Il Consiglio di Stato chiarisce quando il vincolo paesaggistico è concretamente violabile: proporzionalità e lesività effettiva come criteri interpretativi nel terzo condono

Sommario

• Il Consiglio di Stato chiarisce quando il vincolo paesaggistico è concretamente violabile: proporzionalità e lesività effettiva come criteri interpretativi nel terzo condono
• Sommario
• 1. Il paradosso del vincolo che non può essere leso
• 2. Il terzo condono e le opere in area vincolata
• 2.1 Il perimetro del condonabile: art. 32, comma 27, lett. d)
• 2.2 La disciplina regionale laziale e la Riserva del Litorale Romano
• 3. Il caso: il soppalco
• 4. La qualificazione giuridica del soppalco: il criterio del carico urbanistico
• 5. Il vincolo paesaggistico tra automatismo e lesività concreta
• 5.1 La natura interna dell’opera come fattore dirimente
• 5.2 Proporzionalità e ragionevolezza come argini dell’automatismo vincolistico
• 6. Riflessioni critiche: luci e ombre della pronuncia
• Note e fonti

1. Il paradosso del vincolo che non può essere leso

Se l’opera non si vede dall’esterno il valore paesaggistico non pùò essere violato. È quello che il Consiglio di Stato ha affermato con una pronuncia che s’incastra nella prassi applicativa del terzo condono edilizio in zona vincolata.

Con il Cons. St., Sez. IV, n. 2993 del 15 aprile 2026, il Supremo Collegio amministrativo afferma con chiarezza che, quando un’opera abusiva è strutturalmente inidonea a ledere il valore paesaggistico tutelato — perché interamente interna all’edificio e non visibile dall’esterno — la sola presenza di un vincolo paesaggistico sull’area non può costituire un ostacolo automatico al condono. Il criterio della lesività concreta, declinato alla luce dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, diventa così il nuovo banco di prova della legittimità dei dinieghi comunali in materia di sanatoria edilizia.

2. Il terzo condono e le opere in area vincolata

2.1 Il perimetro del condonabile: art. 32, comma 27, lett. d)

La vicenda si colloca nel tormentato universo del terzo condono edilizio, disciplinato dall’art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del 30 settembre 2003, convertito con modificazioni dalla legge n. 326 del 24 novembre 2003. La lett. d) di tale comma stabilisce che le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli — fra cui quello ambientale e paesaggistico — sono sanabili soltanto se si tratta di opere minori senza aumento di volume e di superficie, riconducibili alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e del risanamento conservativo.

È un perimetro assai ristretto, esito di un bilanciamento legislativo che ha inteso contemperare l’esigenza — politicamente insopprimibile — di regolarizzare il patrimonio edilizio abusivo con la necessità di presidiare le aree di maggiore sensibilità ambientale e paesaggistica. Rimangono fuori dal condono, in zona vincolata, le ristrutturazioni, le nuove costruzioni e, più in generale, ogni opera che abbia determinato un incremento del carico urbanistico.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato — come ricorda la pronuncia in commento, citando Cons. St., Sez. VII, n. 3550/2025 — ha già avuto modo di chiarire questa perimetrazione: ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), le opere abusive in area vincolata sono sanabili solo se minori, senza aumento di volume e superficie, quali restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria.

2.2 La disciplina regionale laziale e la Riserva del Litorale Romano

Nel caso di specie, il diniego del Comune di Roma trovava ulteriore fondamento nell’art. 3, comma 1, lett. b), della legge regionale del Lazio n. 12/2004, che pone limitazioni specifiche alla condonabilità delle opere realizzate in aree vincolate. Non era contestata la collocazione dell’immobile nell’orbita della Riserva Naturale Statale del Litorale Romano.

Vale la pena segnalare un passaggio processuale di rilievo pratico: il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica aveva eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, sostenendo di essere stato erroneamente qualificato come rappresentante legale della Riserva. Il Consiglio di Stato ha disatteso l’eccezione, ribadendo che il Ministero è certamente legittimato — anche attraverso poteri di controllo sostitutivo — a perseguire i valori di tutela ambientale che hanno motivato l’istituzione della Riserva, la cui gestione operativa è affidata ai Comuni di Roma e Fiumicino ai sensi del Decreto del Ministro dell’ambiente del 29 marzo 1996 (G.U.R.I., Serie generale n. 101 del 2 maggio 1996).

3. Il caso: il soppalco

La società ricorrente aveva eseguito, in un immobile sito in Roma interventi di manutenzione straordinaria. Per una delle unità immobiliari aveva presentato un’istanza di sanatoria edilizia straordinaria (condono) avente ad oggetto lavori esclusivamente interni: in particolare, la realizzazione di un soppalco con superficie non residenziale (s.n.r.) e non praticabile, di circa 36 mq.

Le caratteristiche concrete dell’opera, descritte dalla stessa società in giudizio, meritano di essere riportate perché, come si vedrà, risulteranno decisive nell’economia della decisione. Il soppalco non era finestrato; aveva un’altezza limitata, tale da escluderne la fruizione residenziale; era privo di qualsiasi impianto tecnologico — nessun servizio igienico, nessun collegamento idraulico o elettrico autonomo. Le sue dimensioni erano strettamente legate all’altezza dei soffitti dell’appartamento — generosa, a fronte di una superficie utile lorda (SUL) residenziale limitata — e la sua funzione era quella di ricavare spazi di deposito per oggetti non di uso quotidiano, migliorando la fruibilità degli ambienti sottostanti.

Roma Capitale aveva respinto l’istanza di condono, adducendo il contrasto con il vincolo paesaggistico insistente sull’area. Il TAR del Lazio, Sez. IV Ter, con sentenza n. 12153 del 19 luglio 2023, aveva confermato il diniego. Davanti al Consiglio di Stato, la società ha articolato un unico motivo di appello, incentrato sull’errata qualificazione dell’intervento e, sotto altro profilo, sull’applicazione — a suo avviso illegittima — del principio tempus regit actum, senza tener conto della sopravvenuta disciplina del d.P.R. n. 31/2017 che prevede l’esonero di alcune categorie di interventi dall’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 149 del D.Lgs. n. 42/2004.

4. La qualificazione giuridica del soppalco: il criterio del carico urbanistico

Prima di affrontare il tema del vincolo paesaggistico, il Consiglio di Stato risolve una questione pregiudiziale: come si qualifica, ai fini edilizi, la realizzazione di un soppalco?

Non esiste una risposta valida in assoluto. Il Collegio — richiamando C.d.S., Sez. II, n. 2373 del 21 marzo 2025 — enuncia il principio con nettezza: la realizzazione di un soppalco costituisce un intervento da valutarsi caso per caso, e il discrimine è il carico urbanistico:

• se il soppalco è idoneo a generare un maggiore carico urbanistico, rientra nell’ambito della ristrutturazione edilizia, con tutte le conseguenze che ne derivano in termini di titolo abilitativo e, nel contesto del terzo condono, di insanabilità in area vincolata;
• se il soppalco dà vita a una superficie meramente accessoria, può essere qualificato come intervento minore di manutenzione straordinaria o di risanamento conservativo, rientrando così nel perimetro del condonabile ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d).

Nel caso di specie, le caratteristiche concrete dell’opera — assenza di finestre, altezza limitata, assenza di impianti, destinazione esclusiva a deposito — depongono decisamente a favore della seconda ipotesi. Il soppalco non ha generato né avrebbe potuto generare un nuovo spazio residenziale o comunque abitativo. Di conseguenza, il Consiglio di Stato riconosce la teorica possibilità della sanatoria, anche in presenza del vincolo paesaggistico. Il percorso argomentativo, tuttavia, non è ancora concluso.

5. Il vincolo paesaggistico tra automatismo e lesività concreta

5.1 La natura interna dell’opera come fattore dirimente

È qui che la sentenza compie il passo decisivo — e, a mio avviso, giuridicamente più significativo.

Il vincolo paesaggistico, per sua natura, è un vincolo che attiene all’inquadramento visivo dell’intervento nel contesto tutelato. La sua ratio — lo dice la norma e lo conferma la giurisprudenza costante — è preservare la percezione estetica e la qualità del paesaggio. Non è un vincolo di destinazione, né un vincolo strutturale, né un vincolo igienico-sanitario: è un vincolo che reagisce all’impatto visuale dell’opera sul contesto protetto.

Questo ha una conseguenza logicamente inevitabile: se l’opera è interamente interna all’edificio, non visibile dall’esterno, e dagli atti allegati alla domanda di condono tale circostanza risulta attestata e non controversa, non vi è nemmeno la possibilità teorica di un pregiudizio concreto per i valori paesaggistici tutelati. Lo afferma il Collegio con una motivazione non priva di lucidità:

«ove dagli atti allegati alla domanda risulti attestata e non controversa una tale circostanza e la stessa non sia espressamente revocata in dubbio dal Comune, alcun rilievo può essere attribuito alla presenza del vincolo, in quanto lo stesso, alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità, non è comunque suscettibile di poter essere leso dall’opera considerata».

Roma Capitale, nel caso di specie, non aveva contestato la natura interna e la non visibilità dall’esterno del soppalco: il diniego era stato fondato esclusivamente sulla presenza del vincolo sull’area, come se tale presenza operasse quale automatismo preclusivo, a prescindere dalla natura e dalle caratteristiche concrete dell’intervento. Il Consiglio di Stato rifiuta questo automatismo.

5.2 Proporzionalità e ragionevolezza come argini dell’automatismo vincolistico

Il perno concettuale di questa parte della motivazione sono i principi di ragionevolezza e proporzionalità, qui proiettati direttamente sull’applicazione della normativa vincolistica. La sentenza afferma, in sostanza, che l’invocazione di un vincolo paesaggistico deve essere proporzionata al rischio concreto di lesione del valore tutelato. Se tale rischio è inesistente — perché l’opera non altera né potrebbe alterare la percezione visiva del paesaggio — il diniego di condono fondato esclusivamente sul vincolo non è giuridicamente sostenibile.

Non si tratta, beninteso, di una deroga al regime dei vincoli paesaggistici. Il Consiglio di Stato non afferma che costruire abusivamente in zona vincolata sia lecito, né che si possa puntare sulla non visibilità dell’opera per ottenere poi la sanatoria. Il ragionamento è più raffinato: se il paesaggio è un valore percettivo, il vincolo opera — e deve operare — in ragione della sua ratio, che è la tutela del paesaggio percepibile. Quando quella tutela è, strutturalmente e oggettivamente, incompatibile con la natura dell’opera, l’applicazione meccanica del vincolo produce un risultato sproporzionato e irragionevole.

Un principio che, come vedremo, potrebbe riverberarsi su altre fattispecie: si pensi agli interventi interni di ogni genere — rifacimento di impianti, modifiche distributive, consolidamenti strutturali non visibili dall’esterno — che insistano su edifici collocati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico. La questione andrà naturalmente valutata caso per caso.

6. Riflessioni critiche: luci e ombre della pronuncia

La pronuncia merita apprezzamento, ma anche qualche riflessione critica.

Sul lato positivo, il Consiglio di Stato compie un ragionamento pienamente coerente con i principi generali dell’ordinamento. Tutelare il paesaggio non significa applicare in modo meccanico una norma vincolistica ogni volta che un’opera insiste su un’area protetta, a prescindere da qualsiasi nesso di causalità tra l’opera stessa e il bene tutelato. Il diritto è uno strumento al servizio di valori, e quei valori devono orientarne l’interpretazione anche quando l’applicazione letterale della norma condurrebbe a un esito sproporzionato.

Sul lato critico, occorre tuttavia rilevare che la sentenza pone condizioni precise, la cui ricorrenza è decisiva per l’applicazione del principio enunciato. Il ragionamento funziona — come il Collegio stesso puntualizza — «ove dagli atti allegati alla domanda risulti attestata e non controversa» la non visibilità dell’opera dall’esterno, e «la stessa non sia espressamente revocata in dubbio dal Comune». Non si introduce, dunque, un principio assoluto: non si afferma che tutte le opere interne in zona paesaggisticamente vincolata siano automaticamente condonabili. Si afferma, più precisamente, che se la documentazione allegata prova la natura interna e non visibile dell’opera, e il Comune non la contesta, il diniego fondato esclusivamente sul vincolo paesaggistico è illegittimo.

Vi è poi un profilo che la sentenza lascia in parte irrisolto. La società appellante aveva dedotto anche l’applicabilità del d.P.R. n. 31/2017 — e in particolare dell’Allegato A, lett. A1) — in chiave retroattiva, sostenendo che tale disposizione esonerava alcune categorie di interventi dall’autorizzazione paesaggistica ex art. 149 del D.Lgs. n. 42/2004, indipendentemente dal momento dell’adozione del provvedimento. Il Collegio non ha direttamente esaminato questo motivo, avendo risolto il caso sul piano della lesività concreta. La questione — certamente interessante e meritevole di approfondimento — rimane aperta per futuri sviluppi giurisprudenziali.

Note e fonti

• Cons. St., Sez. IV, n. 2993 del 15 aprile 2026
• Art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003, conv. con mod. con L. n. 326/2003
• Art. 149, D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio)
• Art. 3, comma 1, lett. b), L.R. Lazio n. 12/2004
• D.P.R. n. 31/2017, Allegato A, lett. A1)
• Decreto del Ministro dell’ambiente del 29 marzo 1996, G.U.R.I. Serie generale n. 101 del 2 maggio 1996 (Istituzione della Riserva Naturale Statale del Litorale Romano)
• Cons. St., Sez. VII, n. 3550/2025
• C.d.S., Sez. II, n. 2373 del 21 marzo 2025
• TAR Lazio, Sez. IV Ter, n. 12153 del 19 luglio 2023