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L’accertamento di conformità basato sulla qualificazione dell’opera in contrasto con il giudicato non ferma la demolizione

Il Consiglio di Stato chiarisce gli effetti dell’istanza ex art. 37 (oggi 36 bis) del TUE effetto della errata qualificazione delle opere sugli ordini di demolizione già esecutivi

La sentenza del Consiglio di Stato n. 4382/2025 affronta una questione di grande rilevanza pratica nel diritto edilizio: può un’istanza di accertamento di conformità presentata dopo un ordine di demolizione divenuto definitivo impedire l’esecuzione della demolizione stessa? La risposta è no quando l’istanza risulta incompatibile con il regime edilizio delle opere realizzate e il giudicato si è già formato sulla qualificazione dell’intervento.

Sommario

La vicenda processuale

Il caso trae origine da una determinazione di Roma Capitale del 2014 che ordinava la demolizione di opere abusive consistenti in una sopraelevazione realizzata senza titolo su un immobile situato in una zona residenziale (di pregio) nel quadrante Nord della capitale.

L’amministrazione aveva anche irrogato una sanzione pecuniaria di 15.000 euro per gli interventi abusivi ai sensi dell’art. 16, co. 5 L.R. Lazio n. 15/2008. Dopo un lungo iter giurisdizionale conclusosi con la conferma definitiva della legittimità dei provvedimenti sanzionatori (CdS 1184/2022), l’amministrazione procedeva alla contestazione, dopo sopralluogo, dell’inottemperanza all’ordine di riduzione in pristino emesso dall’ufficio, e conseguentemente a disporre, con apposita determinazione dirigenziale, la demolizione d’ufficio delle opere abusive.

Il proprietario dell’immobile, nell’impugnare la determinazione di demolizione d’ufficio, sosteneva che l’amministrazione non avesse adeguatamente valutato un’istanza di accertamento di conformità presentata nel luglio 2014, ai sensi dell’art. 37 del TUE, e che tale circostanza avrebbe dovuto impedire l’esecuzione della demolizione.

I principi di diritto affermati

Il Collegio di Palazzo Spada ha chiarito alcuni aspetti fondamentali relativi all’efficacia dell’istanza di accertamento di conformità nel rapporto con le procedure demolitorie.

L’autorità del giudicato

La sentenza sottolinea come l’autorità del giudicato, per principio noto e consolidato, copra “sia il dedotto sia il deducibile“. Nel caso specifico, il giudicato formatosi con la precedente sentenza n. 1184/2022 aveva definitivamente qualificato l’intervento come “nuova costruzione” soggetta a permesso di costruire, il che rendeva irrilevante qualsiasi successiva valutazione sulla natura dell’opera. Tale pronuncia aveva infatti stabilito che si trattava di “interventi pertinenziali che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale” previsti dalla lettera e.6 dell’art. 3, co. 1 D.P.R. 380/2001, configurazione che esclude l’utilizzo dell’istituto della DIA.

L’incompatibilità dell’istanza con il regime edilizio

Il Consiglio ha precisato che quando un intervento viene definitivamente qualificato come “nuova costruzione priva di permesso di costruire” risulta “astrattamente incompatibile” con l’applicazione dell’art. 37 del TUE, che disciplina invece gli interventi minori assentibili con SCIA. La conseguenza è che l’istanza di accertamento di conformità, essendo “radicalmente incompatibile con il regime edilizio abilitativo riferibile alle opere realizzate“, non genera “in capo all’amministrazione comunale nessun onere di riscontro della stessa con provvedimento espresso“.

Il silenzio dell’amministrazione come diniego

I giudici di Palazzo Spada ribadiscono in questa pronuncia il principio secondo cui il silenzio da parte del Comune su un’istanza di accertamento di conformità incompatibile con il regime edilizio delle opere “assume piena efficacia di provvedimento esplicito di rifiuto, concretizzando un vero e proprio provvedimento tacito di diniego“, richiamando in proposito la sentenza della Corte Costituzionale n. 42/2023, che ha confermato il valore di tacito diniego all’accertamento di conformità decorsi sessanta giorni dall’istanza senza pronuncia motivata del Comune e il proprio orientamento conforme di cui alle sentenze nn. 2704/2023, 3396/2022, 3417/2018 e 410/2017.

La questione della sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione (fiscalizzazione)

L’appellante lamentava inoltre che l’amministrazione non avesse valutato l’applicabilità della c.d. “fiscalizzazione dell’abuso”, ossia della sanzione pecuniaria sostitutiva prevista dall’art. 33, comma 2, del TUE in luogo della demolizione ove sia riscontrata l’impossibilità della riduzione in pristino senza pregiudizio per la parte legittima del fabbricato. Su questo aspetto, il Consiglio di Stato ha ribadito il proprio orientamento secondo cui “la valutazione circa la possibilità di dare corso all’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva alla ingiunzione a demolire“.

La mancata valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva, pertanto, non può costituire un vizio dell’ordine di demolizione, ma al più della successiva fase riguardante l’accertamento delle conseguenze derivanti dall’omesso adempimento e della verifica dell’incidenza della demolizione sulle opere non abusive.

Le implicazioni pratiche

Quando un ordine di demolizione diviene definitivo e si è formato, all’esito di un contenzioso, un giudicato sulla qualificazione dell’intervento edilizio, la presentazione di istanze di accertamento di conformità fondate su una presupposta diversa qualificazione giuridica di esso risulta sostanzialmente inutile e in tal caso l’amministrazione non ha alcun obbligo di pronunciarsi espressamente e il silenzio vale come diniego.

La qualificazione giuridica dell’intervento rimane dunque cristallizzata nella forma che le è stata conferita in sentenza, anche, è bene sottolineare ove tale qualificazione non fosse corretta.

Questo implica un restringimento del ventaglio valutativo in vista dell’eventuale presentazione di un’istanza di sanatoria, sia dal lato del tecnico di parte, che dovrà far riferimento all’inquadramento emergente dalla sentenza senza possibilità di rettifica, sia dal lato dell’ufficio comunale, che dovrà far applicazione, nell’edizione del potere, degli istituti risultanti dall’applicazione della qualificazione fornita a priori dal giudicato.

Rispetto alle istanze di sanatoria, non si potrà quindi, all’atto pratico e brutalmente, in caso di assenza di titolo, utilizzare l’istituto della sanatoria minore ex art. 36 bis T.U.E. (che ha recepito il contenuto del vecchio art. 37) qualora l’intervento censurato possa rientrare astrattamente, a nostro giudizio, nell’ambito delle opere da eseguirsi con SCIA se vi sia una sentenza passata in giudicato che lo qualifichi come intervento soggetto a permesso di costruire.

In quel caso, anche laddove la qualificazione derivante dal giudicato fosse opinabile (e qualche volta può accadere), saremo obbligati a seguirla e, tornando all’esempio, attuare le misure di cui all’art. 36 T.U.E. e valutare sulla base esclusivamente di esse i presupposti di sanabilità dell’opera ed accettare eventuali limitazioni alle opportunità di salvataggio che da esse derivino.

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Abuso edilizio su suolo pubblico: quando la demolizione è l’unica strada… anche per i loculi

Il rigore assoluto dell’art. 35 TUE non ammette deroghe: una recente sentenza del Consiglio di Stato conferma che su proprietà pubblica non esistono alternative alla riduzione in pristino

Il Consiglio di Stato, con la recente sentenza n. 3853/2025, torna a ribadire un principio fondamentale del diritto dell’edilizia: quando l’illecito viene commesso su suolo pubblico, le maglie della repressione amministrativa si stringono fino a non lasciare alcuna via di fuga. La demolizione diventa l’unica opzione possibile, senza sconti, attenuanti o valutazioni di opportunità.

La vicenda, per quanto possa apparire di portata limitata, offre l’occasione per riflettere su un tema di grande rilevanza pratica che tocca una moltitudine di situazioni, dai chioschi abusivi sulle spiagge demaniali alle strutture turistico-ricettive realizzate senza titolo su aree pubbliche, fino agli ampliamenti non autorizzati di loculi cimiteriali come nel caso in esame.

Sommario

Il caso: loculi “fai da te” nel cimitero comunale

La storia che arriva fino al supremo consesso amministrativo è apparentemente semplice. Una cittadina aveva realizzato, nel cimitero comunale di Pozzuoli, dei loculi funerari a forma di “L” in sostituzione di una preesistente tomba gentilizia, senza munirsi del prescritto permesso di costruire. Il Comune, accortosene, aveva emesso un’ordinanza di demolizione ex art. 35 del TUE, scatenando la reazione della proprietaria che ha percorso tutto l’iter giurisdizionale fino al Consiglio di Stato.

Le argomentazioni difensive seguivano i canoni classici di questo tipo di controversie: le opere realizzate non avrebbero richiesto il permesso di costruire ma al massimo una SCIA, trattandosi di interventi di manutenzione straordinaria; il Comune non avrebbe effettuato la necessaria istruttoria tecnica per valutare la reale natura degli interventi; l’amministrazione avrebbe omesso la comunicazione di avvio del procedimento e non avrebbe motivato adeguatamente circa l’interesse pubblico alla demolizione, specie considerando il tempo trascorso dalla realizzazione delle opere.

L’art. 35 TUE: una norma senza sconti

Il Consiglio di Stato, confermando la decisione del TAR Campania, ha respinto ogni eccezione, richiamando un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato secondo cui “nell’ipotesi di illecito edilizio realizzato su suolo pubblico, l’art. 35 del TUE prevede come unico rimedio sanzionatorio l’ordine di demolizione, dovendosi interpretare la relativa disposizione con particolare rigore, in considerazione del fatto che l’abuso è commesso ai danni di suolo pubblico“.

La disposizione dell’art. 35 non lascia all’ente locale alcuno spazio per valutazioni discrezionali. Una volta accertata la realizzazione di interventi eseguiti in assenza o in totale difformità del permesso di costruire su suoli demaniali o comunque pubblici, l’amministrazione ha l’obbligo di ordinarne la demolizione. Non si tratta di una facoltà, ma di un dovere.

Questo regime di particolare rigore trova la sua giustificazione nel fatto che l’abuso è commesso ai danni della collettività, su beni che appartengono alla comunità e che pertanto meritano una tutela rafforzata. Il legislatore ha voluto evitare che l’interesse pubblico potesse essere sacrificato a favore di interessi particolari, anche quando questi ultimi possano apparire meritevoli di considerazione.

Le conseguenze pratiche del regime vincolato

La natura vincolata dell’atto demolitorio comporta una serie di conseguenze pratiche di grande rilievo per chi si trovi ad operare su suoli pubblici.

Assenza di comunicazione di avvio del procedimento

Poiché l’amministrazione non ha alcun margine di discrezionalità, non sussiste l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento. Il privato non può far valere il diritto di partecipazione procedimentale perché, semplicemente, non esiste alcun procedimento in cui la sua voce possa incidere sull’esito finale.

Irrilevanza dell’affidamento e del decorso del tempo

Il fatto che siano trascorsi mesi o anni dalla realizzazione dell’abuso non genera alcun affidamento tutelabile in capo al privato. Il tempo che passa non sana l’illecito né attenua la reazione sanzionatoria. Come chiarisce la sentenza in commento, “il lungo lasso di tempo intercorso tra la realizzazione dell’abuso e l’adozione del provvedimento repressivo non determina un più stringente obbligo motivazionale circa la sussistenza di un interesse pubblico attuale alla ingiunzione di demolizione”.

Motivazione semplificata

L’amministrazione non è tenuta ad effettuare complesse valutazioni comparative tra interesse pubblico e privato, né deve giustificare nel dettaglio le ragioni della scelta demolitoria. È sufficiente accertare che si tratta di proprietà pubblica e che nessun titolo edilizio è stato rilasciato.

Esclusione di sanzioni alternative

A differenza di quanto accade per gli abusi su suoli privati, dove in determinate circostanze può trovare applicazione il regime della cosiddetta “fiscalizzazione” (pagamento di una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione), su suolo pubblico questa possibilità è preclusa.

La qualificazione delle opere: un falso problema

Un aspetto particolarmente interessante della vicenda riguarda il tentativo della ricorrente di far valere che le opere realizzate non richiedevano il permesso di costruire ma al massimo una SCIA, configurandosi come interventi di manutenzione straordinaria. Si tratta di un’argomentazione ricorrente in questo tipo di contenziosi, fondata sulla speranza che una diversa qualificazione dell’intervento possa aprire spiragli per sfuggire alla demolizione.

Il Consiglio di Stato ha liquidato questa prospettazione osservando che le opere in questione “import[a]no modificazione dell’assetto edilizio dei luoghi, con aumento del carico urbanistico, così da richiedere per la loro esecuzione il rilascio di un permesso di costruire, attesa la notevole estensione in termini di superficie delle opere medesime“.

Ma al di là del caso specifico, è importante sottolineare che il regime dell’art. 35 TUE si applica indipendentemente dalla qualificazione tecnico-giuridica dell’intervento. La norma parla genericamente di “opere eseguite su terreni demaniali” senza distinguere tra le diverse tipologie di intervento. Questo significa che anche opere soggette a mera SCIA, se realizzate senza titolo su suolo pubblico, sono soggette al regime della demolizione obbligatoria.

Riflessioni conclusive e consigli pratici

La sentenza in commento rappresenta l’ennesima conferma di un orientamento giurisprudenziale granitico, che non ammette deroghe o eccezioni quando si tratti di abusi edilizi su suolo pubblico. Il messaggio che ne deriva è chiaro: su terreni demaniali, comunali o comunque pubblici, la legalità edilizia deve essere rispettata sin dal primo mattone.

Per i professionisti tecnici questo comporta una responsabilità particolare nell’assistere i propri clienti quando gli interventi insistano su aree pubbliche o di dubbia natura dominicale. È fondamentale verificare con estrema attenzione la natura giuridica del suolo e, in caso di dubbio, richiedere all’ente proprietario tutte le informazioni necessarie per inquadrare correttamente la situazione.

Per i privati cittadini, la lezione è altrettanto chiara: qualsiasi intervento, anche apparentemente modesto, su suolo pubblico deve essere preceduto dall’acquisizione del necessario titolo edilizio. L’idea che “tanto è piccolo” o “tanto è temporaneo” non trova alcuna protezione nell’ordinamento quando si tratta di proprietà pubblica.

Il rigore della normativa può apparire eccessivo, ma risponde ad una logica precisa: i beni pubblici appartengono alla collettività e come tali devono essere tutelati con particolare severità. In un Paese dove l’abusivismo edilizio ha raggiunto dimensioni preoccupanti, specie lungo le coste e nelle aree di maggior pregio ambientale, spesso demaniali, l’applicazione rigorosa dell’art. 35 TUE rappresenta uno strumento essenziale per la tutela del territorio e del paesaggio.

La sentenza CdS n. 3853/2025 ci ricorda che, almeno su questo fronte, non si ammettono sconti.

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Il criterio funzionale nella qualificazione delle opere edilizie precarie: principi e limiti secondo la giurisprudenza più recente

La questione della precarietà edilizia e il ruolo del criterio funzionale

La distinzione tra opere edilizie precarie, non soggette a titolo abilitativo, e opere stabili, per le quali è invece necessario il permesso di costruire, rappresenta uno tra i nodi rilevanti del diritto urbanistico. Tale distinzione assume particolare rilevanza pratica quando ci si trova di fronte a manufatti prefabbricati, tensostrutture, chioschi e simili installazioni che, pur presentando caratteristiche apparentemente temporanee, vengono utilizzate con modalità che ne rivelano la sostanziale stabilità funzionale.

Una recente pronuncia del Consiglio di Stato offre alcuni chiarimenti metodologici su come affrontare questa valutazione.

Sommario

Il caso affrontato dal Consiglio di Stato

Con la sentenza n. 3508/2025, la Settima Sezione del Consiglio di Stato ha affrontato un caso relativo ad alcuni manufatti realizzati all’interno di uno stabilimento balneare in un comune del Lazio. La controversia nasceva dall’ordinanza di demolizione emessa dall’amministrazione comunale nei confronti di diversi manufatti che, secondo la società proprietaria, avrebbero dovuto considerarsi precari e quindi non soggetti a titoli edilizi.

I manufatti in questione erano stati descritti nel verbale di sopralluogo dei tecnici comunali come “manufatti prefabbricati, tuttavia sorretti da staffe in ferro, tutti sovrastati da portici, che presentano strutture portanti in muratura“. La società sosteneva che, trattandosi di strutture amovibili, non fosse necessario alcun titolo edilizio per la loro realizzazione e che quindi non potessero considerarsi abusivi.

Il principio del primato del criterio funzionale

Il Consiglio di Stato ha respinto questa tesi, enunciando un principio di metodo di portata generale: secondo i giudici di Palazzo Spada, infatti, “il criterio funzionale è quello che va comunque e sempre privilegiato, onde esperire il test relativo alla precarietà o alla stabilità della struttura oggetto di controversia“.

Questo orientamento, che richiama la precedente sentenza CdS n. 10444/2024, stabilisce quindi una gerarchia chiara tra i diversi parametri di valutazione: la destinazione funzionale dell’opera prevale sulle sue caratteristiche meramente strutturali o sui materiali utilizzati per la costruzione.

Nel caso specifico, il Consiglio di Stato ha osservato che “la dimensione strutturale, a sua volta, imprime su di essi una destinazione funzionale tendenzialmente stabile, e non stagionale” e che tale valutazione risultava “coerente e complementare con le evidenze strutturali degli immobili, che pure fanno propendere per la tesi della non stagionalità“.

I parametri di valutazione del criterio funzionale

L’analisi condotta dalla Suprema Magistratura amministrativa permette di individuare alcuni parametri concreti attraverso cui applicare il criterio funzionale.

Continuità temporale dell’utilizzo

Nel caso in esame, i manufatti erano stati “mantenuti con continuità su quell’area di sedime, almeno dall’anno 2007, ossia dalla data del sopralluogo, fino all’anno 2022, ossia quando è stata emessa l’ordinanza di demolizione impugnata“. La permanenza prolungata nel tempo dello stesso utilizzo costituisce quindi un indizio significativo della stabilità funzionale dell’opera.

Destinazione d’uso effettiva

Il giudice ha valutato non la natura teoricamente temporanea dei materiali utilizzati, ma la destinazione concreta impressa alle strutture, che risultava “tendenzialmente stabile, e non stagionale“. L’uso continuativo per lo stesso scopo rivela la sostanziale stabilità dell’installazione.

Coerenza tra aspetti strutturali e funzionali

Pur privilegiando il criterio funzionale, il Consiglio di Stato ha valorizzato anche la circostanza che le caratteristiche costruttive (staffe in ferro, muratura, portici) fossero “coerenti e complementari” con la destinazione stabile, rafforzando così la conclusione.

I limiti del criterio strutturale

La sentenza evidenzia chiaramente i limiti del criterio puramente strutturale o tecnologico nella valutazione della precarietà. Il fatto che i manufatti fossero tecnicamente “prefabbricati” non è stato considerato decisivo per la loro qualificazione, dal momento che la prefabbricazione non esclude di per sé la stabilità funzionale dell’opera.

Analogamente, la presenza di “staffe in ferro” e “strutture portanti in muratura” ha contribuito alla valutazione complessiva, ma in funzione della destinazione impressa alle opere piuttosto che come elemento autonomo di giudizio. Come chiarito dai giudici, “la tecnologia costruttiva e la natura dei materiali utilizzati” hanno valore in quanto “inducono ad escludere, già in una prospettiva strutturale” la natura stagionale, ma sempre in raccordo con l’analisi funzionale.

Le implicazioni pratiche per professionisti e amministrazioni

L’orientamento espresso dal Consiglio di Stato ha immediate ricadute pratiche tanto per i professionisti quanto per le amministrazioni comunali.

Dal punto di vista dei tecnici che si trovano a valutare la necessità di titoli edilizi, il principio del primato del criterio funzionale impone di concentrare l’analisi sulla destinazione effettiva dell’opera piuttosto che sui suoi aspetti meramente formali. Non è sufficiente invocare la natura “prefabbricata” o “amovibile” di una struttura se poi essa viene utilizzata in modo stabile e continuativo nel tempo.

Per le amministrazioni comunali, la sentenza conferma la legittimità di ordinanze di demolizione anche nei confronti di opere tecnicamente amovibili quando esse presentino i caratteri della stabilità funzionale. Tuttavia, sarà necessario che la valutazione sia adeguatamente motivata, con specifico riferimento agli elementi che rivelano tale stabilità.

I profili problematici e le zone grigie

Nonostante la chiarezza del principio enunciato, permangono alcune zone grigie nell’applicazione pratica del criterio funzionale. La valutazione della “tendenziale stabilità” della destinazione d’uso può infatti presentare margini di soggettività, specie nei casi limite.

Un primo interrogativo riguarda la soglia temporale oltre la quale un utilizzo può considerarsi “stabile“. Nel caso esaminato, il periodo di quindici anni (2007-2022) è stato chiaramente sufficiente, ma non è dato sapere quale sarebbe la valutazione per periodi più brevi. La giurisprudenza dovrà progressivamente chiarire questo aspetto attraverso casistica specifica.

Un secondo aspetto problematico concerne la valutazione delle installazioni stagionali che si ripetano ciclicamente negli anni. Il criterio funzionale potrebbe portare a considerare stabili anche strutture che vengono rimosse e ricollocate periodicamente, se tale prassi si protragga nel tempo con regolarità.

Particolarmente delicata appare inoltre la questione delle strutture sportive temporanee, come i campi da padel coperti di cui si è parlato in altre occasioni. Anche in questi casi sarà determinante valutare se l’utilizzo sia effettivamente temporaneo e occasionale oppure se si configuri come stabile ancorché stagionale.

L’onere probatorio e la documentazione necessaria

La sentenza offre anche utili indicazioni sul piano probatorio. Nel caso esaminato, la documentazione prodotta dalla parte (fatture di acquisto e relazione tecnica) non è stata ritenuta “significativamente probante” per dimostrare la natura precaria delle opere, anche perché “non vi è prova che si riferissero ai manufatti di cui si discute“.

Questo richiamo evidenzia l’importanza di una documentazione puntuale e specifica. Chi intende sostenere la natura precaria di un’opera dovrà fornire elementi probatori chiari e circostanziati, che dimostrino non solo le caratteristiche tecniche della struttura, ma soprattutto la sua destinazione effettivamente temporanea.

Al contrario, le amministrazioni potranno fondare le proprie valutazioni su verifiche tecniche adeguatamente documentate, come i sopralluoghi dei tecnici comunali che, come ricorda la sentenza, “fanno fede fino a querela di falso“.

Verso una maggiore certezza applicativa

L’orientamento espresso dal Consiglio di Stato, pur non risolvendo le innumerevoli problematiche applicative, rappresenta un passo verso una maggiore univocità valutativa nell’ambito della qualificazione delle opere precarie, sulla scorta del fatto che l’affermazione del primato del criterio funzionale fornisce agli operatori un parametro di riferimento più stabile e prevedibile rispetto alle incertezze derivanti dall’applicazione, a volte aberrante, di criteri puramente strutturali o dimensionali.

Il fatto che la sostanza debba prevalere sulla forma è, del resto, canone fondamentale dell’ordinamento, a cui l’edilizia non fa eccezione.

Ogni riferimento di carattere sostanziale, tuttavia, apre spazi valutativi in capo a chi deve decidere (e cioè la P.A.), spazi che sono invece preclusi dall’applicazione di criteri dimensionali o tipologici.

E sappiamo che maggiore spazio valutativo nell’esercizio del potere, nel nostro paese, significa maggiore spazio alla contestazione.

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Da capezzagne a strade: il Consiglio di Stato ribadisce i rigorosi confini dell’art. 167 Codice BCP nelle sanatorie paesaggistiche

Non basta chiamarla manutenzione straordinaria: la lezione di Palazzo Spada sui limiti della compatibilità postuma

Il Consiglio di Stato, con la recente sentenza n. 4892/2025, ha fornito un’importante lezione di rigore interpretativo sull’ambito di applicazione dell’art. 167 del Codice BCP, confermando che la sanatoria paesaggistica postuma non può trasformarsi in uno strumento di regolarizzazione indiscriminata per ogni tipo di intervento abusivo in area vincolata.

La vicenda analizzata dai giudici di Palazzo Spada presenta profili di particolare interesse per tutti i professionisti tecnici che si confrontano quotidianamente con la spinosa materia delle sanatorie paesaggistiche, offrendo spunti di riflessione sui criteri interpretativi che orientano la giurisprudenza amministrativa nell’applicazione di questo delicato istituto.

Sommario

Il caso: da capezzagna a reticolo stradale

La controversia traeva origine dalla realizzazione, su un terreno soggetto a vincolo paesaggistico (D.M. 18 novembre 1971) e a vincolo ex lege ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. g) del Codice BCP in quanto area boscata, di un articolato sistema di viabilità che aveva completamente trasformato l’originaria conformazione della collina.

Le opere abusive comprendevano la trasformazione di quella che inizialmente era una semplice “capezzagna”[*] di accesso al fondo agricolo in un vero e proprio reticolo di strade, alcune delle quali pavimentate in porfido, cemento e piastrelle, corredate da cordoli laterali, canaline di scolo, muri di contenimento e persino impianto di illuminazione. La strada principale risultava lunga oltre 460 metri e larga, in alcuni punti, oltre 4 metri.

Di fronte all’ordinanza di demolizione, la proprietaria aveva tentato la via della sanatoria paesaggistica ex art. 167 Codice BCP, sostenendo che si trattasse di meri interventi di manutenzione straordinaria su viabilità preesistente, quindi rientranti nell’ambito di applicazione del comma 4 della disposizione.

L’art. 167 comma 4: norma eccezionale di stretta interpretazione

Il Consiglio di Stato ha colto l’occasione per ribadire un principio fondamentale nell’interpretazione dell’art. 167 comma 4 del Codice BCP ossia che si tratta di una norma eccezionale che deve essere interpretata in modo restrittivo.

Come chiarito nella sentenza, l’interprete deve privilegiare “la lettura più conforme al criterio di inestensibilità delle ipotesi di autorizzazione postuma con la conseguenza che, nei casi dubbi, l’interprete deve prediligere l’opzione che abbia per effetto quello di restringerne e non di ampliarne il campo di applicazione“.

Questo approccio ermeneutico ha immediate ricadute pratiche: significa che quando ci si trova di fronte a interventi dalla natura ambigua, la valutazione deve orientarsi verso l’esclusione dalla sanatoria piuttosto che verso l’inclusione. Il favor per la tutela paesaggistica prevale sulla possibilità di regolarizzazione postuma.

Manutenzione straordinaria: un concetto tecnico-giuridico preciso

Un passaggio particolarmente significativo della pronuncia riguarda il chiarimento sulla natura tecnica del concetto di “manutenzione straordinaria” richiamato dall’art. 167 comma 4, lett. c).

Il giudice di primo grado aveva ritenuto che il termine potesse essere utilizzato in senso “atecnico” nell’ambito della normativa paesaggistica, con una maggiore elasticità interpretativa rispetto alla definizione contenuta nell’art. 3 del TUE. Il Consiglio di Stato ha fermamente respinto questa impostazione, chiarendo che si tratta invece di “una precisa qualificazione giuridica indicata nel Testo unico dell’edilizia e come tale richiamata dall’art. 167 del D.Lgs. n. 42 del 2004, proprio al fine di escludere dalla sanatoria paesaggistica tutti gli altri interventi edilizi“.

Questa puntualizzazione costituisce un monito per la prassi professionale: non è possibile aggirare i rigorosi confini della manutenzione straordinaria facendo appello a interpretazioni elastiche del concetto quando si opera nell’ambito della sanatoria paesaggistica.

La giurisprudenza costituzionale sui tracciati viari

Particolarmente rilevante è il richiamo operato dal Consiglio di Stato alla sentenza della Corte Costituzionale n. 90/2023, che aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale di una legge regionale siciliana che consentiva la realizzazione di strade interpoderali mediante CILA.

La Consulta aveva chiarito che “la realizzazione di strade determina una trasformazione urbanistica del territorio non riconducibile a interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria, di restauro o risanamento conservativo o di ristrutturazione edilizia“, qualificandola inequivocabilmente come “intervento di nuova costruzione, in quanto tale subordinato a permesso di costruire“.

Questo orientamento della giurisprudenza costituzionale consolida definitivamente il principio secondo cui la creazione di nuovi tracciati viari, anche quando si innesti su percorsi preesistenti, configura un intervento di trasformazione territoriale non assimilabile alla manutenzione.

Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica

La sentenza offre anche alcune indicazioni sui limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni paesaggistiche. Il Consiglio di Stato ha confermato che l’accertamento di compatibilità paesaggistica “è il frutto di un giudizio sulla coerenza dell’opera con il complesso degli elementi che compongono quel contesto“, caratterizzato da “intrinseca opinabilità“.

Il controllo giurisdizionale può intervenire solo nei casi di “manifesta illogicità e irragionevolezza o travisamento dei fatti“, ma non può sostituirsi alle valutazioni discrezionali delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo. Nel caso di specie, considerati i vincoli apposti sull’area e la natura dell’intervento che aveva “radicalmente modificato l’assetto della collina tutelata“, le valutazioni negative di Commissione paesaggio e Soprintendenza sono state ritenute pienamente legittime.

L’impossibile trasformazione del fatto compiuto

Un aspetto di particolare rilievo della vicenda è rappresentato dal tentativo della proprietaria di far passare come preesistente una viabilità che, in realtà, era stata già oggetto di trasformazione abusiva nel tempo. La strategia difensiva puntava a far leva sull’esistenza di una originaria “capezzagna” per giustificare come manutenzione straordinaria interventi che avevano completamente stravolto la morfologia dei luoghi.

Il Consiglio di Stato ha smontato questa impostazione evidenziando che “la capezzagna, la cui preesistenza non è messa in dubbio nei pareri paesaggistici, costituisce una strada sterrata di accesso (in testa) ai campi, che in nulla è assimilabile al reticolo di strade successivamente realizzato“.

La lezione è chiara: non è possibile invocare la preesistenza di elementi per giustificare interventi che ne hanno completamente trasformato la natura e l’impatto paesaggistico. Il fatto che esista un sentiero o una pista di servizio non legittima la realizzazione di una strada asfaltata con cordoli e illuminazione.

Riflessioni operative per i professionisti

La pronuncia in commento offre diverse indicazioni pratiche per l’attività professionale nel delicato ambito delle sanatorie paesaggistiche.

Innanzitutto, conferma la necessità di un approccio prudenziale nell’applicazione dell’art. 167 comma 4 del Codice BCP. Non ogni intervento realizzato in assenza di autorizzazione paesaggistica può aspirare alla regolarizzazione postuma: la norma delimita tassativamente le ipotesi ammissibili e non consente interpretazioni estensive.

In secondo luogo, evidenzia l’importanza di una corretta qualificazione tecnico-giuridica degli interventi. La tentazione di ricondurre interventi complessi nell’alveo della manutenzione straordinaria per renderli compatibili con il regime di sanatoria si scontra con la rigidità delle definizioni normative e con l’orientamento restrittivo della giurisprudenza.

Infine, sottolinea la centralità della documentazione dello stato dei luoghi ante operam. Nel caso esaminato, le fotografie e la documentazione tecnica hanno consentito di dimostrare chiaramente la trasformazione subita dall’area, smontando le argomentazioni difensive basate sulla presunta preesistenza della viabilità.

Verso un approccio più rigoroso

La sentenza n. 4892/2025 si inserisce in un filone giurisprudenziale sempre più attento a preservare l’effettività della tutela paesaggistica, evitando che l’istituto della sanatoria postuma si trasformi in uno strumento di deresponsabilizzazione.

L’approccio del Consiglio di Stato appare perfettamente coerente con la ratio dell’art. 167 comma 4 del Codice BCP, che intende consentire la regolarizzazione solo di interventi di impatto limitato e sostanzialmente compatibili con i valori paesaggistici tutelati, non di vere e proprie trasformazioni territoriali mascherate da opere di manutenzione.

Per i professionisti tecnici, la lezione è chiara: occorre abbandonare ogni approccio creativo nell’interpretazione dei confini della sanatoria paesaggistica, accettando che non tutti gli interventi abusivi possano trovare una via di regolarizzazione. La tutela del paesaggio, come ricorda costantemente la giurisprudenza amministrativa, non può essere subordinata alle esigenze di sanatoria del costruito illegittimo.

La strada della prevenzione, attraverso una corretta progettazione e il rispetto delle procedure autorizzatorie, rimane l’unica davvero praticabile per evitare di trovarsi in situazioni senza via d’uscita di fronte al patrimonio paesaggistico tutelato.

[*] Una capezzagna è una striscia o fascia di terreno, spesso incolta o meno coltivata, che si trova alle due estremità (testate) opposte di un campo coltivato rettangolare. Ha direzione perpendicolare rispetto ai solchi dell’aratura. Serve principalmente come spazio funzionale per le manovre degli aratri o delle macchine agricole quando raggiungono la fine di un solco e devono invertire la marcia per tracciare il solco successivo. In agricoltura e viticoltura, la capezzagna consente anche il passaggio, la gestione delle colture e lo smaltimento delle acque di pioggia in eccesso. Viene chiamata anche capitagna o cavedagna in alcune regioni. Il termine risale risale al latino volgare “capitianea”, che deriva a sua volta da “capitium”, con il significato di “estremità” o “capo”. La radice latina caput, capitis significa proprio “testa” o “capo”, concetto che richiama la posizione della capezzagna come striscia di terreno situata alle estremità (cioè ai “capi”) dei campi coltivati.

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Giudicato passato, partita chiusa: perché il Comune non può “riparare” un permesso annullato dal giudice

Il caso Paratico: quando l’Amministrazione si illude di poter sanare tutto

Una recente pronuncia del Consiglio di Stato svela uno degli equivoci più diffusi tra le amministrazioni comunali: l’idea che, una volta annullato un permesso di costruire dal giudice amministrativo, sia sempre possibile “rimediare” attraverso nuove varianti urbanistiche, convalide o altri stratagemmi procedurali. La sentenza CdS n. 5620/2025 del 27 giugno scorso, relativa al caso del Comune di Paratico, dimostra invece che quando il caso è passato in cosa giudicata, le possibilità di “recupero” sono molto più limitate di quanto molti amministratori e tecnici comunali immaginino.

La vicenda lombarda presenta tutti gli ingredienti della cronaca amministrativa contemporanea: un permesso di costruire per un centro commerciale rilasciato nel 2016, ricorsi di associazioni ambientaliste, annullamento del titolo da parte del CdS nel 2019, tentativi dell’amministrazione di “correggere” il tiro con nuove varianti urbanistiche e nuovi permessi nel 2020, secondo annullamento nel 2024 e, da ultimo, l’inevitabile giudizio di ottemperanza che sancisce la demolizione delle opere.

Sommario

I principi cardine: quando la P.A. non può più tornare indietro

Dal ragionamento del Collegio emergono alcuni principi fondamentali che ogni professionista dovrebbe tenere ben presenti. Il primo riguarda la natura del giudicato di annullamento, che produce tre effetti distinti: l’eliminazione dell’atto dal mondo giuridico, il ripristino delle situazioni precedenti e l’effetto conformativo che vincola la successiva attività amministrativa. Questo terzo aspetto è cruciale: il Comune può certamente riesercitare il proprio potere pianificatorio, ma deve farlo rispettando i vincoli derivanti dalla pronuncia giurisdizionale e, soprattutto, con effetti che decorrono dal momento del nuovo esercizio del potere, non con efficacia retroattiva (CdS n. 3584/2017).

Il secondo principio, altrettanto rilevante, concerne l’impossibilità di “convalida” di atti già annullati in sede giurisdizionale. L’art. 21 nonies della L. 241/1990 consente infatti alla P.A. di convalidare provvedimenti “annullabili”, ma non quelli già annullati dal giudice (CdS n. 3385/2021 e CdS 4059/2018). Come osserva il Consiglio di Stato, in tal caso manca proprio l’oggetto dell’esercizio del potere di autotutela decisionale e gli atti che procedono alla “convalida” di quelli già annullati dal giudice sono nulli per violazione del giudicato (CdS n. 2351/2017).

L’art. 38 TUE dopo l’Adunanza Plenaria: una sanatoria dai confini ristretti

La sentenza offre anche l’occasione per fare il punto sui limiti dell’art. 38 TUE, quello che prevede la possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria in caso di annullamento del permesso di costruire. La disciplina di questo istituto è stata significativamente ridimensionata dall’Adunanza Plenaria n. 17/2020, che ha chiarito come la tutela dell’affidamento del privato non possa tradursi in una sorta di “condono amministrativo” rimesso alla valutazione discrezionale dell’amministrazione.

L’Adunanza Plenaria ha stabilito che l’art. 38 può trovare applicazione esclusivamente per vizi che attengono alle “procedure amministrative”, escludendo quelli che involgono profili di compatibilità della costruzione rispetto al quadro programmatorio che disciplina l’attività edificatoria. In altre parole, la fiscalizzazione è possibile solo per vizi meramente formali o procedurali, mentre resta preclusa per vizi sostanziali che riguardano la conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica.

Nel caso di Paratico, il Consiglio di Stato ha rilevato la presenza di molteplici vizi sostanziali: la difformità dalla disciplina urbanistica che aveva determinato il primo annullamento nel 2019, la mancata asseverazione della compatibilità idrogeologica della variante e l’illegittimità dell’autorizzazione paesaggistica per commistione di funzioni e mancata considerazione del Piano sovraordinato della Franciacorta. Tutti elementi che precludono l’applicazione dell’art. 38 secondo l’interpretazione restrittiva consolidatasi nella giurisprudenza successiva all’Adunanza Plenaria (CdS n. 5428/2024 e CdS n. 277/2024).

Le nuove varianti non sanano il passato

Uno degli aspetti più rilevanti della pronuncia riguarda l’inefficacia delle sopravvenute modifiche alla disciplina urbanistica rispetto alle opere già realizzate. Il Comune di Paratico aveva tentato di “sistemare” la situazione attraverso una serie di varianti successive (la quarta nel 2020, poi integrata nel 2024, e la quinta approvata nel 2025), ma il Consiglio di Stato ha chiarito che tali varianti possono influire esclusivamente sul regime di successivi titoli edilizi rilasciati in vigenza della nuova disciplina urbanistica, non sui titoli e le opere precedenti.

Il principio è logico ma spesso frainteso nella prassi: l’approvazione di una nuova disciplina urbanistica più permissiva non può sanare automaticamente opere già realizzate in contrasto con la normativa previgente. Come osserva il Collegio, anche la cosiddetta “variante di sanatoria” adottata nel 2024 “potrebbe influire esclusivamente sul regime di un successivo titolo edilizio rilasciato in vigenza della nuova disciplina urbanistica o rilevare ai fini della conformità dell’intervento alla disciplina vigente al momento del rilascio di una eventuale sanatoria, nei limiti in cui fosse applicabile l’art. 36 bis del TUE“.

Il vincolo paesaggistico: un ulteriore ostacolo

La complessità del caso si accentua per la presenza del vincolo paesaggistico, disciplinato dall’art. 167 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio. Anche sotto questo profilo le possibilità di regolarizzazione postuma risultano molto limitate, essendo consentite solo per opere che non abbiano comportato aumenti di superficie e di volume, per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica o per lavori configurabili come manutenzione. Nel caso di nuove costruzioni, come quelle di Paratico, la sanatoria paesaggistica è sostanzialmente preclusa.

La giurisprudenza ha comunque ammesso in astratto l’applicabilità dell’art. 38 TUE anche in presenza di vincoli paesaggistici, in considerazione della specificità della disciplina caratterizzata dalla presenza di un titolo poi annullato e dal conseguente affidamento del privato. Tuttavia, la regolarizzazione resta condizionata alla effettiva compatibilità dell’intervento con il regime vincolistico, valutazione che nel caso concreto ha dato esito negativo (CdS n. 4822/2019).

Indicazioni pratiche per i professionisti

La sentenza del Consiglio di Stato offre diverse indicazioni pratiche per i professionisti che si trovano ad operare in situazioni analoghe. In primo luogo, conferma che gli strumenti di sanatoria previsti dall’ordinamento hanno carattere tipico e non possono essere “creativamente” estesi dalle amministrazioni oltre i casi espressamente previsti dalla legge. La distinzione tra vizi formali e sostanziali assume quindi un rilievo fondamentale nella valutazione delle possibilità di recupero di un intervento edilizio.

In secondo luogo, la pronuncia chiarisce definitivamente che il passaggio in giudicato di una sentenza di annullamento preclude qualsiasi possibilità di “riparazione” dell’atto annullato. L’amministrazione può certamente riesercitare il proprio potere, ma si tratta di un nuovo esercizio con effetti esclusivamente prospettici.

Infine, la vicenda dimostra l’importanza di una corretta pianificazione urbanistica ab origine e del rispetto delle procedure, specialmente in presenza di vincoli sovraordinati. I tentativi di “aggiustare” ex post situazioni compromesse si rivelano spesso velleitari e comportano inevitabilmente costi e tempi aggiuntivi, senza garanzia di successo.

Il messaggio finale: meglio prevenire che curare

Il caso di Paratico si conclude con l’ordine di demolizione e la nomina del Commissario ad acta (nella persona del Prefetto), epilogo che dimostra come, una volta innescatasi la spirale del contenzioso, con controparti particolarmente ostinate, le possibilità di recupero diventino progressivamente più remote. La sentenza ha il merito di fare chiarezza su questioni spesso fraintese nella prassi amministrativa, ribadendo che il rispetto della legalità urbanistica non può essere considerato un optional e che gli strumenti di sanatoria hanno natura eccezionale e applicazione rigorosamente tipica.

Per i professionisti del settore il messaggio è chiaro: meglio investire nella correttezza procedurale ab origine piuttosto che confidare in improbabili meccanismi di recupero post-annullamento. Quando il giudicato è passato, la partita è davvero chiusa.

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Le obbligazioni propter rem nelle convenzioni edilizie: principi generali e limiti posti dall’autonomia negoziale

Il Consiglio di Stato conferma il principio ma riconosce spazio all’autonomia contrattuale

Una recente pronuncia del Consiglio di Stato offre l’occasione per approfondire il tema delle obbligazioni che nascono dalle convenzioni edilizie e il loro regime di circolazione in caso di trasferimento degli immobili interessati dall’intervento edificatorio.

La sentenza CdS n. 6361/2025, pur confermando i principi consolidati in materia di obbligazioni propter rem, introduce elementi di riflessione significativi sul ruolo dell’autonomia negoziale nella disciplina dei rapporti tra amministrazione pubblica e soggetti privati nel settore urbanistico-edilizio.

Sommario

Il caso e la questione giuridica sottesa

La vicenda trae origine da una convenzione urbanistica stipulata nel 2001 tra un Comune e alcuni soggetti privati per la realizzazione delle opere di urbanizzazione relative a un intervento edilizio. Successivamente, in seguito al trasferimento delle aree interessate e a operazioni societarie, una società era subentrata nella titolarità degli obblighi convenzionali in luogo dei contraenti originari.

Il problema sorge quando le opere di urbanizzazione convenzionate realizzate non superano il collaudo, risultando difettose.

Il Comune, tentando di ottenere il risarcimento dei danni e il completamento delle opere, si trova di fronte alla questione cruciale: chi deve rispondere degli inadempimenti?

Solo la società cessionaria che ha acquisito le aree, oppure anche i soggetti che originariamente avevano sottoscritto la convenzione?

La risposta a questa domanda dipende dalla qualificazione giuridica delle obbligazioni nascenti dalle convenzioni edilizie e dalla loro natura più o meno strettamente collegata alla titolarità del bene immobile interessato dall’intervento.

Il principio consolidato: la natura di obbligazioni propter rem degli obblighi convenzionali

Il Collegio ribadisce con fermezza quello che ormai rappresenta, per Palazzo Spada, un principio consolidato della giurisprudenza amministrativa: le obbligazioni assunte con le convenzioni urbanistiche hanno natura di obbligazioni propter rem, caratterizzate dal fatto che l’obbligato risulta individuabile in base alla titolarità di un diritto reale su un determinato bene.

Come chiarito dai giudici di Palazzo Spada, riprendendo la propria giurisprudenza (CdS n. 7250/2024 e CdS n. 3141/2019), questa particolare categoria di obbligazioni presenta la caratteristica dell’ambulatorietà: esse si trasferiscono contestualmente al trasferimento del diritto reale cui accedono, con la conseguenza che gravano tanto sui primi sottoscrittori della convenzione quanto sui successivi aventi causa.

Tale principio in realtà deriva dall’applicazione analogica dei principi previsti dagli art. 1406 e ss. del Codice Civile per il trasferimento delle obbligazioni nella cessione del contratto, fenomeno che, nelle obbligazioni propter rem avviene automaticamente con la cessione del bene. Tale normativa tuttavia (ma di questo la sentenza non parla) non prevede sempre ed in ogni caso la permanenza della solidarietà tra cedente e cessionario, ma richiede delle prese di posizione del contraente ceduto e risente in via sistematica della meccanica inerente alla possibilità o impossibilità di adempimento da parte del cedente alle obbligazioni trasferite, che dipende dalla natura e dall’oggetto della obbligazione.

La ratio di questo principio, riportato nell’ambito delle convenzioni urbanistiche, ravvisata dalla giurisprudenza amministrativa citata, risiede nel fatto che esse sono strumenti attraverso i quali l’amministrazione pubblica consente al privato di realizzare interventi edilizi a fronte dell’impegno di quest’ultimo a realizzare o finanziare opere di interesse pubblico. Sarebbe irragionevole e contrario ai principi di buon andamento dell’azione amministrativa consentire al privato di liberarsi da tali obblighi attraverso il semplice trasferimento del bene immobile interessato dall’intervento.

L’orientamento della Cassazione civile

La natura propter rem delle obbligazioni convenzionali trova conferma anche nella giurisprudenza della Corte di Cassazione. In particolare, con la sentenza Cass. n. 16999/2015, la Suprema Corte ha chiarito che “l’obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione assunta da colui che stipula una convenzione edilizia è propter rem, nel senso che essa va adempiuta non solo da colui che tale convenzione ha stipulato, ma anche da colui, se soggetto diverso, che richiede la concessione edilizia“.

La conseguenza pratica di questa qualificazione è la responsabilità solidale tra i vari soggetti che si succedono nella titolarità del bene: l’originario stipulante della convenzione, chi richiede il titolo edilizio, chi realizza materialmente l’intervento e i loro aventi causa sono tutti solidalmente obbligati nei confronti dell’amministrazione pubblica.

L’autonomia negoziale e i suoi limiti

Il caso esaminato dal Consiglio di Stato presenta però una peculiarità significativa che porta a una soluzione diversa rispetto al principio generale appena illustrato. La convenzione del 2001 conteneva infatti una specifica clausola, l’articolo 13, che disponeva testualmente: “in caso di trasferimento a terzi delle aree oggetto dell’intervento, tutti gli oneri nascenti dalla suestesa convenzione, di qualunque natura, passano a carico della parte acquirente“.

La presenza di questa clausola pone il problema dell’interpretazione del rapporto tra il principio generale delle obbligazioni propter rem e la specifica volontà contrattuale espressa dalle parti. Il Consiglio di Stato affronta la questione applicando i criteri di interpretazione del contratto di cui agli articoli 1362 e seguenti del codice civile, come già chiarito dalla propria giurisprudenza (CdS n. 6309/2022).

L’interpretazione della clausola e la liberazione dei cedenti

Secondo il Consiglio di Stato, l’interpretazione letterale della clausola contenuta nell’articolo 13 della convenzione depone chiaramente nel senso del trasferimento delle obbligazioni ai soli acquirenti delle aree, con contestuale liberazione dei cedenti che l’avevano originariamente sottoscritta.

La ratio di questa interpretazione risiede nella necessità di attribuire un significato autonomo e non meramente ripetitivo alla clausola. Se infatti si fosse dovuto applicare il principio generale della responsabilità solidale, la previsione contrattuale si sarebbe risolta in una mera clausola di stile, priva di qualsiasi rilevanza pratica.

Al contrario, riconoscendo efficacia liberatoria alla clausola, si valorizza l’autonomia negoziale delle parti e si conferisce un significato concreto alla specifica previsione contrattuale.

Le conseguenze pratiche e le cautele operative

La decisione del Consiglio di Stato offre spunti di riflessione significativi per la prassi operativa. Da un lato conferma che il principio generale delle obbligazioni propter rem mantiene la sua validità e rappresenta la regola ordinaria nel settore delle convenzioni urbanistiche. Dall’altro lato, però, riconosce che l’autonomia negoziale può modulare questa disciplina, purché con previsioni chiare ed esplicite.

Per le amministrazioni pubbliche, la sentenza suggerisce la necessità di prestare particolare attenzione alla redazione delle clausole convenzionali, valutando caso per caso l’opportunità di mantenere la responsabilità solidale di tutti i soggetti coinvolti oppure di consentire forme di liberazione dei cedenti. Tale valutazione dovrà tenere conto delle caratteristiche specifiche dell’intervento, della complessità delle opere da realizzare e delle garanzie offerte dai soggetti subentranti.

Per i soggetti privati, la pronuncia evidenzia l’importanza di una attenta valutazione delle clausole nella redazione delle convenzioni, soprattutto quando si prevedano cessioni future delle aree interessate dall’intervento. La presenza di clausole chiare e inequivocabili può infatti incidere significativamente sul regime di responsabilità applicabile.

Equilibrismo tra principi giurisprudenziali e flessibilità contrattuale e alcune riflessioni.

La sentenza del Consiglio di Stato rappresenta un esempio di equilibrismo tra l’applicazione di un principio giurisprudenziale consolidato rispetto all’inquadramento di una determinata situazione giuridica e la valorizzazione dell’autonomia negoziale delle parti.

Il principio delle obbligazioni propter rem continua a rappresentare il cardine del sistema, garantendo all’amministrazione pubblica strumenti efficaci per assicurare l’adempimento degli obblighi convenzionali anche in presenza di trasferimenti immobiliari. Al contempo, però, il riconoscimento di spazi per l’autonomia contrattuale consente una maggiore flessibilità operativa, purché esercitata attraverso previsioni chiare ed esplicite. Questa è l’ottica del giudice che traspare dalla sentenza commentata, che vuole operare una sintesi dal sapore petaloso.

La teoria è bella, ma la pratica è un’altra cosa. Nella fattispecie, trovare clausole del tipo di quella contenuta nella convenzione di cui alla sentenza in commento, è assolutamente comune. E il perché è lapalissiano, sia agli uffici, sia ai privati o, ancora di più, alle imprese contraenti: se l’obiettivo della convenzione è quello di realizzare delle opere edilizie (di pubblico interesse ma pur sempre) da eseguirsi su una determinata area, dobbiamo domandarci quale potere possa avere l’originario contraente di adempiere alle obbligazioni assunte con l’amministrazione una volta che abbia perso la proprietà e la disponibilità dell’area interessata.

La logica della solidarietà può tenere al limite per le obbligazioni di contenuto meramente pecuniario, ma non tiene più quando si richiede un fare, tantopiù se specifico.

C’è poi da considerare il dato d’esperienza comune secondo cui quando si cede la proprietà di un bene, salvo casi eccezionali, si intende operare anche uno scarico di responsabilità, che diventano componenti negative del prezzo che l’altro pagherà, si vuole considerare la partita chiusa.

Per eliminare ambiguità quindi si elabora una clausola della convenzione che libera il cedente dalla responsabilità delle opere.

Nel caso esaminato i cedenti hanno impostato la propria difesa sull’esistenza della clausola (che avrebbe potuto essere anche intesa come una semplice liberazione del cedente ai sensi dell’art. 1408 c.c.) all’interno della concessione, pertanto il risultato di escludere la loro responsabilità è stato raggiunto in modo diretto.

Sarebbe interessante invece esaminare il caso in cui la difesa venga impostata, in mancanza di una clausola di liberazione, sulla base dell’impossibilità di adempiere agli obblighi specifici di fare.

O ancora, che ne sarebbe dell’interesse pubblico all’esecuzione delle opere di urbanizzazione dove venisse accordata una riparazione a carico del solo vecchio proprietario.

Fortunatamente per gli operatori le convenzioni normalmente qualcosa su questo punto lo prevedono sempre.

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Il completamento funzionale nel condono edilizio: i criteri per stabilire quando un’opera si considera ultimata

Una recente pronuncia del Consiglio di Stato chiarisce i parametri per valutare l’ultimazione delle opere abusive ai fini della sanabilità

Il tema dell’ultimazione delle opere ai fini del condono edilizio rappresenta una questione ampiamente dibattuta nella pratica del diritto edilizio, su cui spesso si giocano le sorti delle difese degli istanti. Una recente pronuncia del Consiglio di Stato, richiamandosi ai precedenti, ha fornito importanti chiarimenti sui criteri da applicare per stabilire quando un intervento edilizio possa considerarsi completato funzionalmente, offrendo parametri oggettivi di valutazione che meritano un approfondimento.

Sommario

Il caso affrontato dal Consiglio di Stato

Con la sentenza CdS n. 5216/2025, la Settima Sezione del Consiglio di Stato ha affrontato una vicenda emblematica che evidenzia le criticità legate al concetto di completamento funzionale. Il caso riguardava un proprietario che aveva realizzato tre unità abitative in un immobile originariamente destinato a opifici industriali – e come tale licenziato – modificando quindi la destinazione d’uso senza il necessario titolo edilizio.

Dopo aver ottenuto nel 2014 tre provvedimenti di condono ai sensi della legge 326/2003, l’interessato, un anno dopo,  si è visto annullare in autotutela i titoli abilitativi. Tra i motivi addotti dal Comune nell’atto di annullamento in autotutela figurava il mancato completamento delle opere entro il termine del 31 marzo 2003, elemento decisivo per poter beneficiare della sanatoria straordinaria.

L’elemento probatorio decisivo si è rivelato essere un verbale di sopralluogo redatto dalla Polizia Municipale il 12 settembre 2003, quindi successivamente alla scadenza del termine utile per il condono. Il documento attestava che l’edificio si presentava ancora “a grezzo, privo di tamponamenti e allo stato di solo scheletro“, circostanza che ha orientato definitivamente l’esito del giudizio.

I principi giurisprudenziali consolidati sul completamento funzionale

Il Consiglio di Stato ha richiamato i principi consolidati in materia, partendo dalla definizione normativa contenuta nell’articolo 31, comma 2, della legge 47/1985, secondo cui “ai fini delle disposizioni del comma precedente, si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, ovvero, quanto alle opere interne agli edifici già esistenti e a quelle non destinate alla residenza, quando esse siano state completate funzionalmente“.

La giurisprudenza amministrativa ha progressivamente definito i contorni del concetto di completamento funzionale, chiarendo che esso deve riferirsi alla realizzazione di un intervento di cui sia possibile riconoscere le caratteristiche tipologiche, in quanto siano presenti gli aspetti essenziali che ne individuano la funzione e ne consentono l’utilizzo (CdS n. 393/2009)

Più precisamente, come ribadito nella sentenza in esame, tale concetto serve ad identificare il momento in cui il manufatto ha acquisito caratteristiche oggettivamente ed univocamente idonee alla nuova destinazione, anche se gli interventi di finitura non risultano ancora completati. La giurisprudenza ha specificato che la nozione di completamento funzionale implica uno stato di avanzamento nella realizzazione tale da consentirne potenzialmente, e salve le sole finiture, la fruizione dell’immobile secondo la destinazione prevista (CdS n. 1190/2019).

Il requisito delle tamponature esterne

Un aspetto particolarmente significativo della pronuncia riguarda il ruolo delle tamponature esterne ai fini del completamento funzionale. Il Collegio ha chiarito che l’organismo edilizio non soltanto deve aver assunto una sua forma stabile nella consistenza planivolumetrica, ma anche una sua riconoscibile e inequivoca identità funzionale che ne connoti con assoluta chiarezza la destinazione d’uso.

Nel caso specifico, l’assenza delle tamponature esterne ha precluso alla radice la fruizione residenziale dell’immobile, che pertanto non poteva dirsi completato ai fini del condono. Questa conclusione evidenzia come il completamento funzionale, nella accezione ritenuta valida dalla giurisprudenza amministrativa,  non possa limitarsi alla sola realizzazione della struttura portante e della copertura, ma richieda quegli elementi costruttivi che rendono effettivamente utilizzabile l’immobile secondo la destinazione prevista.

La circostanza assume particolare rilevanza quando si tratti di cambio di destinazione d’uso, come nel caso esaminato, dove la trasformazione da destinazione industriale a residenziale richiede la presenza di tutti quegli elementi che rendono l’immobile idoneo all’abitazione, pur se con finiture non ancora completate.

L’onere della prova e i relativi mezzi

La sentenza ribadisce un principio consolidato della giurisprudenza amministrativa secondo cui incombe su chi richiede di beneficiare di un condono edilizio l’onere di provare che l’opera è stata realizzata in epoca utile per fruire del beneficio (si veda CdS n. 2949/2012 e CdS n. 772/2010). Questa impostazione si basa sulla considerazione che mentre l’amministrazione comunale non è normalmente in grado di accertare la situazione edilizia di tutto il proprio territorio alla data indicata dalla normativa sul condono, colui che lo richiede può, di regola, procurarsi agevolmente la documentazione da cui si possa desumere che l’abuso sia stato effettivamente realizzato entro la data prevista (vedi CdS n. 4075/2013). Nell’attribuzione dell’onere probatorio si applica insomma il principio della “vicinanza alla prova”, secondo cui spetta alla parte che ha una più concreta possibilità di reperire elementi volti a dimostrare i fatti rilevanti per la causa fornirli in giudizio, cioè a chi il fatto da provare è “più vicino” in termini di conoscenza e disponibilità della prova.

Particolarmente importante è il chiarimento sui mezzi di prova ammissibili. Il Consiglio di Stato ha specificato che non possono fungere da prova le semplici dichiarazioni rese da testimoni, dovendosi invece aver riguardo ad un riscontro concreto ed obiettivo.

Sul punto ribadiscono in modo specifico i giudici di Palazzo Spada che anche in presenza di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, se non si riscontrano elementi dai quali risulti univocamente l’ultimazione dell’edificio entro la data prescritta dalla legge, non si può ritenere raggiunta la prova circa la data certa di ultimazione dei lavori (vedi CdS n. 6548/2008).

Questa precisazione assume particolare rilievo nella pratica professionale, evidenziando la necessità di acquisire documentazione oggettiva e verificabile per supportare le istanze di condono, evitando di fare affidamento su mere dichiarazioni testimoniali che potrebbero rivelarsi insufficienti in sede di controllo, o, peggio – ma come accade con eccezionale frequenza nella quotidianità – a dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà rilasciate dai soggetti più disparati, se non dai tecnici stessi, che vengono considerate nel comune sentire come una specie di pass partout ma che non hanno in realtà rilevanza al di fuori dei casi in cui la legge gliene attribuisce in modo esplicito.

L’autonomia tra giurisdizione penale e amministrativa

Un ulteriore aspetto di grande interesse riguarda la conferma del principio di autonomia tra giurisdizione penale e amministrativa, principio estremamente difficoltoso da comprendere per i non giuristi.

Nel caso esaminato, il richiedente aveva fatto valere l’esito assolutorio del processo penale al quale era stato sottoposto per gli stessi fatti, allegando in particolare le dichiarazioni dei testimoni ivi escussi dalle quali emergerebbe il completamento dell’unità abitativa entro il tempo utile.

Secondo un principio giurisprudenziale consolidato, richiamato espressamente nella sentenza in esame, “…nei rapporti tra giudizio penale e giudizio amministrativo la regola, almeno tendenziale, è quella dell’autonomia e della separazione, fermo il disposto di cui all’art. 654 c.p.p. secondo cui il giudicato penale non determina un vincolo assoluto all’amministrazione per l’accertamento dei fatti rilevanti nell’attività di vigilanza edilizia e urbanistica. Né la sentenza penale di assoluzione può condizionare in modo inderogabile il giudizio amministrativo, tanto più quando il Comune non si sia costituito parte civile nel processo penale” (CdS n. 1250/2021).

Il Consiglio di Stato ha chiarito dunque che non risulta determinante l’esito del processo penale, dal momento che il Comune non era parte di tale giudizio e stante il principio di autonomia che caratterizza i rapporti tra giurisdizione penale e amministrativa. La sentenza penale di assoluzione, come espressamente statuito dalla giurisprudenza richiamata, non può condizionare in modo inderogabile il giudizio amministrativo, tanto più quando il Comune non si sia costituito parte civile nel processo penale.

Questo principio, consolidato nella giurisprudenza amministrativa, ribadisce che l’accertamento dei fatti rilevanti nell’attività di vigilanza edilizia e urbanistica mantiene una sua autonomia rispetto alle valutazioni operate in sede penale, potendo pervenire a conclusioni diverse sulla base degli elementi probatori disponibili nel procedimento amministrativo.

Le implicazioni pratiche della pronuncia

La sentenza in esame fornisce importanti indicazioni pratiche per i professionisti del settore e per i privati che si trovino ad affrontare problematiche legate al condono edilizio. In primo luogo, conferma la necessità di una valutazione rigorosa dello stato di completamento delle opere, non limitandosi alla mera realizzazione della struttura ma verificando la presenza di tutti gli elementi che rendono l’immobile funzionalmente utilizzabile secondo la destinazione prevista.

Inoltre, evidenzia l’importanza di acquisire documentazione probatoria oggettiva e verificabile, evitando di fare affidamento su dichiarazioni testimoniali o su documentazione di dubbia efficacia probatoria. La presenza di verbali di accertamento redatti da pubblici ufficiali assume particolare rilievo, costituendo spesso elemento decisivo per la valutazione dello stato di avanzamento dei lavori alla data rilevante.

Conclusioni

La pronuncia del Consiglio di Stato rappresenta un contributo al filone giurisprudenziale sulla definizione dei criteri applicativi del concetto di completamento funzionale nel condono edilizio. Ribadendo l’esigenza di una valutazione oggettiva e rigorosa dello stato di ultimazione delle opere, la sentenza fornisce agli operatori parametri chiari per distinguere tra interventi effettivamente completati e mere strutture non ancora idonee all’utilizzo previsto.

Uno strumento in più per i professionisti che intendono impostare correttamente le istanze di sanatoria e valutare correttamente i relativi rischi.

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La motivazione specifica degli strumenti urbanistici e i limiti dell’affidamento del privato

Introduzione

La questione della motivazione degli strumenti urbanistici costituisce uno degli aspetti più dibattuti del diritto urbanistico, ponendo in tensione le prerogative di pianificazione degli enti pubblici con le aspettative dei privati proprietari. La giurisprudenza amministrativa ha affrontato tale problematica elaborando una casistica che delimita i casi in cui è richiesta una motivazione specifica delle scelte urbanistiche e definisce i presupposti per l’invocabilità dell’affidamento del privato.

Le maglie sono strettissime, come in tutti i casi in cui, in diritto amministrativo, si pongono limiti ai poteri di governo della P.A. per effetto delle posizioni giuridiche dei privati.

Sommario

Il principio generale: l’autosufficienza motivazionale degli strumenti urbanistici

L’orientamento consolidato del Consiglio di Stato, cristallizzato nell’Adunanza Plenaria n. 24/1999, stabilisce che la pianificazione urbanistica generale non richiede, di regola, una motivazione articolata per le singole destinazioni d’uso. Come affermato nella decisione, resa sulla problematica della reiterazione dei vincoli preordinati all’esproprio presenti negli strumenti urbanistici, “la reiterazione dei vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità non richiede una motivazione specifica circa la destinazione di zona delle singole aree, ma soltanto una motivazione circa le esigenze urbanistiche che sono a fondamento della variante medesima” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

La ratio di tale impostazione risiede nella natura degli strumenti urbanistici, e in particolare del piano regolatore generale “… atto generale ed in parte normativo … nel quale le scelte urbanistiche di carattere generale non devono, di massima, essere sorrette da altra motivazione oltre quella che è dato evincere dall’esame dei criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

Tale orientamento trova conferma nella successiva giurisprudenza, anche molto recente, secondo cui “le scelte effettuate dall’Amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità” (CdS sez. IV n. 4037/2017).

Nella sentenza n. 4037/2017, il Consiglio di Stato ha chiarito i confini della discrezionalità amministrativa in materia urbanistica statuendo che “il potere di pianificazione urbanistica del territorio – la cui attribuzione e conformazione normativa è costituzionalmente conferita alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, ex art. 117, comma terzo, Cost. ed il cui esercizio è normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed ambiti di pianificazione, al Comune – non è limitato alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale” (CdS sez. IV n. 4037/2017).

La stessa pronuncia precisa che “tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che non è limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico – sociali della comunità locale” (CdS sez. IV n. 4037/2017).

L’evoluzione giurisprudenziale dopo la sentenza costituzionale n. 179/1999

Non sempre tuttavia l’amministrazione, nelle valutazioni inerenti la pianificazione urbanistica, è completamente svincolata dalle posizioni dei privati.

Prima della sentenza della Corte Costituzionale n. 179 del 1999, che  ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del combinatodisposto degli artt. 7, numeri 2,3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e 2, primo comma, della legge 19

novembre 1968, n. 1187, nella parte in cui consente all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti,

preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza la previsione di indennizzo, si era sviluppato un orientamento giurisprudenziale che richiedeva una motivazione “polverizzata” per la reiterazione dei vincoli urbanistici. Secondo questa impostazione, la motivazione doveva essere specifica e riferita alle singole aree, comprendendo l’attualità delle ragioni giustificative del vincolo, la mancanza di possibili soluzioni alternative o di perequazione tra più proprietari espropriabili, e la serietà ed affidabilità della realizzabilità nel quinquennio (in questo senso dunque “polverizzata” perché doveva distinguere area per area).

Tale orientamento trovava la sua ratio  nella necessità di tutelare i proprietari delle aree vincolate da una compressione del diritto di proprietà considerata ai limiti della tollerabilità, assimilando la loro situazione a quella dei soggetti titolari di convenzioni di lottizzazione.

Nel panorama giurisprudenziale inerente questa problematica, la sentenza della Corte costituzionale n. 179/1999 ha avuto un impatto deflagrante. L’Adunanza Plenaria ha osservato che tale pronuncia ha modificato l’approccio alla questione motivazionale: “dopo la richiamata sentenza n. 179 del 1999, che ha ripristinato la legalità costituzionale in ordine alle espropriazioni di valore, subordinandole al presupposto dell’indennizzo, è possibile una ricostruzione del tipo strutturale di provvedimento alla luce della coerenza con i princìpi, più che della compatibilità costituzionale” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

Dopo C. Cost. 179/1999, secondo l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è venuto meno “il fondamento ablatorio del costrutto della motivazione ‘polverizzata’“, tanto da concludere che “la polverizzazione della motivazione sarebbe in contrasto con la natura della variante generale, che non richiede altra motivazione che quella dei criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

Le eccezioni: i casi di motivazione rafforzata

Dopo la sentenza della Corte Costituzionale sopra ricordata, la giurisprudenza – e l’Adunanza Plenaria del 1999 in primis – ribadito il principio di base della non necessità di una motivazione specifica, ha individuato specifiche ipotesi in cui la motivazione è necessaria, ponendo però  limiti molto stringenti.

L’Adunanza Plenaria del 1999 ha posto   due ipotesi di base: il superamento dello standard minimi e l’affidamento qualificato del privato.

Nella prima ipotesi, sul superamento degli standard minimi “la motivazione specifica va riferita alle previsioni urbanistiche complessive di ‘sovradimensionamento’, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

Il secondo gruppo di ipotesi concerne situazioni in cui sussiste un affidamento qualificato del privato. Come chiarito dall’Adunanza Plenaria, “la situazione del privato rimane ‘consolidata’ da atti – convenzionali – di attuazione degli strumenti urbanistici generali, in forza dei quali si genera l’affidamento, cioè l’aspettativa che il successivo comportamento dell’affidante sia coerente con quello che, in precedenza, ha generato l’altrui fiducia” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

Tali situazioni sono state sistematizzate in modo più sintetico (e pratico) dalla recente pronuncia n. 7527/2024, secondo cui “la tutela dell’affidamento è riservata ai seguenti casi eccezionali: a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968; b) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi, recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo” (CdS sez. IV n. 7527/2024).

I limiti dell’affidamento: aspettative qualificate e interessi pretensivi

La giurisprudenza ha tracciato una distinzione netta tra situazioni meritevoli di tutela e mere aspettative generiche. Come affermato nella sentenza n. 24/1999, “nel caso del proprietario inciso dalla variante di reiterazione dei vincoli urbanistici a contenuto espropriativo, invece, non è ravvisabile alcun affidamento: l’area, infatti, era già soggetta a vincolo” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

Il Consiglio di Stato ha inoltre chiarito che “non è comunque configurabile un’aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell’amministrazione, ma soltanto un’aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

Una precisazione significativa è stata fornita dalla sentenza n. 2460/2022, secondo cui “una posizione di vantaggio derivante da una convenzione urbanistica può essere riconosciuta (e quindi essere oggetto della tutela da parte del Giudice amministrativo) soltanto quando si tratti di interessi oppositivi e non invece quando si tratti di interessi pretensivi, come è nel caso in esame in cui si tratta dell’esercizio dello ius variandi su istanza del privato” (CdS sez. IV n. 2460/2022).

Un altro punto chiarito nelle pronunce più recenti riguarda l’irrilevanza della “prevenzione” rispetto alle precedenti edificazioni o alle destinazioni dei lotti limitrofi. Nella sentenza n. 4071/2018, il Consiglio di Stato ha precisato infatti che “l’inserimento del fondo di cui è causa nell’ambito della destinazione a verde non si dimostra illogica e irrazionale in quanto la zona circostante è già densamente edificata” (CdS sez. IV n. 4071/2018), aggiungendo che “le edificazioni esistenti non possono condizionare l’attività di pianificazione, anche se sono state legittimate, come affermato dai ricorrenti, dai procedimenti di sanatoria” (CdS sez. IV n. 4071/2018).

In conclusione

L’analisi della giurisprudenza rivela un sistema articolato che cerca di bilanciare le esigenze di pianificazione pubblica con la tutela delle posizioni dei privati. I principi elaborati dall’Adunanza Plenaria n. 24/1999 mantengono la loro validità, trovando applicazione nella casistica più recente che conferma l’approccio restrittivo nell’individuazione dei casi di motivazione rafforzata e di tutela dell’affidamento.

Permane tuttavia una certa complessità applicativa, come emerge dalle diverse sfumature interpretative riscontrabili nelle pronunce di merito, che riflette la difficoltà di contemperare principi talvolta in tensione tra loro in un settore caratterizzato da forte discrezionalità amministrativa.

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Il silenzio-assenso nel condono edilizio: quando il decorso del tempo non basta.

C.d.S. n. 2215/2025 ripercorre la questione centrale del mancato perfezionamento del silenzio-assenso

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2215/2025 affronta una questione ricorrente nella pratica del condono edilizio: la pretesa formazione del silenzio-assenso per mero decorso del tempo.

Il caso riguarda dieci istanze di condono presentate nel 2004 da una società per sanare vari abusi edilizi realizzati su un immobile di sua proprietà.

L’appellante sosteneva, tra i vari motivi di ricorso, che, trascorsi anni dalla presentazione delle domande, si fosse formato il silenzio-assenso sulle istanze di sanatoria presentate.

La tesi, respinta sia dal TAR che dal Consiglio di Stato, si scontrava con un dato fattuale dirimente: la persistente incompletezza documentale delle pratiche, nonostante le ripetute richieste di integrazione formulate dal Comune tra il 2005 e il 2011.

Approfittiamo della sentenza per ripercorrere il percorso giurisprudenziale sui limiti alla consolidazione del silenzio assenso in ambito di sanatoria straordinaria.

Sommario

Il principio consolidato: i presupposti sostanziali prevalgono sul decorso del tempo

Il Consiglio di Stato, richiamando le proprie precedenti pronunce, ha ribadito che nel sistema del condono edilizio il silenzio-assenso non consegue automaticamente al decorso del termine biennale previsto dall’art. 35 della legge n. 47/1985.

Come precisato nella sentenza CdS, sez. VI, n. 10799/2023 infatti “secondo l’indirizzo consolidato della giurisprudenza amministrativa, il silenzio assenso su un’istanza di condono edilizio non si forma in conseguenza del mero decorso del termine e il pagamento dell’oblazione nella misura determinata dall’istante, ma è necessario che la domanda di sanatoria presentata possegga i requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta, in quanto la mancanza di taluno di questi impedisce in radice la sanatoria, rispetto alla quale il decorso del tempo è mero co-elemento costitutivo della fattispecie autorizzativa”.

La formazione tacita del titolo abilitativo richiede la compresenza di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie, non bastando il solo elemento temporale.

Quando il termine non decorre: le ipotesi ostative

La sentenza CdS n. 1824/2023 ha ulteriormente chiarito le ipotesi in cui il termine biennale nemmeno inizia a decorrere affermando che “nello specifico ed eccezionale sistema del condono edilizio, di cui all’art. 35, comma 18, della legge n. 47 del 1985, il termine biennale, previsto ai fini della formazione del silenzio-assenso, non decorre nel caso in cui la domanda sia carente dei documenti necessari ad identificare compiutamente le opere oggetto della richiesta sanatoria, nonché quando non sia stata interamente pagata l’oblazione e altresì quando l’opera sia in contrasto con i vincoli di inedificabilità“.

Nel caso esaminato dalla sentenza n. 2215/2025, la verificazione tecnica disposta dal Collegio ha accertato proprio la carenza di documentazione essenziale: mancavano elaborati progettuali adeguati, la documentazione fotografica dello stato di fatto era insufficiente o assente, e i calcoli dell’oblazione risultavano errati in sette delle otto pratiche esaminate.

La completezza documentale come presupposto indefettibile

La sentenza CdS n. 5301/2023 sintetizza efficacemente il principio secondo cui “per giurisprudenza assolutamente pacifica e consolidata il silenzio-assenso sull’istanza di condono si forma solo qualora sussistano i presupposti e comunque l’istanza sia completa”.

Nel caso esaminato dalla sentenza in commento, il verificatore ha riscontrato carenze specifiche per ciascuna pratica: mancanza di sezioni quotate, assenza di documentazione fotografica esaustiva, difformità tra quanto rappresentato negli elaborati e quanto effettivamente realizzato, errori nel calcolo delle superfici e dei volumi che determinavano oblazioni non corrette.

La sentenza n. 2215/2025 evidenzia come l’obbligo di documentazione fotografica non sia un mero formalismo, ma risponda a una precisa ratio: cristallizzare lo stato dei luoghi al momento della domanda, impedendo successive alterazioni che potrebbero far rientrare nella sanatoria opere non aventi titolo.

L’irrilevanza dell’affidamento del privato

Uno dei principi più abusati in materia amministrativa, specie quando si tratta di regolarizzazione degli immobili con difformità datate, è quello dell’”affidamento del privato”, argomento che non poteva mancare nella difesa della causa in commento.

In proposito bisogna richiamare la sentenza CdS n. 5606/2024, che esclude qualsiasi tutela dell’affidamento quando manchino i presupposti di legge: “in difetto dei presupposti di legge per la sanabilità dell’opera, non può assumere alcun rilievo l’asserito affidamento dell’istante nel lungo lasso di tempo trascorso e nell’intervenuta formazione del silenzio assenso poiché la sanatoria edilizia straordinaria disciplinata dalle leggi sul condono costituisce un beneficio che può essere concesso solo in presenza di determinati requisiti”.

Secondo CdS 2215/2025 quindi il lungo tempo trascorso dalla presentazione delle domande (nel caso specifico, dal 2004 al 2012) non genera quindi alcun diritto alla sanatoria se permangono carenze documentali o sostanziali.

Il potere-dovere dell’amministrazione di richiedere integrazioni

La sentenza n. 2215/2025 affronta anche la questione delle richieste di integrazione reiterate nel tempo. L’appellante sosteneva l’illegittimità di tale prassi, invocando la perentorietà del termine per l’integrazione previsto dall’art. 35 della legge n. 47/1985.

Il Consiglio di Stato respinge questa interpretazione, affermando che le richieste di integrazione documentale sono non solo legittime ma doverose quando finalizzate a consentire una valutazione completa della domanda. Il principio di leale cooperazione procedimentale impone all’amministrazione di segnalare le carenze prima di adottare un provvedimento di diniego.

In proposito la sentenza CdS n. 5301/2023 aveva già chiarito che “il termine biennale decorre dal momento in cui tali carenze siano state eliminate ad opera della parte interessata, ponendo l’Amministrazione in condizione di esaminare compiutamente la relativa domanda“.

Le conseguenze pratiche per i tecnici

Tirando le fila, la giurisprudenza consolidata, richiamata dalla sentenza in commento, impone ai professionisti estrema attenzione nella predisposizione delle domande di condono.

Non è sufficiente presentare l’istanza e attendere il decorso del tempo: occorre verificare che la documentazione sia completa ab origine o provvedere tempestivamente alle integrazioni richieste.

Tutt’altro che irrilevanti sono inoltre gli errori nei calcoli dell’oblazione, che, come dimostrato dal caso in esame, costituiscono un vizio insanabile che impedisce la formazione del silenzio-assenso.

In estrema sintesi, nulla si può tralasciare; del resto, con la sentenza n. 1824/2023 il Consiglio di Stato precisa che l’istanza deve essere “quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore“, il che presuppone non solo completezza formale ma anche correttezza sostanziale dei contenuti.

Conclusioni

La sentenza n. 2215/2025 conferma un orientamento ormai granitico: nel condono edilizio il tempo, da solo, non sana le carenze documentali. Il silenzio-assenso rimane una modalità eccezionale di conclusione del procedimento, subordinata alla completezza dell’istanza e alla sussistenza di tutti i presupposti di legge.

Da un’altra angolazione, il silenzio assenso non deve mai essere visto come una scappatoia per le mancanze o gli errori commessi dall’istante, ma come una particolare modalità – nello specifico secondo la forma tacita – di formazione della volontà della P.A. di accordare al privato il provvedimento richiesto. Se le informazioni di base sono complete e corrette la volontà tacita si forma, diversamente essa non può formarsi, per mancanza degli elementi su cui deve sorreggersi.

Contrariamente a quanto comunemente si pensa, quindi, di fronte alle ipotesi di silenzio assenso, gli oneri in capo all’istante non sono semplificati, ma appesantiti, dato che tutto dipende dalla precisione con cui istruisce la pratica, senza alcun soccorso istruttorio da parte dell’amministrazione.

Per i professionisti, questo si traduce in un onere di diligenza particolarmente elevato nella predisposizione delle pratiche, con la consapevolezza che ogni carenza documentale o errore di calcolo può vanificare l’intera procedura, anche a distanza di anni dalla presentazione della domanda e li esporrà, di fronte al cliente, a responsabilità professionale.

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Cosa non fare quando si deposita un’istanza di condono: lezioni dalla sentenza CdS 2215/2025

Un caso emblematico di errori seriali

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2215/2025 pubblicata lo scorso 18 marzo 2025 offre un catalogo degli errori da evitare nella predisposizione di un’istanza di condono.

Dato che il punctum pruriens della vicenda era costituito dalla completezza o meno della documentazione a corredo di otto domande di condono e il metodo applicato in esse al computo della volumetria e al calcolo dell’oblazione, il Collegio ha ritenuto indispensabile un approfondimento istruttorio tecnico, attraverso una verificazione, affidata al Direttore Generale Territorio e Sistemi Verdi della regione in cui si trovava il compendio.

Risultato: su otto pratiche esaminate dal verificatore tecnico, sette sono risultate gravemente viziate.

L’analisi delle criticità riscontrate fornisce un vademecum di indicazioni preziose per il professionista tecnico, nella predisposizione delle istanze di sanatoria.

Da qui la nostra sintesi e qualche osservazione in una piccola guida in otto punti.

Sommario

1. Non sottovalutare la documentazione fotografica

Il verificatore ha riscontrato in quasi tutte le pratiche la carenza o totale assenza di documentazione fotografica dello stato di fatto.

L’errore

Omettere le foto o allegare immagini parziali e non esaustive.

Cosa fare invece

La documentazione fotografica è obbligatoria per legge (art. 35, comma 3, L. 47/1985) e deve rappresentare compiutamente tutte le opere oggetto di sanatoria.

Le foto devono essere chiare, dettagliate e mostrare ogni angolo dell’abuso, compresi gli interni.

Perché

Il perché è in realtà intuitivo in quanto depositare le foto dello stato di fatto con l’istanza conferisce data certa alla situazione di fatto che esse rappresentano e toglie ogni dubbio sull’oggetto della sanatoria.

Bisogna ricordare che l’obiettivo del procedimento amministrativo di trattazione dell’istanza è verificare che l’opera da sanare rientri nei parametri normativi che permettono la sanabilità, ma anche eliminare ogni dubbio, rispetto ad ogni possibile intervento futuro, su cosa sia stato regolarizzato e cosa no. Da qui la necessità che il privato istante (e per lui il suo tecnico) fornisca gli elementi documentali necessari al fine di neutralizzare ogni fonte di ambiguità.

2. Non presentare elaborati grafici incompleti o approssimativi

Praticamente tutte le pratiche esaminate presentavano carenze negli elaborati progettuali. Ricorrente nell’analisi del verificatore l’osservazione: “la tavola grafica di progetto allegata alla domanda di condono risulta difforme da quanto realizzato“.

L’errore

Depositare planimetrie generiche, prive di quote, sezioni e dettagli costruttivi.

Cosa fare invece

Gli elaborati devono contenere piante, prospetti e sezioni quotate in scala adeguata.

Ogni elaborato deve corrispondere esattamente allo stato di fatto realizzato.

Perché

Come già osservato per le foto, l’oggetto del condono deve essere definito in modo chiaro ed univoco, quindi è necessario rappresentare in modo il più possibile preciso e con dovizia di particolari lo stato di fatto dell’immobile, indicando le parti legittime e quelle oggetto di condono (o sanatoria).

3. Non sbagliare i calcoli volumetrici e delle superfici

Il verificatore ha riscontrato errori sistematici nei calcoli dell’oblazione, derivanti da errate misurazioni di volumi e superfici. Particolarmente grave il caso delle altezze dei locali accessori.

L’errore

Dichiarare altezze di 2,50 m per locali accessori quando in realtà sono stati realizzati a 2,70 m. Questo errore comporta una diversa tipologia e misura di oblazione.

Cosa fare invece

Misurare con precisione ogni dimensione. I locali accessori (secondo la normativa applicabile al caso affrontato) devono avere altezza inferiore a 2,50 m per essere considerati tali.

Ogni scostamento comporta un diverso calcolo dell’oblazione.

Perché

Il problema è sempre lo stesso problema di cui ai punti precedenti: è necessario rappresentare all’ufficio che dovrà valutare la sanabilità dell’opera lo stato reale dell’immobile.

2,70 m di altezza in generale determinano una superficie utile principale, mentre l’altezza inferiore (salvo i limiti specifici stabiliti nella località di riferimento) determina una superficie accessoria; se ci sono limiti alla sanabilità correlati alla funzione accessoria o principale dei locali è meglio rappresentare la realtà così com’è e eventualmente valutare altre ipotesi di regolarizzazione (magari con opere).

Dichiarare il falso non porta da nessuna parte, sposta solo il problema ad un momento in cui sarà più difficile risolverlo.

È come nascondere la cenere sotto il tappeto.

4. Non omettere le sezioni quotate

In una pratica il verificatore ha evidenziato la “mancanza di una sezione quotata dell’intervento con altezza di mt. 2,50 che in scala nei disegni depositati misura mt. 2,70“.

L’errore

Fornire solo planimetrie senza sezioni o con sezioni non quotate.

Cosa fare invece

Ogni pratica deve contenere sezioni trasversali e longitudinali con quote altimetriche precise, soprattutto quando le altezze sono elemento discriminante per la classificazione dell’abuso.

Perché

Come sopra, è necessario rappresentare lo stato dell’immobile in modo completo e tale da non permettere ambiguità su quanto viene sanato.

5. Non ignorare le difformità tra progetto autorizzato e realizzato

In alcune pratiche è emerso che “il conteggio del volume da condonare deve essere comprensivo dell’incremento volumetrico dovuto alla maggiore altezza dei locali posti a piano terra, autorizzati con una altezza pari a mt. 2,50 e realizzati con altezza di mt. 2,70“.

L’errore

Calcolare solo le difformità principali ignorando ogni scostamento dal progetto autorizzato.

Cosa fare invece

Ogni difformità, anche minima, deve essere oggetto di sanatoria. L’incremento volumetrico derivante da maggiori altezze va sempre conteggiato, come ogni altra difformità.

Perché

Come sopra, non bisogna nascondere la cenere sotto il tappeto. Inoltre bisogna tener ben presente che la sanatoria opera in modo virtualmente unitario: ambiguità o inesattezze su un profilo determinano un rigetto anche rispetto alle parti di immobile di cui si sono offerte informazioni più che adeguate.

6. Non presentare calcoli dell’oblazione privi di dettaglio

Il verificatore ha più volte evidenziato l’impossibilità di verificare la correttezza dei calcoli per mancanza di esplicitazione del metodo seguito.

L’errore

Indicare solo l’importo finale dell’oblazione senza mostrare i passaggi.

Cosa fare invece

Allegare sempre una relazione di calcolo dettagliata, preferibilmente redatta da un professionista abilitato, che mostri superfici/volumi considerati, tipologia di abuso, coefficienti applicati e calcolo analitico.

Perché

L’oblazione è uno degli elementi più importanti della sanatoria e il suo pagamento è determinante per le sua efficacia, tanto che anche le disposizioni sullo stato legittimo lo menzionano.

Dato che la misura dell’oblazione è determinata da un calcolo effettuato su alcuni parametri stabiliti dalla normativa, è necessario esplicitare il metodo seguito, altrimenti, avendo a disposizione solo il risultato finale, non è possibile per l’ufficio verificare il rispetto dei criteri normativi.

Vi è mai capitato a scuola o all’università di risolvere brillantemente un problema e reperire tutte le soluzioni corrette, ma ricevere un’insufficienza per non aver esplicitato i calcoli? Stesso concetto.

7. Non sottovalutare le opere su aree di proprietà di terzi

In una pratica, inizialmente rigettata perché il muro si riteneva ricadesse su area comunale, il verificatore ha accertato il contrario, ma ha comunque rilevato altri profili di criticità.

L’errore

Non verificare con precisione i confini catastali e le proprietà interessate dalle opere.

Cosa fare invece

Effettuare sempre un’accurata verifica catastale e, in caso di opere su aree non di proprietà, acquisire preventivamente gli assensi necessari.

Perché

Il fatto che un’opera sia realizzata su proprietà altrui determina la necessità di applicare altre norme alla procedura di sanatoria, per inquadrare in modo corretto il problema – e reperire la soluzione idonea – è necessario che il quadro conoscitivo sia ricostruito in modo preciso.

8. Non impedire i sopralluoghi

In diverse pratiche il verificatore non ha potuto completare gli accertamenti “per opposizione dei ricorrenti” all’accesso ai locali.

L’errore

Opporsi ai sopralluoghi ritenendo sufficienti i documenti prodotti.

Cosa fare invece

Garantire sempre l’accesso per le verifiche, a cui il tecnico incaricato deve sempre essere presente.

Il sopralluogo è essenziale per misurare altezze interne, verificare superfici e accertare la corrispondenza con quanto dichiarato.

Perché

Qui i tecnici non c’entrano niente: la colpa è dei clienti.

Il cliente che si oppone al sopralluogo e lo impedisce è quello che manda letteralmente in bestia l’avvocato.

Il sopralluogo non va impedito, semmai, se possibile va pianificato, in modo che i verificatori abbiano la possibilità di prendere cognizione della perfetta corrispondenza dello stato dell’immobile con quanto rappresentato nella pratica presentata.

Il sopralluogo è un elemento imprescindibile per il buon andamento di una pratica di condono o sanatoria perché è il momento in cui (e non serve dirlo) l’amministrazione ha la possibilità di sincerarsi della veridicità di quello che abbiamo dichiarato.

Quando ci si oppone è come se si dicesse al funzionario “sto cercando di imbrogliarti” e di fronte ad una ipotesi del genere anche un ottimo lavoro viene visto, da parte di chi deve fare dei riscontri, in un’altra ottica.

Compito dei consulenti tecnici in questi casi è quello innanzitutto di garantire la presenza sul posto e di “puntare i piedi” e non lasciare che un cliente autolesionista neutralizzi tutto il lavoro effettuato. Se poi il cliente è davvero troppo ostinato si può sempre rinunciare all’incarico.

Le conseguenze degli errori: il diniego è inevitabile

La sentenza conferma che la mancanza anche di un solo documento necessario impedisce l’esaurimento dell’istruttoria e giustifica il rigetto della domanda. Essa ribadisce inoltre, ma lo approfondiremo nel prossimo articolo, che non si forma alcun silenzio-assenso su pratiche incomplete, e il decorso del tempo non sana le carenze documentali.

Indicazioni finali per una pratica corretta

Alla fine di questo piccolo vademecum, alcune indicazioni di principio:

  1. completezza ab origine: la domanda deve essere completa fin dalla presentazione;
  2. precisione nei calcoli: ogni errore nell’oblazione può essere fatale;
  3. corrispondenza totale: gli elaborati devono rappresentare fedelmente lo stato di fatto;
  4. documentazione esaustiva: foto, elaborati grafici, relazioni devono coprire ogni aspetto;
  5. collaborazione con l’amministrazione: rispondere tempestivamente alle richieste di integrazione e collaborare in caso di verifiche o sopralluoghi.

Il caso esaminato dimostra che, a distanza di vent’anni dalla presentazione delle domande, errori e carenze iniziali rimangono insanabili. La diligenza nella predisposizione della pratica non è solo opportuna: è condizione imprescindibile per il buon esito del procedimento.

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