ZLS: autorizzazione unica, termini ridotti e silenzio assenso (art. 12 d.P.C.M. 40/2024)

Procedimento unico, termini ridotti di un terzo o della metà ed effetto favorevole del decorso inutile per i progetti e le imprese dell’area ZLS

Nelle aree in cui si insediano attività industriali, produttive e logistiche, il regolamento del 2024 prevede un procedimento unico di autorizzazione, la riduzione dei termini dei procedimenti e l’effetto favorevole del loro decorso inutile

L’articolo 12 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4 marzo 2024, n. 40 (d.P.C.M. 40/2024) dispone che i progetti inerenti alle attività economiche o all’insediamento di attività industriali, produttive e logistiche nell’area della zona logistica semplificata (ZLS), “non soggetti a segnalazione certificata di inizio d’attività o a comunicazione, sono soggetti ad autorizzazione unica”. La formula distingue i progetti che seguono la segnalazione o la comunicazione da quelli che confluiscono nel procedimento unico. Le misure dei commi successivi riguardano procedimenti di tipo diverso: l’autorizzazione unica, i procedimenti ordinari a termine di legge, quelli che coinvolgono più amministrazioni e la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria. Questo articolo le raggruppa per tipo di procedimento e ne indica il coordinamento con gli articoli 13 e 14.

Il regolamento disciplina l’istituzione e il funzionamento delle ZLS. Ciascuna zona ha un decreto istitutivo, un Piano di sviluppo strategico e un Comitato di indirizzo. Il Dipartimento per le politiche di coesione e per il Sud della Presidenza del Consiglio dei ministri monitora gli interventi e gli incentivi concessi. Alle imprese che operano nell’area il regolamento riserva le misure dell’articolo 12, che riguardano i procedimenti per l’autorizzazione dei progetti e per l’avvio dei programmi di attività o di investimento.

Sommario

• Ambito e destinatari delle misure
• Il procedimento di autorizzazione unica
  • Progetti interessati ed effetti urbanistici
  • Domanda, autorità competente e conferenza di servizi
• Termini ridotti nei procedimenti ordinari
  • Riduzione di un terzo
  • Riduzione alla metà nei procedimenti con più amministrazioni
• Termini perentori ed effetto favorevole
• Oneri di urbanizzazione primaria
• Zone franche doganali
• Coordinamento con gli articoli 13 e 14
  • Monitoraggio e valutazione
  • Norme di coordinamento
• Note e fonti

Ambito e destinatari delle misure

L’articolo 12 si compone di cinque commi. I commi da 1 a 3 disciplinano l’autorizzazione unica per i progetti, il comma 4 raccoglie quattro misure di semplificazione per le imprese e il comma 5 prevede la possibile istituzione di zone franche doganali. La norma richiama, nel comma 1, l’art. 1, comma 65, della legge 27 dicembre 2017, n. 205.

Le misure del comma 4 si rivolgono sia alle nuove imprese sia a quelle già esistenti che avviano un programma di attività economiche imprenditoriali o di investimenti di natura incrementale in tutta l’area ZLS. L’autorizzazione unica dei commi 1-3 riguarda invece i progetti inerenti alle attività economiche o all’insediamento di attività industriali, produttive e logistiche. Sulla struttura della ZLS Toscana abbiamo trattato nell’articolo La ZLS Toscana tra vigilanza portuale e aggiornamenti normativi: cosa cambia per le imprese.

Il procedimento di autorizzazione unica

Progetti interessati ed effetti urbanistici

In base all’art. 12, comma 1, i progetti inerenti alle attività economiche o all’insediamento di attività industriali, produttive e logistiche nell’area ZLS, se non sono soggetti a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) o a comunicazione, richiedono l’autorizzazione unica. Il procedimento si svolge nel rispetto delle normative vigenti in materia di valutazione di impatto ambientale.

L’autorizzazione unica costituisce, ove necessario, variante agli strumenti urbanistici e di pianificazione territoriale, con l’eccezione del piano paesaggistico regionale. Le opere per la realizzazione dei progetti, eseguite da soggetti pubblici e privati, sono di pubblica utilità, indifferibili e urgenti. Questa qualificazione opera fatte salve le norme vigenti in materia di autorizzazione di impianti e infrastrutture energetiche e in materia di opere e attività ricadenti nella competenza territoriale delle Autorità di sistema portuale e degli aeroporti.

Domanda, autorità competente e conferenza di servizi

Nel procedimento confluiscono tutti gli atti di autorizzazione, assenso e nulla osta, comunque denominati, previsti dalla legislazione vigente in relazione all’opera da eseguire, al progetto da approvare o all’attività da intraprendere (art. 12, comma 2). La domanda è presentata allo sportello unico individuato dalla regione in base all’art. 5, comma 1, lettera e), oppure, in attesa della sua istituzione, allo sportello unico per le attività produttive (SUAP) territorialmente competente. Lo sportello la trasmette all’Autorità competente al rilascio, che la regione individua, anche nell’ambito del proprio ordinamento, tra le autorità regionali o locali (art. 12, comma 3).

L’Autorità provvede in esito a una conferenza di servizi, in applicazione degli artt. 14-bis e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 (L. 241/1990). Restano salve le norme di maggiore semplificazione previste da leggi regionali.

La conferenza semplificata si svolge in modalità asincrona ed è indetta entro cinque giorni lavorativi dal ricevimento della domanda. L’amministrazione procedente fissa un termine perentorio, non superiore a 15 giorni, per le richieste di integrazioni documentali e un termine perentorio, non superiore a 45 giorni, per le determinazioni delle amministrazioni coinvolte. Se tra queste vi sono amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute dei cittadini, il termine è di 90 giorni, salvo che la legge o i provvedimenti adottati in base all’art. 2 prevedano un termine diverso.

In base all’art. 14-bis, comma 4, L. 241/1990, la mancata comunicazione della determinazione entro il termine equivale ad assenso senza condizioni, salvi i casi in cui il diritto dell’Unione europea richiede provvedimenti espressi. La riunione in forma simultanea e in modalità sincrona (art. 14-ter) si svolge nei casi previsti dall’art. 14-bis, commi 6 e 7. La determinazione motivata di conclusione sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati (art. 14-quater, comma 1).

Termini ridotti nei procedimenti ordinari

Riduzione di un terzo

L’art. 12, comma 4, lettera a), riduce di un terzo i termini previsti da sei gruppi di discipline. L’elenco è tassativo, perché la lettera nomina ciascuna disciplina e non contiene formule di apertura:

• gli artt. 2 e 19 della L. 241/1990, che riguardano la conclusione del procedimento e la SCIA;
• il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (d.lgs. 152/2006), in materia di valutazione di impatto ambientale (VIA), valutazione ambientale strategica (VAS) e autorizzazione integrata ambientale (AIA);
• il d.P.R. 13 marzo 2013, n. 59, in materia di autorizzazione unica ambientale (AUA);
• il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (d.lgs. 42/2004), e il d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31, in materia di autorizzazione paesaggistica;
• il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (d.P.R. 380/2001, Testo unico dell’edilizia, TUEd), in materia edilizia;
• la legge 28 gennaio 1994, n. 84, in materia di concessioni demaniali portuali.

La riduzione opera sui termini che queste norme fissano. L’art. 2, comma 2, della L. 241/1990 stabilisce, se non è previsto un termine diverso, 30 giorni per i procedimenti delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali. L’art. 19, comma 3, fissa in 60 giorni dal ricevimento della segnalazione il termine per i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività, e il comma 6-bis lo riduce a 30 giorni per la SCIA in materia edilizia.

Riduzione alla metà nei procedimenti con più amministrazioni

L’art. 12, comma 4, lettera b), riguarda le autorizzazioni, le licenze, i permessi, le concessioni e i nulla osta, comunque denominati, la cui adozione richiede pareri, intese, concerti o altri atti di assenso di competenza di più amministrazioni. Questi provvedimenti sono adottati in base all’art. 14-bis della L. 241/1990, e i termini ivi previsti sono ridotti della metà. La stessa riduzione alla metà vale per i termini dell’art. 17-bis, comma 1, della L. 241/1990, che fissa in 30 giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento il termine entro cui amministrazioni e gestori di beni o servizi pubblici comunicano assenso, concerto o nulla osta.

La lettera b) fa salvo l’art. 38 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici), per la localizzazione e l’approvazione del progetto delle opere. Per queste ultime l’art. 38 prevede che la stazione appaltante o l’ente concedente convochi una conferenza di servizi semplificata in base all’art. 14-bis, che si conclude entro 60 giorni dalla convocazione (commi 3 e 9).

Termini perentori ed effetto favorevole

L’art. 12, comma 4, lettera c), attribuisce carattere perentorio ai termini delle lettere a) e b). Si tratta dei termini per il rilascio di autorizzazioni, approvazioni, intese, concerti, pareri, concessioni, accertamenti di conformità alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi, nulla osta e atti di assenso, comunque denominati. Gli atti sono quelli degli enti locali, regionali, delle amministrazioni centrali e di tutti gli altri enti e agenzie competenti. Decorsi inutilmente i termini, gli atti si intendono resi in senso favorevole.

Le norme richiamate della Legge fondamentale sul procedimento amministrativo contengono già un effetto favorevole del mancato riscontro. L’art. 14-bis, comma 4, equipara la mancata comunicazione della determinazione ad assenso senza condizioni. L’art. 17-bis, comma 2, considera acquisito l’assenso, il concerto o il nulla osta non comunicato nei termini, e il comma 3 estende la disciplina alle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, con un termine di 90 giorni in assenza di diversa previsione. L’art. 17-bis, comma 4, esclude i casi in cui il diritto dell’Unione europea richiede provvedimenti espressi.

Oneri di urbanizzazione primaria

L’art. 12, comma 4, lettera d), prevede un termine per le opere di urbanizzazione primaria. Riguarda le imprese beneficiarie delle agevolazioni previste dall’art. 1, comma 64, della legge 205/2017 in relazione agli investimenti effettuati nelle zone ammissibili agli aiuti a finalità regionale a norma dell’art. 107, paragrafo 3, lettera c), del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

Per queste imprese gli interventi relativi agli oneri di urbanizzazione primaria sono realizzati entro il termine perentorio di 90 giorni dalla presentazione della domanda ai gestori dei servizi di pubblica utilità. Le opere inerenti gli oneri di urbanizzazione primaria sono quelle dell’art. 16, comma 7, del d.P.R. 380/2001: strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato.

In caso di ritardo si applica l’art. 2-bis della L. 241/1990. Il comma 1 prevede il risarcimento del danno ingiusto cagionato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, a carico delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti indicati dall’art. 1, comma 1-ter, della stessa legge. Il comma 1-bis riconosce all’istante un indennizzo per il mero ritardo, alle condizioni stabilite dalla legge o da un regolamento, e le somme corrisposte a questo titolo sono detratte dal risarcimento.

Zone franche doganali

L’art. 12, comma 5, consente di istituire nelle ZLS, e nelle ZLS interregionali, zone franche doganali intercluse in base al regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013, che istituisce il codice doganale dell’Unione, e ai relativi atti di delega e di esecuzione. Ciascun Comitato di indirizzo propone la perimetrazione della zona franca. L’approvazione spetta al direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, con determinazione da adottare entro 60 giorni dalla proposta.

Coordinamento con gli articoli 13 e 14

Monitoraggio e valutazione

L’art. 13 affida al Dipartimento per le politiche di coesione e per il Sud della Presidenza del Consiglio dei ministri il monitoraggio degli interventi e degli incentivi concessi. Il Dipartimento individua, in raccordo con il Comitato di indirizzo, un piano di monitoraggio che si basa sui dati inseriti nel sistema di monitoraggio unitario previsto dall’art. 10, comma 5, lettera i). Il piano valuta l’efficacia delle iniziative con quattro indicatori: il numero di nuove imprese insediate, suddivise per settore merceologico e classe dimensionale; il numero di nuovi occupati; il valore del fatturato delle imprese insediate, per classe dimensionale; il valore totale dei nuovi investimenti, per classe dimensionale. Il testo non associa le singole misure dell’art. 12 a singoli indicatori.

Al termine dei sette anni dall’istituzione di ciascuna ZLS, e poi con cadenza almeno biennale in caso di rinnovo, il Dipartimento valuta il conseguimento dei risultati attesi sulla base del Piano di sviluppo strategico. Trasmette la valutazione al Ministro per gli affari europei, il Sud, le politiche di coesione e il PNRR. In caso di esito negativo, il Ministro propone al Presidente del Consiglio dei ministri, sentite le regioni interessate, modifiche o integrazioni al decreto istitutivo della ZLS di cui all’art. 7. All’attuazione si provvede con le risorse disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Norme di coordinamento

L’art. 14, comma 1, dispone che le norme del regolamento relative alla gestione e al funzionamento e agli organi di amministrazione integrano e modificano il Piano di sviluppo strategico delle ZLS già istituite alla data di entrata in vigore del regolamento. Si applicano, in quanto compatibili, alla ZLS prevista dall’art. 7 del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018, n. 130. La durata di quella ZLS decorre dal decreto di nomina del Comitato di indirizzo di cui all’art. 10.

L’art. 14, comma 2, riguarda i procedimenti di istituzione non ancora conclusi alla data di entrata in vigore del regolamento. Sono definiti in base all’art. 1, comma 65, secondo periodo, della legge 205/2017 e al d.P.C.M. 25 gennaio 2018, n. 12, recante il regolamento in materia di istituzione delle Zone economiche speciali (ZES). Alle ZLS istituite in questo modo si applicano anche gli artt. da 8 a 13 del regolamento, tra cui l’art. 12.

Note e fonti

• d.P.C.M. 4 marzo 2024, n. 40, artt. 5, 7, 10, 12, 13 e 14
• La ZLS Toscana tra vigilanza portuale e aggiornamenti normativi: cosa cambia per le imprese, 14 aprile 2026
• Legge 7 agosto 1990, n. 241, artt. 2, 2-bis, 14-bis, 14-ter, 14-quater, 17-bis e 19
• Legge 27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, commi 64 e 65
• Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
• d.P.R. 13 marzo 2013, n. 59
• Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
• d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31
• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (TUEd), art. 16, comma 7
• Legge 28 gennaio 1994, n. 84
• Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, art. 38
• Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, art. 107, paragrafo 3, lettera c)
• Regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013
• Decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, art. 7, convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018, n. 130
• d.P.C.M. 25 gennaio 2018, n. 12

Avv. Fabio Squassoni — Studio Legale Squassoni, Marina di Carrara (MS)
Delegato del MIMIT nel Comitato d’Indirizzo della ZLS Toscana