Il silenzio-assenso nel condono edilizio: quando il decorso del tempo non basta.
C.d.S. n. 2215/2025 ripercorre la questione centrale del mancato perfezionamento del silenzio-assenso
La sentenza del Consiglio di Stato n. 2215/2025 affronta una questione ricorrente nella pratica del condono edilizio: la pretesa formazione del silenzio-assenso per mero decorso del tempo.
Il caso riguarda dieci istanze di condono presentate nel 2004 da una società per sanare vari abusi edilizi realizzati su un immobile di sua proprietà.
L’appellante sosteneva, tra i vari motivi di ricorso, che, trascorsi anni dalla presentazione delle domande, si fosse formato il silenzio-assenso sulle istanze di sanatoria presentate.
La tesi, respinta sia dal TAR che dal Consiglio di Stato, si scontrava con un dato fattuale dirimente: la persistente incompletezza documentale delle pratiche, nonostante le ripetute richieste di integrazione formulate dal Comune tra il 2005 e il 2011.
Approfittiamo della sentenza per ripercorrere il percorso giurisprudenziale sui limiti alla consolidazione del silenzio assenso in ambito di sanatoria straordinaria.
Sommario
- C.d.S. n. 2215/2025 ripercorre la questione centrale del mancato perfezionamento del silenzio-assenso
- Sommario
- Il principio consolidato: i presupposti sostanziali prevalgono sul decorso del tempo
- Quando il termine non decorre: le ipotesi ostative
- La completezza documentale come presupposto indefettibile
- L’irrilevanza dell’affidamento del privato
- Il potere-dovere dell’amministrazione di richiedere integrazioni
- Le conseguenze pratiche per i tecnici
- Conclusioni
Il principio consolidato: i presupposti sostanziali prevalgono sul decorso del tempo
Il Consiglio di Stato, richiamando le proprie precedenti pronunce, ha ribadito che nel sistema del condono edilizio il silenzio-assenso non consegue automaticamente al decorso del termine biennale previsto dall’art. 35 della legge n. 47/1985.
Come precisato nella sentenza CdS, sez. VI, n. 10799/2023 infatti “secondo l’indirizzo consolidato della giurisprudenza amministrativa, il silenzio assenso su un’istanza di condono edilizio non si forma in conseguenza del mero decorso del termine e il pagamento dell’oblazione nella misura determinata dall’istante, ma è necessario che la domanda di sanatoria presentata possegga i requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta, in quanto la mancanza di taluno di questi impedisce in radice la sanatoria, rispetto alla quale il decorso del tempo è mero co-elemento costitutivo della fattispecie autorizzativa”.
La formazione tacita del titolo abilitativo richiede la compresenza di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie, non bastando il solo elemento temporale.
Quando il termine non decorre: le ipotesi ostative
La sentenza CdS n. 1824/2023 ha ulteriormente chiarito le ipotesi in cui il termine biennale nemmeno inizia a decorrere affermando che “nello specifico ed eccezionale sistema del condono edilizio, di cui all’art. 35, comma 18, della legge n. 47 del 1985, il termine biennale, previsto ai fini della formazione del silenzio-assenso, non decorre nel caso in cui la domanda sia carente dei documenti necessari ad identificare compiutamente le opere oggetto della richiesta sanatoria, nonché quando non sia stata interamente pagata l’oblazione e altresì quando l’opera sia in contrasto con i vincoli di inedificabilità“.
Nel caso esaminato dalla sentenza n. 2215/2025, la verificazione tecnica disposta dal Collegio ha accertato proprio la carenza di documentazione essenziale: mancavano elaborati progettuali adeguati, la documentazione fotografica dello stato di fatto era insufficiente o assente, e i calcoli dell’oblazione risultavano errati in sette delle otto pratiche esaminate.
La completezza documentale come presupposto indefettibile
La sentenza CdS n. 5301/2023 sintetizza efficacemente il principio secondo cui “per giurisprudenza assolutamente pacifica e consolidata il silenzio-assenso sull’istanza di condono si forma solo qualora sussistano i presupposti e comunque l’istanza sia completa”.
Nel caso esaminato dalla sentenza in commento, il verificatore ha riscontrato carenze specifiche per ciascuna pratica: mancanza di sezioni quotate, assenza di documentazione fotografica esaustiva, difformità tra quanto rappresentato negli elaborati e quanto effettivamente realizzato, errori nel calcolo delle superfici e dei volumi che determinavano oblazioni non corrette.
La sentenza n. 2215/2025 evidenzia come l’obbligo di documentazione fotografica non sia un mero formalismo, ma risponda a una precisa ratio: cristallizzare lo stato dei luoghi al momento della domanda, impedendo successive alterazioni che potrebbero far rientrare nella sanatoria opere non aventi titolo.
L’irrilevanza dell’affidamento del privato
Uno dei principi più abusati in materia amministrativa, specie quando si tratta di regolarizzazione degli immobili con difformità datate, è quello dell’”affidamento del privato”, argomento che non poteva mancare nella difesa della causa in commento.
In proposito bisogna richiamare la sentenza CdS n. 5606/2024, che esclude qualsiasi tutela dell’affidamento quando manchino i presupposti di legge: “in difetto dei presupposti di legge per la sanabilità dell’opera, non può assumere alcun rilievo l’asserito affidamento dell’istante nel lungo lasso di tempo trascorso e nell’intervenuta formazione del silenzio assenso poiché la sanatoria edilizia straordinaria disciplinata dalle leggi sul condono costituisce un beneficio che può essere concesso solo in presenza di determinati requisiti”.
Secondo CdS 2215/2025 quindi il lungo tempo trascorso dalla presentazione delle domande (nel caso specifico, dal 2004 al 2012) non genera quindi alcun diritto alla sanatoria se permangono carenze documentali o sostanziali.
Il potere-dovere dell’amministrazione di richiedere integrazioni
La sentenza n. 2215/2025 affronta anche la questione delle richieste di integrazione reiterate nel tempo. L’appellante sosteneva l’illegittimità di tale prassi, invocando la perentorietà del termine per l’integrazione previsto dall’art. 35 della legge n. 47/1985.
Il Consiglio di Stato respinge questa interpretazione, affermando che le richieste di integrazione documentale sono non solo legittime ma doverose quando finalizzate a consentire una valutazione completa della domanda. Il principio di leale cooperazione procedimentale impone all’amministrazione di segnalare le carenze prima di adottare un provvedimento di diniego.
In proposito la sentenza CdS n. 5301/2023 aveva già chiarito che “il termine biennale decorre dal momento in cui tali carenze siano state eliminate ad opera della parte interessata, ponendo l’Amministrazione in condizione di esaminare compiutamente la relativa domanda“.
Le conseguenze pratiche per i tecnici
Tirando le fila, la giurisprudenza consolidata, richiamata dalla sentenza in commento, impone ai professionisti estrema attenzione nella predisposizione delle domande di condono.
Non è sufficiente presentare l’istanza e attendere il decorso del tempo: occorre verificare che la documentazione sia completa ab origine o provvedere tempestivamente alle integrazioni richieste.
Tutt’altro che irrilevanti sono inoltre gli errori nei calcoli dell’oblazione, che, come dimostrato dal caso in esame, costituiscono un vizio insanabile che impedisce la formazione del silenzio-assenso.
In estrema sintesi, nulla si può tralasciare; del resto, con la sentenza n. 1824/2023 il Consiglio di Stato precisa che l’istanza deve essere “quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore“, il che presuppone non solo completezza formale ma anche correttezza sostanziale dei contenuti.
Conclusioni
La sentenza n. 2215/2025 conferma un orientamento ormai granitico: nel condono edilizio il tempo, da solo, non sana le carenze documentali. Il silenzio-assenso rimane una modalità eccezionale di conclusione del procedimento, subordinata alla completezza dell’istanza e alla sussistenza di tutti i presupposti di legge.
Da un’altra angolazione, il silenzio assenso non deve mai essere visto come una scappatoia per le mancanze o gli errori commessi dall’istante, ma come una particolare modalità – nello specifico secondo la forma tacita – di formazione della volontà della P.A. di accordare al privato il provvedimento richiesto. Se le informazioni di base sono complete e corrette la volontà tacita si forma, diversamente essa non può formarsi, per mancanza degli elementi su cui deve sorreggersi.
Contrariamente a quanto comunemente si pensa, quindi, di fronte alle ipotesi di silenzio assenso, gli oneri in capo all’istante non sono semplificati, ma appesantiti, dato che tutto dipende dalla precisione con cui istruisce la pratica, senza alcun soccorso istruttorio da parte dell’amministrazione.
Per i professionisti, questo si traduce in un onere di diligenza particolarmente elevato nella predisposizione delle pratiche, con la consapevolezza che ogni carenza documentale o errore di calcolo può vanificare l’intera procedura, anche a distanza di anni dalla presentazione della domanda e li esporrà, di fronte al cliente, a responsabilità professionale.
