiarito che la riduzione progressiva della discrezionalità può derivare sia dai vincoli che l’amministrazione si autoimpone nell’esercizio del potere, sia dalla “insanabile frattura del rapporto di fiducia tra Amministrazione e cittadino, derivante da un agire reiteratamente capzioso, equivoco, contraddittorio“.

L’applicazione pratica e i limiti del principio

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nelle pronunce n. 2/2013 e n. 6/2016, ha precisato molti aspetti applicativi critici del principio.

In primo luogo, il giudicato non vincola l’amministrazione rispetto a situazioni sopravvenute, che possono sempre essere valutate nel nuovo procedimento.

Inoltre, non esiste un parametro normativo che impedisca in assoluto all’amministrazione di adottare nuovi atti sfavorevoli basati su motivazioni diverse, permanendo una riserva di potere in capo al soggetto pubblico.

Come evidenziato nella sentenza n. 9243/2023 il principio del “one shot temperato” si applica specificamente alla riedizione del potere successiva a un giudicato di annullamento, ma non si estende ai provvedimenti adottati in ottemperanza a ordinanze cautelari. Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato ha chiarito che “l’amministrazione incorre in preclusioni solo dopo un secondo riesame completo della fattispecie, conseguente ad un primo giudicato di annullamento“.

Le prospettive future: verso un nuovo equilibrio

La modifica apportata nel 2020 con il decreto semplificazioni all’articolo 10-bis della legge 241/1990 non ha nulla di innovativo rispetto al problema dei rapporti tra giudicato e riedizione del potere, poiché in definitiva si limita a codificare parzialmente i principi elaborati dalla giurisprudenza. La nuova formulazione introduce una preclusione espressa per l’amministrazione, vietandole di addurre in sede di riedizione del potere motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato. Questa innovazione offre sicuramente una prima base legislativa per limitare le anomalie dell’esercizio reiterato del potere, ma non è di certo sufficiente a fornire un fondamento generale e men che men solido alle teorie del “one shot”.

Permangono infatti numerose zone d’ombra. La formulazione normativa fa riferimento ai motivi “già emergenti dall’istruttoria“, lasciando aperto il dibattito su quali debbano considerarsi tali: solo quelli concretamente emersi o anche quelli che avrebbero dovuto emergere in quanto noti all’amministrazione?

Inoltre, l’esclusione delle sopravvenienze dal perimetro della preclusione impedisce di affermare una definitiva consumazione del potere amministrativo.

Pur con i loro limiti, le teorie del “one shot” rappresentano il tentativo di contemperare due esigenze fondamentali del nostro ordinamento: garantire l’effettività della tutela giurisdizionale e preservare il principio di separazione dei poteri con la connessa inesauribilità del potere amministrativo. Il “one shot temperato” in particolare, nella sua formulazione giurisprudenziale attuale, costituisce un compromesso ragionevole che impedisce la reiterazione indefinita di dinieghi pretestuosi senza paralizzare l’azione amministrativa.

Come osservato nella sentenza n. 9243/2023, questo principio rappresenta “il punto di equilibrio tra due opposte esigenze, quali la garanzia di inesauribilità del potere di amministrazione attiva e la portata cogente del giudicato di annullamento con i suoi effetti conformativi“. La sfida per il legislatore futuro sarà consolidare questo equilibrio attraverso interventi normativi più organici, che offrano certezza sia ai cittadini che alle amministrazioni, superando l’attuale frammentazione tra disposizioni legislative parziali e principi di elaborazione pretoria.

In definitiva, il percorso verso una piena effettività della tutela giurisdizionale in ambito amministrativo passa necessariamente attraverso la definizione di regole chiare sui limiti della riedizione del potere, capaci di garantire al contempo la finalizzazione dell’azione amministrativa al pubblico interesse e il rispetto delle legittime aspettative dei privati consolidate attraverso il giudicato.

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Il silenzio-assenso nel condono edilizio: quando il decorso del tempo non basta.

C.d.S. n. 2215/2025 ripercorre la questione centrale del mancato perfezionamento del silenzio-assenso

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2215/2025 affronta una questione ricorrente nella pratica del condono edilizio: la pretesa formazione del silenzio-assenso per mero decorso del tempo.

Il caso riguarda dieci istanze di condono presentate nel 2004 da una società per sanare vari abusi edilizi realizzati su un immobile di sua proprietà.

L’appellante sosteneva, tra i vari motivi di ricorso, che, trascorsi anni dalla presentazione delle domande, si fosse formato il silenzio-assenso sulle istanze di sanatoria presentate.

La tesi, respinta sia dal TAR che dal Consiglio di Stato, si scontrava con un dato fattuale dirimente: la persistente incompletezza documentale delle pratiche, nonostante le ripetute richieste di integrazione formulate dal Comune tra il 2005 e il 2011.

Approfittiamo della sentenza per ripercorrere il percorso giurisprudenziale sui limiti alla consolidazione del silenzio assenso in ambito di sanatoria straordinaria.

Sommario

Il principio consolidato: i presupposti sostanziali prevalgono sul decorso del tempo

Il Consiglio di Stato, richiamando le proprie precedenti pronunce, ha ribadito che nel sistema del condono edilizio il silenzio-assenso non consegue automaticamente al decorso del termine biennale previsto dall’art. 35 della legge n. 47/1985.

Come precisato nella sentenza CdS, sez. VI, n. 10799/2023 infatti “secondo l’indirizzo consolidato della giurisprudenza amministrativa, il silenzio assenso su un’istanza di condono edilizio non si forma in conseguenza del mero decorso del termine e il pagamento dell’oblazione nella misura determinata dall’istante, ma è necessario che la domanda di sanatoria presentata possegga i requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta, in quanto la mancanza di taluno di questi impedisce in radice la sanatoria, rispetto alla quale il decorso del tempo è mero co-elemento costitutivo della fattispecie autorizzativa”.

La formazione tacita del titolo abilitativo richiede la compresenza di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie, non bastando il solo elemento temporale.

Quando il termine non decorre: le ipotesi ostative

La sentenza CdS n. 1824/2023 ha ulteriormente chiarito le ipotesi in cui il termine biennale nemmeno inizia a decorrere affermando che “nello specifico ed eccezionale sistema del condono edilizio, di cui all’art. 35, comma 18, della legge n. 47 del 1985, il termine biennale, previsto ai fini della formazione del silenzio-assenso, non decorre nel caso in cui la domanda sia carente dei documenti necessari ad identificare compiutamente le opere oggetto della richiesta sanatoria, nonché quando non sia stata interamente pagata l’oblazione e altresì quando l’opera sia in contrasto con i vincoli di inedificabilità“.

Nel caso esaminato dalla sentenza n. 2215/2025, la verificazione tecnica disposta dal Collegio ha accertato proprio la carenza di documentazione essenziale: mancavano elaborati progettuali adeguati, la documentazione fotografica dello stato di fatto era insufficiente o assente, e i calcoli dell’oblazione risultavano errati in sette delle otto pratiche esaminate.

La completezza documentale come presupposto indefettibile

La sentenza CdS n. 5301/2023 sintetizza efficacemente il principio secondo cui “per giurisprudenza assolutamente pacifica e consolidata il silenzio-assenso sull’istanza di condono si forma solo qualora sussistano i presupposti e comunque l’istanza sia completa”.

Nel caso esaminato dalla sentenza in commento, il verificatore ha riscontrato carenze specifiche per ciascuna pratica: mancanza di sezioni quotate, assenza di documentazione fotografica esaustiva, difformità tra quanto rappresentato negli elaborati e quanto effettivamente realizzato, errori nel calcolo delle superfici e dei volumi che determinavano oblazioni non corrette.

La sentenza n. 2215/2025 evidenzia come l’obbligo di documentazione fotografica non sia un mero formalismo, ma risponda a una precisa ratio: cristallizzare lo stato dei luoghi al momento della domanda, impedendo successive alterazioni che potrebbero far rientrare nella sanatoria opere non aventi titolo.

L’irrilevanza dell’affidamento del privato

Uno dei principi più abusati in materia amministrativa, specie quando si tratta di regolarizzazione degli immobili con difformità datate, è quello dell’”affidamento del privato”, argomento che non poteva mancare nella difesa della causa in commento.

In proposito bisogna richiamare la sentenza CdS n. 5606/2024, che esclude qualsiasi tutela dell’affidamento quando manchino i presupposti di legge: “in difetto dei presupposti di legge per la sanabilità dell’opera, non può assumere alcun rilievo l’asserito affidamento dell’istante nel lungo lasso di tempo trascorso e nell’intervenuta formazione del silenzio assenso poiché la sanatoria edilizia straordinaria disciplinata dalle leggi sul condono costituisce un beneficio che può essere concesso solo in presenza di determinati requisiti”.

Secondo CdS 2215/2025 quindi il lungo tempo trascorso dalla presentazione delle domande (nel caso specifico, dal 2004 al 2012) non genera quindi alcun diritto alla sanatoria se permangono carenze documentali o sostanziali.

Il potere-dovere dell’amministrazione di richiedere integrazioni

La sentenza n. 2215/2025 affronta anche la questione delle richieste di integrazione reiterate nel tempo. L’appellante sosteneva l’illegittimità di tale prassi, invocando la perentorietà del termine per l’integrazione previsto dall’art. 35 della legge n. 47/1985.

Il Consiglio di Stato respinge questa interpretazione, affermando che le richieste di integrazione documentale sono non solo legittime ma doverose quando finalizzate a consentire una valutazione completa della domanda. Il principio di leale cooperazione procedimentale impone all’amministrazione di segnalare le carenze prima di adottare un provvedimento di diniego.

In proposito la sentenza CdS n. 5301/2023 aveva già chiarito che “il termine biennale decorre dal momento in cui tali carenze siano state eliminate ad opera della parte interessata, ponendo l’Amministrazione in condizione di esaminare compiutamente la relativa domanda“.

Le conseguenze pratiche per i tecnici

Tirando le fila, la giurisprudenza consolidata, richiamata dalla sentenza in commento, impone ai professionisti estrema attenzione nella predisposizione delle domande di condono.

Non è sufficiente presentare l’istanza e attendere il decorso del tempo: occorre verificare che la documentazione sia completa ab origine o provvedere tempestivamente alle integrazioni richieste.

Tutt’altro che irrilevanti sono inoltre gli errori nei calcoli dell’oblazione, che, come dimostrato dal caso in esame, costituiscono un vizio insanabile che impedisce la formazione del silenzio-assenso.

In estrema sintesi, nulla si può tralasciare; del resto, con la sentenza n. 1824/2023 il Consiglio di Stato precisa che l’istanza deve essere “quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore“, il che presuppone non solo completezza formale ma anche correttezza sostanziale dei contenuti.

Conclusioni

La sentenza n. 2215/2025 conferma un orientamento ormai granitico: nel condono edilizio il tempo, da solo, non sana le carenze documentali. Il silenzio-assenso rimane una modalità eccezionale di conclusione del procedimento, subordinata alla completezza dell’istanza e alla sussistenza di tutti i presupposti di legge.

Da un’altra angolazione, il silenzio assenso non deve mai essere visto come una scappatoia per le mancanze o gli errori commessi dall’istante, ma come una particolare modalità – nello specifico secondo la forma tacita – di formazione della volontà della P.A. di accordare al privato il provvedimento richiesto. Se le informazioni di base sono complete e corrette la volontà tacita si forma, diversamente essa non può formarsi, per mancanza degli elementi su cui deve sorreggersi.

Contrariamente a quanto comunemente si pensa, quindi, di fronte alle ipotesi di silenzio assenso, gli oneri in capo all’istante non sono semplificati, ma appesantiti, dato che tutto dipende dalla precisione con cui istruisce la pratica, senza alcun soccorso istruttorio da parte dell’amministrazione.

Per i professionisti, questo si traduce in un onere di diligenza particolarmente elevato nella predisposizione delle pratiche, con la consapevolezza che ogni carenza documentale o errore di calcolo può vanificare l’intera procedura, anche a distanza di anni dalla presentazione della domanda e li esporrà, di fronte al cliente, a responsabilità professionale.

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Modifiche ai piani urbanistici e ripubblicazione

I limiti del meccanismo partecipativo secondo la giurisprudenza amministrativa

I diritti di partecipazione dei privati all’elaborazione dei piani urbanistici costituiscono un nodo particolarmente fastidioso.

Il problema si presenta puntualmente nei casi in cui vengano apportate modifiche ai piani dopo la pubblicazione: se la ripubblicazione viene omessa è frequente che i privati lamentino la lesione delle loro facoltà partecipative, prospettando la tesi secondo cui non potrebbe essere introdotta una disciplina urbanistica limitativa senza consentire ai soggetti che la subiscono di poter presentare osservazioni alle nuove scelte urbanistiche determinata proprio dalla mancata ripubblicazione del Piano all’indomani dell’introduzione delle modifiche contestate.

Ma l’amministrazione deve davvero procedere sempre  alla ripubblicazione del Piano nella parte modificata?

Quando la ripubblicazione è obbligatoria

La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che la ripubblicazione del Piano urbanistico comunale (o sovracomunale) è necessaria soltanto nei casi in cui vi sia stata una rielaborazione complessiva del piano, che abbia determinato modifiche talmente incisive da determinare un mutamento delle sue caratteristiche e dei criteri che hanno presieduto alla sua impostazione. In proposito si veda CdS Parere 671/2017, CdS 845/2013 e CdS 4806/2012.

Quando non si può parlare di rielaborazione complessiva

La giurisprudenza esclude che sussista una “rielaborazione complessiva” del piano, quando, in sede di approvazione, vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree, dovendo considerarsi il concetto di rielaborazione in senso ampio e comprensivo, con un grado di incisività tale da determinare uno stravolgimento della disciplina generale e non il cambiamento di elementi di dettaglio.

In proposito si veda CdS 5769/2013, CdS 4321/2012 e CdS 6865/2011.

In conclusione

Secondo la giurisprudenza in caso di modifiche allo strumento urbanistico, la nuova pubblicazione del Piano è ammessa solo quando le modifiche introdotte determino una situazione di novità dell’intera disciplina, che interessino tutta la popolazione interessata mentre non può essere giustificata dal mutamento della situazione particolare di uno o più proprietari.

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La dichiarazione di inefficacia della CILA edilizia

La dichiarazione di inefficacia della CILA edilizia

Atto utile, ma equivoco

Introduzione

Da tempo, in seno agli uffici edilizia privata dei comuni, è invalso l’uso di notificare al cittadino che abbia inoltrato una CILA1 di dubbia regolarità un atto denominato generalmente “dichiarazione di inefficacia”, con cui, appunto, si dichiara inefficace il documento ricevuto e si preannuncia l’esercizio di poteri repressivi, spesso non meglio identificati. A volte l’amministrazione si spinge anche ad indicare nel “provvedimento” la base giuridica di adozione, citando, a volte l’art. 7 L. 241/1990 (rubricato “Comunicazione di avvio del procedimento”), ma più spesso l’art. 10 bis del medesimo testo (rubricato questo invece “Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza”).

Da giurista cultore della materia, di fronte al formarsi di queste prassi, non posso nascondere una certa perplessità.

A parte la base giuridica invocata (su cui verremo dopo), al dilà della denominazione che l’estensore ha scelto di dare allo specifico provvedimento, è giuridicamente corretto, alla luce dell’attuale meccanica normativa, parlare di inefficacia riguardo al deposito di una CILA?

E se non lo è, l’atto che l’amministrazione pretende di notificarci quando riscontra che una CILA per qualche motivo non va bene, allora, amministrativamente parlando, che cos’è?

Con questo scritto voglio puntare alcune riflessioni, anche alla luce del panorama giurisprudenziale in cui si tende a glissare il problema (e a salvare l’atto dell’amministrazione, che, ad essere onesti, qualche utilità pratica, comunque, ce l’ha).

Efficacia

Inizio le mie riflessioni dalla parola “efficacia”.

Secondo il Devoto Oli “efficacia” nel senso comune è “la capacità di produrre l’effetto e i risultati voluti o sperati”. Riportato all’ambito del diritto il concetto esprime “l’attitudine di un fatto, di un atto, o di un negozio giuridico a produrre gli effetti collegati al suo compimento”.

In ambito giuridico il concetto può essere altrimenti raffinato come “la capacità di un atto o fatto di avere i cosiddetti effetti giuridici, di modificare direttamente il ‘mondo giuridico’ (per es. un atto o fatto può far nascere o modificare o estinguere un’obbligazione)2.

Se si parla dunque di efficacia in rapporto alla CILA, acronimo di comunicazione di inizio lavori asseverata, dovrà concludersi che tale efficacia consiste nell’attitudine di questa a produrre gli effetti collegati al suo compimento.

Ma quali sono questi effetti?

CILA

La CILA, così come disegnata oggi dal nostro ordinamento, è una mera comunicazione con cui il privato dichiara all’amministrazione di iniziare dei lavori e ne descrive le qualità e l’entità.

Essa ha valore puramente informativo e serve, come espresso in modo cristallino dal Consiglio di Stato nel suo parere n. 1784/20163, a rendere edotta l’amministrazione dell’esistenza dell’attività, in modo che essa “possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio”, mantenendo “sempre integro il potere di vigilanza contro gli abusi delineato in via generale all’art. 27 del DPR n. 380/2001”.

Se la CILA ha carattere puramente informativo e la sua efficacia consiste dunque nell’attitudine a portare a conoscenza dell’amministrazione l’esecuzione dei lavori, diventa particolarmente complicato disquisire su una sua eventuale inefficacia, almeno nei termini in cui sembrano intenderla le amministrazioni e, in una certa misura, i giudici amministrativi.

Inefficacia, inesistenza, invalidità o inutilità?

Se è vero quanto si è appuntato sopra, di vera e propria inefficacia della CILA dovrebbe parlarsi solo nei casi in cui essa sia incompleta (chiameremo questo caso Caso 1 NdR), non permetta cioè all’amministrazione di dedurre dalla comunicazione le caratteristiche dell’intervento e ritenersi messa in condizione di poter esercitare i poteri di vigilanza contro gli abusi di cui all’art. 27 TU Edilizia4.

E laddove l’incompletezza raggiunga livelli limite, tanto da non potersi individuare, dal tenore del piego comunicato, neppure le caratteristiche essenziali dell’intervento che si vuole eseguire, o dell’immobile su cui va eseguito, si potrebbe utilizzare la categoria dell’inesistenza, tanto cara alla giurisprudenza amministrativa d’antan (Caso 2).

Le declaratorie d’inefficacia o d’inesistenza, nel caso sopra visto, attengono al regime delle opere la cui esecuzione è effettivamente per legge soggetta a CILA e precedono logicamente l’avvio del procedimento per l’irrogazione delle sanzioni pecuniarie previste per l’esecuzione di lavori in assenza di essa ed hanno un senso in quanto possono, se tempestivamente adottate, prevenire l’inizio delle opere in violazione evitando al cittadino da una parte di incorrere in sanzione ed evitando all’amministrazione dall’altra, gli oneri relativi all’avvio di un procedimento sanzionatorio (ricordiamo che l’attività degli uffici deve informarsi al principio del buon andamento e non a quello di far cassa a tutti i costi, come invece più si va avanti più pare).

A ben vedere, di inefficacia si può parlare in tutti quei casi in cui la CILA è fatta male, ma non è usata a sproposito.

E quando la CILA invece sia completa e perfetta, ma sia usata a sproposito?

Si distinguono due ulteriori casi.

In un primo caso (Caso 3) l’intervento rientra nelle fattispecie di edilizia libera ai sensi dell’art. 6 DPR 380/2001. Qui l’attività edilizia è del tutto libera (con il Pagliai ci divertiamo a definirla edilizia libera – libera) e la CILA si presenta non inefficace, ma inutile.

Un’ultima ipotesi (Caso 4) prevede che la Cila venga utilizzata per comunicare lavori che avrebbero dovuto essere autorizzati da permesso per costruire oppure anticipati da SCIA. Anche qui, a rigore non si discute di efficacia o inefficacia – la CILA è perfettamente efficace secondo il criterio che abbiamo indicato sopra – ma di liceità o illiceità.

In altre parole l’atto comunicativo del privato è certamente idoneo a rendere edotta l’amministrazione di cosa si sta facendo e la mette sicuramente in condizione di esercitare i propri poteri di vigilanza, tuttavia l’intervento che si vuol porre in essere dovrebbe seguire un altro iter amministrativo che non è stato rispettato, quindi l’uso della CILA è illegittimo, mancando il quid pluris determinato dal diverso artefatto giuridico prescritto.

In questo caso è improprio utilizzare il termine “inefficacia”: sarebbe più appropriato invece riferirsi all’illiceità del comportamento.

Quindi, non contestazione d’inefficacia, ma di “uso illecito della CILA” in rapporto all’intervento prefigurato.

Le amministrazioni tendono invece a fare di tutta l’erba un fascio e denominano sempre “dichiarazione di inefficacia” questi provvedimenti, che invece, come abbiamo visto, hanno natura e logica diverse.

Le diverse basi giuridiche della “comunicazione di inefficacia” indicate dalle amministrazioni nei provvedimenti

Le ambiguità e i fraintesi rimangono anche rispetto alla base giuridica invocata dall’amministrazione per giustificare il “provvedimento”.

I richiami più gettonati sono quelli all’art. 10 bis della L. 241/1990, seguiti, quasi a pari merito da quelli che puntano all’art. 7 della medesima legge.

Ricostruito il quadro logico come sopra, emergono abbastanza chiare le difficoltà ad inquadrare la “comunicazione d’inefficacia della CILA” nell’ambito delle comunicazioni di cui all’art. 10 bis L. 241/1990, rubricato “comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza”, che presuppone l’esistenza di un procedimento da avviarsi ad istanza di parte e l’esistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza proposta, chiaramente incompatibile con lo schema della CILA, in cui non vi è alcuna istanza da accogliere, ma una semplice comunicazione con cui il privato dichiara di voler iniziare lavori già ammessi e liberalizzati dalla legge.

Altra ipotesi gettonata è il richiamo dell’art. 7 L 241/1990 “Comunicazione di avvio di procedimento”.

Anche qui sono numerose le perplessità.

Quale sarebbe il procedimento da avviare? Quello sanzionatorio o repressivo?

Per far ordine, chiameremo “procedimento sanzionatorio” quello previsto per la mancata presentazione di CILA in occasione dell’esecuzione degli interventi ad essa soggetti prevista dall’art. 6 bis ultimo comma DPR 380/2001 e “procedimento repressivo” quello previsto per gli abusi edilizi dagli artt. 30 e ss. DPR 380/2001, nel caso in cui le opere eseguite a seguito della CILA sarebbero state soggette a Permesso per costruire o SCIA.

Innanzitutto devo rilevare che perché si possa parlare di avvio di procedimento sanzionatorio o repressivo si dovrà presupporre l’esistenza di un intervento da sanzionare o reprimere e tale presupposto viene meno ogniqualvolta alla CILA malamente trasmessa non sia seguita l’effettiva esecuzione dei lavori.

Ove i lavori siano invece iniziati, l’amministrazione avvia senz’altro le procedure pertinenti, che, se aventi carattere repressivo, secondo giurisprudenza costante, tra l’altro, non richiedono alcuna comunicazione di avvio del procedimento.

Atto superfluo?

Insomma, la “dichiarazione di inefficacia” della CILA (continuiamo a chiamarla così per semplicità, pur se, abbiamo visto, la dizione è largamente impropria) par proprio essere un atto in larga misura ridondante e il più delle volte utilizzato impropriamente.

Non convince, per le ragioni indicate sopra, neppure il TAR Lazio quando afferma (nella sentenza n. 11155/2019) che la dichiarazione d’inefficacia della CILA consiste in un “semplice rilievo” in vista della sospensione dei lavori e dell’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi nell’esercizio del potere di vigilanza contro gli abusi delineato in via generale dall’art. 27 DPR 380/2001.

Un conto è il semplice rilievo, la comunicazione senza formalità, un altro è l’emissione di un provvedimento con intento dichiarativo, da cui l’amministrazione pretende di far discendere l’esercizio del potere repressivo.

L’idea generale è che nell’ottica comune si tenda ad accostare la CILA alla SCIA e perciò si tenda ad applicare abiti mentali, peraltro non sempre corretti o aggiornati, tessuti sulle forme della seconda alla prima.

Vi è inoltre la tendenza, quasi feticistica e in parte incolpevole dell’amministrazione italiana, a “produrre” atti, maltollerando qualsiasi semplificazione e liberalizzazione, quasi ogni attività debba essere in qualche modo vagliata e autorizzata o proibita da un ufficio, con annesso pezzo di carta.

Aspetti pratici virtuosi…

Qualsiasi cosa si pensi della prassi della “dichiarazione di inefficacia della CILA”, essa ha il pregio – beninteso, se emanata nell’immediatezza del deposito della comunicazione e non mesi dopo o, come nel caso della citata sentenza del TAR Lazio, da Natale a Pasqua- ha il pregio, dicevo, eminentemente pratico, di sollevare tempestivamente le criticità dell’intervento che si vuol porre in essere e permettere di porvi rimedio, anche evitando l’inizio effettivo delle opere, il che sicuramente giova, sia all’amministrazione sia al cittadino.

… e viziosi

Sull’altro piatto della bilancia, deve considerarsi un aspetto negativo: la dichiarazione di inefficacia della CILA assomiglia troppo al provvedimento di blocco e conformativo che viene emesso nell’ambito della SCIA e porta a mio parere ad incrementare la confusione che esiste tra i due istituti.

Non a caso, addirittura molte difese, tra cui quella del ricorrente in Tar Lazio 11155/2019 che ho più volte richiamato, tendono a confondere il regime giuridico della CILA con quello della SCIA e a pretendere l’applicazione di istituti e rimedi validi certamente per la seconda, ma non per la prima.

Questa conseguenza può assumere connotati particolarmente pericolosi quando arrivi ad indurre a ritenere erroneamente operativi per la CILA i momenti di stabilizzazione che denotano la disciplina della SCIA, in particolar modo i termini per l’adozione dei provvedimento di verifica e i termini finali per il blocco tardivo (tante volte chiamato impropriamente “annullamento d’ufficio”).

O quando porti a considerare la CILA un “titolo abilitativo”, con tutte le garanzie legate a questa categoria.

È bene sottolineare che l’eventuale emanazione della “dichiarazione di inefficacia” da parte del Comune nulla toglie e nulla aggiunge all’intervento eseguito, che potrà essere verificato in ogni tempo e in ogni tempo sanzionato, senza che per esso decorra alcun “termine ragionevole”, non essendo l’autotutela neppure ipotizzabile.

Questo senza neppure prendere in considerazione il tema della conformità del costruito con il dichiarato, che abbiamo dato per scontata, e, in mancanza della quale, si apre un altro universo, che forse affronterò in un’altra occasione.

Note

1 Per i profani, si tratta della Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata di cui all’art. 6 bis DPR 380/2001.

2 AA.VV., La nuova Enciclopedia del diritto e dell’economia, Garzanti, Milano, 1987, lemma “efficacia”.

3 Cons. St., Sez. Spec. n. 1784 del 4 agosto 2016 “Schema di decreto legislativo in materia di individuazione dei procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio attività(SCIA), silenzio assenso e comunicazione di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, ai sensi dell’art. 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124”, §5.5.2, fruibile su https://www.reteambiente.it/normativa/26872/

4 Di seguito riportiamo il testo dell’art. 27 D.Lgs. 380/2001: “Vigilanza sull’attività urbanistico edilizia – 1. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale esercita, anche secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente, la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi. 2. Il dirigente o il responsabile, quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni ed integrazioni, nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi. Qualora si tratti di aree assoggettate alla tutela di cui al regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267, o appartenenti ai beni disciplinati dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, nonché delle aree di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il dirigente provvede alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi, previa comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa. Per le opere abusivamente realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, o su beni di interesse archeologico, nonché per le opere abusivamente realizzate su immobili soggetti a vincolo o di inedificabilità assoluta in applicazione delle disposizioni del titolo II del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il Soprintendente, su richiesta della regione, del comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero decorso il termine di 180 giorni dall’accertamento dell’illecito, procede alla demolizione, anche avvalendosi delle modalità operative di cui ai commi 55 e 56 dell’articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662. 3. Ferma rimanendo l’ipotesi prevista dal precedente comma 2, qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d’ufficio o su denuncia dei cittadini, l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui al comma 1, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, ordina l’immediata sospensione dei lavori, che ha effetto fino all’adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall’ordine di sospensione dei lavori. Entro i successivi quindici giorni dalla notifica il dirigente o il responsabile dell’ufficio, su ordinanza del sindaco, può procedere al sequestro del cantiere. 4. Gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, ove nei luoghi in cui vengono realizzate le opere non sia esibito il permesso di costruire, ovvero non sia apposto il prescritto cartello, ovvero in tutti gli altri casi di presunta violazione urbanistico-edilizia, ne danno immediata comunicazione all’autorità giudiziaria, al competente organo regionale e al dirigente del competente ufficio comunale, il quale verifica entro trenta giorni la regolarità delle opere e dispone gli atti conseguenti.”

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Art. 103 Decreto “Cura Italia”: termini procedimentali sospesi anche per gli appalti pubblici

Il Decreto Legge n. 18/2020, cd “Cura Italia”, emanato dal Governo il 17 marzo scorso, ha previste numerose temporanee deroghe all’ordinamento amministrativo nazionale, sia di natura procedurale che sostanziale.

Una deroga tra le più rilevanti si trova all’art. 103, dove, al comma 1, si prevede una sospensione fino al 15 aprile 2020, poi prorogata al 15 maggio 2020 dall’art. 37 D.L. 23/2020, di tutti i termini siano essi ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi a procedimenti amministrativi, sia su istanza di parte che d’ufficio, pendenti alla data del 23 febbraio o iniziati successivamente alla data stessa.

La disposizione in analisi ha sollevato dubbi tra gli operatori in merito alla possibilità o meno di applicare la sospensione prevista anche alle procedure di appalto o concessione della P.A., dubbi originati dalla mancanza di esplicita previsione normativa e fondati sul fatto che le procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture, nonché di concessioni costituiscono a tutti gli effetti procedimenti amministrativi, al termine dei quali si ha la formazione della volontà conclusiva della P.A., caratterizzati da una molteplicità di fasi e termini previsti dal vigente Codice dei contratti pubblici. Dunque, seppur non citati, i procedimenti di affidamento della P.A. sarebbero pienamente rispondenti alle esigenze di applicazione della disposizione.

A fugare ogni dubbio è intervenuto il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti il quale, con apposita Circolare in data 24.03.2020, reperibile sulla pagina istituzionale del Dicastero, ha specificato che la sospensione dei termini relativi a procedimenti amministrativi disposta dall’art. 103 del d.L. 18/2020 si applica, ad eccezione dei casi per cui lo stesso prevede l’esclusione, a tutti i procedimenti amministrativi e, dunque, anche alle procedure di appalto e concessione disciplinate dal decreto legislativo 30 aprile 2016, n. 50.

E le motivazioni sono molteplici.

Secondo la circolare, in primis, la disposizione non potrebbe non applicarsi anche a tali procedure in virtù del fatto che esse rappresentano strutturalmente la sedes materiae d’elezione, in quanto, si afferma, “in esse la fase di formazione del vincolo contrattuale è retta da regole di diritto pubblico e si sviluppa in una sequenza procedimentale che culmina nell’adozione di un provvedimento di aggiudicazione” e nella successiva stipula del contratto.

Inoltre, anche dal punto di vista della finalità normativa, questa interpretazione risulta calzante in quanto coerente con la ratio legis sottesa alla disposizione da individuarsi, da un lato, nella necessità di assicurare massima partecipazione dei soggetti interessati nonostante la situazione emergenziale in atto, e dall’altro, nella necessità di “…evitare che la P.A., nel periodo di riorganizzazione dell’attività lavorativa in ragione dello stato emergenziale, incorra in eventuali ritardi”.

Dunque, di fatto, per tutte le procedure di affidamento pendenti al 23 febbraio o iniziate successivamente, i termini stabiliti dalle singole disposizioni stabilite dal codice dei contratti pubblici, nonché quelli eventualmente stabiliti nelle singole procedure dalle commissioni di gara relativamente alle loro attività devono ritenersi sospesi per un periodo di 82 giorni, cioè dal 23 febbraio al 15 maggio.

Ma questo non significa che le pubbliche amministrazioni si fermano, anzi!

L’applicazione della sospensione di cui sopra non deve comunque far rilassare le stazioni appaltanti, le quali, seppur in regime di sospensione, hanno l’obbligo, espresso al secondo periodo del 1 comma dello stesso art. 103, di “adottare ogni misura organizzativa idonea ad assicurare comunque la ragionevole durata e la celere conclusione dei procedimenti“. Questo in virtù della necessità di conclusione in tempi certi e celeri che caratterizza il settore degli appalti pubblici.

Da ciò l’ovvia considerazione che la sospensione è una “agevolazione” che il Governo offre alle amministrazioni pubbliche, fondata sulle motivazioni appena viste, che restano comunque libere di porre in essere validamente l’attività prevista entro il termine originario ovvero in un termine inferiore a quello risultante dalla sospensione. In tale caso rimane comunque ferma l’applicazione della sospensione anche ai termini relativi alle attività conseguenti.

Conclude, quindi, il Ministero delle infrastrutture e trasporti, invitando le stazioni appaltanti dipendenti a porre in essere, durante il periodo di sospensione, tutte le misure necessarie affinché possa pervenire ad una rapida conclusione dei procedimenti al termine del periodo emergenziale.

Da ultimo, si sottolinea come anche il comma 2 dello stesso articolo abbia notevole importanza nella prassi operativa delle Stazioni Appaltanti le quali spesso, chiamate a verificare la sussistenza di presupposti o di verificare la veridicità di quanto dichiarato dalle ditte in sede di gara, attingono a banche dati condivise tra le varie amministrazioni, le quali rilasciano certificazioni o attestati “a scadenza” quali ad esempio il DURC o la verifica degli adempimenti tributari presso l’Agenzia delle entrate.

Nel vigente regime in deroga, devono considerarsi a scadenza prorogata al 15 giugno tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi in scadenza tra il 31 gennaio ed il 15 aprile.

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SCIA e autotutela: il potere di annullamento che in realtà non esiste

SCIA e autotutela

Il potere di annullamento che in realtà non esiste

Introduzione

Da quando è stata licenziata la riforma Madìa, accade con cadenza quasi regolare che qualcuno capiti in studio o mi fermi nella pausa di una conferenza per domandarmi “ma per l’annullamento in autotutela della SCIA vale il termine di 18 mesi?”.

A quel punto sono costretto a rispondere sempre con la stessa domanda “quale annullamento?” e ad imbarcarmi in un soliloquio in legalese che normalmente lascia il mio interlocutore peggio di come lo ha trovato.

Dato che la questione evidentemente interessa, l’equivoco è diffuso e che il termine “annullamento”, a pari merito con la parola “nullità”, è il più abusato della storia del diritto, credo sia giunto il momento di provare per iscritto a sfatare il mito.

Innanzitutto, per circoscrivere l’ambito di questo approfondimento, dalla la domanda che ho riportato all’inizio si devono in realtà estrapolare due quesiti: il primo consiste nel domandarsi se la SCIA possa essere annullata in autotutela dalla pubblica amministrazione depositaria e il secondo nel chiedersi se in materia di SCIA i poteri di intervento dell’amministrazione debbano esercitarsi, in via ordinaria e salvo l’incidente del falso (che è regolato da una disciplina peculiare), entro il limite temporale di diciotto mesi previsto dall’art. 21 nonies L. 241/1990.

La risposta a questi quesiti è quasi ovvia, a patto di aver preliminarmente ben chiara la natura giuridica della SCIA.

La natura giuridica della SCIA (e della DIA)

La SCIA, acronimo di Segnalazione Certificata di Inizio Attività, è stata introdotta nell’ordinamento tramite il D.L. 78/2010, conv. nella L. 122/2010 (a cui sono seguiti numerosi provvedimenti che hanno plasmato l’istituto conferendogli la fisionomia che ha oggi) e costituisce l’evoluzione della DIA (Dichiarazione o Denuncia di Inizio Attività), inserita a sua volta come istituto generale dalla L. 241/1990 e sviluppata con innumerevoli interventi sia a livello generale che settoriale, da cui eredita lo schema fondamentale e l’impianto generale.

È bene chiarire che, a parte le differenze dovute al mutamento del quadro normativo nel tempo e le diverse modalità di trasmissione, concettualmente DIA e SCIA sono la stessa cosa (come ho detto, l’una è l’evoluzione dell’altra), quindi le riflessioni su cui mi dilungherò valgono sia per l’una che per l’altra.

La natura giuridica della DIA è stata controversa per lungo tempo, ma tradizionalmente la riflessione ermeneutica ha preso le mosse dall’avvicinamento della DIA in termini concettuali al provvedimento amministrativo formato tramite silenzio assenso ed è stata segnata dal tentativo di ravvisare nell’istituto, visto come fattispecie a formazione progressiva, in modo diretto o indiretto, una natura provvedimentale.

Il dibattito in dottrina e giurisprudenza si è protratto per lunghi anni aggrumandosi grossomodo su due direttrici.

Parte della dottrina e parte della giurisprudenza ritenevano che all’interno del procedimento di DIA si potesse ravvisare la formazione semplificata di un assenso provvedimentale mediante silenzio[1]. In pratica, secondo questo paradigma, la DIA (o la SCIA) costituirebbe l’istanza a seguito della quale, in caso di mancato esercizio dei poteri inibitori da parte dell’Ufficio, si formerebbe, per effetto del silenzio, un provvedimento implicito oggettivamente e soggettivamente amministrativo[2].

Secondo un altro orientamento, invece, la formazione di uno specifico autonomo provvedimento a seguito del deposito della DIA per effetto del silenzio sarebbe da escludere, poiché sarebbe invece la stessa DIA a trasformarsi, da atto privato, in titolo abilitativo[3]. In questo caso il titolo non proverrebbe più dalla pubblica amministrazione, ma trarrebbe origine direttamente dalla legge per effetto del concorrere di tre elementi: il deposito dell’istanza (completa della documentazione necessaria), il decorso del termine fissato dalla legge per l’esercizio dei poteri inibitori e il silenzio dell’amministrazione.

La disciplina della DIA introdurrebbe dunque un atto di auto-amministrazione integrante esercizio privato di pubbliche funzioni (concetto reso con la perifrasi “DIA vestita in forma amministrativa”).

È a dire che l’art. 19 L. 241/1990, almeno fino alle modifiche introdotte dalla L. 124/2015, non si poneva in contrasto con una visione di questo tipo, tutt’altro[4].

Se questo è il quadro tradizionale, bisogna prendere atto che entrambe queste visioni sono state respinte dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che, chiamata a risolvere i contrasti ingeneratisi proprio in merito alla natura giuridica della DIA, con la sentenza n. 15 del 29 luglio 2011, a un anno dalla conversione in legge del D.L. 78/2010 istitutivo della SCIA, ha affermato che questa (o meglio, per la precisione la DIA) costituisce in realtà un mero atto privato, semplicemente volto a comunicare l’intenzione di intraprendere un’attività ammessa a priori direttamente dalla legge e nell’ambito del procedimento instaurato con il suo deposito non si ha mai formazione di un provvedimento amministrativo autorizzativo.

Questa impostazione, che all’inizio ha infranto un tabù, si è rivelata in linea con i successivi sviluppi normativi dell’istituto.

Un paio di settimane dopo la pubblicazione della sentenza, il D.L. n. 138/2011 ha introdotto il comma 6 ter in fine all’articolo 19 della L. 241/1990, introducendo in modo esplicito con esso il principio secondo cui “[1] la segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività si riferiscono ad attività liberalizzate e non costituiscono provvedimenti taciti liberamente impugnabili. [2] Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire l’azione di cui all’art. 31 commi 1, 2 e 3 del D.Lgs 2 luglio 2010, n. 104 (vulgo le azioni contro il silenzio previste dal codice del processo amministrativo NdR)”.

In sede di conversione del decreto (avvenuta con la L. n. 148/2011) le parole “si riferiscono ad attività liberalizzate” sono fortunatamente scomparse[5] e si è specificato che, in caso di inerzia dell’amministrazione nell’esercizio dei poteri inibitori e conformativi, sono esperibili dagli interessati esclusivamente le azioni previste dal C.p.a. contro il silenzio, con esclusione (a questo punto coerentemente) di tutte le altre, in primis quella di annullamento.

In tal senso si muovono anche la riforma Madìa e i decreti (SCIA 1 e 2) che ne sono scaturiti.

In questo contesto, riguardo alla mutata prospettiva circa la natura giuridica della SCIA il Consiglio di Stato si è espresso in sede consultiva in occasione dell’attuazione della riforma Madìa, con il parere n. 839/2016[6], reso funzionalmente all’approvazione dello schema di “decreto SCIA” di cui al D.lgs. 30 giugno 2016, n. 126 (c.d. decreto SCIA 1).

Il parere richiamato conferma il nuovo paradigma e configura la SCIA come “…‘istituto non provvedimentale’, che si inserisce in un quadro informato ai princìpi di liberalizzazione e di semplificazione, nonché ai princìpi di certezza dei rapporti giuridici e di tutela dell’affidamento legittimo…” la cui principale caratteristica “…risiede … nella sostituzione dei tradizionali modelli provvedimentali autorizzatori ‘a regime vincolato’ con un nuovo schema, ispirato alla liberalizzazione delle attività economiche private, consentite ‘direttamente dalla legge’ in presenza dei presupposti normativamente stabiliti.

L’attività dichiarata può, quindi, essere intrapresa senza il bisogno di un consenso ‘a monte’ dell’amministrazione, poiché esso è surrogato dall’assunzione di auto-responsabilità del privato, insita nella segnalazione certificata, costituente, a sua volta, atto soggettivamente ed oggettivamente privato.

In questo assetto legislativo – che appare del tutto coerente anche con l’evoluzione del diritto europeo, culminata con la direttiva servizi del 2006 – non c’è spazio, sul piano concettuale e strutturale, per alcun potere preventivo di tipo ampliativo (autorizzatorio, concessorio e, in senso lato, di assenso), che sarebbe stato comunque un potere non discrezionale, ma vincolato all’accertamento dei requisiti di legge. Tale potere viene sostituito da un potere successivo, anch’esso non discrezionale ma vincolato alla mera verifica della sussistenza dei presupposti di legge per l’esercizio dell’attività denunciata (rectius, segnalata), con connessa previsione di strumenti inibitori e repressivi in caso di esito negativo.

Il dichiarante è, quindi, titolare di una situazione soggettiva originaria, che rinviene il suo fondamento diretto ed immediato nella legge, sempre che ricorrano i presupposti normativi per l’esercizio dell’attività e purché la mancanza di tali presupposti non venga stigmatizzata dall’amministrazione con il potere inibitorio, repressivo o conformativo, da esercitare comunque nei termini di legge…”[7].

Se il concetto non fosse stato espresso con sufficiente chiarezza, il Consiglio di Stato prosegue affermando che “… a seguito della riforma del 2015 deve, quindi, considerarsi ormai definitivamente consolidata la ricostruzione più recente, che riconduce inequivocabilmente la SCIA all’ambito delle ‘attività libere’, anche se ‘conformate’ dalle leggi amministrative, sottoposte (soltanto) alla successiva verifica della sussistenza dei requisiti di tale conformazione da parte delle autorità pubbliche…”[8].

Il problema dell’annullamento in autotutela: la SCIA non è tecnicamente un atto annullabile

A meno di non voler continuare a sostenere ad oltranza gli orientamenti interpretativi provvedimentalistici del passato – oggi, si è visto, palesemente anacronistici e contrastanti, in modo abbastanza evidente, con il dato normativo – dobbiamo prendere atto, alla luce di quanto ho tentato di illustrare fin qui, che né la SCIA, né il silenzio dell’amministrazione che eventualmente la segua hanno alcun valore di provvedimento amministrativo.

Questo ci porta allora alla risposta al primo dei quesiti che ci siamo posti (se la SCIA sia o meno annullabile), che risulta praticamente scontata, considerato il fatto che il potere di annullamento in sede di autotutela, a mente degli articoli 21 octies[9] e 21 nonies[10] della L. 241/1990, può propriamente essere esercitato solo avverso provvedimenti soggettivamente ed oggettivamente amministrativi e non contro atti soggettivamente ed oggettivamente privati, come invece sono definite oggi le SCIA (e simmetricamente le DIA) usando le parole del Consiglio di Stato.

Chiarito che di annullamento non si può neppure parlare, e che quando lo facciamo lo facciamo impropriamente[11], bisogna però fare attenzione al ruolo che riveste l’amministrazione all’interno del procedimento per SCIA, ai poteri che deve esercitarvi e alla possibilità di farlo anche tardivamente.

Sappiamo che, secondo il comma 3 dell’art. 19 L. 241/1990[12], l’amministrazione è titolare di un potere di controllo nel merito della SCIA presentata e, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale per l’attività oggetto di SCIA, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione (in generale, trenta nel caso di SCIA edilizia NdR) è tenuta ad adottare provvedimenti (motivati) di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione dei suoi effetti dannosi (c.d. poteri inibitori) oppure, nel caso in cui sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, di imporre al richiedente di compiere entro un termine quanto necessario a conformarsi, fornendogli, nell’eventualità, le opportune prescrizioni (c.d. poteri conformativi).

Laddove l’amministrazione non si muova nel termine, ai sensi del comma 4 dell’art. 19 citato, è stabilito che essa debba adottare comunque i provvedimenti inibitori o conformativi rituali, ma possa procedervi solo “in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21-nonies”, ovvero quelle stesse condizioni che legittimerebbero, se vi fosse un provvedimento amministrativo, il suo annullamento d’ufficio e segnatamente: (1) che sussistano ragioni di interesse pubblico (aggiungo, concrete ed attuali) ad adottare tardivamente i provvedimenti inibitori o confermativi e (2) che l’adozione di tali provvedimenti intervenga entro uno spazio temporale ragionevole, non superiore a diciotto mesi.

Ecco dunque da dove nasce l’equivoco: l’articolo 19, per porre un limite al potere di controllo dell’amministrazione sulla SCIA richiama i presupposti per l’annullamento, e per questo il suo significato viene frainteso, ma a una lettura attenta appare chiaramente come lo stesso articolo di annullamento (e non a caso) non parli mai.

L’esercizio tardivo dei poteri inibitori e conformativi e il termine di diciotto mesi

Come visto, la disciplina della SCIA non prevede l’annullamento in autotutela e, conseguentemente, nessun termine ragionevole per provvedervi.

Quello che invece questa disciplina prevede è l’esercizio funzioni di vigilanza sull’attività del privato (oggetto di SCIA) da parte della pubblica amministrazione, che si esplicano nell’adozione (eventuale) di provvedimenti inibitori o conformativi.

Tale attività di vigilanza si dipana su due livelli temporali successivi: il primo entro il termine di 60 giorni dal deposito della SCIA, in cui il potere di vigilanza è pieno, e il secondo entro i successivi diciotto mesi, in cui il potere di vigilanza può essere esercitato se sostenuto dalla sussistenza di un interesse pubblico rilevante.

Scaduto il secondo termine cessa il potere di vigilanza della pubblica amministrazione competente sull’attività di cui alla SCIA.

Un termine di diciotto mesi, rispondendo al secondo dei quesiti che abbiamo posto all’inizio, è dunque previsto anche con riferimento alla SCIA, ma il suo decorso non inibisce l’esercizio di un (in realtà inesistente) potere di annullamento, ma l’esercizio delle funzioni di vigilanza dell’amministrazione sull’attività oggetto di SCIA.

Quanto alla decorrenza di tale termine, l’art. 2 comma 4 del D.Lgs n. 222/2016 (c.d. decreto SCIA 2) ha colmato un vuoto normativo inizialmente relitto, specificando che esso decorre dalla scadenza del termine ordinario (sessanta giorni secondo la disciplina generale, trenta per l’edilizia).

Riflessioni conclusive

Spero che alla fine di questo piccolo lavoro sia emerso chiaro come il regime della SCIA abbia ormai assunto una fisionomia matura e si sia, direi completamente, affrancato dalla condizione di vassallaggio rispetto al paradigma classico dell’agire amministrativo per provvedimenti.

Certo, non è facile abbandonare i vecchi abiti mentali, specie se li abbiamo vestiti a lungo, ma bisogna prendere atto che l’ordinamento sta andando in una direzione diversa rispetto a quella a cui siamo abituati.

Oggi la SCIA costituisce il regime largamente più utilizzato per gestire i rapporti tra amministrazione e attività private e, seppur non lo si possa ritenere sempre adeguato all’impresa, è necessario che tutti gli operatori ne acquisiscano le logiche e le particolarità e comincino a concepirlo come un sistema a se stante e non, come si è fatto fino ad oggi, come il cugino povero del procedimento di autorizzazione, su cui stabilire finte simmetrie.

Finché non entreremo in quest’ottica e finché distinzioni, logiche e particolarità come quelle che ho tentato di descrivere in queste righe non saranno percepite in modo automatico non avremo accesso ad una parte sostanziale delle funzionalità che, volenti o nolenti, la macchina amministrativa oggi ci mette a disposizione.

Cercare di guidare una macchina con il freno a mano tirato dà poche soddisfazioni e generalmente provoca disastri.

Note

  1. E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2016, p. 530. ↑
  2. In questo senso, tra le tante, Cons. St. n. 2558/2010, Cons. St. n. 3263/2010 e Cons. St. n. 1423/2010; per una critica vedasi Cons. St. Ad. Plen. n. 15/2011, ¶ 5.2. ↑
  3. Per la disamina di questo orientamento vedasi l’excursus tracciato da Cons. St. Ad. Plen. n. 15/2011, ¶ 5.3. ↑
  4. L’art. 19 comma 3 L. 241/1990, nella formulazione assunta a seguito della novella introdotta tramite il D.L. n. 35/2005 conv. nella L. n. 80/2005, rimasta invariata fino alla riforma del 2015, prevedeva infatti che, in caso di mancata adozione nei termini dei provvedimenti inibitori di rito fosse fatto “… comunque salvo il potere dell’amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies…” richiamando dunque l’intera disciplina sia della revoca che dell’annullamento in autotutela, entrambe strutturate per incidere, se non su un atto dell’amministrazione, quantomeno su di un titolo che comunque assumesse carattere amministrativo. ↑
  5. Perché dicevano più di quel che era coerente dire e la loro esistenza generava più questioni di quante ne risolvesse. Sarebbe interessante immaginare, ad esempio, cosa avrebbe potuto essere del nascituro regime della CILA se queste parole non fossero state cancellate. ↑
  6. Consiglio di Stato Parere n. 839/2016 sul sito Giustizia Amministrativa, fruibile da https://www.giustizia-amministrativa.it/portale/pages/istituzionale/ucm?id=xmibpmb6zqwjojx74igrlkvsyu, link verificato il 27.11.2019. ↑
  7. Cfr. Consiglio di Stato, Parere n. 839/2016 cit. ¶ 3.1. ↑
  8. Cfr. Consiglio di Stato, Parere n. 839/2016 cit. ¶ 3.2. ↑
  9. L. 241/1990, art. 21 octies “Annullabilità del provvedimento – 1. È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza. 2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. Testo vigente al 27.11.2019. ↑
  10. L. 241/1990, art. 21 nonies “Annullamento d’ufficio – 1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo. 2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole. 2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di diciotto mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445”. Testo vigente al 27.11.2019. ↑
  11. Anche se spesso e spesso in “sede ufficiale”, come ad esempio in TAR Lazio n. 4728/2018. ↑
  12. L. 241/1990, art. 19 “Segnalazione certificata di inizio attività – Scia – 1. Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione dell’interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria. La segnalazione è corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, nonché , ove espressamente previsto dalla normativa vigente, dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, ovvero dalle dichiarazioni di conformità da parte dell’Agenzia delle imprese di cui all’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo; tali attestazioni e asseverazioni sono corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione. Nei casi in cui la normativa vigente prevede l’acquisizione di atti o pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di cui al presente comma, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti. La segnalazione, corredata delle dichiarazioni, attestazioni e asseverazioni nonché dei relativi elaborati tecnici, può essere presentata mediante posta raccomandata con avviso di ricevimento, ad eccezione dei procedimenti per cui è previsto l’utilizzo esclusivo della modalità telematica; in tal caso la segnalazione si considera presentata al momento della ricezione da parte dell’amministrazione. 2. L’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata, anche nei casi di cui all’articolo 19-bis, comma 2, dalla data della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente. 3. L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l’attività si intende vietata. Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell’interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l’amministrazione dispone la sospensione dell’attività intrapresa. L’atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l’adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata. 4. Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21-nonies. 4-bis. Il presente articolo non si applica alle attività economiche a prevalente carattere finanziario, ivi comprese quelle regolate dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e dal testo unico in materia di intermediazione finanziaria di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58. 5. (omissis). 6. Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni. 6-bis. Nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.380, e dalle leggi regionali.(19) 6-ter. La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.” ↑
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La Regione Toscana vara il nuovo regolamento sulla captazione di acqua e l’uso delle risorse idriche (DPGR Toscana 61/R/2016)

acqua

Lo scorso 19 agosto è stato pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione Toscana (BURT parte I n. 37) il Decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 61/R del 16 agosto 2016, che detta il “Regolamento di attuazione dell’articolo 11 commi 1 e 2 della legge regionale 28 dicembre 2015, n. 80 (norme in materia di difesa del suolo, tutela delle risorse idriche e tutela della costa e degli abitati costieri) recante disposizioni per l’utilizzo razionale della risorsa idrica e per la disciplina dei procedimenti di rilascio dei titoli concessori e autorizzatori per l’uso di acqua. Modifiche al d.p.g.r. 51/R/2015”.

Il regolamento in parola è stato emesso, come da rubrica, in adempimento al disposto dell’art. 11 della L.R. 80/2015, che stabiliva l’onere per la regione di emanare entro centocinquanta giorni dalla sua entrata in vigore, uno o più regolamenti volti a garantire, in modo omogeneo su tutto il territorio regionale, la riduzione dei consumi da parte degli utilizzatori di acque (comma 1), nonché a delineare la disciplina dei procedimenti per il rilascio dei titoli concessori e autorizzatori per il prelievo di acqua pubblica e la ricerca di acqua (comma 2).

Il nuovo regolamento, suddiviso in 5 titoli, è finalizzato alla tutela della risorsa idrica nell’ottica del contenimento dei consumi, della prevenzione delle crisi idriche e della riduzione dei costi ambientali, e delinea una disciplina dettagliata riguardo l’utilizzo (e i limiti all’utilizzo) della risorsa idrica a fini energetici, agricoli, produttivi e domestici, il risparmio idrico e il riutilizzo, la perforazione e captazione, i relativi procedimenti autorizzatori, le garanzie e le sanzioni.

Il testo è corredato di quattro allegati, che riportano tabelle ed elenchi riguardanti l’uso degli acquedotti, il livello di efficienza potenziale degli impianti di irrigazione, i criteri per la valutazione dei fabbisogni irrigui e i contenuti delle domande, delle comunicazioni e gli allegati tecnici.

Lo schema è il seguente:

  • TITOLO I – DISPOSIZIONI GENERALI
  • TITOLO II – DISPOSIZIONI PER L’UTILIZZO RAZIONALE DELLA RISORSA IDRICA
    • Capo I – Condizioni e criteri per il rilascio di concessioni di derivazione
    • Capo II – Perforazioni ed estrazioni di acque finalizzate al controllo piezometrico e alle estrazioni locali di acque calde a fini geotermici
    • Capo III – Disposizioni per la determinazione dei canoni di derivazione delle acque
    • Capo IV – Disciplina degli usi domestici delle acque sotterranee
    • Capo V – Misure incentivanti il riciclo e il riutilizzo
    • Capo VI – Disposizioni in materia di misurazione dei prelievi e delle restituzioni di acqua pubblica. Modifiche al DPGR 51/R2015 (Regolamento di attuazione dell’articolo 12 bis, comma 4 lettere E) ed F) della legge regionale 11 Dicembre 1998, n. 91 – Norme per la difesa del suolo. Disciplina degli obblighi di misurazione delle portate e dei volumi dei prelievi e delle restituzioni di acqua pubblica e delle modalità di trasmissione dei risultati delle misurazioni).
  • TITOLO III – PROCEDIMENTI PER IL RILASCIO DEI TITOLI CONCESSORI E AUTORIZZATORI RELATIVI AL PRELIEVO DI ACQUA PUBBLICA
    • Capo I – Avvio del procedimento e istruttoria
      • Sezione I – Disposizioni generali
      • Sezione II – Disposizioni in materia di produzione di energia elettrica da fonte idraulica
      • Sezione III – Disposizioni in materia di acque sotterranee
    • Capo II – Conclusione del procedimento ed esecuzione dei lavori
    • Capo III – Garanzie
    • Capo IV – Procedimenti connessi
    • Capo V – Estinzione della concessione
    • Capo VI – Procedure semplificate
    • Capo VII – Disciplina dell’uso plurimo delle acque
  • TITOLO IV – SANZIONI
  • TITOLO V – NORME TRANSITORIE E FINALI
  • ALLEGATO A – USI DEGLI ACQUEDOTTI
  • ALLEGATO B – LIVELLO DI EFFICIENZA POTENZIALE DEGLI IMPIANTI DI IRRIGAZIONE
  • ALLEGATO C – CRITERI PER LA VALUTAZIONE TECNICA DEI FABBISOGNI IRRIGUI
  • ALLEGATO D – CONTENUTI E DELLE DOMANDE, DELLE COMUNICAZIONI E ALLEGATI TECNICI

Di seguito il link al provvedimento in formato pdf

Testo del DPGR Toscana n. 61/R/2016

Aggiornamento dello 11.9.2016: di seguito pubblico l’avviso di rettifica del provvedimento comparso sul BURT Parte Prima n. 39 del 9 settembre 2016 a correzione di alcuni refusi non corretti in sede di pubblicazione sul bollettino.

Avviso di rettifica del 9.9.2016 (BURT Parte Prima n. 39 del 9.9.2016)

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