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Urbanistica ed edilizia

Distinguerle ora conta

Il nuovo articolo 36 bis del Testo Unico dell’edilizia, introdotto dal Decreto Legge Salva Casa (DL 69/2024), voluto e promosso dal ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nell’ancorare la disciplina della sanatoria minore alla doppia conformità asincrona, per la prima volta richiede di operare una distinzione tra la disciplina urbanistica e la disciplina edilizia (o meglio, per la precisione “i requisiti previsti dalla normativa edilizia”), da sempre considerate come un tutt’uno.

Indice

Questa volta l’hanno fatta grossa

L’hanno fatta grossa perché la distinzione è problematica e interviene in un panorama in cui, non essendovene la necessità, non si è (ancora) formata una dottrina consolidata e distinta per le due materie.

Di più: l’innovazione va in controtendenza rispetto all’indirizzo, risalente alla scellerata riforma del titolo V della Costituzione del 2001, che vede le due materie sciogliersi nel container giuridico del “governo del territorio”.

Paradossalmente abbiamo letteratura e giurisprudenza che ci forniscono indicazioni su come distinguere l’urbanistica-edilizia all’interno del contenitore “governo del territorio”, mentre per la distinzione tra urbanistica ed edilizia brancoliamo nel buio.

La legge non ci aiuta

Giovanni Astengo nel suo saggio sotto il lemma corrispondente dell’Enciclopedia Treccani ed. 1966 definiva l’urbanistica come “la scienza che studia i fenomeni urbani in tutti i loro aspetti avendo come proprio fine la pianificazione del loro sviluppo storico, sia attraverso l’interpretazione, il riordinamento, il risanamento, l’adattamento di aggregati urbani già esistenti e la disciplina della loro crescita, sia attraverso l’eventuale progettazione di nuovi aggregati, sia infine attraverso la riforma e l’organizzazione ex novo dei sistemi di raccordo degli aggregati con l’ambiente naturale”.

Sempre sulla Treccani, questa volta nel 1978, Mandolesi, Carrara e Zama definivano l’edilizia in ultima analisi “l’attività e le opere dell’uomo per rendere il territorio agibile a fini insediativi”.

Una è una scienza, l’altra una tecnica.

Distinzione concettualmente cristallina.

Se però ci addentriamo nell’ambito normativo, questa nettezza svanisce.

La prima definizione spendibile di urbanistica la troviamo nella Legge 1150/1942 (legge urbanistica fondamentale), che, all’articolo 4, affermando che “la disciplina urbanistica si attua a mezzo dei piani regolatori territoriali, dei piani regolatori comunali e delle norme sull’attività costruttiva edilizia, sancite dalla presente legge o prescritte a mezzo di regolamenti” include bellamente l’edilizia all’interno dell’urbanistica.

Eravamo negli anni 1940 e la legge “fondamentale” con questa soluzione risolveva il problema, infatti da quel momento le due materie sono sempre andate in coppia.

Ma noi viviamo negli anni 2020 e la nostra normativa propone soluzioni che, invece di risolverli, i problemi li creano.

Rispetto alla definizione delle differenze tra le due discipline possiamo cercare qualche indizio nel Testo Unico dell’Edilizia.

L’articolo 6, comma 1, sull’attività edilizia libera, nell’affermare che si possono realizzare senza titolo alcune serie di interventi fa salve “le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali” e impone il  “rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico”, nonché delle “disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio”, distinguendo così, apparentemente, tre categorie: la materia urbanistica propriamente detta, costituita dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici e quindi dagli atti in cui si estrinseca il potere di piano, la materia paesaggistico-culturale, di carattere principalmente vincolistico e racchiusa nel relativo codice e la materia edilizia, che spunterebbe fuori per esclusione, comprendendo la disciplina dell’attività edilizia e le varie normativa di settore nominate che su di essa hanno incidenza.

Peccato che immediatamente dopo, all’articolo 6 bis primo comma, nel disciplinare l’attività edilizia sottoposta a CILA, si rimescolino le carte con la seguente espressione: “gli interventi non riconducibili all’elenco di cui agli articoli 6, 10 e 22, sono realizzabili previa comunicazione, anche per via telematica, dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’amministrazione competente, fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio”.

Sorvolando sulle scelte legislative (anche se qui, mi sia permesso dire, pare che il legislatore a crear confusione la faccia proprio apposta) prendiamo per buona, come punto di partenza la distinzione di cui dicevamo: urbanistica = potere di piano, edilizia = disciplina dell’attività edilizia. Scienza e tecnica, come dicevamo all’inizio.

La Consulta

Nel 1958, ben prima della scellerata riforma del Titolo V del 2001, sul tema si è espressa la Corte Costituzionale  con la sentenza n. 50 (consideriamo che, seppur costituita formalmente nel 1948 ha iniziato a funzionare nel 1952, quindi si tratta di una delle primissime pronunce).

Secondo la Consulta del 1958 “l’urbanistica è quel complesso di norme che regola “l’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere” (legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 1), e che, snodandosi attraverso i piani territoriali di coordinamento (art. 5 e segg.), i piani regolatori generali (art. 7 e segg.), i piani regolatori particolareggiati (art. 13 e segg.) giunge, come a punto terminale, a disciplinare l’attività edilizia vera e propria (art. 31 e segg.), dettando anche le direttive alle quali si deve ispirare, nel campo della edilizia, la potestà regolamentare dei comuni (art. 33)”

“Sicché”, prosegue la Consulta “l’edilizia, nel suo significato tradizionale di disciplina della costruzione e manutenzione degli edifici, al fine di tutelare l’incolumità, l’igiene e la sanità pubblica, la viabilità e il decoro cittadino (cfr. soprattutto R. D. 22 novembre 1937, n. 2015, convertito con modifiche in legge 25 aprile 1938, n. 710, e modificato dalla legge 25 agosto 1940, n. 1393), s’inserisce in massima parte nella materia dell’urbanistica e con questa, comunque, è strettamente legata”.

In buona sostanza l’edilizia è la disciplina della costruzione degli edifici, che si interseca con l’urbanistica,  in cui è ricompresa “in massima parte”, salvo il problema di determinare (e qui la Corte Costituzionale non aiuta) in cosa consista quella “parte” che dobbiamo considerare fuori dall’intersezione.

Il Consiglio di Stato

Dal 1958, nella pratica giuridica, i termini hanno subito un arricchimento semantico, dovuto al mutare della società ed al crescere della sua complessità.

Questo processo di arricchimento semantico ha interessato principalmente il lemma “urbanistica”.

Venendo a tempi più recenti, infatti, con la riforma del 2001 il termine “urbanistica” originariamente presente nell’art. 117 Cost. è stato sostituito con l’espressione “governo del territorio”.

Questa sostituzione terminologica è stata considerata rilevante dalla giurisprudenza, in quanto volta a sottolineare in modo esplicito il processo di arricchimento semantico che ha interessato il termine “urbanistica”, che l’espressione più omnicomprensiva di “governo del territorio” era più adatta ad esprimere.

Per esprimerci con le parole del Consiglio di Stato (Sent. n. 2710/2012) “il potere di pianificazione urbanistica del territorio – la cui attribuzione e conformazione normativa è costituzionalmente conferita alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, ex art. 117, comma terzo, Cost. ed il cui esercizio è normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed ambiti di pianificazione, al Comune – non è limitato alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, ed in particolare alla possibilità e limiti edificatori delle stesse.

Al contrario, tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che non è limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico – sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati.

Proprio per tali ragioni, lo stesso legislatore costituzionale, nel novellare l’art. 117 della Costituzione per il tramite della legge cost. n. 3/2001, ha sostituito – al fine di individuare le materie rientranti nella potestà legislativa concorrente Stato – Regioni – il termine “urbanistica”, con la più onnicomprensiva espressione di “governo del territorio”, certamente più aderente, contenutisticamente, alle finalità di pianificazione che oggi devono ricomprendersi nel citato termine di “urbanistica”.

D’altra parte, già il legislatore ordinario (sia pure ai fini della attribuzione di giurisdizione sulle relative controversie), con l’art. 34, comma 2, d. lgs. 31 marzo 1998 n. 80, aveva affermato che “la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell’uso del territorio”.

Tali finalità, per così dire “più complessive” dell’urbanistica, e degli strumenti che ne comportano attuazione, sono peraltro desumibili fin dalla legge 17 agosto 1942 n. 1150, laddove essa individua il contenuto della “disciplina urbanistica e dei suoi scopi” (art. 1), non solo nell'”assetto ed incremento edilizio” dell’abitato, ma anche nello “sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica”.

In definitiva, l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo.

Uno sviluppo che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli – non in astratto, bensì in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei luoghi -, sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, sia delle esigenze economico – sociali della comunità radicata sul territorio, sia, in definitiva, del modello di sviluppo che si intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione “de futuro” sulla propria stessa essenza, svolta – per autorappresentazione ed autodeterminazione – dalla comunità medesima, attraverso le decisioni dei propri organi elettivi e, prima ancora, attraverso la partecipazione dei cittadini al procedimento pianificatorio.

In definitiva, il potere di pianificazione urbanistica non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma esso è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.

Ne consegue che, diversamente opinando, e cioè nel senso di ritenere il potere di pianificazione urbanistica limitato alla sola prima ipotesi, si priverebbe la pubblica amministrazione di un essenziale strumento di realizzazione di valori costituzionali, quali sono almeno quelli espressi dagli articoli 9, comma secondo, 32, 42, 44, 47, comma secondo, Cost.”

L’urbanistica deve essere dunque giuridicamente intesa come la materia che disciplina a tuttotondo lo sviluppo del territorio e che si esplica con la pianificazione.

Rispetto ai rapporti con l’edilizia però il problema viene solo spostato, in quanto, come afferma il TAR Veneto (Sent. 881/2006) “l’urbanistica in quanto tale, dovendo regolamentare l’intero assetto del territorio, interferisce necessariamente con tutte le altre discipline che fanno riferimento al territorio medesimo, non solo quindi l’edilizia in senso stretto, ma anche l’industria, il commercio, l’agricoltura, la viabilità, la tutela ambientale e via discorrendo. L’urbanistica invero, come disciplina regolatrice di molteplici interessi, costituisce per così dire una materia traversale, analoga, mutatis mutandis, alle finanze. Risulta quindi un’ovvietà l’affermazione che l’edilizia sia intrecciata con l’urbanistica”.

Governo del territorio

L’aver intrapreso il cammino di sovrapporre l’urbanistica con il governo del territorio non è stata una scelta calzante, col senno di poi: dovendo oggi segnare una linea di confine tra urbanistica ed edilizia sarebbe sicuramente stato più comodo mantenere con il concetto di “governo del territorio” un rapporto di contenitore – contenuto, in cui le due materie avrebbero potuto coesistere comodamente.

Ponendoci dall’altro punto di vista, se questo è stato il percorso della giurisprudenza, forse sarebbe stato opportuno, per il legislatore del 2024, prenderne atto e creare un set  definitorio adeguato per la conformazione della doppia conformità asincrona, cosa che invece si è ben guardato dal fare.

Dall’evoluzione del termine “urbanistica” e dai principi enumerati dal Consiglio di Stato possiamo tuttavia estrapolare alcune direttrici, utili nell’ottica di voler tracciare una linea di confine tra le due materie.

L’urbanistica, secondo la concezione attuale, da quanto emerge dalla giurisprudenza corrente, mira a realizzare scopi di preminente interesse pubblico, nell’ambito dei quali la regolamentazione delle prerogative e dei vincoli all’edificazione insistenti sui singoli lotti sono puramente strumentali al perseguimento di tale interesse. In altre parole, l’urbanistica non mira a disciplinare la costruzione singola, eseguita su un lotto, ma ad indirizzare tramite destinazioni e standard lo sviluppo del territorio nel suo complesso.

Per esclusione quindi tutto quello che riguarda il costruire, ma non attiene il generale, ma il particolare del singolo edificio, rientra nei parametri edilizi, e quindi nella materia edilizia, esorbitando la materia urbanistica.

Potremmo dire che l’edilizia è volta a disciplinare gli elementi di carattere individuale del fenomeno costruttivo e l’urbanistica i profili collettivi connessi.

La distinzione potrebbe tenere, ma forse è un po’ troppo astratta.

Per ritornare sul concreto forse dobbiamo tornare alla normativa.

NTA e Regolamento Edilizio

Significativo, a mio parere, per segnare la distinzione che ci interessa, è il rapporto tra norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale e regolamento edilizio.

L’articolo 7 della L. 1150/1942, nel delineare il contenuto del piano generale prevede che “il piano regolatore generale deve considerare la totalità del territorio comunale. Esso deve indicare essenzialmente:

1) la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti;

2) la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle zone destinate all’espansione dell’aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona;

3) le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciali servitù;

4) le aree da riservare ad edifici pubblici o di uso pubblico nonché ad opere ed impianti di interesse collettivo o sociale;

5) i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico;

6) le norme per l’attuazione del piano.”

L’articolo 33 della medesima legge, nella formulazione originaria, prima dell’abrogazione con l’entrata in vigore del Testo Unico, così disponeva:

“I Comuni debbono con regolamento edilizio provvedere, in armonia, con le disposizioni contenute nella presente legge e nel testo unico delle leggi sanitarie approvato con R. decreto 27 luglio 1934-XII, n. 1265, a dettare norme precipuamente sulle seguenti materie, tenendo, se ne sia il caso, distinte quelle riguardanti nucleo edilizio esistente da quelle riguardanti la zona di ampliamento e il restante territorio comunale:

1) la formazione, le attribuzioni e il funzionamento della Commissione edilizia comunale;

2) la presentazione delle domande di licenza di costruzione o trasformazione di fabbricati e la richiesta obbligatoria dei punti fissi di linea e di livello per le nuove costruzioni;

3) la compilazione dei progetti di opere edilizie e la direzione dei lavori di costruzione in armonia con le leggi in vigore;

4) l’altezza minima e quella massima dei fabbricati secondo le zone;

5) gli eventuali distacchi dai fabbricati vicini e dal filo stradale;

6) l’ampiezza e la formazione dei cortili e degli spazi interni;

7) le sporgenze sulle vie e piazze pubbliche;

8) l’aspetto dei fabbricati e il decorso dei servizi ed impianti che interessano l’estetica dell’edilizia urbana (tabelle stradali, mostre e affissi pubblicitari, impianti igienici di uso pubblico, ecc.);

9) le norme igieniche di particolare interesse edilizio;

10) le particolari prescrizioni costruttive da osservare in determinati quartieri cittadini o lungo determinate vie o piazze;

11) la recinzione o la manutenzione di aree scoperte, di parchi e giardini privati e di zone private interposte tra fabbricati e strade e piazze pubbliche e da queste visibili;

12) l’apposizione e la conservazione dei numeri civici;

13) le cautele da osservare a garanzia della pubblica incolumità per l’esecuzione delle opere edilizie, per l’occupazione del suolo pubblico, per i lavori nel pubblico sottosuolo, per le ribalte che si aprono nei luoghi di pubblico passaggio, ecc.;

14) la vigilanza sull’esecuzione dei lavori per assicurare l’osservanza delle disposizioni delle leggi e dei regolamenti.

Nei Comuni provvisti del piano regolatore il regolamento edilizio deve altresì disciplinare:

la lottizzazione delle aree fabbricabili e le caratteristiche dei vari tipi di costruzione previsti dal piano regolatore.

l’osservanza di determinati caratteri architettonici e la formazione di complessi edilizi di carattere unitario, nei casi in cui ciò sia necessario per dare conveniente attuazione al piano regolatore;

la costruzione e la manutenzione di strade private non previste nel piano regolatore.”

La norma originaria, come si vede, non agevolava chi volesse delineare una chiara distinzione tra le due materie, mescolando profili di carattere chiaramente pianificatorio, come la materia delle distanze, o la lottizzazione delle aree fabbricabili, ad altri più propriamente costruttivi. Deve poi considerarsi che l’art. 34 prevedeva l’obbligo, per i comuni sprovvisti di piano regolatore, di includere nel regolamento edilizio un programma di fabbricazione, strumento di carattere chiaramente pianificatorio e che la legge Ponte parificherà, negli effetti, al PRG.

Se la norma originaria sul regolamento edilizio non favoriva la distinzione che qui cerchiamo di tracciare, le cose sono migliorate, a mio parere, con il Testo Unico dell’Edilizia (DPR 380/2001), in cui la norma è stata riformulata fino ad assumere oggi la seguente conformazione:

“Articolo 4 – Regolamenti edilizi comunali”

1. Il regolamento che i comuni adottano ai sensi dell’articolo 2, comma 4, deve contenere la disciplina delle modalità costruttive, con particolare riguardo al rispetto delle normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle pertinenze degli stessi.

1-sexies. Il Governo, le regioni e le autonomie locali, in attuazione del principio di leale collaborazione, concludono in sede di Conferenza unificata accordi ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, o intese ai sensi dell’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, per l’adozione di uno schema di regolamento edilizio-tipo, al fine di semplificare e uniformare le norme e gli adempimenti. Ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettere e) e m), della Costituzione, tali accordi costituiscono livello essenziale delle prestazioni, concernenti la tutela della concorrenza e i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Il regolamento edilizio-tipo, che indica i requisiti prestazionali degli edifici, con particolare riguardo alla sicurezza e al risparmio energetico, è adottato dai comuni nei termini fissati dai suddetti accordi, comunque entro i termini previsti dall’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.

2. Nel caso in cui il comune intenda istituire la commissione edilizia, il regolamento indica gli interventi sottoposti al preventivo parere di tale organo consultivo.”

Dunque, il regolamento edilizio, secondo il Testo Unico, disciplina le modalità costruttive dei singoli immobili, con particolare riguardo a profili tecnici ed estetici, igienici e sanitari, di sicurezza e di vivibilità.

Lo schema di regolamento edilizio tipo ha poi operato la specificazione analitica di queste macrocategorie di disciplina.

Provando a combinare la norma “storica” dell’art. 7 della legge fondamentale con il sopra riportato art. 4 TUE (e annesso regolamento edilizio tipo), possiamo tracciare una linea abbastanza netta tra il contenuto delle Norme Tecniche di Attuazione del piano e il Regolamento edilizio.

Nello specifico, le prime, le NTA, devono disciplinare i profili relativi al contenuto del piano (descritto dallo stesso art. 7) e quindi la zonizzazione, gli standard e le dotazioni, gli indici, i vincoli e le norme di tutela dei servizi e dello spazio collettivo.

Al regolamento edilizio invece spetta la disciplina delle modalità costruttive e delle caratteristiche dei singoli immobili.

Se consideriamo queste norme, possiamo dire, con ragionevole approssimazione, che quello che la legge prevede dovrebbe essere contenuto nelle NTA corrisponde alle norme di urbanistica, mentre quello che la legge prevede dovrebbe essere contenuto nel regolamento edilizio corrisponde alla normativa edilizia.

Urbanistica e Edilizia

Se riportiamo la distinzione sul piano concettuale ritroviamo la nostra distinzione iniziale, tra scienza e tecnica.

Rispetto all’interesse pubblico connesso al governo del territorio, l’urbanistica detta le direttrici di sviluppo e sovrintende la tutela del bene collettivo e sovraindividuale costituito dallo spazio edificato e non edificato, mentre l’edilizia realizza interessi di tutela dei singoli, anche collettivamente intesi, rispetto al singolo organismo edilizio.

Rispetto al diritto del singolo proprietario, la norma urbanistica determina il se e cosa si può realizzare in un determinato lotto, la disciplina edilizia disciplina il come lo si possa fare.

Quindi, secondo questa linea interpretativa, tutte le norme che attengono la pianificazione dello spazio urbano ed extraurbano, la dislocazione degli insediamenti, delle funzioni, dei servizi e delle reti sono norme di urbanistica, mentre quelle che attengono le caratteristiche, le performance e i requisiti del singolo organismo edilizio, anche rispetto all’interazione che con esso hanno gli individui sono norme di edilizia.

Sostanza e forma

Seguendo questa linea di pensiero, non si deve tuttavia cadere nell’errore di considerare aprioristicamente tutto quello che è contenuto nei regolamenti edilizi o nella regolamentazione di settore ad essi complementare come norme di edilizia e tutto quello che è contenuto nelle NTA o negli strumenti corrispondenti nelle varie legislazioni regionali, norme di urbanistica, e questo per il semplice fatto che, vuoi per effetto del regionalismo, vuoi per i particolarismi locali, vuoi per il variabile  livello qualitativo dei normatori, vuoi perché fino ad oggi la distinzione tra urbanistica ed edilizia, pur interessante in ambito speculativo, non aveva alcun effetto pratico, vi sono continue contaminazioni delle norme di un tipo all’interno dei testi che dovrebbero contenere quelle dell’altro.

Essendo diventata rilevante la ripartizione, la tecnica legislativa, anche dietro la spinta dell’elaborazione giurisprudenziale che inevitabilmente segnerà la casistica, diventerà progressivamente più rigorosa.

Nel frattempo, saremo costretti a valutare caso per caso la singola norma e classificarla all’interno dell’uno o dell’altro genere secondo il suo contenuto sostanziale, a prescindere dal corpo normativo all’interno del quale sono contenute.

Per i casi dubbi, non resterà che affidarsi al giudice e incrociare le dita.

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La natura dell’”oblazione” nelle sanatorie edilizie

Ma è davvero un’oblazione o è qualcos’altro?

Negli articoli 36 e 36 bis del Testo Unico dell’Edilizia, per la sanatoria di opere realizzate senza titolo o in difformità dal titolo, è previsto il pagamento di una somma, espressamente qualificata “a titolo di oblazione”, variamente commisurata al doppio dell’aumento di valore dell’immobile a seguito dell’abuso (entro limiti) o al doppio del contributo di costruzione, salvo varianti regionali.

Ora, nonostante il testo unico qualifichi questa somma come oblazione, ci sono importanti differenze – strutturali – tra questa oblazione e quella prevista dall’art. 162 e 162 bis del codice penale, tant’è che ogni volta mi sforzo di spiegare che si tratta in realtà, quantomeno, di una “oblazione spuria”, in quanto l’effetto estintivo del reato non si ha con il solo pagamento della somma stabilita – come prevede invece l’oblazione pura, l’archetipo disegnato dai citati articoli del codice penale – ma con l’ottenimento del permesso in sanatoria – un atto amministrativo –  la cui efficacia è condizionata al pagamento della somma di danaro nella misura prevista.

Non digerendo bene il fatto che a volte (…) il legislatore nell’utilizzare la terminologia giuridica si prenda, come dire, qualche libertà, qualcuno a volte mi chiede se si tratta di una mia polemica oppure se questa opinione sia in qualche modo accreditata.

La risposta è che, ovviamente, non si tratta di mera polemica.

In questi termini – e con rigore maggiore del mio – si sono espresse infatti la Corte Costituzionale e la Corte di Cassazione in diverse pronunce, tra le quali significative sono C. Cost. n. 370/1988, Cass. Pen. n. 26123/2005 e, da ultimo, C. Cost. n. 2/2019, pronuncia quest’ultima in cui si fa una sintesi aggiornata e completa della questione (trovate i link alla fine dell’articolo).

Ma partiamo dall’inizio.

Sommario

L’oblazione pura

Oblazione spuria?

La vera causa estintiva del reato edilizio nell’ambito della sanatoria

L’oblazione nel condono edilizio

In conclusione

L’oblazione pura

L’oblazione, nella sua forma classica (che qui voglio chiamare pura) è definita dagli artt. 162 e 162 bis del Codice penale.

Si tratta di due specie dello stesso genere, che è d’uso distinguere in oblazione obbligatoria (quella prevista dall’art. 162) e discrezionale o facoltativa (quella prevista dall’art. 162 bis).

Riporto di seguito le norme.

Art. 162 – Oblazione nelle contravvenzioni

1. Nelle contravvenzioni, per le quali la legge stabilisce la sola pena dell’ammenda, il contravventore è ammesso a pagare, prima dell’apertura del dibattimento, ovvero prima del decreto di condanna, una somma corrispondente alla terza parte del massimo della pena stabilita dalla legge per la contravvenzione commessa, oltre le spese del procedimento.

2. Il pagamento estingue il reato.

Art. 162 bis – Oblazione nelle contravvenzioni punite con pene alternative

1. Nelle contravvenzioni per le quali la legge stabilisce la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda, il contravventore può essere ammesso a pagare, prima dell’apertura del dibattimento, ovvero prima del decreto di condanna, una somma corrispondente alla metà del massimo della ammenda stabilita dalla legge per la contravvenzione commessa, oltre le spese del procedimento.

2. Con la domanda di oblazione il contravventore deve depositare la somma corrispondente alla metà del massimo della ammenda.

3. L’oblazione non è ammessa quando ricorrono i casi previsti dal terzo capoverso dell’articolo 99, dall’articolo 104 o dall’articolo 105, né quando permangono conseguenze dannose o pericolose del reato eliminabili da parte del contravventore.

4. In ogni altro caso il giudice può respingere con ordinanza la domanda di oblazione, avuto riguardo alla gravità del fatto.

5. La domanda può essere riproposta sino all’inizio della discussione finale del dibattimento di primo grado.

6. Il pagamento delle somme indicate nella prima parte del presente articolo estingue il reato.

Le due forme di oblazione appena viste si distinguono per il fatto che nella prima, valevole solo per le contravvenzioni punite con la pena dell’ammenda, quando il contravventore paga la somma stabilita il giudice è tenuto a dichiarare l’avvenuta estinzione del reato (la causa estintiva opera quindi di diritto, ipso facto), mentre nella seconda vi è una valutazione del giudice riguardo l’ammissibilità del contravventore a beneficiare della forma estintiva, secondo il caso.

A parte queste differenze, le due specie di oblazione rispondono allo schema comune secondo cui l’evento che determina l’estinzione del reato è il pagamento soltanto.

In altre parole, la contravvenzione si estingue nel momento in cui avviene il pagamento.

Oblazione spuria?

Le norme sulla “oblazione” in materia di sanatoria sono state introdotte dalla L. 47/1985, in particolare, per quel che concerne l’accertamento di conformità, dagli artt. 13 e 22, che si riportano di seguito:

Art. 13 Accertamento di conformità

1. Fino alla scadenza del termine di cui all’articolo 7, terzo comma, per i casi di opere eseguite in assenza di concessione o in totale difformità o con variazioni essenziali, o dei termini stabiliti nell’ordinanza del sindaco di cui al primo comma dell’articolo 9, nonché, nei casi di parziale difformità, nel termine di cui al primo comma dell’articolo 12, ovvero nel caso di opere eseguite in assenza di autorizzazione ai sensi dell’articolo 10 e comunque fino alla irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso può ottenere la concessione o l’autorizzazione in sanatoria quando l’opera eseguita in assenza della concessione o autorizzazione è conforme agli strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati e non in contrasto con quelli adottati sia al momento della realizzazione dell’opera, sia al momento della presentazione della domanda.

2. Sulla richiesta di concessione o di autorizzazione in sanatoria il sindaco si pronuncia entro sessanta giorni, trascorsi i quali la richiesta si intende respinta.

3. Il rilascio della concessione in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di concessione in misura doppia, ovvero, nei soli casi di gratuità della concessione a norma di legge, in misura pari a quella prevista dagli articoli 3, 5, 6 e 10 della legge 28 gennaio 1977, n. 10.

4. Per i casi di parziale difformità l’oblazione è calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dalla concessione.

5. L’autorizzazione in sanatoria è subordinata al pagamento di una somma determinata dal sindaco nella misura da lire cinquecentomila a lire due milioni.

Art. 22 Norme relative all’azione penale

1. L’azione penale relativa alle violazioni edilizie rimane sospesa finché non siano stati esauriti i procedimenti amministrativi di sanatoria di cui al presente capo.

2. Nel caso di ricorso giurisdizionale avverso il diniego della concessione in sanatoria di cui all’articolo 13, l’udienza viene fissata d’ufficio dal presidente del tribunale amministrativo regionale per una data compresa entro il terzo mese dalla presentazione del ricorso.

3. Il rilascio in sanatoria delle concessioni estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti.

Le disposizioni di questi due articoli sono state poi traslate all’interno del Testo Unico dell’Edilizia (DPR 380/2001) e sono oggi riprodotte, dopo alcune modifiche introdotte negli anni, dagli artt. 36, 36 bis e 45, che hanno, attualmente, la seguente fisionomia:

Art. 36 Accertamento di conformità nelle ipotesi di assenza di titolo o totale difformità (legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 13)

1. In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire o in totale difformità nelle ipotesi di cui all’articolo 31 ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 23, comma 01, o in totale difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.

2. Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall’articolo 16.

3. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata.

Art. 36-bis Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali

1. In caso di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 34 ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 37, fino alla scadenza dei termini di cui all’articolo 34, comma 1 e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso  o l’attuale proprietario dell’immobile  possono ottenere il permesso di costruire e presentare la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda, nonché ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione.  Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alle variazioni essenziali di cui all’articolo 32 .

2. Il permesso presentato ai sensi del comma 1 può essere rilasciato dallo sportello unico per l’edilizia di cui all’articolo 5, comma 4-bis, subordinatamente alla preventiva attuazione, entro il termine assegnato dallo sportello unico, degli interventi di cui al secondo periodo  del presente comma . In sede di esame delle richieste di permesso in sanatoria lo sportello unico può condizionare il rilascio del provvedimento alla realizzazione, da parte del richiedente, degli interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare l’osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza  …  e alla rimozione delle opere che non possono essere sanate ai sensi del presente articolo. Per le segnalazioni certificate di inizio attività presentate ai sensi del comma 1, lo sportello unico individua tra gli interventi di cui al secondo periodo  del presente comma  le misure da prescrivere ai sensi dell’articolo 19, comma 3, secondo, terzo e quarto periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, che costituiscono condizioni per la formazione del titolo.

3. La richiesta del permesso di costruire o la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria sono accompagnate dalla dichiarazione del professionista abilitato che  attesta  le necessarie conformità. Per la conformità edilizia, la dichiarazione è resa con riferimento alle norme tecniche vigenti al momento della realizzazione dell’intervento. L’epoca di realizzazione dell’intervento è provata mediante la documentazione di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis,  quarto e quinto  periodo. Nei casi in cui sia impossibile accertare l’epoca di realizzazione dell’intervento mediante la documentazione indicata nel terzo periodo  del presente comma , il tecnico incaricato attesta la data di realizzazione con propria dichiarazione e sotto  la propria responsabilità . In caso di dichiarazione falsa o mendace si applicano le sanzioni penali, comprese quelle previste dal capo VI del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.

 3-bis. Per gli immobili ubicati nelle zone sismiche di cui all’articolo 83, ad eccezione di quelle a bassa sismicità all’uopo indicate nei decreti di cui al medesimo articolo 83, si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell’articolo 34-bis, comma 3-bis

4. Qualora gli interventi di cui al comma 1 siano eseguiti in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento  , anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati . L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Se i pareri non sono resi entro i termini di cui al secondo periodo,  si intende formato il silenzio-assenso e  il dirigente o responsabile dell’ufficio provvede autonomamente.  Le disposizioni del presente comma si applicano anche nei casi in cui gli interventi di cui al comma 1 risultino incompatibili con il vincolo paesaggistico apposto in data successiva alla loro realizzazione .

5. Il rilascio del permesso e la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria sono subordinati al pagamento, a titolo di oblazione, di  un importo:  

a) pari al doppio del contributo di costruzione ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, determinato in misura pari a quella prevista dall’articolo 16, incrementato del 20 per cento in caso di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire, nelle ipotesi di cui all’articolo 34, e in caso di variazioni essenziali ai sensi dell’articolo 32. Non si applica l’incremento del 20 per cento nei casi in cui l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda;

b) pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile valutato dai competenti uffici dell’Agenzia delle entrate, in una misura, determinata dal responsabile del procedimento, non inferiore a 1.032 euro e non superiore a 10.328 euro ove l’intervento sia eseguito in assenza della segnalazione certificata di inizio attività o in difformità da essa, nei casi di cui all’articolo 37, e in misura non inferiore a 516 euro e non superiore a 5.164 euro ove l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda .

 5-bis. Nelle ipotesi di cui al comma 4, qualora sia accertata la compatibilità paesaggistica, si applica altresì una sanzione determinata previa perizia di stima ed equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione; in caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui all’articolo 167, comma 1, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42

6. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con provvedimento motivato entro quarantacinque giorni, decorsi i quali la richiesta si intende accolta. Alle segnalazioni di inizio attività presentate ai sensi  del comma 1 si applica  il termine di cui all’articolo 19, comma 6-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Nelle ipotesi di cui al comma 4, i termini di cui al primo e secondo periodo  del presente comma  sono sospesi fino alla definizione del procedimento di compatibilità paesaggistica. Decorsi i termini di cui al primo, secondo e terzo periodo, eventuali successive determinazioni del competente ufficio comunale sono inefficaci. Il termine è interrotto qualora l’ufficio rappresenti esigenze istruttorie, motivate e formulate in modo puntuale nei termini stessi, e ricomincia a decorrere dalla ricezione degli elementi istruttori.  Nei casi di cui al presente comma, l’amministrazione è tenuta a rilasciare, in via telematica, su richiesta del privato, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e dell’intervenuta formazione dei titoli abilitativi. Decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l’istante può esercitare l’azione prevista dall’articolo 31 del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato 1 annesso al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 . In caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti per la sanatoria, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica le sanzioni  previste  dal presente testo unico.

Art. 45 Norme relative all’azione penale (legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 22)

1. L’azione penale relativa alle violazioni edilizie rimane sospesa finché non siano stati esauriti i procedimenti amministrativi di sanatoria di cui all’articolo 36.

2. (abrogato)

3. Il rilascio in sanatoria del permesso di costruire estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti.

Come si vede, il combinato disposto degli artt. 13, co. 3 e 22, co. 3 della L. 47/1985, nella sostanza omologo alla combinazione data dagli artt. 36, co. 2, 36 bis, co. 5 e 45, co. 3 del Testo Unico, prevede che la sanatoria sia condizionata al pagamento dell’”oblazione” e che il rilascio del titolo in sanatoria estingua i reati.

Il pagamento della somma di danaro quindi opera, rispetto all’estinzione dei reati edilizi, non come un presupposto immediato, ma come il presupposto del presupposto, la condizione che deve realizzarsi affinché si realizzi il fatto che determina l’estinzione del reato.

Sulla base di questo assunto, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 370/1988, ha affermato che “la fattispecie prevista dal capo I della legge e che, ai sensi del terzo comma dell’art. 22, estingue i reati contravvenzionali urbanistici, deve, invece, necessariamente contenere, oltre alla richiesta ed oltre al procedimento in sanatoria (che non a caso è, nella rubrica dell’art. 13, definita “Accertamento in conformità”) ed oltre alla dimostrazione dell’avvenuto versamento dell’oblazione, anche l’effetto, già amministrativamente conseguito, del rilascio della concessione in sanatoria … insomma, l’effetto estintivo dei reati di cui al terzo comma dell’art. 22 si produce solo e soltanto allorché è già stata rilasciata la concessione in sanatoria ai sensi dell’art. 13 della legge in esame.”

Secondo la Corte Costituzionale del 1988 il punto fondamentale è che “l’esame della particolare natura della sanatoria ex mostra che l’intera fattispecie estintiva degli illeciti penali ha una particolare natura, risolvendosi essa in un accertamento dell’inesistenza del danno urbanistico, e cioè dell’inesistenza ex tunc dell’antigiuridicità sostanziale del fatto di reato… quel che viene in rilievo, nella causa estintiva di cui all’art. 22 della legge in esame, non è la posizione dei singoli ma la mancanza d’un disvalore oggettivo del fatto”.

L’accento non va posto quindi sulla posizione del singolo che provveda o meno al pagamento della somma di danaro, ma sulla mancanza del disvalore oggettivo del fatto, e quindi sul procedimento (amministrativo) studiato per acclararlo.

Proprio perché l’accertamento di conformità risponde a questa natura “la sospensione del processo penale e l’estinzione del reato, chiesta da uno dei corresponsabili, giova anche agli altri”.

La Corte di Cassazione, in sede penale, riprendendo i principi emersi dalla sentenza costituzionale del 1988, nella pronuncia n. 26123/2005 ha affermato quindi che “il meccanismo di estinzione ‘dei reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti’, fissato dagli artt. 36 e 45 in esame (nel frattempo era entrato in vigore il Testo Unico dell’Edilizia NdR), non si fonda su un effetto estintivo proprio connesso al pagamento di una somma a titolo di oblazione, bensì sul fatto diverso integrato dall’effettivo rilascio del permesso di costruire sanante previa verifica sostanziale della conformità delle opere abusive alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia nel momento della realizzazione sia in quello della richiesta”.

Su questa base, la Cassazione prosegue nella propria argomentazione concludendo che, nel 2° comma dell’art. 36 (allora l’unica norma vigente sulla sanatoria ordinaria) l’inciso “a titolo di oblazione” usato per qualificare il prescritto pagamento del contributo di costruzione in misura doppia, sarebbe stato utilizzato dal legislatore “in modo improprio” considerato che l’oblazione è un istituto che determina in via immediata e diretta l’effetto estintivo del reato, risultato che, nella sanatoria, è ottenuto con il rilascio del titolo, pur condizionato al pagamento della somma prescritta.

Il fatto che il pagamento previsto dall’art. 36 TUE non costituisca una vera e propria oblazione è comprovato anche dall’assunto, confermato dalla Consulta nella pronuncia del 1988, che esso può essere chiesto una sola volta, anche nel caso di più soggetti autori – che invece sarebbero tutti soggetti al pagamento dell’oblazione, ciascuno per estinguere il proprio reato, se davvero di oblazione si trattasse – e questo proprio perché si tratta “di un adempimento della procedura amministrativa che resta al di fuori dello schema penalistico. La correlazione al contributo di costruzione del computo delle somme da versare (in misura doppia a quella dovuta per il rilascio del permesso di costruire in via ordinaria) rende evidente, infatti, l’intento del legislatore di aggravare la misura di detto contributo con un importo che ha una duplice finalità di partecipazione agli oneri urbanistici e di riparazione pecuniaria sia pure parziale.”

La vera causa estintiva del reato edilizio nell’ambito della sanatoria

Riprendendo questo schema e ampliandolo, la Corte Costituzionale, nella pronuncia n. 2/2019 conclude il ragionamento, argomentando in questi termini: “rilevanti e numerose sono le differenze fra l’oblazione di cui all’art. 36 TUE e l’istituto previsto dal codice penale: l’art. 162 cod. pen., pur limitato alle sole contravvenzioni sanzionate con la pena dell’ammenda, non pone alcun limite al potere del contravventore di estinguere il reato attraverso il pagamento dell’oblazione, mentre il ricorso all’oblazione in materia edilizia e urbanistica è esperibile solo in presenza del requisito della “doppia conformità”; l’art. 162-bis cod. pen., d’altro canto, sancisce soglie per il pagamento differenti da quelle previste dall’art. 36 TUE, prevedendo «una somma corrispondente alla metà del massimo dell’ammenda stabilita dalla legge per la contravvenzione commessa, oltre le spese del procedimento»; infine, ed è ciò che più rileva, il pagamento dell’oblazione nelle contravvenzioni viene richiesto a ciascun responsabile, mentre quello di cui all’art. 36 TUE può essere richiesto una solta volta, e l’effetto estintivo opera oggettivamente nei confronti di tutti gli autori del reato.

L’oblazione di cui all’art. 36 TUE appare pertanto meglio qualificabile come un adempimento del procedimento amministrativo, estraneo allo schema penalistico, che assolve ad una funzione in parte ripristinatoria (laddove consente all’amministrazione di ottenere ora per allora l’importo corrispondente agli oneri concessori) ed in parte sanzionatoria (laddove si compone anche di una somma ulteriore rispetto a quanto originariamente dovuto).”

L’effetto estintivo del reato edilizio è dunque determinato da un atto amministrativo incardinato sulla verifica della doppia conformità dell’intervento, che prevede, nel suo ambito, il pagamento di una somma di danaro, con valore in parte riparatorio e in parte sanzionatorio.

Si tratta quindi di una fattispecie complessa, non di una oblazione tout court e, se vogliamo essere rigorosi, anche la terminologia che io stesso uso, riferendomi all’istituto come una oblazione spuria, rispetto a quanto argomentato dalla Consulta non brilla per appropriatezza.

L’oblazione nel condono edilizio

Per finire, analizziamo la natura dell’oblazione nella normativa sul condono, dove, forse, parlare di “oblazione spuria” potrebbe essere ritenuto più appropriato.

È importante marcare la distinzione perché qui le logiche sono diametralmente opposte rispetto a quelle vigenti per la sanatoria ordinaria e sopra illustrate.

La L. 47/1985 prevedeva (o forse meglio prevede dato il numero di pratiche di condono ancora aperte sparse per i comuni italiani) un meccanismo di estinzione dei reati edilizi anche per la sanatoria straordinaria, volgarmente detta “condono”,  disegnato dalle disposizioni di cui agli artt. 34 e 38, che riportiamo subito di seguito.

Art. 34  Somma da corrispondere a titolo di oblazione

I soggetti di cui al primo e terzo comma dell’articolo 31 hanno titolo, fermo il disposto di cui all’articolo 37, a conseguire la concessione o l’autorizzazione in sanatoria delle opere abusive, previo versamento all’erario, a titolo di oblazione, di una somma determinata, con riferimento alla parte abusivamente realizzata, secondo le prescrizioni dell’allegata tabella, in relazione al tipo di abuso commesso e al tempo in cui l’opera abusiva è stata ultimata.

Salvo i casi di cui al quinto comma del presente articolo, la somma dovuta a titolo di oblazione di cui all’allegata tabella è moltiplicata per 1,2, per 2 o per 3, a seconda che le opere abusive abbiano una superficie complessiva superiore, rispettivamente, a 400, 800 o 1.200 metri quadrati.

Qualora l’opera abusiva sia stata eseguita od acquistata al solo scopo di essere destinata a prima abitazione del richiedente la sanatoria e questi vi risieda all’atto dell’entrata in vigore della presente legge, la somma dovuta a titolo di oblazione è ridotta di un terzo. Tale riduzione si applica anche ai casi in cui l’alloggio destinato a prima abitazione, ancorché ultimato ai sensi del secondo comma dell’articolo 31 della presente legge, non sia ancora abitabile. Sono escluse da tale agevolazione le abitazioni qualificate di lusso ai sensi del decreto ministeriale 2 agosto 1969, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 218 del 27 agosto 1969, nonché quelle classificate catastalmente nella categoria A/1. Tale agevolazione si applica per i primi 150 metri quadrati di superficie complessiva.

Qualora ricorrano le condizioni e non sussistano le esclusioni di cui al comma precedente, i soggetti che stipulino con il comune la convenzione o sottoscrivano l’atto unilaterale d’obbligo di cui agli articoli 7 e 8 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, sono tenuti alla corresponsione dell’oblazione nella misura del 50 per cento di quella determinata ai sensi del secondo comma del presente articolo.

Nei casi appresso indicati gli importi di cui all’allegata tabella sono ridotti del 50 per cento e l’oblazione è determinata come segue:

a) è ridotta di un terzo qualora le opere abusive riguardino costruzioni o impianti destinati all’attività industriale o artigianale con una superficie coperta complessiva inferiore a 3.000 metri quadrati; è invece moltiplicata per 1,5 qualora tale superficie sia superiore a 6.000 metri quadrati;

b) è ridotta di un terzo qualora le opere abusive riguardino costruzioni destinate ad attività di commercio con una superficie complessiva inferiore a 50 metri quadrati o con l’eventuale superficie minima prevista a norma di legge; è invece moltiplicata per 1,5 o per 2 qualora tale superficie sia superiore, rispettivamente, a 500 metri quadrati o a 1.500 metri quadrati;

c) è ridotta di un terzo qualora l’opera abusiva sia destinata ad attività sportiva, culturale o sanitaria, o ad opere religiose o a servizio di culto;

d) è ridotta di un terzo qualora l’opera abusiva sia destinata ad attività turistico-ricettiva o agri-turistica ed abbia una superficie utile complessiva non superiore a 500 metri quadrati; è invece moltiplicata per 1,5 qualora tale superficie sia superiore a 800 metri quadrati;

e) è ridotta del 50 per cento qualora l’opera abusiva sia realizzata nelle zone agricole in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze produttive dei coltivatori diretti o degli imprenditori agricoli a titolo principale.

Art. 38 Effetti della oblazione e della concessione in sanatoria

La presentazione entro il termine perentorio della domanda di cui all’articolo 31, accompagnata dalla attestazione, del versamento della somma di cui al primo comma dell’articolo 35, sospende il procedimento penale e quello per le sanzioni amministrative.

L’oblazione interamente corrisposta estingue i reati di cui all’articolo 41 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modifiche, e all’articolo 17 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, come modificato dall’articolo 20 della presente legge, nonché quelli di cui all’articolo 221 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265.

Ove nei confronti del richiedente la sanatoria sia intervenuta sentenza definitiva di condanna per i reati previsti dal comma precedente, viene fatta annotazione della oblazione nel casellario giudiziale. In tale caso non si tiene conto della condanna ai fini dell’applicazione della recidiva e del beneficio della sospensione condizionale della pena.

Concessa la sanatoria, non si applicano le sanzioni amministrative, ivi comprese le pene pecuniarie e le sovrattasse previste per le violazioni delle disposizioni in materia di imposte sui redditi relativamente ai fabbricati abusivamente eseguiti, sempre che le somme dovute a titolo di oblazione siano state corrisposte per intero.

I soggetti indicati all’articolo 6 della presente legge, diversi dal proprietario, che intendano fruire dei benefici penali di cui al presente articolo ovvero di quelli di cui al successivo articolo 39, devono presentare al comune autonoma domanda di oblazione, con le modalità di cui all’articolo 35.

La somma dovuta viene determinata nella misura del 30 per cento rispetto a quella applicabile al proprietario ai sensi dell’articolo 34.

Si applicano le procedure previste dagli articoli 35 e 36.

Come si vede, la formulazione dell’art. 38 della L. 47/1985 è molto diversa da quella dell’art. 22: qui l’effetto estintivo dei reati edilizi (che vengono specificati e richiamati in modo preciso) è determinato effettivamente dal pagamento della somma di danaro, non rilevando, per tale profilo, che il permesso in sanatoria sia rilasciato o meno.

Gli effetti di questa diversa formulazione rispetto all’accertamento di conformità è rilevata anche da C. Cost. n. 370/1988, che la inquadra nei termini appena illustrati.

In questo caso, dunque, a buon diritto si può parlare di oblazione e tale oblazione si può qualificare come spuria, considerato che la norma che lo prevede non collega l’effetto estintivo dei reati  al pagamento di una somma di danaro tout court (il che la renderebbe una oblazione pura), ma il pagamento che interviene a seguito dell’avvio e nell’ambito di un procedimento amministrativo, un quid di anomalo rispetto all’archetipo classico.

In conclusione

In materia edilizia la terminologia utilizzata dal legislatore non sempre è tecnicamente appropriata e il caso dell’uso del termine “oblazione” nella sanatoria ordinaria è un po’ l’emblema di questo stato di cose. Purtroppo ai termini ci affezioniamo, sia noi professionisti, sia il legislatore che, ad ogni modifica o innovazione normativa, anziché correggere storture e imprecisioni, puntualmente ci ricasca, perpetuando l’uso di una terminologia che è un eufemismo qualificare come approssimativa.

Corte Costituzionale n. 370/1988

Cassazione Penale n. 26123/2005

Corte Costituzionale n. 2/2019

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Divieto di sanatoria paesaggistica e aumento di superficie utile dopo il decreto Salva Casa: l’eccezione che conferma la regola

Commento alla sentenza del Consiglio di Stato n. 2269/2025

Il 19 marzo scorso la sezione settima del Consiglio di Stato ha pubblicato la sentenza in commento, che contiene alcune importanti precisazioni sulla nozione di “superficie utile” rispetto ai “confini” del divieto di sanatoria paesaggistica ed un’espressione “sibillina” sulla portata della deroga introdotta dal decreto Salva Casa, che non deve però trarci in inganno.

Ma andiamo ad esaminare la pronuncia.

I Fatti

Siamo a Venezia.

Un’azienda concessionaria di servizi di trasporto lagunari realizza senza titolo, nel 2015, una passerella composta da una pedana fissa in legno su pali (11m x 0,85 m) non appoggiata al muro di sponda della riva pubblica funzionale all’ormeggio e allo sbarco dei passeggeri.

Successivamente, a fine 2020 / inizio 2021, l’azienda  presenta istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica (artt. 167 e 181-quater del d.lgs. 42/2004) dell’opera.

Il Comune inizialmente invia preavviso di diniego dell’istanza, a cui seguono le osservazioni dell’azienda, fondate, in sintesi, sui seguenti argomenti: le strutture hanno sempre fatto parte della realtà urbana, la passerella è in area di recente costruzione ed è parte del tessuto funzionale della via d’acqua, serve per consentire l’imbarco in sicurezza, era già stata oggetto di Autorizzazione Paesaggistica nel 2015, è stata ridimensionata rispetto alla precedente, non è impattante e non modifica il fronte acqueo.

Il Comune di Venezia accoglie le osservazioni e rilascia l’accertamento di compatibilità paesaggistica dopo parere favorevole della Soprintendenza, dopodiché l’istante presenta SCIA in sanatoria ex art. 37 TUE, che diviene efficace.

Un’altra azienda, esercente su area confinante, impugna gli atti di fronte al Tar Veneto, affermando che la passerella sarebbe insuscettibile di sanatoria ex art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004 in quanto costituirebbe una “superficie utile” abusiva in area vincolata.

Le doglianze della ricorrente vengono accolte: secondo la sentenza di primo grado l’opera abusiva in questione avrebbe infatti creato una nuova superficie utile ponendosi così in contrasto con il divieto di sanatoria (rectius “accertamento postumo di compatibilità”) paesaggistica, comminato dall’art. 167, co. 4 del D.Lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).

La soccombente impugna la sentenza del TAR di fronte al Consiglio di Stato.

Secondo l’appellante tale incompatibilità non sussiste in quanto la passerella non è suscettibile di rientrare nella nozione (di “superficie utile”).

Secondo l’impostazione data dall’appellante, dunque, la domanda è la seguente: una passerella, una pedana fissa in legno su pali, in un canale, costituisce o non costituisce superficie utile?

La nozione di “superficie utile” in ambito paesaggistico

Il Consiglio di Stato, nell’iter logico della sua decisione si pone una domanda innanzitutto: cosa dobbiamo intendere per “superficie utile” in ambito paesaggistico, posto che l’art. 167 co. 4 del Codice (dei beni culturali e del paesaggio) inibisce l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica per le opere che abbiano realizzato o incrementato “superfici utili”, ma di queste né l’articolo, né il testo legislativo nel suo complesso danno una definizione.

Sul punto il Consiglio di Stato si rifà alla sua giurisprudenza affermando che, in mancanza di una definizione specifica da parte del Codice, si debba dare all’espressione il senso che le dà il Testo Unico dell’Edilizia (cita in proposito C.d.S. n. 1241/2024 e 1993/2022), o meglio, il senso che attribuisce la giurisprudenza amministrativa alla medesima espressione in materia edilizia.

Non si tratta esattamente di una mera sfumatura.

Afferma infatti il Consiglio di Stato che “con essa [la superficie utile NdR], viene individuata, da sempre, la realizzazione di superficie calpestabile, di regola non esposta alle intemperie, che può essere oggetto di una fruizione di tipo abitativo / residenziale / commerciale, o comunque atta allo svolgimento di attività umane, non necessariamente private, di varia natura, e cioè di contenuto quasi mai (o raramente) predeterminato a priori”, con l’ulteriore connotato caratterizzante costituito “dalla autonoma utilizzabilità dello spazio creato, che viene valorizzato, di per sé, come bene singolo, non necessariamente, né sempre, connesso ad altri, per poter essere fruito, anche perché è di norma soggetto, come detto, ad una molteplicità di possibili usi.”

Quindi, in massima sintesi, se per “superficie utile” deve intendersi uno spazio calpestabile atto allo svolgimento di attività umane, tale spazio deve essere caratterizzato anche dalla sua autonoma utilizzabilità ed alla sua valorizzabilità come bene singolo, con plurime e potenzialmente concorrenti funzionalità per la fruizione individuale.

Questo ulteriore profilo porta a definire quello che superficie utile non è, ovvero gli spazi accessori o pertinenziali, come balconi o terrazzi e anche su questo punto il Consiglio richiama i suoi precedenti (vedasi Consiglio di Stato sez. VI, 17/03/2022, n.1932; Consiglio di Stato sez. VI, 11/02/2022, n.1002 e, per i volumi tecnici, Consiglio di Stato sez. I n. 1993/2022).

In parallelo e sulla stessa linea, prosegue il Consiglio nella sua argomentazione, si pone l’art. 6, co. 1, lett. b-bis, del d.P.R. n. 380/2001 che distingue il concetto di superficie accessoria da quello di superficie utile per escludere dall’attività edilizia libera alcuni interventi che configurano spazi stabilmente chiusi con conseguente variazione di volumi e di superfici, come definiti dal regolamento edilizio-tipo, che “possano generare nuova volumetria o comportare il mutamento della destinazione d’uso dell’immobile anche da superficie accessoria a superficie utile”.

La sentenza conclude quindi affermando che “una superficie meramente accessoria che non configura uno spazio stabilmente chiuso non rientra nel concetto di superficie utile e quindi nella preclusione di cui al citato art. 167, comma 4, del d. lgs. n. 42 del 2004.”

Tornando all’esame della passerella oggetto di causa, il Consiglio rileva come essa abbia inequivocabilmente carattere strumentale e accessorio e come, pertanto non possa rientrare nella definizione di “superficie utile” idonea a far scattare la preclusione alla compatibilità postuma dell’art. 167 co. 4 lett. a) del Codice.

Il Consiglio tuttavia non si ferma qui ed afferma un il principio secondo cui la natura di strumentalità del bene (e quindi la sua inidoneità a costituire nuova “superficie utile” nel senso sopra indicato)  “va contestualizzata, riferendola all’ambito territoriale nel quale si trova.”

Nel caso specifico, a parere del Consiglio di Stato la nozione va raccordata al contesto paesaggistico dell’intervento che era pienamente compatibile con l’ambito lagunare nel quale è stato inserito “sia dal punto di vista architettonico-strutturale…, sia dal punto di vista della sue finalità, data la sua funzione servente rispetto al più generale collegamento che il servizio di trasporto in questione assicura tra i diversi quartieri della città di Venezia”, né doveva essere trascurato l’aspetto dell’”utilità aziendale del bene, a sua volta strettamente funzionale alla cura di un interesse pubblico”.

Questo principio è molto importante per segnare il confine tra superficie utile e superficie accessoria e l’operatività, conseguentemente, del divieto di accertamento postumo ed introduce un profilo di carattere collettivistico a mio parere ben centrato, che avrebbe potuto ben essere sostenuto richiamando la funzione sociale della proprietà e gli obblighi solidaristici insiti nell’ordinamento.

Meno centrata l’argomentazione che invece porta il Consiglio.

In questa dimensione orientata alla funzionalità del bene per la collettività, secondo Palazzo Spada, risiederebbe infatti una delle ratio che giustificano il divieto di compatibilità postuma in caso di aumento delle superfici imposto dall’art. 167 co. 4 (lett. a) , che sarebbe costituita dall’argomento secondo cui il legislatore vorrebbe impedire al responsabile di un abuso di trarre vantaggio da una condotta illecita, allorquando sia finalizzata ad un uso egoistico ed esclusivo del bene così realizzato.

Tale argomento a parere di chi scrive, è poco convincente. Quando si parla di “sanatoria” ci si riferisce sempre a situazioni in cui qualcuno ha cercato inizialmente di avvantaggiarsi (per usare i termini della sentenza) edificando illecitamente, ma tale vantaggio viene neutralizzato dalla contropartita sanzionatoria insita nel meccanismo della sanatoria e questo perché consideriamo sanabili soltanto abusi formali e, in termini paesaggistici, solo opere compatibili con l’assetto paesaggistico del contorno, pertanto non ha molto senso l’impostazione fondata sul concetto di vantaggio offerto dall’abuso data dal collegio all’argomento.

In secondo luogo, anche a voler ammettere che vi sia in capo al sanante un vantaggio connesso all’aver realizzato l’opera illecitamente, onestamente non si vede cosa possa cambiare in termini qualitativi, rispetto a questo supposto vantaggio, se vi sia o non vi sia incremento di volume o superficie: potrà variare in termini quantitativi eventualmente la gravità dell’illecito (e anche questo sarebbe da vedere), ma in termini qualitativi nulla muta.

Ancora e per altro profilo, se non vi è incremento di superficie utile ma di superficie accessoria, il comportamento del responsabile dell’abuso può considerarsi di per sé meno egoistico?

Più logica mi sembra l’interpretazione secondo cui si ravvisa nella norma un limite di misura, analogamente alle altre lettere del medesimo comma 4 dell’art. 167, posto dal legislatore pragmaticamente, per porre un “limite di tollerabilità” rispetto alla gravità (e quindi di carattere quantitativo e natura sanzionatoria) del comportamento emendabile, in modo da scoraggiare il comportamento di chi si trova a chiedere il parere a cose fatte.

Portata della deroga all’accertamento di compatibilità postuma in caso di creazione / aumento volumi e superfici utili nella sanatoria minore ex art. 36 bis TUE

Ultimo elemento che il Consiglio di Stato giudica “utile a valutare favorevolmente il gravame”, pur riconoscendo che costituisce ius superveniens inapplicabile al caso di specie, è il fatto che “il comma 4 dell’art. 36-bis del D.p.r. n.380/2001, introdotto dall’articolo 1, comma 1, lettera h), del D.L. 29 maggio 2024, n. 69, ha fatto venir meno il divieto assoluto di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, imponendo all’autorità preposta alla tutela del vincolo, anche in caso di creazione abusiva di superfici utili, di esprimere il proprio parere vincolante.”

Questo passo della sentenza va inteso nella giusta misura, in modo da non incorrere in facili fraintendimenti.

È vero che il comma 4 del nuovo art. 36 bis del T.U.E. ammette che debba essere effettuata la valutazione di compatibilità paesaggistica postuma anche quando l’intervento abbia creato o incrementato volumi o superfici utili, ma questa deroga rispetto alla disciplina generale di cui all’art. 167, co. 4 del Codice resta circoscritta al procedimento di sanatoria minore disegnato dal citato art. 36 bis ed agli interventi sanabili in base a questo procedimento.

È molto importante notare che il Consiglio non si pronuncia rispetto ad una generalizzazione del principio a tutti i casi di sanatoria. L’espressione “il comma 4 dell’art. 36-bis del D.p.r. n.380/2001 … ha fatto venir meno il divieto assoluto di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica” va letta nel senso che il divieto non è più assoluto, in quanto conosce deroga, ma quale regola generale è ancora operante.

Se intendessimo questa espressione diversamente dovremmo riconoscere all’art. 36 bis comma 4 TUE portata abrogatrice rispetto all’art. 167, co. 4 lett. a) del Codice dei beni culturali e del paesaggio, portata che, allo stato, esorbita dal tenore letterale della norma, dalla sua posizione sistematica e dalle intenzioni del legislatore, che, con il decreto Salva Casa e la successiva legge di conversione, intendeva introdurre una via semplificata per la sanabilità di alcune opere minori a certe condizioni e non intervenire sugli istituti generali, che ha lasciato invariati (vedasi, ad esempio, il regime di doppia conformità rigida dell’art. 36 TUE, rimasto immutato quale regola generale, nonostante l’introduzione della doppia conformità “asincrona” per le sanatorie previste dall’art. 36 bis).

Conclusioni

La sentenza in commento aggiunge un tassello sulla definizione di “superficie utile” in ambito paesaggistico, includendo un canone valutativo puntato sul contesto di riferimento e l’orientamento dell’opera, pur abusiva, a realizzare in qualche modo obiettivi di interesse pubblico.

Da non fraintendere l’ultima parte della pronuncia, che non mira a generalizzare la deroga al divieto di valutazione della compatibilità postuma paesaggistica introdotto dal nuovo art. 36 bis comma 4 TUE, che deve considerarsi operare all’interno dei suoi stretti confini.

Testo della Sentenza Consiglio di Stato n. 2269/2025

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Opere semplicemente rappresentate in un elaborato grafico a corredo di una istanza volta ad ottenere l’autorizzazione per altre e diverse opere non sono implicitamente sanate

Neanche dopo l’entrata in vigore del D.L. 69/2024 e della L. 105/2024

È quello che afferma il Consiglio di Stato nella sentenza n. 1382 del 18 febbraio 2025.

Il caso è quello di un bar-ristorante situato sull’arenile di Riccione.

A seguito di un sopralluogo il Comune ha riscontrato diverse opere abusive,

Il Comune ha emesso ordinanza di demolizione e successiva ordinanza di diffida all’utilizzo delle opere abusive in assenza di collaudo.

L’azienda non ha ottemperato all’ordine e così è seguito un provvedimento di accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, con  una sanzione amministrativa di €20.000,00.

L’azienda ricorre in primo grado contro l’ordine di demolizione, ma il ricorso viene respinto, così si fa strada l’appello.

Tra i vari motivi proposti di fronte ai giudici di Palazzo Spada, l’appellante ha rilevato che il Comune, approvando e rilasciando il permesso di costruire n. 34 del 5 dicembre 2002, avrebbe riconosciuto l’esistenza delle opere denunciate e raffigurate negli elaborati tecnici licenziati con la propria approvazione.

Con quel permesso il Comune aveva autorizzato il posizionamento sull’arenile di servizio igienico per disabili ed ascensore, mentre nell’elaborato, oltre alle opere da autorizzare, trovavano rappresentazione anche le opere che sono state ritenute abusive con l’ordinanza di demolizione impugnata.

Secondo l’appellante, il mero fatto della rappresentazione di dette opere in quell’elaborato grafico equivale a loro legittimazione o, comunque, approvazione da parte dell’autorità comunale, cercando di avvalorare tale tesi con la nuova formulazione di stato legittimo introdotta dal D.L. 69/2024 conv. con mod. con L. 105/2024.

Secondo tale disposizione infatti lo stato legittimo dell’immobile è stabilito, alternativamente, dal titolo originario o “da quello rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi” integrati dai successivi titoli che hanno legittimato interventi parziali.

Secondo l’appellante il titolo riguardante l’ultimo intervento edilizio determinerebbe la legittimazione di tutto quanto in esso rappresentato, anche opere pregresse costituenti lo status quo ante o il contorno di fatto dell’opera da autorizzare.

Secondo il Consiglio di Stato la conclusione cui giunge l’appellante, è priva di fondamento e sul punto i giudici sono categorici.

Ecco come si esprimono: “non può esistere né è giuridicamente configurabile un atto di assenso implicito ad opere abusive, non fondato sull’esplicito, e consapevole, riconoscimento della loro esistenza difforme dagli strumenti urbanistici e/o dai titoli edilizi e, nel caso di specie, semplicemente rappresentate in un elaborato grafico a corredo di una istanza volta ad ottenere l’autorizzazione per altre e diverse opere, poi regolarmente, queste sole sì, assentite dall’amministrazione comunale.”

Era dunque preciso dovere dell’amministrazione comunale perseguire l’abbattimento delle opere abusive.

Il Consiglio di Stato precisa dunque il limite della nuova formulazione dell’art. 9 bis comma 1 bis del TUE, escludendo dallo stato legittimo dell’immobile le parti non titolate, seppur rappresentate all’interno dell’ultimo titolo edilizio.

La sentenza ribadisce inoltre l’altro principio, consolidato in ambito edilizio, secondo cui “il mero decorso del tempo non può affatto legittimare – in assenza di specifica causa di giustificazione normativamente individuata, a fronte, peraltro, del carattere permanente della condotta antigiuridica posta in essere – l’edificazione avvenuta senza titolo ed il correlativo

arretramento del potere di contrasto del fenomeno dell’abusivismo edilizio, sia perché non può riconnettersi alcun affidamento tutelabile al perdurante mantenimento di una situazione di fatto abusiva e, pertanto, contra legem.”

Secondo il Consiglio di Stato dunque, “l’ultimo titolo sanante” tanto decantato da alcuni commentatori del decreto Salva Casa semplicemente non esiste.

Più prosaicamente, il nuovo art. 9 bis comma 1 bis del TUE, è una norma di semplificazione, valida per rendere meno complicati gli adempimenti privati di fronte a verifiche già espletate dall’amministrazione (in teoria, anche se in pratica qualche dubbio si può avere), ma niente di più.

A meno di non assistere a un repentino cambio di rotta nella prossima sentenza.

Testo della Sentenza del Consiglio di Stato n. 1382/2025

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Attività estrattiva e pianificazione

Analisi della Sentenza Consiglio di Stato n. 8718/2024 del 4.11.2024

Anche in materia di cave le scelte pianificatorie sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza, e l’attività estrattiva deve sempre essere subordinata alla tutela ambientale e paesaggistica.

Questi sono i principi che riafferma il Consiglio di Stato nella sentenza n. 8718/2024.

Questa pronuncia è importante non solo perché conferma anche nell’ambito dell’attività estrattiva la preminenza delle scelte pianificatorie rispetto all’interesse aziendale e la subordinazione della coltivazione alla tutela ambientale e paesaggistica, ma anche perché richiama e riconferma una serie di concetti sulla pianificazione valevoli in generale per tutte le attività incidenti sul territorio.

Ma andiamo per ordine.

I. Fatto sotteso alla controversia

La controversia riguarda l’attività estrattiva nella cava denominata “Iano Piano delle Querci” (o “Cava Iano”), situata nel territorio del Comune di Montaione, di cui la società ricorrente era titolare di autorizzazione. Il sito estrattivo, destinato alla coltivazione di materiale calcareo, era stato autorizzato con atto comunale del 27 agosto 2010, n. 1. Nella disciplina urbanistica comunale, l’area aveva assunto destinazione solo temporaneamente estrattiva, mentre la destinazione d’uso definitiva era a zona boscata E2, previa risistemazione ambientale.

L’autorizzazione comunale era stata prorogata fino al 27 novembre 2019 con provvedimento del 27 novembre 2017, n. 11909. Anche l’autorizzazione paesaggistica era stata prorogata con provvedimento comunale del 23 maggio 2018, n. 2, sempre fino al 27 novembre 2019.

II. La vicenda amministrativa e gli atti emessi

La vicenda amministrativa si è sviluppata attraverso diversi passaggi significativi. In data 5 novembre 2019, poco prima della scadenza dell’autorizzazione, la società concessionaria presentava al Comune di Montaione richiesta di proroga per tre anni della durata dell’autorizzazione ad effettuare l’attività estrattiva, ai sensi dell’art. 20, comma 4-ter, della L.R. Toscana n. 35/2015.

Il Comune, con nota del 15 novembre 2019, comunicava che non sarebbe stata concessa la proroga e che per il ripristino ambientale sarebbe stata avviata la procedura prevista dalla legge regionale. Il Comune motivava tale decisione evidenziando di aver presentato osservazioni per il mutamento del Piano Regionale Cave (PRC) e che non intendeva consentire un’ulteriore attività estrattiva stante la vocazione turistica del territorio.

Successivamente, con ordinanza dell’11 dicembre 2019, il Comune imponeva all’impresa di eseguire le opere necessarie per il ripristino ambientale entro il 31 agosto 2020.

Parallelamente, a livello regionale, la cava era stata inserita nel Piano Regionale Cave adottato con delibera consiliare del 31 luglio 2019, n. 61, con il suo perimetro attuale, tra le “risorse” ma non tra i “giacimenti”. Il Piano Regionale Cave veniva definitivamente approvato con delibera consiliare regionale del 21 luglio 2020, n. 47. Nella pianificazione approvata, la cava non veniva inserita tra i giacimenti neanche potenziali, in quanto area “prevalentemente o integralmente interessata da fattori ostativi e/o molteplici fattori condizionanti con elevato livello di criticità a carattere escludente, nonché Area nella quale si riscontra carenza/esaurimento del materiale, essendo già stata interessata da attività estrattiva pregressa e da interventi di ripristino e/o processi di rinaturalizzazione e/o recupero”.

III. Ricorsi al TAR, doglianze del ricorrente e difese dell’amministrazione

La società proponeva due ricorsi al TAR Toscana. Con il primo ricorso impugnava sia la comunicazione di diniego alla proroga che l’ordinanza comunale di ripristino, nonché gli atti presupposti, in particolare il Piano Regionale Cave adottato e le osservazioni presentate dal Comune di Montaione nel corso del relativo procedimento.

Le principali doglianze erano l’incompetenza dell’amministrazione comunale, il difetto di motivazione e di istruttoria in relazione al diniego di proroga. La società sosteneva inoltre l’infondatezza delle motivazioni addotte dal Comune, in quanto gli obiettivi degli strumenti urbanistici comunali sarebbero stati già definiti prevedendo un “ambito temporaneamente destinato ad attività estrattiva”. Lamentava anche l’illegittimità derivata dell’ordinanza di ripristino ambientale, in quanto le opere residue di risistemazione erano collegate al progetto di escavazione approvato, realizzato solo in parte per ragioni geologiche e crisi del settore. Infine, sosteneva l’illegittimità del Piano Regionale Cave adottato nella parte in cui qualificava la cava come risorsa e non giacimento a causa “della presenza di un fattore escludente e di altri fattori condizionanti con livello di criticità”.

Con il secondo ricorso impugnava la delibera del Consiglio regionale di approvazione del Piano ed i relativi allegati, nella parte relativa alla Cava Iano.

Le doglianze principali erano il difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto il Piano non avrebbe evidenziato le ragioni per le quali erano state respinte le osservazioni presentate dalla società. La ricorrente sosteneva inoltre l’erronea valutazione circa l’esistenza di una concessione ventennale di acque termali in favore di un’altra società, indicata come “carattere escludente-E1”. Lamentava infine un difetto motivazionale in relazione alla modifica dell’art. 40 della disciplina di Piano.

La Regione Toscana, costituitasi in giudizio, eccepiva l’inammissibilità del ricorso in quanto attinente a scelte di merito tecnico-discrezionali del pianificatore regionale non illogiche né irrazionali. Sosteneva inoltre che la ricorrente avesse un interesse di mero fatto, in quanto la richiesta di inserimento tra i giacimenti riguardava non solo l’area già autorizzata ma un ampliamento con nuovo perimetro.

Il TAR Toscana, con sentenza n. 509/2021, ha respinto entrambi i ricorsi riuniti, ritenendo che la discrezionalità caratterizzante le scelte di pianificazione del territorio è sindacabile solo per manifesta irragionevolezza e travisamento dei fatti. Ha inoltre considerato ragionevole la scelta della Regione, anche in considerazione della presenza di un bacino di acque minerali e termali, ritenendo irrilevante il fatto che la concessione per il loro sfruttamento fosse o meno attiva.

IV. Motivi di appello e decisione del Consiglio di Stato

La società ha formulato due motivi di appello. Con il primo motivo ha lamentato la violazione e falsa applicazione della normativa in materia di protezione delle acque potabili e degli obblighi di motivazione e istruttoria, nonché insufficiente e illogica motivazione e travisamento dei presupposti relativamente alla decisione sul ricorso contro il Piano Regionale Cave. Con il secondo motivo ha sostenuto la violazione della legge regionale sulle proroghe delle autorizzazioni e degli obblighi di motivazione e istruttoria relativamente alla decisione sul ricorso contro gli atti comunali.

La Regione ha riproposto le eccezioni preliminari già avanzate in primo grado, sostenendo l’inammissibilità del ricorso per il sindacato limitato sulle scelte pianificatorie e l’interesse di mero fatto della ricorrente, in quanto la richiesta riguardava non una proroga del medesimo sito estrattivo, ma una traslazione della concessione su un’area diversa.

Il Consiglio di Stato ha respinto la prima eccezione preliminare della Regione, ritenendo che il sindacato sulle scelte pianificatorie, seppur limitato, comporta comunque una verifica di ragionevolezza e di assenza di errori di fatto. Ha invece accolto la seconda eccezione, ritenendo che la società non potesse aspirare ad una proroga su un’area diversa da quella oggetto di concessione, facendo valere un interesse di mero fatto non differenziato da quello di qualsiasi altro operatore del settore.

Il Consiglio ha quindi dichiarato inammissibili i ricorsi di primo grado contro il Piano Regionale Cave per difetto di interesse. Ha inoltre respinto il secondo motivo di appello relativo all’ordinanza di ripristino ambientale, condividendo la motivazione del TAR secondo cui l’esecuzione delle opere di risistemazione ambientale è sempre obbligatoria, indipendentemente dal completamento dei lavori di estrazione previsti dal progetto.

In conclusione, il Consiglio di Stato ha in parte respinto l’appello e in parte dichiarato inammissibili i ricorsi di primo grado, condannando la società appellante alla refusione delle spese di lite in favore della Regione Toscana.

V. Principi rilevanti in materia di attività estrattiva

Il Consiglio di Stato ha sviluppato la propria decisione partendo da consolidati principi in materia di sindacato giurisdizionale sugli atti di pianificazione territoriale, richiamando la giurisprudenza amministrativa in tema di ampia discrezionalità nella pianificazione, assenza di tutela per la mera aspettativa alla conservazione o miglioramento della destinazione urbanistica, non necessità di motivazione puntuale e limiti del sindacato giurisdizionale.

Per una disamina più approfondita si veda l’articolo “Natura dei Piani regolatori generali, osservazioni e sindacabilità delle scelte pianificatorie” su questo blog.

Più specificamente, con riferimento all’attività pianificatoria in materia di cave, il Consiglio di Stato ha individuato una serie di principi di carattere generale.

Innanzitutto si pone come fondamentale anche in ambito di attività di cava il principio della pianificazione, quale strumento necessario al bilanciamento di interessi costituzionalmente rilevanti: “L’attività estrattiva di cava, pur non essendo assoggettata al previo rilascio del permesso di costruire, coinvolge interessi super individuali e valori costituzionali (ambiente, paesaggio, territorio, salute, iniziativa economica)”. Conseguentemente, “al pari dell’attività edilizia, non è mai completamente libera, ma deve inserirsi in un contesto di interventi pianificati”.

La sentenza ha inoltre enumerato alcune linee di indirizzo sui valori costituzionali in gioco e la loro prevalenza:

  1. Prevalenza della tutela ambientale e paesaggistica sugli interessi economici: L’imposizione di vincoli peculiari, volti a circoscrivere le attività estrattive, anche già in atto, trova supporto costituzionale nei principi desumibili dall’art. 9 sulla tutela del paesaggio.
  2. Recessività degli interessi economici: Tali vincoli non confliggono con quelli – comunque recessivi – di cui agli artt. 41, 42 e 43 Cost., in quanto i vincoli paesaggistici, per la loro natura conformativa del territorio, ben possono incidere su attività produttive anche già esistenti.
  3. Carattere dell’attività estrattiva e impatto ambientale: Quella di cava è un’attività di lunga durata, destinata a pregiudicare l’ambiente in modo prolungato, progressivo ed espansivo, con la conseguenza che l’imposizione del vincolo può impedirne la prosecuzione.
  4. Assenza di diritti quesiti: Non sono configurabili diritti quesiti essendo l’attività di cava oggetto di autorizzazione, revocabile tutte le volte in cui subentrino elementi impeditivi (CdS 5058/2009).

Conseguente alla prevalenza dei valori paesaggistici e ambientali vengono poi affermati i principi inerenti gli obblighi di ripristino ambientale:

  1. Generalità dell’obbligo di ripristino: L’esecuzione delle opere di risistemazione ambientale delle aree di cava è sempre obbligatoria, anche in caso di decadenza o sospensione dell’autorizzazione oltre che di sua scadenza, e quindi indipendentemente dal completamento dei lavori previsti dal progetto.
  2. Irrilevanza del mancato completamento del progetto estrattivo: Quest’ultima costituisce circostanza meramente fattuale rientrante nella disponibilità del privato, che non può condizionare l’assolvimento ad un onere previsto a scopi di pubblico interesse.

Nell’ambito della decisione, vengono poi delineati i principi che riguardano gli obblighi – e i limiti – motivazionali inerenti i piani cave:

  1. Esenzione dall’obbligo di motivazione specifica: In sede di approvazione del piano cave la Regione non è tenuta a motivare specificatamente le scelte riguardanti le singole aree.
  2. Non necessità di motivazione specifica: In sede di approvazione del piano delle cave, le scelte riguardanti le singole aree non abbisognano di una specifica motivazione in considerazione dell’elevato numero di destinatari e dell’interdipendenza reciproca delle varie previsioni, specie se poste a tutela dell’ambiente e del paesaggio (CdS 3625/2018; CdS 2164/2018; CdS 1059/2012; CdS 2083/2011).
  3. Eccezione all’esenzione dall’obbligo di motivazione: Il piano cave, in quanto atto di pianificazione generale, non necessita di una particolare motivazione, tranne nel caso in cui tale piano si discosti dai pareri obbligatori resi in seno al procedimento, onde evitare possibili arbitri (CdS 6519/2008).

Infine, riguardo al differimento delle attività di recupero ambientale, viene effettuato l’inquadramento dell’attività di cava nell’ambito della normativa europea e la disamina pertinente dei principi della sentenza della Corte Costituzionale n. 176/2018:

  1. Applicabilità della direttiva europea sui servizi all’attività di coltivazione della cava: L’attività di sfruttamento delle cave ricade nel campo applicativo della direttiva 2006/123/CE, attuata dal d.lgs. n. 59 del 2010 (Corte cost. 176/2018).
  2. Autorizzazioni e concessioni nel diritto europeo: Tale normativa riguarda il caso in cui il numero di autorizzazioni sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili.
  3. Interpretazione sul differimento dell’attività di recupero ambientale: Il Consiglio richiama l’interpretazione della Corte Costituzionale secondo cui la possibilità di un differimento triennale del termine per il completamento delle attività di recupero ambientale non accorderebbe alcun vantaggio al prestatore uscente, essendo diretto solo a consentire l’ultimazione degli interventi di riqualificazione necessari.

VI. Conclusione

I giudici di Palazzo Spada, nel risolvere il caso portato alla loro attenzione, hanno avuto modo di affermare una serie di principi cardine in materia di estrazione lapidea, di valenza generale ed estensibili ben oltre il caso specifico affrontato. Sicuramente la pronuncia merita il dovuto approfondimento.

Testo integrale Sentenza Consiglio di Stato n. 8718/2024

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Titolo annullato, fiscalizzazione sanante e statuti speciali

Commento a Corte Costituzionale n. 22/2025

Con deposito del 6 marzo 2025 e successiva pubblicazione in Gazzetta Ufficiale è stata diffusa la sentenza C. Cost. n. 22/2025 che ritorna sulla materia della fiscalizzazione “sanante” in caso di annullamento del permesso di costruire.

Il caso è stato conferito dalla impugnativa per supposta illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 10, della L. Prov. Bolzano n. 1/2022 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità provinciale per l’anno 2022).

Cosa dice la norma impugnata

La disposizione impugnata riformula l’art. 94 della L. Provinciale di Bolzano n. 9/2018 nel seguente modo:

“Art. 94 (Interventi eseguiti in base a titolo abilitativo annullato) – 1. In caso di annullamento del titolo abilitativo, qualora in base a motivata valutazione non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o il ripristino dello stato dei luoghi, anche in considerazione dell’esigenza di bilanciamento con i contrapposti interessi di salvaguardia delle attività legittimamente espletate, l’autorità preposta alla vigilanza applica una sanzione pecuniaria, tenuto conto del danno urbanistico arrecato dalla trasformazione del territorio. L’ammontare della sanzione pecuniaria varia in ragione della gravità degli abusi da 0,8 a 2,5 volte l’importo del costo di costruzione, determinato ai sensi dell’articolo 80. Ove non sia possibile determinare il costo di costruzione, la sanzione è calcolata in relazione all’importo delle opere eseguite, determinato in base all’elenco prezzi informativi opere civili della Provincia.

2. Nel caso in cui, al momento dell’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 1 o prima del versamento dell’ultima rata di cui al comma 5, le opere eseguite in base al titolo annullato risultino conformi al quadro normativo e alle previsioni urbanistiche a tale momento vigenti, l’autorità preposta alla vigilanza dispone la riduzione della sanzione pecuniaria di cui al comma 1, commisurandola alla durata dell’abuso, e la restituzione senza interessi delle somme eventualmente versate in eccesso. La sanzione ridotta non potrà comunque essere inferiore a quella di cui all’articolo 95, comma 3.

3. L’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata, anche nella misura ridotta di cui al comma 2, produce i medesimi effetti dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 95.

4. Nelle more della rimozione dei vizi delle procedure amministrative relative al rilascio del titolo ovvero alla formazione delle disposizioni urbanistiche su cui questo si fonda, nonché nelle more del procedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria, sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.

5. La sanzione pecuniaria può, previa motivata richiesta, essere rateizzata, secondo la seguente modalità: la somma può essere rateizzata in un numero massimo di 20 rate trimestrali di pari importo. La prima rata va versata entro 30 giorni dall’irrogazione della sanzione. Sull’importo delle rate successive sono dovuti gli interessi al tasso del 3,5 per cento annuo. La somma oggetto di rateizzazione dovrà essere garantita da idonea polizza fideiussoria, bancaria o assicurativa, rilasciata da una banca o compagnia assicurativa primaria di gradimento dell’Amministrazione comunale, con esclusione di garanzie emesse da agenzie finanziarie. In sede di richiesta di rateizzazione del credito dovrà essere indicato il soggetto che presterà la garanzia fideiussoria. Nel caso di mancato o ritardato pagamento anche di una sola rata dell’im- porto, si provvederà alla riscossione coattiva del credito complessivo. La fiscalizzazione dell’abuso acquista efficacia esclusivamente all’atto del pagamento dell’intero importo. Sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.”

Si tratta in pratica di una rivisitazione regionale del disposto dell’art. 38 del Testo Unico dell’Edilizia nazionale, che prevede la possibilità, a certe condizioni, di ottenere la sanatoria delle opere realizzate in forza di permesso di costruire annullato (o in forza di titolo segnalatorio sostitutivo quale la SCIA alternativa al permesso) con il pagamento all’erario di una somma di danaro, detta volgarmente (e con una buona dose di imprecisione) “fiscalizzazione sanante”.

L’istituto è noto ed è tutt’altro che banale e non voglio certo analizzarlo approfonditamente in questa sede; voglio unicamente soffermarmi sulle puntualizzazioni che la Corte Costituzionale ha avuto modo di arrestare, a mio parere molto utili per stabilire i confini di questo tipo di istituti.

Tornando alla legge regionale (pardon, provinciale), l’istituto così delineato non costituisce certo una novità, dato che la norma riformulata, nel testo previgente, era addirittura, almeno nella prassi applicativa, meno rigida1, ma non era stata impugnata e in effetti questo è stato uno dei vari motivi sollevati dalla difesa della provincia autonoma avverso l’accoglimento della censura.

Criticità rilevate dal Governo

Il Governo assume come punto di partenza della sua argomentazione che la Provincia autonoma di Bolzano sia priva di potestà normativa primaria in materia di regime sanzionatorio degli illeciti edilizi, in quanto l’art. 8 dello statuto di autonomia non ne fa menzione ed essa potrebbe essere ricompresa all’interno di una delle materie qui citate, in primis quella relativa a «urbanistica e piani regolatori», di talché, con riguardo alla materia dell’edilizia, la Provincia autonoma non godrebbe delle prerogative dello statuto speciale, ma rientrerebbe nell’ambito della competenza legislativa concorrente in tema di governo del territorio di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., come qualsiasi altra regione.

Sulla base di questo presupposto, il Governo – che tenta evidentemente di ottenere un precedente che limiti la portata dello statuto autonomo rispetto alla materia dell’edilizia2, riconducendola nell’ambito della competenza concorrente, soggetta, come tale, al limite dei principi fondamentali della legge statale e maggiormente gestibile – ravvisa, nella nuova formulazione della norma, un contrasto insanabile con gli articoli 38 e 36 del TUE.

In primis verrebbe introdotto un criterio valutativo – costituito dall'”esigenza di bilanciamento con i contrapposti interessi di salvaguardia delle attività legittimamente espletate” – non rinvenibile a livello nazionale, che di fatto amplierebbe le ipotesi in cui è possibile escludere la riduzione in pristino, rendendo la sanzione demolitoria, di fatto, residuale rispetto a quella pecuniaria, in spregio al disposto dell’art. 38 TUE.

Inoltre questo meccanismo, combinato con l’effetto sanante secondo la previsione dell’art. 94, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 9 del 2018, introdurrebbe una nuova ipotesi di sanatoria, estranea al campo di applicazione sia dell’art. 38 del TUE che dell’art. 36 del medesimo.

In secondo luogo, la sanzione pecuniaria prevista dalla norma atesina sarebbe eccessivamente meno afflittiva rispetto a quella stabilita dal TUE, in quanto commisurata al costo di costruzione, anziché al valore venale delle opere.

In ogni caso poi, anche laddove la provincia disponesse di potestà legislativa primaria nella materia, verrebbero comunque superati i limiti statutari, che impongono comunque il rispetto dei “principi fondamentali delle riforme economico sociali”, di cui gli art. 36 e 38 TUE sarebbero espressione.

Ancora, secondo Roma Bolzano, con la norma in parola, avrebbe violato la competenza statale sui livelli essenziali delle prestazioni, che risulterebbero indebitamente compressi.

I punti fermi della Corte

La Corte Costituzionale in primissima istanza disinnesca l’attentato alla competenza delle regioni a statuto speciale in materia di edilizia, ribadendo che la disciplina in questione, inerente fattispecie di sanatoria di illeciti edilizi, rientra pacificamente nella materia “urbanistica e piani regolatori” prevista dall’art. 8 n. 5 dello statuto speciale (e richiama le sentt. 125/2024, 209/2010 e 231/1993), bollando la censura statale come “inconferente e inammissibile”.

La materia abbraccia anche il tema delle sanzioni amministrative, che non costituisce materia a sé, ma accede alle materie sostanziali alle quali le sanzioni si riferiscono (in questo caso “urbanistica e piani regolatori”) (C. Cost. 19/2024).

Ribadisce tuttavia anche che nei giudizi in via principale di fronte alla Corte non vale il principio di acquiescenza, quindi, anche se una nuova norma è riproduttiva del contenuto di una precedente non impugnata, non per questo può essere sottratta automaticamente al sindacato costituzionale.

In somma, la provincia autonoma può disciplinare la materia della sanatoria a seguito del permesso annullato e definire le sanzioni purché però questo non contrasti con il rispetto delle norme di riforma economico – sociale, che valgono come limiti alla potestà legislativa primaria.

Ed è su questo profilo che la norma atesina espone il fianco.

Secondo la Corte, nell’impianto sanzionatorio del t.u. edilizia, gli artt. 36 e 38 devono essere letti congiuntamente, non solo perché, per volontà del legislatore, il pagamento integrale della sanzione pecuniaria prevista dalla seconda disposizione ha la medesima efficacia sanante del permesso in sanatoria di cui alla prima, ma soprattutto in quanto espressivi dei medesimi principi.

Entrambe le norme, secondo la Corte, derogano all’ordinaria disciplina di governo del territorio introducendo ipotesi di sanatoria, realizzando un contemperamento di contrapposti interessi incidenti sul territorio, idoneo a garantirne la tutela come valore di primaria importanza per la vita sociale ed economica del Paese. Esse presentano perciò una dimensione nazionale che non può subire differenziazioni regionali, meritando di essere qualificate alla stregua di norme fondamentali di riforma economico-sociale in quanto tali idonee a vincolare la potestà legislativa primaria regionale e provinciale (conforme C. Cost. n. 118 del 2019).

In quest’ottica, i fondamenti dell’art. 38 sono la nozione di impossibilità di ripristino nella sua accezione tecnica (il ripristino deve essere materialmente impossibile senza pregiudizio delle parti regolari dell’immobile e non solo antieconomico) da un lato e la commisurazione della sanzione sostitutiva al valore venale dell’opera.

Se tali criteri costituiscono, come’è opinione della Corte, principi fondamentali di riforma economico sociale, essi sono stati indebitamente obliterati dal nuovo art. 94 della Legge provinciale di Bolzano n. 9/2018, in quanto esso da un lato pone maggior elasticità nella valutazione della demolibilità dell’opera, fino ad arrivare ad escludere del tutto, di fatto, la demolizione in caso di violazioni lievi, a prescindere dalle possibilità tecniche della riduzione in pristino, e dall’altro cambia il criterio di calcolo della sanzione in senso molto più tenue, con la possibilità, addirittura, di uno sconto, in caso di sopravvenienza di conformità urbanistica dell’opera (evidentemente abusiva per vizio sostanziale), il che, per la Corte, equivale ad introdurre un condono amministrativo svincolato dalla doppia conformità, risultato che considera assolutamente inaccettabile perché non solo in contrasto con il corrispondente principio di riforma economico sociale stabilito dall’art. 36 TUE, ma anche con il portato dell’elaborazione amministrativa sul punto (Cons. St. Ad. Plen. n. 17/2020).

La norma viene pertanto dichiarata costituzionalmente illegittima.

Conclusione

La sentenza si inserisce in modo coerente nel filone giurisprudenziale della Corte, in cui il principio di doppia conformità viene concepito come elemento unificatore del sistema nazionale dell’edilizia, idoneo a vincolare anche il legislatore regionale dotato di autonomia speciale. Importante inoltre le osservazioni sullo stretto rapporto che lega gli artt. 36 e 38 del TUE, che vengono concepiti come espressione, in ambiti diversi, del principio unitario di doppia conformità.

Questo dovrebbe far riflettere circa la portata dell’art. 38, che viene in molte occasioni appiattito sullo schema della mera fiscalizzazione, come se l’effetto sanante che lo caratterizza potesse discendere in via automatica dal solo pagamento della sanzione pecuniaria: quello che provoca l’effetto sanante è in realtà il riscontro della doppia conformità, tutto il resto è illecito e la sanzione pecuniaria è meramente sostitutiva. Non a caso nella nuova definizione dello stato legittimo degli immobili l’art. 38 è citato sia tra i titoli che lo sostengono, sia tra le fiscalizzazioni che contribuiscono a descriverlo.

Sentenza C. Cost. 22/2025

Note

  1. Per chi fosse interessato, il testo previgente è il seguente: “Articolo 94 – Interventi eseguiti in base a titolo abilitativo annullato
    1. In caso di annullamento del titolo abilitativo, qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o il ripristino dello stato dei luoghi, anche per non recare pregiudizio alle attività di trasformazione del territorio eseguite legittimamente, l’autorità preposta alla vigilanza applica una sanzione pecuniaria variabile, in ragione della gravità degli abusi, da 1,5 a 2,5 volte l’importo del costo di costruzione, determinato ai sensi dell’articolo 80. Ove non sia possibile determinare il costo di costruzione, la sanzione è calcolata in relazione all’importo delle opere eseguite, determinato in base all’elenco prezzi provinciale.
    2. L’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 95.
    3. Nelle more della rimozione dei vizi delle procedure amministrative relative al rilascio del titolo ovvero alla formazione delle disposizioni urbanistiche su cui questo si fonda, nonché nelle more del procedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria, sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.    “. ↩︎
  2. ricordiamo che, se prima l’endiadi “edilizia – urbanistica” sembrava inscindibile, per effetto del decreto Salva Casa le due materie oggi sono orientate a prendere due strade diverse ↩︎
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Natura dei Piani regolatori generali, osservazioni e sindacabilità delle scelte pianificatorie

Il sindacato sulle scelte pianificatorie attuate nella redazione dei piani urbanistici generali (come variamente denominati) è condizionato dalla natura che viene riconosciuta a tali piani e incontra pertanto diversi paletti.

Spesso non è chiaro, per il cittadino, quale sia la reale valenza della scelta di piano e della norma di PRG e quale sia la reale portata dello strumento delle osservazioni in sede di adozione dello strumento urbanistico, che vengono concepite, molto spesso, come atti valevoli a porre limiti all’amministrazione.

Ovviamente non è così, ma, per fare chiarezza, in questo breve scritto, voglio riprendere alcuni principi fondamentali, seguendo le pronunce giurisprudenziali che li hanno delineati.

La natura dei piani urbanistici generali

La natura giuridica del piano regolatore generale non ha mancato di alimentare un acceso dibattito sia in dottrina che in giurisprudenza.

Un primo indirizzo, muovendo dalla funzione di organizzazione e pianificazione del territorio comunale, caratterizzata da previsioni generali ed astratte con efficacia erga omnes, ritiene che il Piano regolatore generale abbia natura normativa e carattere regolamentare (principalmente Loschiavo).

Un altro indirizzo, invece, sostiene che esso ha natura di atto provvedimentale, generale, ma con prescrizioni e vincoli particolari in base ad una duplice argomentazione: da un lato, si afferma che il P.R.G. contiene prescrizioni e vincoli immediatamente efficaci, e potenzialmente lesivi, come i vincoli di inedificabilità ed i vincoli preordinati all’esproprio; dall’altro, si nota come, a differenza degli atti regolamentari, il P.R.G. indica chiaramente i destinatari, giacché le prescrizioni in esso racchiuse riguardano beni immobili ben determinati o determinabili e, di conseguenza, i titolari di diritti reali su tali beni (principalmente Sandulli).

atti misti di natura normativa e precettiva

Un terzo indirizzo propende per una tesi intermedia, secondo la quale il P.R.G. rientra nel genus degli atti c.d. misti, contenenti sia previsioni di carattere programmatico, aventi natura normativa, sia previsioni di contenuto precettivo, cui, invece, va riconosciuta natura provvedimentale (Alibrandi e altri).

In questo senso si è attestata la giurisprudenza, secondo cui il P.R.G. è un provvedimento amministrativo a contenuto precettivo con effetti generali di conformazione dei beni immobili ricadenti nel territorio comunale e solo indirettamente ha riflessi sui soggetti che sono in relazione con tali beni (CdS 248/1981).

Peculiarità dei piani generali dal punto di vista amministrativo

Coerentemente con questa natura sono riconosciute alle scelte pianificatorie, sul piano amministrativo, alcune peculiarità, che andiamo ad esaminare.

L’insindacabilità delle scelte di pianificazione nel merito e valore delle osservazioni

Coerentemente con la natura generale dello strumento urbanistico, la giurisprudenza ha statuito che le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito. Questo perché il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante, rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all’organizzazione edilizia del territorio, bensì afferenti anche al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico (CdS 4063/2017), obiettivi afferenti necessariamente una sfera che va oltre la mera determinazione dei limiti di diritti e facoltà dei privati.

Questo principio è stato espresso variamente dalla giurisprudenza in numerosissime occasioni. Fra le più recenti, si vedano: CdS 3163/2020; CdS 2824/2020; CdS 161/2020; CdS 7560/2019; CdS 7051/2019; CdS 5960/2019; CdS 5611/2019; CdS 4345/2019; CdS 3986/2018.

le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito

Coerentemente con questo principio, può delinearsi anche il valore delle osservazioni presentate durante il processo partecipativo collegato alla approvazione del piano: esse non costituiscono rimedi giuridici, bensì un apporto collaborativo dei privati alla formazione dello strumento urbanistico, in funzione di interessi generali e non individuali (CdS 5492/2012) e non danno luogo a particolari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni poste a base della formazione dello strumento urbanistico (CdS 1652/2009 e 1224/1998).

Un onere di più dettagliata motivazione si impone invece per l’amministrazione unicamente quando la nuova destinazione va ad incidere su un atto formalmente assunto dall’Amministrazione, quale un piano di lottizzazione debitamente approvato e convenzionato (CdS Ad. Pl. 24/1999), classica eccezione che conferma la regola (CdS 4168/2015).

Lo svincolo delle scelte pianificatorie dalle pregresse indicazioni e inoperatività del principio di non reformatio in peius

Correlato alla ampia discrezionalità nella delineazione delle politiche di piano è il principio secondo cui le scelte pianificatorie non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente strumento urbanistico, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente Piano regolatore (CdS 3163/2020; CdS 456/2020; CdS 4297/2019; CdS 6094/2018; CdS 1326/2017; CdS 4666/2016).

Secondo C. Cost 219/1998, in generale il divieto di reformatio in pejus rappresenta solo un’acquisizione giurisprudenziale, utile come criterio ermeneutico ma del tutto inidoneo, atteso il difetto di qualsivoglia copertura costituzionale, a vincolare il legislatore.

non esiste un diritto del proprietario alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente Piano regolatore

In relazione ad una precedente determinazione dell’Amministrazione nella destinazione edificatoria di un’area, non è comunque configurabile di per sé un’aspettativa qualificata ad una reformatio in melius in capo al proprietario, ma soltanto un’aspettativa generica analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile (CdS Ad. Plen. 24/1999, CdS 2639/2000 e CdS 4078/2001).

Questo principio trova però un contemperamento quando le indicazioni dello strumento generale precedente avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo) approvato o convenzionato, o quantomeno adottato, e tale quindi da aver ingenerato un’aspettativa qualificata (e non più generica) alla conservazione della precedente destinazione (CdS 456/2020, CdS 7560/2019, CdS 4343/2019, CdS 4734/2018, CdS 2204/2018, CdS 4063/2017).

Al di fuori di questi casi, è tuttavia assunto consolidato che la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente piano è posizione sostanziale sfornita di tutela, del tutto cedevole dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica (CdS 3163/2020; TAR Umbria 554/2007; TAR Toscana 176/2016; CdS 6049/2011; CdS 9006/2009).

La non necessità per i piani generali di una motivazione puntuale con la comparazione degli interessi pubblici con quelli privati

Le scelte di piano generale non richiedono, alla luce dei principi sopra enumerati, e coerentemente con il disposto dell’art. 3 co. 2 L. 241/1990, una motivazione puntuale, che ponga in comparazione gli interessi pubblici perseguiti dall’ente pianificatore con quelli confliggenti dei privati (CdS 3163/2020; CdS 2824/2020; CdS 844/2020).

La scelta compiuta in un piano generale (o in una variante ad esso) di imprimere una specifica destinazione urbanistica ad una zona non necessita dunque di spiegazioni aggiuntive, in quanto essa trova giustificazione nei criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nella impostazione dello strumento (CdS 3163/2020). Questo significa che in linea generale nella definizione del piano non si deve procedere a motivare le scelte effettuando una comparazione tra l’interesse pubblico ravvisato e la posizione dei singoli proprietari.

la scelta di piano non necessita di spiegazioni aggiuntive, in quanto essa trova giustificazione nei criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nella impostazione dello strumento

Questo principio trova però un temperamento nel caso in cui particolari situazioni abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (CdS 854/2012).

La casistica è comunque limitata in quanto le uniche evenienze che giustificano una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali (CdS 4078/2001, CdS 2639/2000 e CdS 2934/2000), sono state ravvisate dalla giurisprudenza (CdS Ad. plen. 24/1999) in questi casi:

a) nel superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore deve essere riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree;

b) nella lesione dell’affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione (CdS Ad. Plen. 24/1999, CdS 1/1986);

c) nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (CdS 594/1999).

La censurabilità della norma di piano

Corollario all’insieme di principi sopra richiamati è che le scelte di piano sono censurabili oltre che per violazione di legge, solo per illogicità o irragionevolezza ovvero insufficienza della motivazione (CdS 161/2020; CdS 6086/2019; CdS 6484/2018; CdS 2780/2018; CdS 4037/2017; CdS 1323/2013; CdS 5589/2013; CdS 1871/2014). Se non inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, dunque, gli apprezzamenti di merito sottesi alle scelte effettuate non sono sindacabili.

gli apprezzamenti di merito sottesi alle scelte effettuate non sono sindacabili

Conclusioni

Tiriamo dunque le fila.

Da questo resoconto, che spero sia comprensibile e non troppo lungo, emerge chiaramente che il legislatore e la giurisprudenza hanno configurato il Piano Regolatore Generale come uno strumento di governo del territorio caratterizzato da un’ampia discrezionalità, in quanto espressione di scelte politico-amministrative che attengono allo sviluppo complessivo del territorio comunale.

La natura di atto misto – in parte normativo, in parte provvedimentale – riconosciuta al PRG determina un regime di sindacabilità limitato, che lascia ampia libertà all’Amministrazione nel perseguire gli interessi pubblici sottesi alle scelte pianificatorie, senza un obbligo generale di contemperarli puntualmente con le posizioni dei singoli proprietari.

Solo in casi eccezionali, quando vengano in rilievo aspettative qualificate dei privati o situazioni specifiche degne di tutela, l’Amministrazione è tenuta a una motivazione più puntuale che giustifichi il sacrificio imposto all’interesse individuale.

Questo in coerenza con gli obiettivi della pianificazione, orientata a soddisfare l’esigenza della collettività ad uno sviluppo ordinato e coerente del territorio, che si contrappone necessariamente alla spinta del singolo, volta a massimizzare l’utilità derivante dalla proprietà e quindi generatrice sistematicamente di disordine se riportata a livello aggregato.

Le osservazioni presentate dai privati in sede di adozione dei piani devono essere viste in quest’ottica: la loro funzione è concepita e resta meramente collaborativa, di ausilio all’Amministrazione nella individuazione delle soluzioni pianificatorie più adeguate. Le osservazioni non assurgono mai dunque a strumenti di tutela dell’interesse individuale e non hanno una portata inibitoria rispetto alle scelte dell’amministrazione.

le osservazioni che si riducono a petizioni di giustizia (privata), preces o lamentationes servono solo a far irritare gli istruttori

Anche riguardo alla motivazione del rigetto – punto su cui molti si infervorano – non si possono spendere particolari pretese.

Le osservazioni non sono quindi uno strumento per dar battaglia e non devono essere strutturate in modo difensivo, contenere petizioni di giustizia, preces o lamentationes sulla posizione del privato proprietario se si vuole che non siano (quasi) automaticamente cestinate.

Quello che devono contenere è semmai una visione dell’interesse pubblico, pur limitata a una piccola parte di territorio, diversa da quella seguita dall’amministrazione e fornita di una sua apprezzabilità e logicità.

Così, forse, possono servire a qualcosa.

Solo in casi eccezionali, quando vengano in rilievo aspettative qualificate dei privati o situazioni specifiche degne di tutela, l’Amministrazione è tenuta a una motivazione più puntuale che giustifichi il sacrificio imposto all’interesse individuale.

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Con le varianti CILAS non si scherza

Alcune divagazioni a caldo sulla Circolare AdE n. 13/E/2023 del 13 giugno 2023

L’Agenzia delle Entrate ha diramato la circolare n. 13/E/2023, in cui offre alcuni appunti interpretativi sulle ultime novità legislative in tema di Superbonus, introdotte in particolare dal D.L. 176/2022 conv. con modif. con L. 6/2023 (decreto “Aiuti quater”), il D.L. 11/2023 conv. con modif. con L. 38/2023 (Misure urgenti in materia di cessione dei crediti) e la L. 197/2022 (Legge di bilancio 2023).

Il documento è ampio ed affronta diversi temi, per cui se ne consiglia vivamente la lettura integrale.

Tra i vari argomenti quello della valenza delle varianti alla CILAS (o al diverso titolo richiesto dalla legge) funzionale all’accesso a Superbonus.

Sul punto è stato pubblicato dall’ing. Carlo Pagliai un video (“CILAS, integrazioni e modifiche ammesse? Circolare 13-2023” reperibile a questo link), contenente una sintesi ed alcune osservazioni a caldo, di cui consiglio caldamente la visione.

In questo pezzo voglio soffermarmi sulle varianti e sulla portata della norma interpretativa di cui all’art. 2-bis D.L. 11/2023 e proporre alcuni spunti di riflessione a partire dalle opinioni riportare nella circolare.

Prima di procedere è necessario tenere ben presente che il documento in commento è, appunto, una circolare dell’Agenzia delle Entrate, quindi un atto generale diramato dal vertice di quel particolare soggetto pubblico ai suoi uffici utile a fornire ai funzionari criteri direttivi di interpretazione ed applicazione di norme di legge.

Le circolari servono per indirizzare e coordinare i criteri con cui gli uffici applicano la legge (in senso esteso), non a stabilire quali siano le direttrici interpretative valide per tutti i cittadini, funzione che spetta alla magistratura in via generale e al legislatore quando interviene con norme interpretative.

Non si tratta quindi di norme di diritto ma di un insieme di opinioni, pur se molto autorevoli, su come si interpretano e si applicano specifiche disposizioni di legge, opinioni che potrebbero essere smentite in futuro da un diverso intendimento dell’autorità giudiziaria.

Posta questa premessa, andiamo a circoscrivere il tema.

Il tema delle varianti alla CILAS o alla diversa tipologia di pratica edilizia eventualmente richiesta (PdC o SCIA) per l’avvio di un cantiere di opere rientranti in Superbonus, ha ragione di porsi a seguito delle modifiche introdotte alla disciplina del Superbonus dal Decreto Aiuti Quater e le deroghe stabilite, in via definitiva, dal comma 894 dell’art. 1 della legge di bilancio per il 2023[1], con cui è diventato determinante, ai fini del mantenimento delle agevolazioni in una certa misura per l’anno 2023 aver presentato all’amministrazione comunale la CILAS o l’istanza per ottenimento del titolo, entro una data ben definita.

Si è posto quindi il problema della valenza di eventuali varianti ed integrazioni alla CILA ai fini della tempestività del deposito per il mantenimento dei benefici fiscali nella (generosa) misura originaria.

Analoga questione, a seguito della promulgazione del DL 11/2023, va posta anche sull’altra data spartiacque del 16 febbraio 2023 per il mantenimento o meno della possibilità di cedere il credito fiscale e di esercitare l’opzione dello sconto in fattura.

Cerchiamo di inquadrare il problema in un’ottica pratica.

Poniamo il caso che io abbia depositato una CILA il 25 novembre 2022 e che in un secondo momento, senza magari aver ancora mosso pietra, voglia variare le opere da eseguire e provveda a depositare, diciamo il 3 gennaio 2023 una corposa variante: qual è la data a cui fare riferimento ai fini applicativi delle agevolazioni fiscali Superbonus? Il 25 novembre o il 3gennaio?

Il discrimine non è da poco: nel caso in cui la presentazione sia da riferire al 25 novembre profitterò senz’altro dell’aliquota al 110%, mentre se la data di riferimento sarà quella del 3 gennaio allora dovrò accontentarmi di un meno appetibile 90%.

Altro caso: provvedo a depositare la CILA entro i termini prescritti, ma la pratica richiede un’integrazione (in gran parte dei casi mancherà l’Allegato B, ma anche la relazione di efficienza energetica ex L. 10/91 – D.Lgs. 192/2005). In questo caso la “data di presentazione” è quella in cui ho depositato la CILAS incompleta o quella in cui l’ho completata con l’integrazione?

Le norme inizialmente non ci aiutavano ad inquadrare questa casistica.

Una prima parziale risposta è arrivata solo con la legge di conversione del DL 11/2023, nel mese di aprile 2023, con l’introduzione, all’interno del testo del decreto, dell’art. 2-bis rubricato“Norma di interpretazione autentica in materia di varianti degli interventi edilizi agevolati”.

La disposizione in parola sancisce che: “1. Le disposizioni dell’articolo 1, comma  894,  della  legge  29 dicembre 2022, n. 197 (mantenimento delle aliquote precedenti NdR), e dell’articolo 2, commi 2 e 3  del  presente decreto (deroga allo stop di cessione crediti e sconto in fattura NdR) si interpretano nel senso che la presentazione di un progetto in variante alla comunicazione di inizio lavori asseverata  (CILA)  o al diverso titolo abilitativo richiesto in ragione della tipologia di intervento edilizio da eseguire non rileva ai fini del  rispetto  dei termini previsti. Con riguardo agli interventi  su  parti  comuni  di proprietà condominiale, non rileva, agli  stessi  fini,  l’eventuale nuova  deliberazione  assembleare  di  approvazione  della   suddetta variante.”

La norma interpretativa[2] appena riportata nulla ci dice rispetto alla problematica delle integrazioni, ma, quantomeno, ci illumina, in parte, sulle varianti, che, esplicita, sono ammesse e non rilevano ai fini del rispetto dei termini.

Ma cosa deve intendersi per “variante”? Nel silenzio della norma è necessario rifarsi al concetto invalso a norma del testo unico dell’edilizia e della giurisprudenza amministrativa consolidatasi in materia.

In particolare, secondo i principi enunciati da ultimo in Cons. St. 5288/2020 del 28.08.2020, per “variante” deve considerarsi “una modalità per adeguare un progetto in itinere prima della chiusura dei lavori ad esigenze pratiche riscontrate in corso di esecuzione”, non uno strumento per sostituire un progetto ad un altro.

Secondo il Consiglio di Stato infatti, nella sentenza sopra citata,“le varianti in senso proprio, ovvero le modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato, tali da non comportare un sostanziale e radicale mutamento del nuovo elaborato rispetto a quello oggetto di approvazione, sono soggette al rilascio di permesso in variante (rectius, a d.i.a., in luogo della presentazione della quale il privato può optare per la richiesta di titolo esplicito), complementare ed accessorio, anche sotto il profilo temporale della normativa operante, rispetto all’originario permesso a costruire; le varianti essenziali, caratterizzate da incompatibilità quali-quantitativa con il progetto edificatorio originario rispetto ai parametri indicati dal richiamato art. 32 del d. P.R. n. 380 del 2001, sono soggette al rilascio di un permesso di costruire del tutto nuovo ed autonomo rispetto al primo”.

Se parliamo di variante ci riferiamo a modifiche che non vadano a stravolgere completamente il progetto originario, altrimenti, se valichiamo il limite, stiamo parlando di qualcos’altro

Il principio va ovviamente riportato al contesto della CILAS, coordinandolo con il disposto dell’art. 119 comma 13 quinquies del Decreto Rilancio (D.L. 34/2020 conv. con mod. con L. 77/2020), che non imponendo, nella sua laconicità, particolari adattamenti, possiamo dire, non richiede mutamenti nella sostanza: se parliamo di variante ci riferiamo a modifiche che non vadano a stravolgere completamente il progetto originario, altrimenti, se valichiamo il limite (che ragionevolmente possiamo ravvisare nel concetto di “variazione essenziale” come disegnato dal TUE e definito dalla giurisprudenza), stiamo parlando di qualcos’altro, di un nuovo progetto, distinto dal primo.

La “variante”, di fatto, non è dunque più tale ma deve essere considerata come un nuovo titolo, successivo e distinto dal precedente, a cui non possiamo ricollegare (e qui è il tasto dolente) la stessa data di deposito di quello originario.

Da un altro punto di vista, specialmente ad opere iniziate, viene meno il rapporto di continuità dell’intervento, che al contrario deve considerarsi scisso in due distinti interventi consecutivi tra loro.

Da qui le perplessità manifestate a più riprese (non solo dal sottoscritto) rispetto all’introduzione disinvolta di modifiche sostanziali alle pratiche di Superbonus, qualificandole come varianti, anche quando si trattava di interventi di fatto sostitutivi.

Quanto alle integrazioni, ripeto, per quel che concerne la CILA la legge tace, per cui non è chiaro quale valenza abbia l’eventuale mancanza di elementi della pratica rispetto alla data a cui ricondurre la presentazione.

Nel silenzio, la mia personale opinione è che debba seguirsi il buon senso, partendo dall’essenza dell’istituto: se si tratta di CILA la comunicazione è completa quando è stato fornito tutto quanto necessario a descrivere e circoscrivere l’intervento nelle sue caratteristiche complessive, pertanto si dovrebbero considerare necessari anche gli allegati fondamentali, se strumentali a dar corpo all’intervento.

Sia sul dato delle varianti, sia sul dato dell’integrazione pare invece che l’Agenzia delle Entrate abbia preso una posizione.

“…a titolo esemplificativo, costituiscono varianti alla CILA, che non rilevano ai fini del rispetto dei termini previsti dall’art. 1 comma 894 della legge di bilancio 2023, non solo le modifiche o integrazioni al progetto iniziale, ma anche la variazione dell’impresa incaricata dei lavori o del committente degli stessi, nonché la previsione della realizzazione di interventi trainanti  e trainati rientranti nel Superbonus non previsti nella CILA presentata ad inizio lavori…”

Circolare AdE 13/2023

A pagina 9 del documento infatti, dopo aver richiamato la norma dell’art. 2 bis D.L. 11/2023, l’Agenzia prosegue affermando che “a titolo esemplificativo, costituiscono varianti alla CILA, che non rilevano ai fini del rispetto dei termini previsti dall’art. 1 comma 894 della legge di bilancio 2023, non solo le modifiche o integrazioni al progetto iniziale, ma anche la variazione dell’impresa incaricata dei lavori o del committente degli stessi, nonché la previsione della realizzazione di interventi trainanti  e trainati rientranti nel Superbonus non previsti nella CILA presentata ad inizio lavori”.

Questa esemplificazione porta a considerare che l’Agenzia delle Entrate intende in senso atecnico e molto ampio il termine “variante” riportato nell’articolo 2 bis citato, ricomprendendovi qualsiasi tipo di integrazione (a questo punto anche documentale) e ammettendo qualsiasi tipo di modifica anche rispetto al merito delle opere, potendo la variante, a parere dell’ente, prevedere interventi trainanti e trainati anche diversi (ma non è dato sapere quanto diversi) rispetto alla pratica originaria, considerando comunque sempre valevole la data di prima presentazione.

C’è un’apertura ma non bisogna sopravvalutarne la portata

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La presa di posizione dell’AdE in materia, da una certa prospettiva, risulta rassicurante, considerato che se la circolare serve a qualcosa è sicuramente a dare un indirizzo agli uffici rispetto alle attività di accertamento, che, a questo punto, dato il tenore delle affermazioni riportate nel documento, non dovrebbero, almeno in mancanza di indicazioni contrarie da parte della magistratura, dare eccessivo peso a varianti ed integrazioni rispetto alla tempestività di accesso al bonus o alla cedibilità del credito.

Non bisogna tuttavia sopravvalutarne la portata.

Riguardo alle integrazioni formali e ai documenti, possiamo essere elastici quanto vogliamo, ma non possiamo non considerare (e non potrà farlo un giudice, qualunque sia l’opinione dell’Agenzia delle Entrate o di qualsiasi altro ente), che una cosa è depositare una CILA che abbia le caratteristiche della CILA e variarne o integrarne il contenuto in un secondo momento, un’altra è presentare un modulo vuoto o quasi  (oppure compilato a caso) unicamente  per provocare la stabilizzazione di una disciplina per poi procedere con calma al suo riempimento.

Allo stesso modo, se è possibile ammettere una maggiore apertura rispetto alle modifiche sostanziali e di “progetto”, restano tutte le perplessità sopra esposte circa i limiti concettuali della variante, non potendo, a mio parere, estendersi arbitrariamente in via interpretativa la portata di un termine – che non è mera etichetta, ma rappresenta un istituto consolidato – il cui significato risulta ben circoscritto in questo particolare ambito di riferimento.

Attenzione quindi a non esaltarsi troppo di fronte a queste aperture.

Si possono, forse, dormire sonni un po’ più tranquilli, ma è necessario continuare ad operare con prudenza estrema, altrimenti si rischiano brutte sorprese: con le varianti non si scherza.

[1] Per dare un’idea di quanto sia stato travagliato l’iter di formazione di queste norme dobbiamo tener presente che in realtà i riferimenti temporali ed alcune deroghe erano già previsti, in forma diversa da quella definitiva, dallo stesso testo originario del decreto, in un secondo momento sono state introdotte norme di pari oggetto dalla legge di bilancio ed infine le disposizioni originarie sono state abrogate dalla legge di conversione.

[2] che di interpretativo in realtà non ha nulla ma che è stata formulata in questo modo per giustificarne senza troppi giri di parole l’applicazione retroattiva.

/da

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