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ZLS: autorizzazione unica, termini ridotti e silenzio assenso (art. 12 d.P.C.M. 40/2024)

Procedimento unico, termini ridotti di un terzo o della metà ed effetto favorevole del decorso inutile per i progetti e le imprese dell’area ZLS

Nelle aree in cui si insediano attività industriali, produttive e logistiche, il regolamento del 2024 prevede un procedimento unico di autorizzazione, la riduzione dei termini dei procedimenti e l’effetto favorevole del loro decorso inutile

L’articolo 12 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4 marzo 2024, n. 40 (d.P.C.M. 40/2024) dispone che i progetti inerenti alle attività economiche o all’insediamento di attività industriali, produttive e logistiche nell’area della zona logistica semplificata (ZLS), “non soggetti a segnalazione certificata di inizio d’attività o a comunicazione, sono soggetti ad autorizzazione unica”. La formula distingue i progetti che seguono la segnalazione o la comunicazione da quelli che confluiscono nel procedimento unico. Le misure dei commi successivi riguardano procedimenti di tipo diverso: l’autorizzazione unica, i procedimenti ordinari a termine di legge, quelli che coinvolgono più amministrazioni e la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria. Questo articolo le raggruppa per tipo di procedimento e ne indica il coordinamento con gli articoli 13 e 14.

Il regolamento disciplina l’istituzione e il funzionamento delle ZLS. Ciascuna zona ha un decreto istitutivo, un Piano di sviluppo strategico e un Comitato di indirizzo. Il Dipartimento per le politiche di coesione e per il Sud della Presidenza del Consiglio dei ministri monitora gli interventi e gli incentivi concessi. Alle imprese che operano nell’area il regolamento riserva le misure dell’articolo 12, che riguardano i procedimenti per l’autorizzazione dei progetti e per l’avvio dei programmi di attività o di investimento.

Sommario

Ambito e destinatari delle misure

L’articolo 12 si compone di cinque commi. I commi da 1 a 3 disciplinano l’autorizzazione unica per i progetti, il comma 4 raccoglie quattro misure di semplificazione per le imprese e il comma 5 prevede la possibile istituzione di zone franche doganali. La norma richiama, nel comma 1, l’art. 1, comma 65, della legge 27 dicembre 2017, n. 205.

Le misure del comma 4 si rivolgono sia alle nuove imprese sia a quelle già esistenti che avviano un programma di attività economiche imprenditoriali o di investimenti di natura incrementale in tutta l’area ZLS. L’autorizzazione unica dei commi 1-3 riguarda invece i progetti inerenti alle attività economiche o all’insediamento di attività industriali, produttive e logistiche. Sulla struttura della ZLS Toscana abbiamo trattato nell’articolo La ZLS Toscana tra vigilanza portuale e aggiornamenti normativi: cosa cambia per le imprese.

Il procedimento di autorizzazione unica

Progetti interessati ed effetti urbanistici

In base all’art. 12, comma 1, i progetti inerenti alle attività economiche o all’insediamento di attività industriali, produttive e logistiche nell’area ZLS, se non sono soggetti a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) o a comunicazione, richiedono l’autorizzazione unica. Il procedimento si svolge nel rispetto delle normative vigenti in materia di valutazione di impatto ambientale.

L’autorizzazione unica costituisce, ove necessario, variante agli strumenti urbanistici e di pianificazione territoriale, con l’eccezione del piano paesaggistico regionale. Le opere per la realizzazione dei progetti, eseguite da soggetti pubblici e privati, sono di pubblica utilità, indifferibili e urgenti. Questa qualificazione opera fatte salve le norme vigenti in materia di autorizzazione di impianti e infrastrutture energetiche e in materia di opere e attività ricadenti nella competenza territoriale delle Autorità di sistema portuale e degli aeroporti.

Domanda, autorità competente e conferenza di servizi

Nel procedimento confluiscono tutti gli atti di autorizzazione, assenso e nulla osta, comunque denominati, previsti dalla legislazione vigente in relazione all’opera da eseguire, al progetto da approvare o all’attività da intraprendere (art. 12, comma 2). La domanda è presentata allo sportello unico individuato dalla regione in base all’art. 5, comma 1, lettera e), oppure, in attesa della sua istituzione, allo sportello unico per le attività produttive (SUAP) territorialmente competente. Lo sportello la trasmette all’Autorità competente al rilascio, che la regione individua, anche nell’ambito del proprio ordinamento, tra le autorità regionali o locali (art. 12, comma 3).

L’Autorità provvede in esito a una conferenza di servizi, in applicazione degli artt. 14-bis e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 (L. 241/1990). Restano salve le norme di maggiore semplificazione previste da leggi regionali.

La conferenza semplificata si svolge in modalità asincrona ed è indetta entro cinque giorni lavorativi dal ricevimento della domanda. L’amministrazione procedente fissa un termine perentorio, non superiore a 15 giorni, per le richieste di integrazioni documentali e un termine perentorio, non superiore a 45 giorni, per le determinazioni delle amministrazioni coinvolte. Se tra queste vi sono amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute dei cittadini, il termine è di 90 giorni, salvo che la legge o i provvedimenti adottati in base all’art. 2 prevedano un termine diverso.

In base all’art. 14-bis, comma 4, L. 241/1990, la mancata comunicazione della determinazione entro il termine equivale ad assenso senza condizioni, salvi i casi in cui il diritto dell’Unione europea richiede provvedimenti espressi. La riunione in forma simultanea e in modalità sincrona (art. 14-ter) si svolge nei casi previsti dall’art. 14-bis, commi 6 e 7. La determinazione motivata di conclusione sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati (art. 14-quater, comma 1).

Termini ridotti nei procedimenti ordinari

Riduzione di un terzo

L’art. 12, comma 4, lettera a), riduce di un terzo i termini previsti da sei gruppi di discipline. L’elenco è tassativo, perché la lettera nomina ciascuna disciplina e non contiene formule di apertura:

  • gli artt. 2 e 19 della L. 241/1990, che riguardano la conclusione del procedimento e la SCIA;
  • il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (d.lgs. 152/2006), in materia di valutazione di impatto ambientale (VIA), valutazione ambientale strategica (VAS) e autorizzazione integrata ambientale (AIA);
  • il d.P.R. 13 marzo 2013, n. 59, in materia di autorizzazione unica ambientale (AUA);
  • il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (d.lgs. 42/2004), e il d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31, in materia di autorizzazione paesaggistica;
  • il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (d.P.R. 380/2001, Testo unico dell’edilizia, TUEd), in materia edilizia;
  • la legge 28 gennaio 1994, n. 84, in materia di concessioni demaniali portuali.

La riduzione opera sui termini che queste norme fissano. L’art. 2, comma 2, della L. 241/1990 stabilisce, se non è previsto un termine diverso, 30 giorni per i procedimenti delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali. L’art. 19, comma 3, fissa in 60 giorni dal ricevimento della segnalazione il termine per i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività, e il comma 6-bis lo riduce a 30 giorni per la SCIA in materia edilizia.

Riduzione alla metà nei procedimenti con più amministrazioni

L’art. 12, comma 4, lettera b), riguarda le autorizzazioni, le licenze, i permessi, le concessioni e i nulla osta, comunque denominati, la cui adozione richiede pareri, intese, concerti o altri atti di assenso di competenza di più amministrazioni. Questi provvedimenti sono adottati in base all’art. 14-bis della L. 241/1990, e i termini ivi previsti sono ridotti della metà. La stessa riduzione alla metà vale per i termini dell’art. 17-bis, comma 1, della L. 241/1990, che fissa in 30 giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento il termine entro cui amministrazioni e gestori di beni o servizi pubblici comunicano assenso, concerto o nulla osta.

La lettera b) fa salvo l’art. 38 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici), per la localizzazione e l’approvazione del progetto delle opere. Per queste ultime l’art. 38 prevede che la stazione appaltante o l’ente concedente convochi una conferenza di servizi semplificata in base all’art. 14-bis, che si conclude entro 60 giorni dalla convocazione (commi 3 e 9).

Termini perentori ed effetto favorevole

L’art. 12, comma 4, lettera c), attribuisce carattere perentorio ai termini delle lettere a) e b). Si tratta dei termini per il rilascio di autorizzazioni, approvazioni, intese, concerti, pareri, concessioni, accertamenti di conformità alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi, nulla osta e atti di assenso, comunque denominati. Gli atti sono quelli degli enti locali, regionali, delle amministrazioni centrali e di tutti gli altri enti e agenzie competenti. Decorsi inutilmente i termini, gli atti si intendono resi in senso favorevole.

Le norme richiamate della Legge fondamentale sul procedimento amministrativo contengono già un effetto favorevole del mancato riscontro. L’art. 14-bis, comma 4, equipara la mancata comunicazione della determinazione ad assenso senza condizioni. L’art. 17-bis, comma 2, considera acquisito l’assenso, il concerto o il nulla osta non comunicato nei termini, e il comma 3 estende la disciplina alle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, con un termine di 90 giorni in assenza di diversa previsione. L’art. 17-bis, comma 4, esclude i casi in cui il diritto dell’Unione europea richiede provvedimenti espressi.

Oneri di urbanizzazione primaria

L’art. 12, comma 4, lettera d), prevede un termine per le opere di urbanizzazione primaria. Riguarda le imprese beneficiarie delle agevolazioni previste dall’art. 1, comma 64, della legge 205/2017 in relazione agli investimenti effettuati nelle zone ammissibili agli aiuti a finalità regionale a norma dell’art. 107, paragrafo 3, lettera c), del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

Per queste imprese gli interventi relativi agli oneri di urbanizzazione primaria sono realizzati entro il termine perentorio di 90 giorni dalla presentazione della domanda ai gestori dei servizi di pubblica utilità. Le opere inerenti gli oneri di urbanizzazione primaria sono quelle dell’art. 16, comma 7, del d.P.R. 380/2001: strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato.

In caso di ritardo si applica l’art. 2-bis della L. 241/1990. Il comma 1 prevede il risarcimento del danno ingiusto cagionato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, a carico delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti indicati dall’art. 1, comma 1-ter, della stessa legge. Il comma 1-bis riconosce all’istante un indennizzo per il mero ritardo, alle condizioni stabilite dalla legge o da un regolamento, e le somme corrisposte a questo titolo sono detratte dal risarcimento.

Zone franche doganali

L’art. 12, comma 5, consente di istituire nelle ZLS, e nelle ZLS interregionali, zone franche doganali intercluse in base al regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013, che istituisce il codice doganale dell’Unione, e ai relativi atti di delega e di esecuzione. Ciascun Comitato di indirizzo propone la perimetrazione della zona franca. L’approvazione spetta al direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, con determinazione da adottare entro 60 giorni dalla proposta.

Coordinamento con gli articoli 13 e 14

Monitoraggio e valutazione

L’art. 13 affida al Dipartimento per le politiche di coesione e per il Sud della Presidenza del Consiglio dei ministri il monitoraggio degli interventi e degli incentivi concessi. Il Dipartimento individua, in raccordo con il Comitato di indirizzo, un piano di monitoraggio che si basa sui dati inseriti nel sistema di monitoraggio unitario previsto dall’art. 10, comma 5, lettera i). Il piano valuta l’efficacia delle iniziative con quattro indicatori: il numero di nuove imprese insediate, suddivise per settore merceologico e classe dimensionale; il numero di nuovi occupati; il valore del fatturato delle imprese insediate, per classe dimensionale; il valore totale dei nuovi investimenti, per classe dimensionale. Il testo non associa le singole misure dell’art. 12 a singoli indicatori.

Al termine dei sette anni dall’istituzione di ciascuna ZLS, e poi con cadenza almeno biennale in caso di rinnovo, il Dipartimento valuta il conseguimento dei risultati attesi sulla base del Piano di sviluppo strategico. Trasmette la valutazione al Ministro per gli affari europei, il Sud, le politiche di coesione e il PNRR. In caso di esito negativo, il Ministro propone al Presidente del Consiglio dei ministri, sentite le regioni interessate, modifiche o integrazioni al decreto istitutivo della ZLS di cui all’art. 7. All’attuazione si provvede con le risorse disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Norme di coordinamento

L’art. 14, comma 1, dispone che le norme del regolamento relative alla gestione e al funzionamento e agli organi di amministrazione integrano e modificano il Piano di sviluppo strategico delle ZLS già istituite alla data di entrata in vigore del regolamento. Si applicano, in quanto compatibili, alla ZLS prevista dall’art. 7 del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018, n. 130. La durata di quella ZLS decorre dal decreto di nomina del Comitato di indirizzo di cui all’art. 10.

L’art. 14, comma 2, riguarda i procedimenti di istituzione non ancora conclusi alla data di entrata in vigore del regolamento. Sono definiti in base all’art. 1, comma 65, secondo periodo, della legge 205/2017 e al d.P.C.M. 25 gennaio 2018, n. 12, recante il regolamento in materia di istituzione delle Zone economiche speciali (ZES). Alle ZLS istituite in questo modo si applicano anche gli artt. da 8 a 13 del regolamento, tra cui l’art. 12.

Note e fonti

  • d.P.C.M. 4 marzo 2024, n. 40, artt. 5, 7, 10, 12, 13 e 14
  • La ZLS Toscana tra vigilanza portuale e aggiornamenti normativi: cosa cambia per le imprese, 14 aprile 2026
  • Legge 7 agosto 1990, n. 241, artt. 2, 2-bis, 14-bis, 14-ter, 14-quater, 17-bis e 19
  • Legge 27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, commi 64 e 65
  • Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
  • d.P.R. 13 marzo 2013, n. 59
  • Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
  • d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31
  • d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (TUEd), art. 16, comma 7
  • Legge 28 gennaio 1994, n. 84
  • Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, art. 38
  • Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, art. 107, paragrafo 3, lettera c)
  • Regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013
  • Decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, art. 7, convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018, n. 130
  • d.P.C.M. 25 gennaio 2018, n. 12

Avv. Fabio Squassoni — Studio Legale Squassoni, Marina di Carrara (MS)
Delegato del MIMIT nel Comitato d’Indirizzo della ZLS Toscana

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Silenzio assenso: si forma anche se mancano i presupposti di legittimità. Anche in materia paesaggistica

Il Consiglio di Stato chiarisce che il silenzio assenso vincola anche la tutela paesaggistica e non può essere superato in nessun modo

Una recente pronuncia del Consiglio di Stato affronta un tema di rilevante importanza pratica per chi opera nel settore edilizio e urbanistico: la formazione del silenzio assenso da parte della Soprintendenza nell’ambito di una conferenza di servizi e i limiti entro cui tale silenzio può essere messo in discussione nelle fasi successive del procedimento.

La sentenza CdS 8981/2025, pubblicata il 17 novembre 2025, offre importanti chiarimenti sulla portata dell’istituto del silenzio assenso orizzontale previsto dall’art. 17-bis della legge 241/1990 e sulla sua applicabilità anche agli atti delle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili come quello paesaggistico.

Sommario

I fatti sottesi

La vicenda processuale che ha condotto alla pronuncia in esame trae origine da un’istanza di permesso di costruire presentata da una società per la realizzazione di un complesso edilizio con destinazione residenziale nell’ambito del PRUSST Latium Vetus, avvalendosi delle disposizioni della legge regionale laziale sul Piano Casa (art. 3-ter della l.r. Lazio 21/2009).

L’istanza era stata respinta dal Comune sulla base del parere negativo della Regione Lazio, che non riteneva il PRUSST uno strumento di pianificazione attuativa idoneo ad attivare le disposizioni della legge regionale sul Piano Casa. Il TAR Lazio aveva accolto il ricorso della società, ritenendo invece che il PRUSST potesse essere considerato uno strumento pianificatorio attuativo, e aveva annullato la determina conclusiva della conferenza di servizi, imponendo alla Regione Lazio di ripronunciarsi nel rispetto dei principi tracciati dalla sentenza e al Comune di adottare una nuova determinazione sull’istanza.

A seguito della sentenza, il Comune ha indetto una nuova conferenza di servizi, convocando tutte le amministrazioni interessate, compresa la Soprintendenza che nella prima conferenza era stata regolarmente invitata ma non si era espressa. In questa seconda conferenza, la Regione Lazio ha espresso parere favorevole limitatamente alla parte residenziale del progetto, mentre il Ministero della Cultura, per il tramite della Soprintendenza, ha espresso per la prima volta parere negativo, rilevando che il lotto interessato ricadeva in area sottoposta a vincolo paesaggistico ope legis per la protezione dei corsi d’acqua pubblici e della relativa fascia di rispetto.

La società ha quindi proposto ricorso in ottemperanza dinanzi al TAR Lazio, che lo ha accolto parzialmente, ritenendo illegittimo il parere del Ministero della Cultura in quanto espresso in violazione del giudicato, posto che la sentenza ottemperanda disponeva il riesercizio del potere da parte della sola Regione Lazio, lasciando fermi i pareri già acquisiti e non annullati. Secondo il TAR, con l’indizione di una nuova conferenza di servizi volta ad acquisire nuovamente tutti i pareri delle amministrazioni coinvolte, il Comune aveva violato il giudicato e i principi di economicità dell’azione amministrativa, conservazione degli atti giuridici e non aggravamento del procedimento.

Avverso questa sentenza il Ministero della Cultura ha proposto appello al Consiglio di Stato.

La tesi del Ministero della Cultura

Il Ministero appellante ha sostenuto che la Soprintendenza, nell’ambito della prima conferenza di servizi poi annullata, non si era pronunciata e dunque non si era mai consolidata una posizione favorevole in riferimento all’intervento oggetto dell’istanza. Secondo questa prospettazione, il principio di conservazione degli effetti giuridici degli atti endoprocedimentali precedenti non poteva concernere atti non ancora emessi, come nel caso di specie il parere della Soprintendenza.

Inoltre, l’appellante ha sostenuto che affinché potesse ritenersi acquisito per silentium l’atto di assenso di una determinata amministrazione, sarebbe stato necessario, oltre al decorso del termine normativamente prescritto, anche la ricorrenza dei presupposti sostanziali per il vaglio favorevole dell’istanza. Nel caso specifico, l’intervento proposto non sarebbe stato conforme alla normativa di tutela paesaggistica dell’area, in quanto il lotto oggetto d’intervento ricadeva interamente nella fascia di rispetto del corso d’acqua denominato Fosso dell’Incastro, tutelato ope legis ai sensi dell’art. 142, comma 1 lett. c) del Codice BCP.

Sulla scorta della carenza di conformità dell’intervento alle disposizioni richiamate, secondo l’appellante, nessuna approvazione tacita dell’intervento proposto dalla società avrebbe potuto conseguire alla condotta inerte dell’amministrazione statale nel corso della prima conferenza di servizi.

Il principio affermato dal Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello del Ministero, confermando la sentenza del TAR e affermando principi di diritto di rilevante portata pratica.

In primo luogo, la Sezione Quarta ha ribadito che l’istituto del silenzio assenso orizzontale previsto dall’art. 17-bis della legge 241/1990 è applicabile anche al parere della Soprintendenza. Il parere della stessa reso tardivamente nell’ambito di una conferenza di servizi è pertanto tamquam non esset. Tale disposizione è destinata ad applicarsi ai procedimenti caratterizzati da una fase decisoria pluristrutturata e dunque nei casi in cui l’atto da acquisire, al di là del nomen iuris, abbia valenza co-decisoria, come nella fattispecie in esame.

Il Collegio ha evidenziato che con la disposizione dell’art. 17-bis della legge 241/1990 il legislatore, attraverso gli istituti di semplificazione, ha cercato di raggiungere un punto di equilibrio tra la tutela degli interessi sensibili e l’esigenza di garantire una risposta entro termini ragionevoli all’operatore economico, che diversamente rimarrebbe esposto al rischio dell’omissione burocratica. La protezione del valore paesaggistico attribuisce all’amministrazione statale preposta non solo diritti ma anche doveri e responsabilità. Le valutazioni della Sovrintendenza possono essere esplicitate entro un termine, ferma restando in caso di mancata attivazione entro i termini la possibilità della Soprintendenza di poter agire in autotutela secondo il principio del contrarius actus come anche di chiedere il riesame degli esiti della Conferenza di servizi ex art. 14-quater, comma 2, legge 241/1990.

Ne consegue che, per effetto dell’art. 17-bis della legge 241/1990, era maturato il silenzio assenso per il tramite del quale il Ministero aveva concorso alla formazione del provvedimento impugnato nella prima conferenza di servizi.

Il silenzio assenso si forma anche in assenza di conformità sostanziale

Quanto alla censura relativa all’impossibilità della formazione del silenzio per mancanza della corrispondenza della fattispecie alle disposizioni vigenti, il Consiglio di Stato ha affermato che il silenzio assenso si forma e produce effetti anche in caso di istanza non conforme alla disciplina sostanziale. L’impostazione che porta a convertire i requisiti di validità della fattispecie silenziosa in altrettanti elementi costitutivi necessari al suo perfezionamento vanificherebbe infatti in radice le finalità di semplificazione dell’istituto. Nessun vantaggio infatti avrebbe l’operatore se l’amministrazione potesse, senza oneri e vincoli procedimentali, in qualunque tempo disconoscere gli effetti della domanda.

L’obiettivo di semplificazione perseguito dal legislatore con l’istituto del silenzio assenso viene realizzato stabilendo che il potere primario di provvedere viene meno con il decorso del termine procedimentale, residuando successivamente la sola possibilità di intervenire in autotutela sull’assetto di interessi formatosi silenziosamente.

Considerazioni conclusive

La pronuncia in esame offre importanti riferimenti sulla portata del silenzio assenso in generale e nelle conferenze di servizi e sui limiti entro cui le amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili possono far valere successivamente profili di illegittimità delle istanze presentate dai privati.

Il principio affermato dal Consiglio di Stato è chiaro: una volta decorsi i termini per l’espressione del parere senza che l’amministrazione si sia pronunciata, si forma il silenzio assenso e l’amministrazione non può più tornare a pronunciarsi in sede di conferenza di servizi indetta a seguito di annullamento giurisdizionale del provvedimento finale, salvo che la sentenza ottemperanda non abbia specificamente imposto anche a tale amministrazione di ripronunciarsi.

La tutela del valore paesaggistico, pur rivestendo carattere primario nell’ordinamento, non può prescindere dal rispetto dei termini procedimentali e delle regole di semplificazione introdotte dal legislatore. L’amministrazione preposta alla tutela che non si attivi nei termini previsti non può poi rimediare alla propria inerzia in una fase successiva del procedimento, dovendo eventualmente ricorrere agli strumenti dell’autotutela o del riesame previsti dalla legge.

Resta ferma, come sottolineato dal Consiglio di Stato, la possibilità per le amministrazioni di valutare diversamente le questioni in relazione all’attuazione concreta del PRUSST, ma tale valutazione dovrà avvenire nelle sedi e con gli strumenti previsti dall’ordinamento, non attraverso la riproposizione di pareri già formatisi per silenzio in precedenti fasi procedimentali.

Punto cardine e di grande interesse della sentenza è costituito inoltre dal fatto che il silenzio assenso si ritiene formato anche in mancanza dei presupposti di conformità sostanziale dell’opera per cui è richiesto il parere paesaggistico, principio che progressivamente sta prevalendo nella giurisprudenza di legittimità, scavalcando l’orientamento contrario in cui si sosteneva che l’assenso per silenzio si formasse solo ove l’intervento rispondesse a tutti i requisiti di legittimità previsti dalla norma.

Tale orientamento era criticabile soprattutto per il fatto che vanificava ogni intento semplificatorio e sostanzialmente lasciava i titoli formatisi per via del silenzio in una sorta di limbo in cui potevano di fatto essere contestati in ogni tempo come inesistenti, al difuori dei mezzi (e dei limiti) della revisione in autotutela.

Pare che gli orientamenti prevalenti stiano cambiando, il che sicuramente rassicura il cittadino, che può finalmente confidare sulla stabilizzazione delle sue posizioni nei confronti della PA anche nel caso in cui questa non si pronunci.

Meno positiva la valutazione di questo orientamento avuto riguardo all’interesse della collettività alla tutela di certi valori (paesaggistico in primis), ma non si può non considerare d’altro canto che il silenzio dell’amministrazione, anche se lo vogliamo in tutti i modi nobilitare, resta pur sempre una disfunzione ed una grave mancanza – posto che i provvedimenti e i pareri da che mondo è mondo si rendono in modo espresso – mancanza che non possiamo mettere in conto sempre e solo al cittadino.

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Quando i permessi di costruire diventano patrimonio comune: l’accesso civico generalizzato ai titoli edilizi secondo il Consiglio di Stato

Un cambio di paradigma in tema di accesso agli atti delle procedure edilizie

La sentenza CdS 7675/2025 afferma che i titoli edilizi sono accessibili a chiunque tramite l’accesso civico generalizzato e lo fa esaminando e mettendo a confronto le norme pertinenti della L. 241/1990 e quelle del D.Lgs. 33/2013.

Negli anni abbiamo assistito però al proliferare, a livello statale, regionale e locale, di schemi normativi complessi volti a disciplinare il diritto di accesso in materia. E la domanda nasce spontanea: dobbiamo mandare tutto al macero?

Sommario

La vicenda e il principio di trasparenza dei titoli edilizi

La vicenda portata sui banchi di Palazzo Spada origina da una richiesta di accesso avanzata dal comproprietario di un fondo limitrofo a quello oggetto di interventi edilizi. L’istante aveva chiesto di visionare i titoli edilizi rilasciati dal Comune, sia nella forma dell’accesso documentale tradizionale (artt. 22 e ss. L. 241/1990) sia in quella dell’accesso civico generalizzato (art. 5 del d.lgs. 33/2013).

Il TAR Campania aveva accolto il ricorso, ordinando l’ostensione della documentazione richiesta. L’appellante, titolare del fondo oggetto dei permessi, ha impugnato la sentenza sostenendo essenzialmente tre ordini di argomenti: che l’istante non era più comproprietario del fondo limitrofo in quanto altri ne avrebbe acquisito la proprietà per usucapione; che l’istanza di accesso sarebbe stata generica; che non ricorrerebbero i presupposti per l’accesso civico generalizzato, utilizzato strumentalmente per aggirare i requisiti dell’accesso documentale.

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello.

I giudici di Palazzo Spada hanno innanzitutto ribadito che l’ordinamento stabilisce un obbligo di pubblicazione dei titoli edilizi e una sorta di dovere di controllo sociale sull’attività edilizia nell’ambito del territorio comunale. Tale obbligo trova fondamento nell’art. 20 del TUE, che impone di dare avviso all’albo pretorio dell’avvenuto rilascio di un titolo edilizio, e nell’art. 27 dello stesso testo unico, che affida ai cittadini, attraverso le denunce, un ruolo attivo nella vigilanza urbanistico-edilizia.

Il regime di pubblicità dei titoli edilizi è funzionale a consentire a qualsiasi soggetto interessato di visionare gli atti del procedimento, in ragione di quel controllo diffuso sull’attività edilizia che il legislatore ha inteso garantire. I titoli edilizi sono atti pubblici, in relazione ai quali il titolare del titolo abilitativo non può opporre un diritto di riservatezza.

Nel caso di specie, il Consiglio di Stato ha ritenuto sufficiente la qualità formale di comproprietario del fondo limitrofo per legittimare l’accesso documentale, senza che sia necessario verificare se tale proprietà sia stata o meno acquisita per usucapione da altri. Tale accertamento richiederebbe approfondimenti istruttori incompatibili con il rito speciale dell’accesso, caratterizzato dalla celerità. Il rigetto delle azioni possessorie proposte dall’istante non è dirimente, trattandosi di presupposti differenti rispetto all’azione petitoria.

Quanto alla dedotta genericità dell’istanza, il Collegio ha ritenuto la richiesta sufficientemente circoscritta, con l’indicazione dei dati catastali del fondo e la precisazione degli interventi di trasformazione urbanistico-edilizia che avrebbero determinato incrementi plano-volumetrici. Il divieto di aggravamento del procedimento preclude alla PA di richiedere la puntuale e precisa indicazione del contenuto e degli estremi dei titoli da visionare, dovendo ritenersi sufficiente una richiesta in grado di consentire l’individuazione della pratica edilizia senza attività di elaborazione di dati.

L’accesso civico generalizzato

Ma la parte della pronuncia che solletica il nostro interesse riguarda l’accesso civico generalizzato. Il Consiglio di Stato ha chiarito che, anche qualora l’istante avesse perduto la titolarità del fondo limitrofo per intervenuta usucapione, sussisterebbero comunque i presupposti per consentire l’ostensione documentale nella forma dell’accesso civico generalizzato.

L’accesso civico generalizzato (previsto dell’art. 5 del d.lgs. n. 33/2013, nel testo riformulato dall’art. 6 del d.lgs. n.97/2016) è azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione di un interesse concreto e attuale in relazione alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e senza oneri di motivazione.

Con questo istituto, secondo l’interpretazione fornita dalla sentenza in esame, il legislatore ha inteso superare il divieto di controllo generalizzato sull’attività delle PA su cui è incentrata la disciplina dell’accesso di cui agli artt. 22 e ss. della L. 241/1990, così che l’interesse individuale alla conoscenza è protetto in sé, ferme restando le eventuali contrarie ragioni di interesse pubblico o privato espressamente stabilite dalla legge.

Il Consiglio di Stato ha escluso poi nel caso di specie la violazione del divieto di abuso del diritto, individuato come limite invalicabile rispetto al possibile utilizzo distorto dell’accesso civico generalizzato secondo i principi fissati dall’Adunanza Plenaria con la sentenza n. 10/2020. In relazione alla natura pubblica dei titoli edilizi, al titolo di comproprietà del soggetto istante e al carattere delimitato e circoscritto dell’oggetto dell’istanza, non risultano superati i limiti stabiliti dal legislatore in materia di accesso civico generalizzato né si ravvisa un uso sviato dell’istituto.

La domanda: che ne è in edilizia dell’accesso formale agli atti?

La conclusione raggiunta dal Consiglio di Stato porta a interrogarci sul senso della disciplina dell’accesso documentale in materia edilizia.

Il Collegio parte dal presupposto che, essendo previsto un obbligo di pubblicazione dei permessi rilasciati (esteso alle altre tipologie di titolo edilizio) e un obbligo di affissione degli stessi presso il cantiere, renderebbe applicabili le norme relative all’accesso civico di cui all’art. 5 D.Lgs 33/2013.

Tale norma prevede una serie di disposizioni che in realtà ricalcano lo schema dell’accesso agli atti di cui all’art. 22 L. 241/1990: è infatti previsto un sistema di comunicazione al controinteressato, la possibilità per questi di formulare opposizione, un termine per la definizione del procedimento e la trasmissione dei documenti e mezzi di tutela in caso di silenzio.

Varia la legittimazione del richiedente, che non deve essere titolare di alcun particolare diritto od interesse alla visione della documentazione.

Variano le caratteristiche dell’istanza, che deve essere, per espressa previsione legislativa proposta tramite canale telematico, e non deve recare motivazione di sorta.

Non è inoltre possibile muovere l’obiezione che l’accesso civico è limitato all’atto oggetto di obbligo di pubblicazione mentre per ottenere gli atti dell’istruttoria resterebbe applicabile la disciplina dell’accesso formale agli atti: in proposito il comma 2 dell’art. 5 D.Lgs. 33/2013 infatti par togliere ogni dubbio, disponendo che “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis.”

Insomma, sembrerebbe proprio non esservi scampo per il procedimento di accesso formale agli atti amministrativi in materia edilizia, la cui funzione resterebbe assorbita, per tutto quello che concerne il titolo e la documentazione necessaria alla sua formazione, dall’accesso civico generalizzato.

Quello che segna la sentenza in commento non è tanto l’avanzare di un nuovo orientamento in tema di ostensione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, quanto un cambiamento di paradigma. In altre parole si tratta della presa d’atto di un nuovo modo di concepire i rapporti tra agire amministrativo e controllo da parte del pubblico.

Mentre nel modello tradizionale la PA rimaneva un organismo sostanzialmente chiuso, da cui eccezionalmente potevamo estrapolare informazioni per le tutela di interessi qualificati, oggi dobbiamo concepirla come un meccanismo aperto, nell’ambito del quale l’ostensione di informazioni al cittadino non è strumentale tanto alla tutela degli interessi individuali di quest’ultimo, quanto alla possibilità di verifica generalizzata della correttezza del funzionamento dei meccanismi amministrativi.

Il cittadino in quest’ottica assume dunque una doppia veste: da un lato è l’individuo da tutelare nella propria posizione soggettiva, dall’altro è il soggetto deputato a verificare che la pubblica amministrazione funzioni a dovere, in modo legittimo e legale.

In questo nuovo contesto assume conseguentemente maggior importanza il tema della tutela dell’amministrazione e dei terzi dagli abusi del cittadino istante / controllore. È così che assumono rilievo i limiti posti all’accesso civico generalizzato dalla Ad. Plen. n. 10/2020 inerenti il divieto di abuso del diritto, che si configura quando il titolare di una prerogativa o di una posizione soggettiva lo esercita per conseguire risultati diversi e ulteriori rispetto a quelli per i quali tale prerogativa o posizione è stata attribuita dall’ordinamento, con modalità non necessarie e irrispettose del dovere di correttezza e buona fede, causando uno sproporzionato e ingiustificato sacrificio della controparte – il che, in termini amministrativi, se ci pensiamo, costituisce una sorta di ribaltamento del concetto di abuso o sviamento del potere.

Vedremo se questo orientamento verrà condiviso dalle future pronunce ed avrà la forza di imporsi.

In ambito edilizio, a mio parere, non sussistono in realtà validi motivi per opporsi, nel quadro normativo attuale, a questa valorizzazione dell’accesso civico generalizzato, se non forse uno solo: le capacità limitate della pubblica amministrazione di assolvere alle richieste.

Non sempre infatti le regole disegnate per arginare l’abuso del diritto sono efficaci a ridurre il carico derivante dalla trattazione di un gran numero di istanze. Sta abusando del proprio diritto il cittadino che, vedendo proliferare intorno a sé opere di dubbia legalità, richieda accesso alle pratiche presentate su tutti gli immobili di un quartiere? Bene, anche semplicemente per rilevare l’abuso del diritto è necessario trattare le istanze, con spendita di risorse anche consistenti (specie se i cittadini zelanti sono parecchi), a scapito dell’azione dell’amministrazione nel suo complesso. Figuriamoci se invece l’istanza va istruita con l’invio degli avvisi ai controinteressati, valutazione delle relative deduzioni e esercizio dell’esame di contemperanza.

Il fatto di dover indicare un motivo per la formulazione di un’istanza è un importante elemento deflattivo, richiedendo uno sforzo che l’istante difficilmente è disposto a fare per mera curiosità.

L’inoltro di una domanda con un semplice click è un altro paio di maniche.

L’accesso civico, come strutturato oggi, si presenta come una copia dell’accesso formale senza paletti all’ingresso, schema già noto al nostro ordinamento, per esempio nei casi di accesso agli atti dei consiglieri comunali, ma con un potenziale peso di trattazione enorme.

A questo punto sarebbe meglio seguire la strada già percorsa dalla normativa sulla trasparenza nella sua evoluzione e valorizzare, anziché il diritto di acceso generalizzato su istanza, forme di pubblicazione tramite accesso generalizzato automatizzato alle pratiche, che non richiedano più quindi l’onere di trattazione.

In questa ipotesi l’accesso tramite istanza resterebbe riservato ai casi in cui è necessaria una tutela rafforzata. In tali casi tuttavia, dovendosi operare un contemperamento d’interessi, lo schema più efficace non sarebbe quello dell’accesso civico, ma il vecchio accesso formale motivato.

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Il diritto di accesso agli atti del consigliere comunale

La visione della giurisprudenza, del Ministero degli interni e del Garante Privacy

Il consigliere comunale rappresenta una delle figure cardine del sistema delle autonomie locali italiano. Eletto direttamente dai cittadini, il consigliere è l’espressione più immediata della rappresentanza democratica a livello territoriale. La sua funzione si inserisce all’interno dell’organo collegiale del Consiglio comunale, che costituisce l’assemblea elettiva dell’ente locale con funzioni di indirizzo politico-amministrativo e di controllo sull’attività della Giunta e del Sindaco.

Il ruolo del consigliere comunale si caratterizza per una duplice valenza: da un lato, quale membro dell’organo consiliare, partecipa all’adozione delle deliberazioni nelle materie di competenza del Consiglio; dall’altro, anche singolarmente considerato, esercita funzioni di controllo, vigilanza e sindacato ispettivo sull’operato dell’esecutivo locale. Proprio in quest’ultima veste, il consigliere comunale necessita di strumenti giuridici adeguati per poter efficacemente adempiere al proprio mandato elettorale.

Tra questi strumenti, un ruolo preminente è attribuito al diritto di accesso agli atti e alle informazioni in possesso dell’amministrazione comunale, disciplinato in modo specifico dall’art. 43, comma 2, del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali, o TUOEL), che testualmente recita:

“I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge.“

Questa disposizione configura in capo ai consiglieri comunali e provinciali un diritto di accesso peculiare e dai connotati più ampi rispetto a quello riconosciuto dalla legge fondamentale sul procedimento amministrativo (legge 7 agosto 1990, n. 241) alla generalità dei cittadini. Tale specialità si giustifica in ragione della funzione pubblica esercitata dal consigliere comunale, chiamato a rappresentare la collettività locale e a vigilare sul corretto svolgimento dell’attività amministrativa dell’ente.

Sommario

La natura del diritto di accesso e il suo fondamento giuridico

Come accennato sopra, il diritto di accesso dei consiglieri comunali (ma lo stesso vale per i consiglieri provinciali) trova il suo fondamento nell’art. 43 del TUOEL, che costituisce una norma speciale rispetto alla disciplina generale sul diritto di accesso contenuta nella L. n. 241/1990.

Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 5750 del 28 giugno 2024 (Sezione V), riprendendo quanto già affermato nella precedente sentenza n. 4525 del 5 settembre 2014 (Sezione V), ha ribadito che il diritto di accesso esercitato dal consigliere comunale “ha natura e caratteri diversi rispetto alle altre forme di accesso, esprimendosi in un non condizionato diritto alla conoscenza di tutti gli atti che possano essere di utilità all’espletamento delle sue funzioni“.

Tale diritto, come precisato nella sentenza n. 4525/2014, si configura come “strettamente funzionale all’esercizio delle loro funzioni, alla verifica e al controllo del comportamento degli organi istituzionali decisionali dell’ente locale“.

In particolare, il Consiglio di Stato ha chiarito che, diversamente dal diritto di accesso riconosciuto ai cittadini, finalizzato a “permettere ai singoli soggetti di conoscere atti e documenti per la tutela delle proprie posizioni soggettive eventualmente lese“, quello dei consiglieri comunali è volto alla “tutela degli interessi pubblici (piuttosto che di quelli privati e personali) e si configura come peculiare espressione del principio democratico dell’autonomia locale e della rappresentanza esponenziale della collettività” (CdS n. 4525/2014 cit., che richiama CdS, Sez. V, n. 976/1994).

La dottrina ha ulteriormente evidenziato come questa specialità si traduca in un “diritto politico collegato alle funzioni esercitate negli enti locali“, un diritto che non richiede motivazione in quanto direttamente funzionale all’espletamento del munus pubblico, configurandosi come un interesse della collettività locale di cui il consigliere comunale è espressione e rappresentanza esponenziale.

Significativa in tal senso è la giurisprudenza del TAR Emilia Romagna, Parma (sent. n. 28/2006), che definisce il diritto di accesso dei consiglieri comunali e provinciali come “un diritto pubblico soggettivo, espressione del principio democratico dell’autonomia locale e della rappresentanza esponenziale della collettività, direttamente funzionale non tanto ad un interesse personale del consigliere, quanto alla cura di un interesse pubblico connesso al mandato“.

L’assenza dell’onere di motivazione

Una caratteristica fondamentale di questa particolare forma di accesso agli atti, è che “sul consigliere comunale non può gravare alcun particolare onere di motivare le proprie richieste di accesso” (CdS n. 5750/2024, conf. CdS n. 4525/2014). La ratio di tale principio, come spiegato dal Consiglio di Stato, risiede nel fatto che “diversamente opinando, sarebbe introdotta una sorta di controllo dell’ente, attraverso i propri uffici, sull’esercizio delle sue funzioni” (CdS n. 4525/2014, che richiama anche CdS, n. 929/2007 e CdS n. 7900/2004).

La sentenza n. 5750/2024 precisa ulteriormente che “da un lato sul consigliere comunale non può gravare alcun particolare onere di motivare le proprie richieste di accesso” e “d’altra parte dal termine ‘utili’, contenuto nell’articolo 43 d.lgs. n. 267 del 2000, non può conseguire alcuna limitazione al diritto di accesso dei consiglieri comunali, poiché tale aggettivo comporta in realtà l’estensione di tale diritto di accesso a qualsiasi atto ravvisato utile per l’esercizio delle funzioni” (richiamando ancora CdS n. 4525/2014 e CdS, Sez. IV, n. 843/2013).

L’ampiezza dell’accesso e sua estensione oggettiva

Il Consiglio di Stato ha costantemente attribuito all’art. 43, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000 “un ampio significato, muovendo dalla premessa che l’accesso agli atti esercitato dal consigliere comunale ha natura e caratteri diversi rispetto alle altre forme di accesso, esprimendosi in un non condizionato diritto alla conoscenza di tutti gli atti che possano essere di utilità all’espletamento delle sue funzioni” (CdS n. 5750/2024).

La sentenza appena richiamata esplicita che la finalità di tale ampio diritto di accesso è “permettere di valutare – con piena cognizione – la correttezza e l’efficacia dell’operato dell’amministrazione, nonché per esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio e per promuovere tutte le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale“.

In particolare, il nesso di strumentalità richiesto dalla norma va interpretato in senso ampio, tanto che il Consiglio di Stato ha ritenuto che “data …] l’ampiezza del diritto di accesso e di conoscenza (che ha per oggetto tutte le notizie e le informazioni in possesso degli uffici del comune), il nesso strumentale si identifica, nella specie, con l’esigenza di conoscenza degli atti relativi a procedure di assunzione di pubblici dipendenti proprio al fine di eventualmente poter esercitare le funzioni di controllo […] nei confronti degli organi politico-amministrativi“.

Il diritto all’informazione riconosciuto ai consiglieri comunali e provinciali si configura inoltre come un diritto soggettivo pubblico funzionale al controllo politico-amministrativo ascritto all’ordinamento generale degli enti locali.

Come sottolineato dal Consiglio di Stato (Sez. V, n. 5264/2007), l’accesso non è limitato all’esibizione dei documenti, ma si estende anche alle notizie e alle informazioni non contenute negli atti e nei provvedimenti, non incontrando alcuna limitazione derivante dalla loro natura riservata, poiché il consigliere comunale o provinciale è vincolato all’osservanza del segreto nei casi previsti dalla legge.

Si tratta, infatti, di un diritto estremamente ampio, individuato espressamente dalla normativa vigente in riferimento alle “notizie utili all’espletamento del proprio mandato”, ossia alla cura di interessi pubblici. Questo aspetto è stato approfondito anche dalla giurisprudenza che ha registrato un ampliamento interpretativo del diritto di accesso dei consiglieri, estendendo la sua portata anche ad altre ipotesi prima sottratte alla visione o al rilascio di copia.

L’accesso al registro di protocollo e ai pareri legali

La giurisprudenza ha riconosciuto l’accessibilità dei consiglieri comunali e provinciali al registro di protocollo generale dell’Amministrazione locale, in quanto tale registro è considerato idoneo a fornire notizie e informazioni utili all’espletamento del mandato (TAR Lombardia, Milano, n. 1762/2004). Per la stessa ragione, è stata affermata anche l’accessibilità ai pareri legali, capovolgendo precedenti orientamenti restrittivi (CdS, Sez. V, n. 4471/2005).

Il Consiglio di Stato ha ritenuto inapplicabile il D.P.C.M. 26 gennaio 1996, n. 200, che disciplina l’accesso ai documenti dell’Avvocatura dello Stato. Le limitazioni imposte a riguardo dal predetto D.P.C.M. non possono infatti applicarsi, in via analogica, ai consiglieri comunali e provinciali i quali hanno titolo ad accedere anche agli atti e ai documenti relativi alle vertenze nelle quali siano coinvolti il Comune o la Provincia, nonché ai pareri legali richiesti dall’Amministrazione comunale o provinciale (CdS, Sez. V, n. 3109/2000; n. 1893/2001).

L’accesso alla documentazione antecedente al mandato

L’ampiezza del diritto di accesso e l’utilità strumentale all’esercizio dell’ufficio di consigliere comunale o provinciale non può essere disconosciuta in presenza di una richiesta concernente documentazione risalente ad un periodo temporale anteriore all’inizio dello svolgimento del mandato elettorale (CdS, Sez. V, n. 3879/2006).

L’assenza di limitazioni relative alla riservatezza

La sentenza n. 4525/2014 ha precisato che “il diritto del consigliere comunale ad ottenere dall’ente tutte le informazioni utili all’espletamento delle funzioni non incontra neppure alcuna limitazione derivante dalla loro eventuale natura riservata, in quanto il consigliere è vincolato al segreto d’ufficio” (richiamando CdS, Sez. V, n. 4829/2011 e n. 2716/2004). Il principio non è tuttavia da intendersi come assoluto perché, come vedremo nella sezione che segue, sussistono delle limitazioni all’accesso per gli atti riservati per disposizione di legge o per ordine del Sindaco o del Presidente della provincia.

I limiti all’esercizio del diritto di accesso

La giurisprudenza e la dottrina hanno individuato alcuni limiti all’esercizio del diritto di accesso dei consiglieri comunali, di cui offriamo una sintesi nei paragrafi che seguono.

La giurisprudenza è concorde nel ritenere che gli unici limiti all’esercizio del diritto di accesso dei consiglieri comunali possono rinvenirsi “per un verso, nel fatto che esso deve avvenire in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici comunali (attraverso modalità che ragionevolmente sono fissate nel regolamento dell’ente) e, per altro verso, che esso non deve sostanziarsi in richieste assolutamente generiche ovvero meramente emulative” (CdS n. 4525/2014, richiamato da CdS n. 5750/2024). Tuttavia, il Consiglio di Stato precisa che “la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto al fine di non introdurre surrettiziamente inammissibili limitazioni al diritto stesso” (CdS n. 4525/2014).

In particolare, relativamente alle modalità di esercizio, il diritto deve essere esercitato in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici comunali, attraverso modalità ragionevolmente fissate nel regolamento dell’ente (CdS, Sez. V, n. 4471/2005; TAR Lombardia, Brescia, n. 128/2005). Il consigliere comunale o provinciale non può abusare del diritto all’informazione, pregiudicando la corretta funzionalità delle strutture amministrative con richieste non contenute entro limiti di proporzionalità e ragionevolezza (TAR Liguria, Sez. II, n. 214/1998).

Per quanto riguarda i documenti riservati, il D.Lgs. n. 267/2000 prevede un esplicito divieto per gli atti definiti riservati per espressa disposizione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del Sindaco o del Presidente della Provincia che ne vieti l’esibizione (art. 10, c. 1). Se non v’è questione rispetto al vincolo di riservatezza stabilito per legge, quanto al vincolo per ordine del Sindaco o del Presidente della Provincia non sono mancate, in giurisprudenza, voci di dissenso rispetto alla disposizione di cui all’art. 10 citato, secondo le quali lo stesso introdurrebbe una facoltà attribuita al Sindaco o al Presidente della Provincia che risulta non del tutto compatibile con la natura di diritto soggettivo riconosciuta al diritto di accesso (TAR Umbria, n. 21/2009).

Infine, si è ritenuta legittima l’omessa evasione della domanda di accesso avanzata dagli amministratori locali in presenza dell’imposizione di limitazioni agli orari degli uffici competenti a rispondere, in ragione di un notevole carico di lavoro (CdS, Sez. V, n. 4183/2006).

Quanto alle modalità e alle forme dell’accesso, l giudice amministrativo ha riconosciuto legittimo l’utilizzo di supporti informatici da parte delle autonomie locali per consentire l’accesso dei consiglieri comunali e provinciali, ovvero il rilascio in formato digitale del documento richiesto (TAR Veneto, Sez. I, n. 3879/2006).

Il rapporto tra diritto di accesso del consigliere e diritti fondamentali: la regola del ragionevole bilanciamento

Secondo il Consiglio di Stato “il diritto di accesso del consigliere comunale è sottoposto alla regola del ragionevole bilanciamento propria dei rapporti tra diritti fondamentali”, in quanto, seppur si tratti di un diritto più ampio rispetto al corrispondente previsto in generale per i cittadini, in ragione del mandato politico ricevuto “è altrettanto vero che tale estensione non implica che esso possa sempre e comunque esercitarsi con pregiudizio di altri interessi riconosciuti dall’ordinamento meritevoli di tutela, e dunque possa sottrarsi al necessario bilanciamento con quest’ultimi” (CdS, Sez. V, n. 2089/2021, conf. 3564/ 2023).

Il medesimo principio è stato affermato anche dalla giurisprudenza amministrativa di merito, tra cui il TAR Lazio, che ha ribadito che “il diritto di accesso come concepito dal legislatore deve incontrare comunque un equilibrato rapporto in grado di garantire anche l’efficacia e l’efficienza dell’operato dell’amministrazione locale; tale diritto, quindi, deve essere verificato al fine di un suo esercizio che sia in concreto efficace sia per il consigliere sia per l’amministrazione comunale e non sia meramente emulativo …“(TAR Latina, Sez. I, n. 49/2023).

In base a questo orientamento, dunque, il consigliere comunale non può presentare istanze di accesso generalizzato ed indiscriminato a tutti i dati di un determinato settore dell’amministrazione, ma deve presentare istanze in linea alle esigenze conoscitive sottese alla “ratio” della norma di cui all’art. 43 del TUEL.

Se questo è vero, è altrettanto vero tuttavia che, come esposto nelle precedenti sezioni di questo lavoro, sul consigliere comunale non può gravare alcun particolare onere di motivare le proprie richieste di accesso, in quanto questo determinerebbe una sorta di controllo dell’ente sull’esercizio delle funzioni del consigliere comunale.

Diritto di accesso e privacy

Il criterio del “ragionevole bilanciamento” e le criticità che si trascina dietro si presenta in modo sistematico ogniqualvolta i documenti a cui il consigliere richiede di accedere contengano dati personali di terzi, di categorie particolari (“sensibili” e “giudiziari” secondo la terminologia ante Reg. UE 679/2016 o GDPR).

La base giuridica su cui si fonda il trattamento nel caso di accesso ai dati dell’ente da parte del Consigliere Comunale è l’art. 43, comma 2, del TUOEL.

Secondo il Consiglio di Stato “Siffatta situazione giuridica, quantunque individualizzata in capo a ciascun consigliere, presenta la sostanza di un diritto soggettivo pubblico funzionalizzato, ovverosia implica l’esercizio di facoltà finalizzate al pieno ed effettivo svolgimento delle funzioni assegnate direttamente al Consiglio comunale; l’informazione in discorso è, dunque, strumentale all’attuazione del generale potere di indirizzo e di controllo politico-amministrativo ascritto a tale supremo organo di governo dell’ente locale” (CdS n. 4471/2005).

Da questo discende che la normativa sulla privacy sarà rispettata purché vengano rispettate le condizioni previste dal richiamato art. 43, che legittimano l’accesso del consigliere e che il trattamento avvenga rispettando i principi generali previsti dall’art. 5 del GDPR, ovvero che i dati siano:

  1. trattati in modo lecito, corretto e trasparente nei confronti dell’interessato («liceità, correttezza e trasparenza»);
  2. raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità; un ulteriore trattamento dei dati personali a fini di archiviazione nel pubblico interesse, di ricerca scientifica o storica o a fini statistici non è, conformemente all’articolo 89, paragrafo 1, considerato incompatibile con le finalità iniziali («limitazione della finalità»);
  3. adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati («minimizzazione dei dati»);
  4. esatti e, se necessario, aggiornati; devono essere adottate tutte le misure ragionevoli per cancellare o rettificare tempestivamente i dati inesatti rispetto alle finalità per le quali sono trattati («esattezza»);
  5. conservati in una forma che consenta l’identificazione degli interessati per un arco di tempo non superiore al conseguimento delle finalità per le quali sono trattati; i dati personali possono essere conservati per periodi più lunghi a condizione che siano trattati esclusivamente a fini di archiviazione nel pubblico interesse, di ricerca scientifica o storica o a fini statistici, conformemente all’articolo 89, paragrafo 1, fatta salva l’attuazione di misure tecniche e organizzative adeguate richieste dal presente regolamento a tutela dei diritti e delle libertà dell’interessato («limitazione della conservazione»);
  6. trattati in maniera da garantire un’adeguata sicurezza dei dati personali, compresa la protezione, mediante misure tecniche e organizzative adeguate, da trattamenti non autorizzati o illeciti e dalla perdita, dalla distruzione o dal danno accidentali («integrità e riservatezza»)

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Sulla richiesta di accesso a dati personali da parte dei consiglieri comunali, è intervenuto più volte il Garante della privacy, da una parte riconoscendo che la disposizione dell’art. 43 TUOEL non è venuta meno per effetto della normativa sulla protezione dei dati personali (come in talune sedi era stato adombrato), ma ribadendo dall’altra che il diritto di accesso dei consiglieri deve essere esercitato in osservanza del segreto d’ufficio a cui sono tenuti e deve riguardare esclusivamente “dati effettivamente utili per l’esercizio del mandato e ai fini di questo”, che equivale a dire che deve essere esercitato nel rispetto dei principi di pertinenza e di non eccedenza (sul punto si veda anche CdS Sez. V, n. 5109/2000, che richiama il provvedimento del Garante del 20 maggio 1998).

Di fronte alla tutela dei dati personali, dunque, il criterio del bilanciamento richiede che il diritto del consigliere ad accedere agli atti e alle informazioni deve essere esercitato nel rispetto del segreto d’ufficio e dei principi di pertinenza e non eccedenza, di modo che l’esercizio di questo diritto non pregiudichi altri interessi tutelati dalla legge.

Questa linea cautelativa è stata confermata anche dal Dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero dell’interno, nel Parere n.40966 del 20.12.2024, in cui, esprimendosi su un caso di richiesta, da parte di un consigliere comunale, di copia del decreto di fissazione dell’udienza preliminare rilasciato da un tribunale ordinario in cui il comune risulta parte offesa e da cui si evincevano dati sensibili, ha espresso la necessità che sia effettuato un corretto bilanciamento dei diritti alla riservatezza del privato cittadino e del diritto di informazione del consigliere secondo i principi sopra esposti.

In conclusione

Il diritto di accesso agli atti e alle informazioni riconosciuto al Consigliere Comunale ai sensi dell’art. 43 TUOEL costituisce una tipologia peculiare di accesso agli atti ed ha un’estensione amplissima, in ragione del ruolo pubblico rivestito da tale particolare soggetto. Il Comune non possiede strumenti per limitarlo, anche se può disciplinarne l’uso e tutelarsi in caso di abuso.

La normativa e gli orientamenti giurisprudenziali correnti non offrono la possibilità all’amministrazione comunale di rigettare le istanze di accesso sulla scorta di un paventato conflitto con il diritto alla privacy (come qualsiasi altro diritto tutelato dall’ordinamento) del privato cittadino: al contrario, in tale eventualità, impongono all’ente l’onere di effettuare il bilanciamento tra i diritti confliggenti al fine di reperire modalità operative in cui possa essere ammesso l’accesso e rispettati i diritti del privato, bilanciamento che porterà al rigetto tout court dell’istanza solo nei casi (rarissimi nella pratica) in cui non siano reperibili modalità operative che permettano di rispettare entrambi i diritti in contrasto e il diritto del privato debba considerarsi prevalente rispetto al diritto all’informazione del Consigliere.

Ovviamente il tutto dovrà risultare in modo dettagliato e logico dalla motivazione del provvedimento.

Parere DAIT Min. Interno n.40966 del 20.12.2024

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Stabilizzazione della SCIA e sospensione del cantiere

Commento alla Sentenza del Consiglio di Stato n. 1256/2025

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1256 del 17 febbraio 2025  ha ribadito alcuni principi in tema di stabilizzazione della SCIA e di sospensione dei lavori ex art. 27 comma 3 T.U.E.

Il provvedimento, in particolare, riafferma questi principi di diritto:

  • che è illegittima l’ordinanza di demolizione di opere edilizie già oggetto di segnalazione certificata di inizio attività cui non ha fatto seguito – nei termini perentori di cui all’art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241 – alcun provvedimento inibitorio con conseguente consolidamento degli effetti, ai sensi degli artt. 19, comma 3, l. n. 241/1990;
  • che in ragione della sua natura cautelare e temporanea, il provvedimento di sospensione dei lavori di cui all’art. 27, comma, 3 d.P .R. 6 giugno 2001, n. 380, perde efficacia una volta decorso il termine previsto senza l’adozione del provvedimento definitivo;
  • che il provvedimento di sospensione dei lavori, ove riconducibile – per il suo chiaro contenuto e il suo tenore letterale – all’art. 27 comma 3 d.P .R. n. 380/2001 non può qualificarsi come atto di inibizione definitiva dell’attività segnalata ex art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241.

Questa sentenza deve essere letta come un chiarimento, in quanto i punti di cui sopra non sono sempre stati considerati pacifici.

In sintesi, la vicenda dimostra come l’inerzia dell’amministrazione comunale nell’esercitare tempestivamente i propri poteri inibitori abbia determinato il consolidamento degli effetti delle S.C.I.A. presentate dal privato, rendendo illegittima la successiva ordinanza di demolizione.

Ma veniamo all’esame della sentenza, partendo dalla vicenda materiale.

Il fatto posto in essere dai privati

La vicenda riguarda la realizzazione di un impianto serricolo da parte di una ditta  nel comune di Albanella, in località Capasanta (siamo nel salernitano). L’attività edificatoria si è sviluppata in più fasi attraverso la presentazione di successive Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (S.C.I.A.).

Inizialmente, nell’aprile 2018, la ditta ha presentato una prima S.C.I.A. per realizzare tunnel serricoli su una particolare particella catastale, ottenendo l’autorizzazione idraulica dal Consorzio di bonifica di Paestum nel maggio 2019. Successivamente, nell’aprile 2021, ha inoltrato una seconda S.C.I.A. per ampliare l’impianto con ulteriori tunnel su ulteriori particelle, ricevendo il nulla osta idraulico dal medesimo Consorzio. Infine, nel novembre 2022, la ditta ha presentato una terza S.C.I.A. per completare l’impianto sulla particella iniziale, integrando successivamente la documentazione richiesta dal comune e ottenendo l’autorizzazione del Consorzio.

Per tutte le opere realizzate, quindi, la ditta aveva presentato regolari S.C.I.A. e ottenuto le necessarie autorizzazioni idrauliche dal Consorzio di bonifica, che nel 2024 ha anche attestato la conformità dei lavori ai nulla osta rilasciati.

L’attività del comune e i provvedimenti adottati

Il comune di Albanella ha adottato un atteggiamento piuttosto passivo rispetto alle S.C.I.A. presentate dalla ditta istante.

In relazione alla prima S.C.I.A. del 2018, non ha infatti emesso alcun provvedimento.

Per quanto riguarda la seconda S.C.I.A. del 2021, il comune ha emesso un ordine di sospensione temporanea dei lavori il 27 aprile 2021, invitando l’impresa “a voler temporaneamente sospendere l’attività fino alla comunicazione del provvedimento definitivo“. Tuttavia, a questa comunicazione non ha fatto seguito alcun provvedimento definitivo, nonostante la ditta avesse presentato spontaneamente una relazione integrativa nel maggio 2021 e richiesto informazioni sull’esito dell’istruttoria nel marzo 2022.

In merito alla terza S.C.I.A. del novembre 2022, il comune ha richiesto alcune integrazioni documentali, che la ditta ha prontamente fornito, ma anche in questo caso non è seguito alcun provvedimento inibitorio.

Solo il 6 marzo 2024, a distanza di anni dalla presentazione delle S.C.I.A., il comune ha emesso un’ordinanza di demolizione per l’impianto serricolo di circa 18.200 mq e per la deviazione del fosso di raccolta delle acque meteoriche, sostenendo che tali opere fossero state realizzate senza titolo abilitativo.

Il processo in primo e secondo grado

La ditta ha impugnato l’ordinanza di demolizione e l’ordine di sospensione dei lavori davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.) della Campania, articolando otto motivi di ricorso. Il T.A.R. ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento demolitorio sulla base della violazione dell’art. 19, comma 3, L. 241/1990, ritenendo che gli effetti delle tre S.C.I.A. si fossero ormai consolidati.

Il comune di Albanella ha quindi proposto appello al Consiglio di Stato, formulando due motivi di impugnazione: la presunta violazione della normativa sul procedimento amministrativo e del D.P.R. 380/2001, nonché la violazione della legge regionale della Campania sugli impianti serricoli.

Durante il procedimento di appello, il Consiglio di Stato ha ordinato al comune di produrre una dettagliata relazione sui fatti di causa, corredata dai relativi documenti. Tuttavia, il comune non ha ottemperato adeguatamente a tale ordine istruttorio, presentando una relazione imprecisa e confusa, priva della documentazione richiesta.

Le soluzioni del Consiglio di Stato

Le questioni giuridiche  affrontate dal Consiglio di Stato riguardano l’efficacia temporale e la natura giuridica dell’ordine di sospensione dei lavori, nonché il consolidamento degli effetti delle S.C.I.A.

Quanto all’ordine dei sospensione del 27 aprile 2021 il Consiglio ha chiarito che esso aveva natura temporanea e cautelare, non definitiva, e che aveva perso efficacia una volta decorso il termine previsto dall’art. 27, comma 3, D.P.R. n. 380/2001 senza l’adozione di un provvedimento definitivo.

Per quanto riguarda le S.C.I.A., il Consiglio ha ritenuto che tutte e tre si fossero consolidate per mancata adozione di provvedimenti inibitori nei termini perentori di legge (30 giorni). Di conseguenza, l’ordinanza di demolizione del 6 marzo 2024 è stata considerata illegittima perché adottata ben oltre il termine perentorio previsto dall’art. 19, comma 3, L. 241/1990 e in assenza dei presupposti per esercitare il potere di autotutela.

Il Consiglio di Stato ha dunque respinto l’appello del comune, condannandolo al pagamento delle spese di giudizio (€5.000 oltre accessori) e disponendo la trasmissione della sentenza alla Procura regionale della Corte dei conti per la Campania, evidenziando la condotta processuale inadeguata del comune.

Insomma, uno sfacelo per l’amministrazione comunale

I principi di diritto analizzati dal Consiglio di Stato

Sostanzialmente la pronuncia analizza, da una parte, la portata dell’istituto della stabilizzazione della SCIA in mancanza di atti di blocco nei termini e dall’altra la valenza dell’ordine di sospensione dei lavori ai sensi dell’art. 27 TUE.

Riguardo alla stabilizzazione della SCIA

La materia è disciplinata dall’art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241 e dalle norme da questi richiamate.

Facciamo un rapido excursus.

A mente del comma 3 “l’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l’attività si intende vietata. Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell’interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l’amministrazione dispone la sospensione dell’attività intrapresa.
L’atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l’adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata.”

Il comma 6 bis aggiunge: “nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.380, e dalle leggi regionali.”

Quest’ultima disposizione richiama i commi 4 e 6, che riportiamo di seguito.

Comma 4:”decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21-nonies.“

Comma 6: “Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni.“

Da ultimo riportiamo l’articolo 21 novies, richiamato dal comma 4 citato.

“Art. 21-novies (Annullamento d’ufficio). 1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.
2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.
2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.“

Se combiniamo le norme che abbiamo riportato sopra, emergono i principi fondanti della materia, ovvero:

  1. la SCIA edilizia può e deve essere interessata da attività di verifica da parte dell’amministrazione e, ove sia riscontrata la carenza dei requisiti e presupposti per la legittimità dell’attività segnalata, da un atto di blocco, che deve intervenire nel termine di 30 giorni dalla segnalazione;
  2. è ammesso il blocco tardivo della SCIA edilizia, che intervenga dopo i 30 giorni, solo con provvedimento motivato sussistendone le ragioni di interesse pubblico, che intervenga entro un termine non superiore a dodici mesi (precedentemente erano 18);
  3. ove la SCIA sia fondata su false rappresentazioni dei fatti o su dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, è possibile il blocco tardivo anche trascorso il termine di 12 mesi;
  4. la falsa (attenzione, non erronea) attestazione o dichiarazione dell’esistenza dei requisiti e presupposti di legittimità dell’opera soggetta a SCIA nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, costituisce reato ed è punita con la reclusione da uno a tre anni.

La sentenza in commento si sofferma sulla natura del termine di legge per l’adozione dei provvedimenti di blocco ordinario e lo qualifica come perentorio, in linea con il precedente di cui alla sentenza CdS n. 1098/2022, che cita, e del ben più incisivo precedente di cui alla Sent. n. 3224/2023, secondo cui “in sostanza in materia edilizia, decorsi i previsti termini di 30 o 60 giorni dalla proposizione della SCIA, l’amministrazione competente, ai sensi del comma 4 dell’art. 19 della L. n. 241/90, adotta comunque i provvedimenti inibitori ovvero repressivo/sanzionatori previsti dal precedente comma 3, ma previa valutazione dell’esistenza delle condizioni previste per l’esercizio del cd. potere di autotutela di cui all’art. 21 nonies della L. n. 241/90 (T.A.R. Lazio Roma Sez. II quater, 25/01/2021, n. 911). Il superamento del limite temporale di 18 mesi per l’esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies, legge n. 241/90 e, quindi, in tema di SCIA, per l’esercizio “tardivo” dei poteri repressivo/sanzionatori di cui al D.P.R. n. 380/2001, comporta l’illegittimità dell’esercizio tardivo dell’indicato potere, salvo nei casi in cui, a prescindere da qualsivoglia accertamento penale di natura processuale, il soggetto segnalante abbia rappresentato uno stato preesistente – anche mediante il solo silenzio su circostanze rilevanti – diverso da quello reale (T.A.R. Lazio Roma Sez. II quater, 21/10/2020, n. 10702).“

Scaduti i termini per i blocchi, quindi, la SCIA subisce il fenomeno del consolidamento e, salve le conseguenze del falso, non è più tangibile.

Il principio risulta ben consolidato e condivisibile, nell’ottica della sostenibilità del sistema e della tutela, seppur residuale, dell’interesse del cittadino a non vedersi privare senza limiti temporali di quanto riteneva legittimamente acquisito.

Tuttavia non è mancato chi ha approcciato alla questione in termini opposti, come il Consiglio di Giustizia Amministrativa della regione Sicilia che nella sentenza n. 525/2021 ha avuto modo di affermare che “il termine di trenta giorni cui fa riferimento il sesto comma dell’art. 23 del d.P .R. n. 380 del 2001 deve intendersi come un termine sollecitatorio, rivolto agli organi dell’Amministrazione, che hanno il dovere di intervenire nel detto arco temporale, il quale, una volta decorso, non incide però sull’esercizio del potere di vigilanza in materia urbanistico – edilizia, che può ancora essere esercitato integralmente e senza condizioni.“

Sulla portata della sospensione dei lavori ex art. 27, comma 3 del Testo Unico dell’Edilizia

Più articolate le soluzioni reperite sull’interpretazione dell’art. 27.

La norma nella sua formulazione vigente è la seguente (riportiamo solo le parti che ci interessano):

“Art. 27 (L) Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia (legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 4; decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, articoli 107 e 109)

1. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale esercita, anche secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente, la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.

2. Il dirigente o il responsabile, quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni ed integrazioni, nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi.
Qualora si tratti di aree assoggettate alla tutela di cui al regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267, o appartenenti ai beni disciplinati dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, nonché delle aree di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il dirigente provvede alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi, previa comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa. Per le opere abusivamente realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, o su beni di interesse archeologico, nonché per le opere abusivamente realizzate su immobili soggetti a vincolo o di inedificabilità assoluta in applicazione delle disposizioni del titolo II del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il Soprintendente, su richiesta della regione, del comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero decorso il termine di 180 giorni dall’accertamento dell’illecito, procede alla demolizione, anche avvalendosi delle modalità operative di cui ai commi 55 e 56 dell’articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662.

3. Ferma rimanendo l’ipotesi prevista dal precedente comma 2, qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d’ufficio o su denuncia dei cittadini, l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui al comma 1, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, ordina l’immediata sospensione dei lavori, che ha effetto fino all’adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall’ordine di sospensione dei lavori. Entro i successivi quindici giorni dalla notifica il dirigente o il responsabile dell’ufficio, su ordinanza del sindaco, può procedere al sequestro del cantiere”

In sintesi la norma in esame (il comma 3 dell’articolo riportato) prevede una particolare ipotesi di sospensione cautelare dei cantieri quando vi sia stata una prima contestazione di inosservanza di norme di legge e di regolamento, delle prescrizioni degli strumenti urbanistici e delle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.

Tale provvedimento ha efficacia limitata nel tempo, in quanto, per disposto legislativo, dura fino all’adozione dei provvedimenti definitivi, da adottarsi nel termine di 45 giorni.

La formulazione della norma è perfettibile, comunque la giurisprudenza considera, in modo pressoché pacifico, come perentorio il termine di 45 giorni, pertanto, al suo scadere, il  provvedimento decade automaticamente. Sul punto dunque la sentenza si allinea ai numerosi precedenti (tra gli altri Cons. Stato nn. 5172/2017, 2003/2016 e 3115/2014).

Più contrastato invece l’altro principio affermato, secondo cui il provvedimento do sospensione, ove sia, per il suo contenuto e il tenore letterale, riconducibile all’art. 27 comma 3 T.U.E. non può qualificarsi come atto di inibizione definitiva (blocco) dell’attività oggetto di SCIA. Quindi o l’uno o l’altro.

Su questo punto lo stesso Consiglio di Stato non ha però una visione univoca.

I giudici di Palazzo Spada, infatti, nella sentenza n. 366/2023 hanno affermato, in un caso relativo ad un provvedimento di sospensione, che “il nomen iuris attribuito dalle parti ad un provvedimento non vincola il giudice cui spetta la effettiva qualificazione giuridica del provvedimento stesso, tenendo conto del suo effettivo contenuto. Si tratta di un principio generale applicabile anche in ambito amministrativo, essendo stato precisato che “ai fini della corretta qualificazione della sua natura l’atto amministrativo va interpretato non solo in base al tenore letterale, ma soprattutto in base al suo specifico contenuto e risalendo al potere concretamente esercitato dall’amministrazione, prescindendo dal nomen iuris che gli è stato assegnato” (Cons. Stato Sez. IV, 5 giugno 2020, n. 3552; Sez. VI, n. 2799/2021)” e quindi “né alla più volta citata nota del 18 ottobre 2018 può attribuirsi la valenza di mera sospensione cautelare e temporanea dei lavori finalizzata ad approfondire la titolarità del terreno, come sostenuto dagli appellanti, dal momento che, come già osservato in giurisprudenza (sia pure in un caso non concernente contestazioni di natura edilizia) ‘Ai sensi dell’art. 19, comma 3, L. n. 241 del 1990 la sospensione, in particolare, si atteggia quale misura cautelare ad efficacia temporalmente limitata, cessando, qualora il privato adotti le misure imposte dall’Amministrazione e non seguano nei termini ulteriori provvedimenti di competenza dell’Amministrazione. Nel caso di specie, il Comune non ha imposto una regolarizzazione dell’attività, nelle more provvedendo alla sua sospensione, bensì ha riscontrato l’assenza di un titolo idoneo a legittimare l’attività economica, disponendone il divieto di prosecuzione. La sospensione ad horas, pertanto, in assenza di misure conformative e senza indicazione di un termine finale, lungi dall’estrinsecarsi in un potere atipico, corrisponde al divieto di prosecuzione dell’attività previsto dall’art. 19, comma 3, L. n. 241 del 1990, configurando, dunque, un potere espressamente tipizzato dal legislatore‘ (Cons. Stato, Sez. VI, n. 2799/2021, cit.)“.

Vedremo se il Consiglio di Stato, nelle prossime pronunce, seguirà una visione o l’altra.

Consiglio di Stato Sent. n. 1256/2025

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La dichiarazione di inefficacia della CILA edilizia

La dichiarazione di inefficacia della CILA edilizia

Atto utile, ma equivoco

Introduzione

Da tempo, in seno agli uffici edilizia privata dei comuni, è invalso l’uso di notificare al cittadino che abbia inoltrato una CILA1 di dubbia regolarità un atto denominato generalmente “dichiarazione di inefficacia”, con cui, appunto, si dichiara inefficace il documento ricevuto e si preannuncia l’esercizio di poteri repressivi, spesso non meglio identificati. A volte l’amministrazione si spinge anche ad indicare nel “provvedimento” la base giuridica di adozione, citando, a volte l’art. 7 L. 241/1990 (rubricato “Comunicazione di avvio del procedimento”), ma più spesso l’art. 10 bis del medesimo testo (rubricato questo invece “Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza”).

Da giurista cultore della materia, di fronte al formarsi di queste prassi, non posso nascondere una certa perplessità.

A parte la base giuridica invocata (su cui verremo dopo), al dilà della denominazione che l’estensore ha scelto di dare allo specifico provvedimento, è giuridicamente corretto, alla luce dell’attuale meccanica normativa, parlare di inefficacia riguardo al deposito di una CILA?

E se non lo è, l’atto che l’amministrazione pretende di notificarci quando riscontra che una CILA per qualche motivo non va bene, allora, amministrativamente parlando, che cos’è?

Con questo scritto voglio puntare alcune riflessioni, anche alla luce del panorama giurisprudenziale in cui si tende a glissare il problema (e a salvare l’atto dell’amministrazione, che, ad essere onesti, qualche utilità pratica, comunque, ce l’ha).

Efficacia

Inizio le mie riflessioni dalla parola “efficacia”.

Secondo il Devoto Oli “efficacia” nel senso comune è “la capacità di produrre l’effetto e i risultati voluti o sperati”. Riportato all’ambito del diritto il concetto esprime “l’attitudine di un fatto, di un atto, o di un negozio giuridico a produrre gli effetti collegati al suo compimento”.

In ambito giuridico il concetto può essere altrimenti raffinato come “la capacità di un atto o fatto di avere i cosiddetti effetti giuridici, di modificare direttamente il ‘mondo giuridico’ (per es. un atto o fatto può far nascere o modificare o estinguere un’obbligazione)2.

Se si parla dunque di efficacia in rapporto alla CILA, acronimo di comunicazione di inizio lavori asseverata, dovrà concludersi che tale efficacia consiste nell’attitudine di questa a produrre gli effetti collegati al suo compimento.

Ma quali sono questi effetti?

CILA

La CILA, così come disegnata oggi dal nostro ordinamento, è una mera comunicazione con cui il privato dichiara all’amministrazione di iniziare dei lavori e ne descrive le qualità e l’entità.

Essa ha valore puramente informativo e serve, come espresso in modo cristallino dal Consiglio di Stato nel suo parere n. 1784/20163, a rendere edotta l’amministrazione dell’esistenza dell’attività, in modo che essa “possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio”, mantenendo “sempre integro il potere di vigilanza contro gli abusi delineato in via generale all’art. 27 del DPR n. 380/2001”.

Se la CILA ha carattere puramente informativo e la sua efficacia consiste dunque nell’attitudine a portare a conoscenza dell’amministrazione l’esecuzione dei lavori, diventa particolarmente complicato disquisire su una sua eventuale inefficacia, almeno nei termini in cui sembrano intenderla le amministrazioni e, in una certa misura, i giudici amministrativi.

Inefficacia, inesistenza, invalidità o inutilità?

Se è vero quanto si è appuntato sopra, di vera e propria inefficacia della CILA dovrebbe parlarsi solo nei casi in cui essa sia incompleta (chiameremo questo caso Caso 1 NdR), non permetta cioè all’amministrazione di dedurre dalla comunicazione le caratteristiche dell’intervento e ritenersi messa in condizione di poter esercitare i poteri di vigilanza contro gli abusi di cui all’art. 27 TU Edilizia4.

E laddove l’incompletezza raggiunga livelli limite, tanto da non potersi individuare, dal tenore del piego comunicato, neppure le caratteristiche essenziali dell’intervento che si vuole eseguire, o dell’immobile su cui va eseguito, si potrebbe utilizzare la categoria dell’inesistenza, tanto cara alla giurisprudenza amministrativa d’antan (Caso 2).

Le declaratorie d’inefficacia o d’inesistenza, nel caso sopra visto, attengono al regime delle opere la cui esecuzione è effettivamente per legge soggetta a CILA e precedono logicamente l’avvio del procedimento per l’irrogazione delle sanzioni pecuniarie previste per l’esecuzione di lavori in assenza di essa ed hanno un senso in quanto possono, se tempestivamente adottate, prevenire l’inizio delle opere in violazione evitando al cittadino da una parte di incorrere in sanzione ed evitando all’amministrazione dall’altra, gli oneri relativi all’avvio di un procedimento sanzionatorio (ricordiamo che l’attività degli uffici deve informarsi al principio del buon andamento e non a quello di far cassa a tutti i costi, come invece più si va avanti più pare).

A ben vedere, di inefficacia si può parlare in tutti quei casi in cui la CILA è fatta male, ma non è usata a sproposito.

E quando la CILA invece sia completa e perfetta, ma sia usata a sproposito?

Si distinguono due ulteriori casi.

In un primo caso (Caso 3) l’intervento rientra nelle fattispecie di edilizia libera ai sensi dell’art. 6 DPR 380/2001. Qui l’attività edilizia è del tutto libera (con il Pagliai ci divertiamo a definirla edilizia libera – libera) e la CILA si presenta non inefficace, ma inutile.

Un’ultima ipotesi (Caso 4) prevede che la Cila venga utilizzata per comunicare lavori che avrebbero dovuto essere autorizzati da permesso per costruire oppure anticipati da SCIA. Anche qui, a rigore non si discute di efficacia o inefficacia – la CILA è perfettamente efficace secondo il criterio che abbiamo indicato sopra – ma di liceità o illiceità.

In altre parole l’atto comunicativo del privato è certamente idoneo a rendere edotta l’amministrazione di cosa si sta facendo e la mette sicuramente in condizione di esercitare i propri poteri di vigilanza, tuttavia l’intervento che si vuol porre in essere dovrebbe seguire un altro iter amministrativo che non è stato rispettato, quindi l’uso della CILA è illegittimo, mancando il quid pluris determinato dal diverso artefatto giuridico prescritto.

In questo caso è improprio utilizzare il termine “inefficacia”: sarebbe più appropriato invece riferirsi all’illiceità del comportamento.

Quindi, non contestazione d’inefficacia, ma di “uso illecito della CILA” in rapporto all’intervento prefigurato.

Le amministrazioni tendono invece a fare di tutta l’erba un fascio e denominano sempre “dichiarazione di inefficacia” questi provvedimenti, che invece, come abbiamo visto, hanno natura e logica diverse.

Le diverse basi giuridiche della “comunicazione di inefficacia” indicate dalle amministrazioni nei provvedimenti

Le ambiguità e i fraintesi rimangono anche rispetto alla base giuridica invocata dall’amministrazione per giustificare il “provvedimento”.

I richiami più gettonati sono quelli all’art. 10 bis della L. 241/1990, seguiti, quasi a pari merito da quelli che puntano all’art. 7 della medesima legge.

Ricostruito il quadro logico come sopra, emergono abbastanza chiare le difficoltà ad inquadrare la “comunicazione d’inefficacia della CILA” nell’ambito delle comunicazioni di cui all’art. 10 bis L. 241/1990, rubricato “comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza”, che presuppone l’esistenza di un procedimento da avviarsi ad istanza di parte e l’esistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza proposta, chiaramente incompatibile con lo schema della CILA, in cui non vi è alcuna istanza da accogliere, ma una semplice comunicazione con cui il privato dichiara di voler iniziare lavori già ammessi e liberalizzati dalla legge.

Altra ipotesi gettonata è il richiamo dell’art. 7 L 241/1990 “Comunicazione di avvio di procedimento”.

Anche qui sono numerose le perplessità.

Quale sarebbe il procedimento da avviare? Quello sanzionatorio o repressivo?

Per far ordine, chiameremo “procedimento sanzionatorio” quello previsto per la mancata presentazione di CILA in occasione dell’esecuzione degli interventi ad essa soggetti prevista dall’art. 6 bis ultimo comma DPR 380/2001 e “procedimento repressivo” quello previsto per gli abusi edilizi dagli artt. 30 e ss. DPR 380/2001, nel caso in cui le opere eseguite a seguito della CILA sarebbero state soggette a Permesso per costruire o SCIA.

Innanzitutto devo rilevare che perché si possa parlare di avvio di procedimento sanzionatorio o repressivo si dovrà presupporre l’esistenza di un intervento da sanzionare o reprimere e tale presupposto viene meno ogniqualvolta alla CILA malamente trasmessa non sia seguita l’effettiva esecuzione dei lavori.

Ove i lavori siano invece iniziati, l’amministrazione avvia senz’altro le procedure pertinenti, che, se aventi carattere repressivo, secondo giurisprudenza costante, tra l’altro, non richiedono alcuna comunicazione di avvio del procedimento.

Atto superfluo?

Insomma, la “dichiarazione di inefficacia” della CILA (continuiamo a chiamarla così per semplicità, pur se, abbiamo visto, la dizione è largamente impropria) par proprio essere un atto in larga misura ridondante e il più delle volte utilizzato impropriamente.

Non convince, per le ragioni indicate sopra, neppure il TAR Lazio quando afferma (nella sentenza n. 11155/2019) che la dichiarazione d’inefficacia della CILA consiste in un “semplice rilievo” in vista della sospensione dei lavori e dell’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi nell’esercizio del potere di vigilanza contro gli abusi delineato in via generale dall’art. 27 DPR 380/2001.

Un conto è il semplice rilievo, la comunicazione senza formalità, un altro è l’emissione di un provvedimento con intento dichiarativo, da cui l’amministrazione pretende di far discendere l’esercizio del potere repressivo.

L’idea generale è che nell’ottica comune si tenda ad accostare la CILA alla SCIA e perciò si tenda ad applicare abiti mentali, peraltro non sempre corretti o aggiornati, tessuti sulle forme della seconda alla prima.

Vi è inoltre la tendenza, quasi feticistica e in parte incolpevole dell’amministrazione italiana, a “produrre” atti, maltollerando qualsiasi semplificazione e liberalizzazione, quasi ogni attività debba essere in qualche modo vagliata e autorizzata o proibita da un ufficio, con annesso pezzo di carta.

Aspetti pratici virtuosi…

Qualsiasi cosa si pensi della prassi della “dichiarazione di inefficacia della CILA”, essa ha il pregio – beninteso, se emanata nell’immediatezza del deposito della comunicazione e non mesi dopo o, come nel caso della citata sentenza del TAR Lazio, da Natale a Pasqua- ha il pregio, dicevo, eminentemente pratico, di sollevare tempestivamente le criticità dell’intervento che si vuol porre in essere e permettere di porvi rimedio, anche evitando l’inizio effettivo delle opere, il che sicuramente giova, sia all’amministrazione sia al cittadino.

… e viziosi

Sull’altro piatto della bilancia, deve considerarsi un aspetto negativo: la dichiarazione di inefficacia della CILA assomiglia troppo al provvedimento di blocco e conformativo che viene emesso nell’ambito della SCIA e porta a mio parere ad incrementare la confusione che esiste tra i due istituti.

Non a caso, addirittura molte difese, tra cui quella del ricorrente in Tar Lazio 11155/2019 che ho più volte richiamato, tendono a confondere il regime giuridico della CILA con quello della SCIA e a pretendere l’applicazione di istituti e rimedi validi certamente per la seconda, ma non per la prima.

Questa conseguenza può assumere connotati particolarmente pericolosi quando arrivi ad indurre a ritenere erroneamente operativi per la CILA i momenti di stabilizzazione che denotano la disciplina della SCIA, in particolar modo i termini per l’adozione dei provvedimento di verifica e i termini finali per il blocco tardivo (tante volte chiamato impropriamente “annullamento d’ufficio”).

O quando porti a considerare la CILA un “titolo abilitativo”, con tutte le garanzie legate a questa categoria.

È bene sottolineare che l’eventuale emanazione della “dichiarazione di inefficacia” da parte del Comune nulla toglie e nulla aggiunge all’intervento eseguito, che potrà essere verificato in ogni tempo e in ogni tempo sanzionato, senza che per esso decorra alcun “termine ragionevole”, non essendo l’autotutela neppure ipotizzabile.

Questo senza neppure prendere in considerazione il tema della conformità del costruito con il dichiarato, che abbiamo dato per scontata, e, in mancanza della quale, si apre un altro universo, che forse affronterò in un’altra occasione.

Note

1 Per i profani, si tratta della Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata di cui all’art. 6 bis DPR 380/2001.

2 AA.VV., La nuova Enciclopedia del diritto e dell’economia, Garzanti, Milano, 1987, lemma “efficacia”.

3 Cons. St., Sez. Spec. n. 1784 del 4 agosto 2016 “Schema di decreto legislativo in materia di individuazione dei procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio attività(SCIA), silenzio assenso e comunicazione di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, ai sensi dell’art. 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124”, §5.5.2, fruibile su https://www.reteambiente.it/normativa/26872/

4 Di seguito riportiamo il testo dell’art. 27 D.Lgs. 380/2001: “Vigilanza sull’attività urbanistico edilizia – 1. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale esercita, anche secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente, la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi. 2. Il dirigente o il responsabile, quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni ed integrazioni, nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi. Qualora si tratti di aree assoggettate alla tutela di cui al regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267, o appartenenti ai beni disciplinati dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, nonché delle aree di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il dirigente provvede alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi, previa comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa. Per le opere abusivamente realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, o su beni di interesse archeologico, nonché per le opere abusivamente realizzate su immobili soggetti a vincolo o di inedificabilità assoluta in applicazione delle disposizioni del titolo II del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il Soprintendente, su richiesta della regione, del comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero decorso il termine di 180 giorni dall’accertamento dell’illecito, procede alla demolizione, anche avvalendosi delle modalità operative di cui ai commi 55 e 56 dell’articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662. 3. Ferma rimanendo l’ipotesi prevista dal precedente comma 2, qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d’ufficio o su denuncia dei cittadini, l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui al comma 1, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, ordina l’immediata sospensione dei lavori, che ha effetto fino all’adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall’ordine di sospensione dei lavori. Entro i successivi quindici giorni dalla notifica il dirigente o il responsabile dell’ufficio, su ordinanza del sindaco, può procedere al sequestro del cantiere. 4. Gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, ove nei luoghi in cui vengono realizzate le opere non sia esibito il permesso di costruire, ovvero non sia apposto il prescritto cartello, ovvero in tutti gli altri casi di presunta violazione urbanistico-edilizia, ne danno immediata comunicazione all’autorità giudiziaria, al competente organo regionale e al dirigente del competente ufficio comunale, il quale verifica entro trenta giorni la regolarità delle opere e dispone gli atti conseguenti.”

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SCIA e autotutela: il potere di annullamento che in realtà non esiste

SCIA e autotutela

Il potere di annullamento che in realtà non esiste

Introduzione

Da quando è stata licenziata la riforma Madìa, accade con cadenza quasi regolare che qualcuno capiti in studio o mi fermi nella pausa di una conferenza per domandarmi “ma per l’annullamento in autotutela della SCIA vale il termine di 18 mesi?”.

A quel punto sono costretto a rispondere sempre con la stessa domanda “quale annullamento?” e ad imbarcarmi in un soliloquio in legalese che normalmente lascia il mio interlocutore peggio di come lo ha trovato.

Dato che la questione evidentemente interessa, l’equivoco è diffuso e che il termine “annullamento”, a pari merito con la parola “nullità”, è il più abusato della storia del diritto, credo sia giunto il momento di provare per iscritto a sfatare il mito.

Innanzitutto, per circoscrivere l’ambito di questo approfondimento, dalla la domanda che ho riportato all’inizio si devono in realtà estrapolare due quesiti: il primo consiste nel domandarsi se la SCIA possa essere annullata in autotutela dalla pubblica amministrazione depositaria e il secondo nel chiedersi se in materia di SCIA i poteri di intervento dell’amministrazione debbano esercitarsi, in via ordinaria e salvo l’incidente del falso (che è regolato da una disciplina peculiare), entro il limite temporale di diciotto mesi previsto dall’art. 21 nonies L. 241/1990.

La risposta a questi quesiti è quasi ovvia, a patto di aver preliminarmente ben chiara la natura giuridica della SCIA.

La natura giuridica della SCIA (e della DIA)

La SCIA, acronimo di Segnalazione Certificata di Inizio Attività, è stata introdotta nell’ordinamento tramite il D.L. 78/2010, conv. nella L. 122/2010 (a cui sono seguiti numerosi provvedimenti che hanno plasmato l’istituto conferendogli la fisionomia che ha oggi) e costituisce l’evoluzione della DIA (Dichiarazione o Denuncia di Inizio Attività), inserita a sua volta come istituto generale dalla L. 241/1990 e sviluppata con innumerevoli interventi sia a livello generale che settoriale, da cui eredita lo schema fondamentale e l’impianto generale.

È bene chiarire che, a parte le differenze dovute al mutamento del quadro normativo nel tempo e le diverse modalità di trasmissione, concettualmente DIA e SCIA sono la stessa cosa (come ho detto, l’una è l’evoluzione dell’altra), quindi le riflessioni su cui mi dilungherò valgono sia per l’una che per l’altra.

La natura giuridica della DIA è stata controversa per lungo tempo, ma tradizionalmente la riflessione ermeneutica ha preso le mosse dall’avvicinamento della DIA in termini concettuali al provvedimento amministrativo formato tramite silenzio assenso ed è stata segnata dal tentativo di ravvisare nell’istituto, visto come fattispecie a formazione progressiva, in modo diretto o indiretto, una natura provvedimentale.

Il dibattito in dottrina e giurisprudenza si è protratto per lunghi anni aggrumandosi grossomodo su due direttrici.

Parte della dottrina e parte della giurisprudenza ritenevano che all’interno del procedimento di DIA si potesse ravvisare la formazione semplificata di un assenso provvedimentale mediante silenzio[1]. In pratica, secondo questo paradigma, la DIA (o la SCIA) costituirebbe l’istanza a seguito della quale, in caso di mancato esercizio dei poteri inibitori da parte dell’Ufficio, si formerebbe, per effetto del silenzio, un provvedimento implicito oggettivamente e soggettivamente amministrativo[2].

Secondo un altro orientamento, invece, la formazione di uno specifico autonomo provvedimento a seguito del deposito della DIA per effetto del silenzio sarebbe da escludere, poiché sarebbe invece la stessa DIA a trasformarsi, da atto privato, in titolo abilitativo[3]. In questo caso il titolo non proverrebbe più dalla pubblica amministrazione, ma trarrebbe origine direttamente dalla legge per effetto del concorrere di tre elementi: il deposito dell’istanza (completa della documentazione necessaria), il decorso del termine fissato dalla legge per l’esercizio dei poteri inibitori e il silenzio dell’amministrazione.

La disciplina della DIA introdurrebbe dunque un atto di auto-amministrazione integrante esercizio privato di pubbliche funzioni (concetto reso con la perifrasi “DIA vestita in forma amministrativa”).

È a dire che l’art. 19 L. 241/1990, almeno fino alle modifiche introdotte dalla L. 124/2015, non si poneva in contrasto con una visione di questo tipo, tutt’altro[4].

Se questo è il quadro tradizionale, bisogna prendere atto che entrambe queste visioni sono state respinte dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che, chiamata a risolvere i contrasti ingeneratisi proprio in merito alla natura giuridica della DIA, con la sentenza n. 15 del 29 luglio 2011, a un anno dalla conversione in legge del D.L. 78/2010 istitutivo della SCIA, ha affermato che questa (o meglio, per la precisione la DIA) costituisce in realtà un mero atto privato, semplicemente volto a comunicare l’intenzione di intraprendere un’attività ammessa a priori direttamente dalla legge e nell’ambito del procedimento instaurato con il suo deposito non si ha mai formazione di un provvedimento amministrativo autorizzativo.

Questa impostazione, che all’inizio ha infranto un tabù, si è rivelata in linea con i successivi sviluppi normativi dell’istituto.

Un paio di settimane dopo la pubblicazione della sentenza, il D.L. n. 138/2011 ha introdotto il comma 6 ter in fine all’articolo 19 della L. 241/1990, introducendo in modo esplicito con esso il principio secondo cui “[1] la segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività si riferiscono ad attività liberalizzate e non costituiscono provvedimenti taciti liberamente impugnabili. [2] Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire l’azione di cui all’art. 31 commi 1, 2 e 3 del D.Lgs 2 luglio 2010, n. 104 (vulgo le azioni contro il silenzio previste dal codice del processo amministrativo NdR)”.

In sede di conversione del decreto (avvenuta con la L. n. 148/2011) le parole “si riferiscono ad attività liberalizzate” sono fortunatamente scomparse[5] e si è specificato che, in caso di inerzia dell’amministrazione nell’esercizio dei poteri inibitori e conformativi, sono esperibili dagli interessati esclusivamente le azioni previste dal C.p.a. contro il silenzio, con esclusione (a questo punto coerentemente) di tutte le altre, in primis quella di annullamento.

In tal senso si muovono anche la riforma Madìa e i decreti (SCIA 1 e 2) che ne sono scaturiti.

In questo contesto, riguardo alla mutata prospettiva circa la natura giuridica della SCIA il Consiglio di Stato si è espresso in sede consultiva in occasione dell’attuazione della riforma Madìa, con il parere n. 839/2016[6], reso funzionalmente all’approvazione dello schema di “decreto SCIA” di cui al D.lgs. 30 giugno 2016, n. 126 (c.d. decreto SCIA 1).

Il parere richiamato conferma il nuovo paradigma e configura la SCIA come “…‘istituto non provvedimentale’, che si inserisce in un quadro informato ai princìpi di liberalizzazione e di semplificazione, nonché ai princìpi di certezza dei rapporti giuridici e di tutela dell’affidamento legittimo…” la cui principale caratteristica “…risiede … nella sostituzione dei tradizionali modelli provvedimentali autorizzatori ‘a regime vincolato’ con un nuovo schema, ispirato alla liberalizzazione delle attività economiche private, consentite ‘direttamente dalla legge’ in presenza dei presupposti normativamente stabiliti.

L’attività dichiarata può, quindi, essere intrapresa senza il bisogno di un consenso ‘a monte’ dell’amministrazione, poiché esso è surrogato dall’assunzione di auto-responsabilità del privato, insita nella segnalazione certificata, costituente, a sua volta, atto soggettivamente ed oggettivamente privato.

In questo assetto legislativo – che appare del tutto coerente anche con l’evoluzione del diritto europeo, culminata con la direttiva servizi del 2006 – non c’è spazio, sul piano concettuale e strutturale, per alcun potere preventivo di tipo ampliativo (autorizzatorio, concessorio e, in senso lato, di assenso), che sarebbe stato comunque un potere non discrezionale, ma vincolato all’accertamento dei requisiti di legge. Tale potere viene sostituito da un potere successivo, anch’esso non discrezionale ma vincolato alla mera verifica della sussistenza dei presupposti di legge per l’esercizio dell’attività denunciata (rectius, segnalata), con connessa previsione di strumenti inibitori e repressivi in caso di esito negativo.

Il dichiarante è, quindi, titolare di una situazione soggettiva originaria, che rinviene il suo fondamento diretto ed immediato nella legge, sempre che ricorrano i presupposti normativi per l’esercizio dell’attività e purché la mancanza di tali presupposti non venga stigmatizzata dall’amministrazione con il potere inibitorio, repressivo o conformativo, da esercitare comunque nei termini di legge…”[7].

Se il concetto non fosse stato espresso con sufficiente chiarezza, il Consiglio di Stato prosegue affermando che “… a seguito della riforma del 2015 deve, quindi, considerarsi ormai definitivamente consolidata la ricostruzione più recente, che riconduce inequivocabilmente la SCIA all’ambito delle ‘attività libere’, anche se ‘conformate’ dalle leggi amministrative, sottoposte (soltanto) alla successiva verifica della sussistenza dei requisiti di tale conformazione da parte delle autorità pubbliche…”[8].

Il problema dell’annullamento in autotutela: la SCIA non è tecnicamente un atto annullabile

A meno di non voler continuare a sostenere ad oltranza gli orientamenti interpretativi provvedimentalistici del passato – oggi, si è visto, palesemente anacronistici e contrastanti, in modo abbastanza evidente, con il dato normativo – dobbiamo prendere atto, alla luce di quanto ho tentato di illustrare fin qui, che né la SCIA, né il silenzio dell’amministrazione che eventualmente la segua hanno alcun valore di provvedimento amministrativo.

Questo ci porta allora alla risposta al primo dei quesiti che ci siamo posti (se la SCIA sia o meno annullabile), che risulta praticamente scontata, considerato il fatto che il potere di annullamento in sede di autotutela, a mente degli articoli 21 octies[9] e 21 nonies[10] della L. 241/1990, può propriamente essere esercitato solo avverso provvedimenti soggettivamente ed oggettivamente amministrativi e non contro atti soggettivamente ed oggettivamente privati, come invece sono definite oggi le SCIA (e simmetricamente le DIA) usando le parole del Consiglio di Stato.

Chiarito che di annullamento non si può neppure parlare, e che quando lo facciamo lo facciamo impropriamente[11], bisogna però fare attenzione al ruolo che riveste l’amministrazione all’interno del procedimento per SCIA, ai poteri che deve esercitarvi e alla possibilità di farlo anche tardivamente.

Sappiamo che, secondo il comma 3 dell’art. 19 L. 241/1990[12], l’amministrazione è titolare di un potere di controllo nel merito della SCIA presentata e, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale per l’attività oggetto di SCIA, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione (in generale, trenta nel caso di SCIA edilizia NdR) è tenuta ad adottare provvedimenti (motivati) di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione dei suoi effetti dannosi (c.d. poteri inibitori) oppure, nel caso in cui sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, di imporre al richiedente di compiere entro un termine quanto necessario a conformarsi, fornendogli, nell’eventualità, le opportune prescrizioni (c.d. poteri conformativi).

Laddove l’amministrazione non si muova nel termine, ai sensi del comma 4 dell’art. 19 citato, è stabilito che essa debba adottare comunque i provvedimenti inibitori o conformativi rituali, ma possa procedervi solo “in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21-nonies”, ovvero quelle stesse condizioni che legittimerebbero, se vi fosse un provvedimento amministrativo, il suo annullamento d’ufficio e segnatamente: (1) che sussistano ragioni di interesse pubblico (aggiungo, concrete ed attuali) ad adottare tardivamente i provvedimenti inibitori o confermativi e (2) che l’adozione di tali provvedimenti intervenga entro uno spazio temporale ragionevole, non superiore a diciotto mesi.

Ecco dunque da dove nasce l’equivoco: l’articolo 19, per porre un limite al potere di controllo dell’amministrazione sulla SCIA richiama i presupposti per l’annullamento, e per questo il suo significato viene frainteso, ma a una lettura attenta appare chiaramente come lo stesso articolo di annullamento (e non a caso) non parli mai.

L’esercizio tardivo dei poteri inibitori e conformativi e il termine di diciotto mesi

Come visto, la disciplina della SCIA non prevede l’annullamento in autotutela e, conseguentemente, nessun termine ragionevole per provvedervi.

Quello che invece questa disciplina prevede è l’esercizio funzioni di vigilanza sull’attività del privato (oggetto di SCIA) da parte della pubblica amministrazione, che si esplicano nell’adozione (eventuale) di provvedimenti inibitori o conformativi.

Tale attività di vigilanza si dipana su due livelli temporali successivi: il primo entro il termine di 60 giorni dal deposito della SCIA, in cui il potere di vigilanza è pieno, e il secondo entro i successivi diciotto mesi, in cui il potere di vigilanza può essere esercitato se sostenuto dalla sussistenza di un interesse pubblico rilevante.

Scaduto il secondo termine cessa il potere di vigilanza della pubblica amministrazione competente sull’attività di cui alla SCIA.

Un termine di diciotto mesi, rispondendo al secondo dei quesiti che abbiamo posto all’inizio, è dunque previsto anche con riferimento alla SCIA, ma il suo decorso non inibisce l’esercizio di un (in realtà inesistente) potere di annullamento, ma l’esercizio delle funzioni di vigilanza dell’amministrazione sull’attività oggetto di SCIA.

Quanto alla decorrenza di tale termine, l’art. 2 comma 4 del D.Lgs n. 222/2016 (c.d. decreto SCIA 2) ha colmato un vuoto normativo inizialmente relitto, specificando che esso decorre dalla scadenza del termine ordinario (sessanta giorni secondo la disciplina generale, trenta per l’edilizia).

Riflessioni conclusive

Spero che alla fine di questo piccolo lavoro sia emerso chiaro come il regime della SCIA abbia ormai assunto una fisionomia matura e si sia, direi completamente, affrancato dalla condizione di vassallaggio rispetto al paradigma classico dell’agire amministrativo per provvedimenti.

Certo, non è facile abbandonare i vecchi abiti mentali, specie se li abbiamo vestiti a lungo, ma bisogna prendere atto che l’ordinamento sta andando in una direzione diversa rispetto a quella a cui siamo abituati.

Oggi la SCIA costituisce il regime largamente più utilizzato per gestire i rapporti tra amministrazione e attività private e, seppur non lo si possa ritenere sempre adeguato all’impresa, è necessario che tutti gli operatori ne acquisiscano le logiche e le particolarità e comincino a concepirlo come un sistema a se stante e non, come si è fatto fino ad oggi, come il cugino povero del procedimento di autorizzazione, su cui stabilire finte simmetrie.

Finché non entreremo in quest’ottica e finché distinzioni, logiche e particolarità come quelle che ho tentato di descrivere in queste righe non saranno percepite in modo automatico non avremo accesso ad una parte sostanziale delle funzionalità che, volenti o nolenti, la macchina amministrativa oggi ci mette a disposizione.

Cercare di guidare una macchina con il freno a mano tirato dà poche soddisfazioni e generalmente provoca disastri.

Note

  1. E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2016, p. 530. ↑
  2. In questo senso, tra le tante, Cons. St. n. 2558/2010, Cons. St. n. 3263/2010 e Cons. St. n. 1423/2010; per una critica vedasi Cons. St. Ad. Plen. n. 15/2011, ¶ 5.2. ↑
  3. Per la disamina di questo orientamento vedasi l’excursus tracciato da Cons. St. Ad. Plen. n. 15/2011, ¶ 5.3. ↑
  4. L’art. 19 comma 3 L. 241/1990, nella formulazione assunta a seguito della novella introdotta tramite il D.L. n. 35/2005 conv. nella L. n. 80/2005, rimasta invariata fino alla riforma del 2015, prevedeva infatti che, in caso di mancata adozione nei termini dei provvedimenti inibitori di rito fosse fatto “… comunque salvo il potere dell’amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies…” richiamando dunque l’intera disciplina sia della revoca che dell’annullamento in autotutela, entrambe strutturate per incidere, se non su un atto dell’amministrazione, quantomeno su di un titolo che comunque assumesse carattere amministrativo. ↑
  5. Perché dicevano più di quel che era coerente dire e la loro esistenza generava più questioni di quante ne risolvesse. Sarebbe interessante immaginare, ad esempio, cosa avrebbe potuto essere del nascituro regime della CILA se queste parole non fossero state cancellate. ↑
  6. Consiglio di Stato Parere n. 839/2016 sul sito Giustizia Amministrativa, fruibile da https://www.giustizia-amministrativa.it/portale/pages/istituzionale/ucm?id=xmibpmb6zqwjojx74igrlkvsyu, link verificato il 27.11.2019. ↑
  7. Cfr. Consiglio di Stato, Parere n. 839/2016 cit. ¶ 3.1. ↑
  8. Cfr. Consiglio di Stato, Parere n. 839/2016 cit. ¶ 3.2. ↑
  9. L. 241/1990, art. 21 octies “Annullabilità del provvedimento – 1. È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza. 2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. Testo vigente al 27.11.2019. ↑
  10. L. 241/1990, art. 21 nonies “Annullamento d’ufficio – 1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo. 2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole. 2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di diciotto mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445”. Testo vigente al 27.11.2019. ↑
  11. Anche se spesso e spesso in “sede ufficiale”, come ad esempio in TAR Lazio n. 4728/2018. ↑
  12. L. 241/1990, art. 19 “Segnalazione certificata di inizio attività – Scia – 1. Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione dell’interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria. La segnalazione è corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, nonché , ove espressamente previsto dalla normativa vigente, dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, ovvero dalle dichiarazioni di conformità da parte dell’Agenzia delle imprese di cui all’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo; tali attestazioni e asseverazioni sono corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione. Nei casi in cui la normativa vigente prevede l’acquisizione di atti o pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di cui al presente comma, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti. La segnalazione, corredata delle dichiarazioni, attestazioni e asseverazioni nonché dei relativi elaborati tecnici, può essere presentata mediante posta raccomandata con avviso di ricevimento, ad eccezione dei procedimenti per cui è previsto l’utilizzo esclusivo della modalità telematica; in tal caso la segnalazione si considera presentata al momento della ricezione da parte dell’amministrazione. 2. L’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata, anche nei casi di cui all’articolo 19-bis, comma 2, dalla data della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente. 3. L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l’attività si intende vietata. Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell’interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l’amministrazione dispone la sospensione dell’attività intrapresa. L’atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l’adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata. 4. Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21-nonies. 4-bis. Il presente articolo non si applica alle attività economiche a prevalente carattere finanziario, ivi comprese quelle regolate dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e dal testo unico in materia di intermediazione finanziaria di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58. 5. (omissis). 6. Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni. 6-bis. Nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.380, e dalle leggi regionali.(19) 6-ter. La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.” ↑
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