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Da capezzagne a strade: il Consiglio di Stato ribadisce i rigorosi confini dell’art. 167 Codice BCP nelle sanatorie paesaggistiche

Non basta chiamarla manutenzione straordinaria: la lezione di Palazzo Spada sui limiti della compatibilità postuma

Il Consiglio di Stato, con la recente sentenza n. 4892/2025, ha fornito un’importante lezione di rigore interpretativo sull’ambito di applicazione dell’art. 167 del Codice BCP, confermando che la sanatoria paesaggistica postuma non può trasformarsi in uno strumento di regolarizzazione indiscriminata per ogni tipo di intervento abusivo in area vincolata.

La vicenda analizzata dai giudici di Palazzo Spada presenta profili di particolare interesse per tutti i professionisti tecnici che si confrontano quotidianamente con la spinosa materia delle sanatorie paesaggistiche, offrendo spunti di riflessione sui criteri interpretativi che orientano la giurisprudenza amministrativa nell’applicazione di questo delicato istituto.

Sommario

Il caso: da capezzagna a reticolo stradale

La controversia traeva origine dalla realizzazione, su un terreno soggetto a vincolo paesaggistico (D.M. 18 novembre 1971) e a vincolo ex lege ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. g) del Codice BCP in quanto area boscata, di un articolato sistema di viabilità che aveva completamente trasformato l’originaria conformazione della collina.

Le opere abusive comprendevano la trasformazione di quella che inizialmente era una semplice “capezzagna”[*] di accesso al fondo agricolo in un vero e proprio reticolo di strade, alcune delle quali pavimentate in porfido, cemento e piastrelle, corredate da cordoli laterali, canaline di scolo, muri di contenimento e persino impianto di illuminazione. La strada principale risultava lunga oltre 460 metri e larga, in alcuni punti, oltre 4 metri.

Di fronte all’ordinanza di demolizione, la proprietaria aveva tentato la via della sanatoria paesaggistica ex art. 167 Codice BCP, sostenendo che si trattasse di meri interventi di manutenzione straordinaria su viabilità preesistente, quindi rientranti nell’ambito di applicazione del comma 4 della disposizione.

L’art. 167 comma 4: norma eccezionale di stretta interpretazione

Il Consiglio di Stato ha colto l’occasione per ribadire un principio fondamentale nell’interpretazione dell’art. 167 comma 4 del Codice BCP ossia che si tratta di una norma eccezionale che deve essere interpretata in modo restrittivo.

Come chiarito nella sentenza, l’interprete deve privilegiare “la lettura più conforme al criterio di inestensibilità delle ipotesi di autorizzazione postuma con la conseguenza che, nei casi dubbi, l’interprete deve prediligere l’opzione che abbia per effetto quello di restringerne e non di ampliarne il campo di applicazione“.

Questo approccio ermeneutico ha immediate ricadute pratiche: significa che quando ci si trova di fronte a interventi dalla natura ambigua, la valutazione deve orientarsi verso l’esclusione dalla sanatoria piuttosto che verso l’inclusione. Il favor per la tutela paesaggistica prevale sulla possibilità di regolarizzazione postuma.

Manutenzione straordinaria: un concetto tecnico-giuridico preciso

Un passaggio particolarmente significativo della pronuncia riguarda il chiarimento sulla natura tecnica del concetto di “manutenzione straordinaria” richiamato dall’art. 167 comma 4, lett. c).

Il giudice di primo grado aveva ritenuto che il termine potesse essere utilizzato in senso “atecnico” nell’ambito della normativa paesaggistica, con una maggiore elasticità interpretativa rispetto alla definizione contenuta nell’art. 3 del TUE. Il Consiglio di Stato ha fermamente respinto questa impostazione, chiarendo che si tratta invece di “una precisa qualificazione giuridica indicata nel Testo unico dell’edilizia e come tale richiamata dall’art. 167 del D.Lgs. n. 42 del 2004, proprio al fine di escludere dalla sanatoria paesaggistica tutti gli altri interventi edilizi“.

Questa puntualizzazione costituisce un monito per la prassi professionale: non è possibile aggirare i rigorosi confini della manutenzione straordinaria facendo appello a interpretazioni elastiche del concetto quando si opera nell’ambito della sanatoria paesaggistica.

La giurisprudenza costituzionale sui tracciati viari

Particolarmente rilevante è il richiamo operato dal Consiglio di Stato alla sentenza della Corte Costituzionale n. 90/2023, che aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale di una legge regionale siciliana che consentiva la realizzazione di strade interpoderali mediante CILA.

La Consulta aveva chiarito che “la realizzazione di strade determina una trasformazione urbanistica del territorio non riconducibile a interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria, di restauro o risanamento conservativo o di ristrutturazione edilizia“, qualificandola inequivocabilmente come “intervento di nuova costruzione, in quanto tale subordinato a permesso di costruire“.

Questo orientamento della giurisprudenza costituzionale consolida definitivamente il principio secondo cui la creazione di nuovi tracciati viari, anche quando si innesti su percorsi preesistenti, configura un intervento di trasformazione territoriale non assimilabile alla manutenzione.

Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica

La sentenza offre anche alcune indicazioni sui limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni paesaggistiche. Il Consiglio di Stato ha confermato che l’accertamento di compatibilità paesaggistica “è il frutto di un giudizio sulla coerenza dell’opera con il complesso degli elementi che compongono quel contesto“, caratterizzato da “intrinseca opinabilità“.

Il controllo giurisdizionale può intervenire solo nei casi di “manifesta illogicità e irragionevolezza o travisamento dei fatti“, ma non può sostituirsi alle valutazioni discrezionali delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo. Nel caso di specie, considerati i vincoli apposti sull’area e la natura dell’intervento che aveva “radicalmente modificato l’assetto della collina tutelata“, le valutazioni negative di Commissione paesaggio e Soprintendenza sono state ritenute pienamente legittime.

L’impossibile trasformazione del fatto compiuto

Un aspetto di particolare rilievo della vicenda è rappresentato dal tentativo della proprietaria di far passare come preesistente una viabilità che, in realtà, era stata già oggetto di trasformazione abusiva nel tempo. La strategia difensiva puntava a far leva sull’esistenza di una originaria “capezzagna” per giustificare come manutenzione straordinaria interventi che avevano completamente stravolto la morfologia dei luoghi.

Il Consiglio di Stato ha smontato questa impostazione evidenziando che “la capezzagna, la cui preesistenza non è messa in dubbio nei pareri paesaggistici, costituisce una strada sterrata di accesso (in testa) ai campi, che in nulla è assimilabile al reticolo di strade successivamente realizzato“.

La lezione è chiara: non è possibile invocare la preesistenza di elementi per giustificare interventi che ne hanno completamente trasformato la natura e l’impatto paesaggistico. Il fatto che esista un sentiero o una pista di servizio non legittima la realizzazione di una strada asfaltata con cordoli e illuminazione.

Riflessioni operative per i professionisti

La pronuncia in commento offre diverse indicazioni pratiche per l’attività professionale nel delicato ambito delle sanatorie paesaggistiche.

Innanzitutto, conferma la necessità di un approccio prudenziale nell’applicazione dell’art. 167 comma 4 del Codice BCP. Non ogni intervento realizzato in assenza di autorizzazione paesaggistica può aspirare alla regolarizzazione postuma: la norma delimita tassativamente le ipotesi ammissibili e non consente interpretazioni estensive.

In secondo luogo, evidenzia l’importanza di una corretta qualificazione tecnico-giuridica degli interventi. La tentazione di ricondurre interventi complessi nell’alveo della manutenzione straordinaria per renderli compatibili con il regime di sanatoria si scontra con la rigidità delle definizioni normative e con l’orientamento restrittivo della giurisprudenza.

Infine, sottolinea la centralità della documentazione dello stato dei luoghi ante operam. Nel caso esaminato, le fotografie e la documentazione tecnica hanno consentito di dimostrare chiaramente la trasformazione subita dall’area, smontando le argomentazioni difensive basate sulla presunta preesistenza della viabilità.

Verso un approccio più rigoroso

La sentenza n. 4892/2025 si inserisce in un filone giurisprudenziale sempre più attento a preservare l’effettività della tutela paesaggistica, evitando che l’istituto della sanatoria postuma si trasformi in uno strumento di deresponsabilizzazione.

L’approccio del Consiglio di Stato appare perfettamente coerente con la ratio dell’art. 167 comma 4 del Codice BCP, che intende consentire la regolarizzazione solo di interventi di impatto limitato e sostanzialmente compatibili con i valori paesaggistici tutelati, non di vere e proprie trasformazioni territoriali mascherate da opere di manutenzione.

Per i professionisti tecnici, la lezione è chiara: occorre abbandonare ogni approccio creativo nell’interpretazione dei confini della sanatoria paesaggistica, accettando che non tutti gli interventi abusivi possano trovare una via di regolarizzazione. La tutela del paesaggio, come ricorda costantemente la giurisprudenza amministrativa, non può essere subordinata alle esigenze di sanatoria del costruito illegittimo.

La strada della prevenzione, attraverso una corretta progettazione e il rispetto delle procedure autorizzatorie, rimane l’unica davvero praticabile per evitare di trovarsi in situazioni senza via d’uscita di fronte al patrimonio paesaggistico tutelato.

[*] Una capezzagna è una striscia o fascia di terreno, spesso incolta o meno coltivata, che si trova alle due estremità (testate) opposte di un campo coltivato rettangolare. Ha direzione perpendicolare rispetto ai solchi dell’aratura. Serve principalmente come spazio funzionale per le manovre degli aratri o delle macchine agricole quando raggiungono la fine di un solco e devono invertire la marcia per tracciare il solco successivo. In agricoltura e viticoltura, la capezzagna consente anche il passaggio, la gestione delle colture e lo smaltimento delle acque di pioggia in eccesso. Viene chiamata anche capitagna o cavedagna in alcune regioni. Il termine risale risale al latino volgare “capitianea”, che deriva a sua volta da “capitium”, con il significato di “estremità” o “capo”. La radice latina caput, capitis significa proprio “testa” o “capo”, concetto che richiama la posizione della capezzagna come striscia di terreno situata alle estremità (cioè ai “capi”) dei campi coltivati.

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Giudicato passato, partita chiusa: perché il Comune non può “riparare” un permesso annullato dal giudice

Il caso Paratico: quando l’Amministrazione si illude di poter sanare tutto

Una recente pronuncia del Consiglio di Stato svela uno degli equivoci più diffusi tra le amministrazioni comunali: l’idea che, una volta annullato un permesso di costruire dal giudice amministrativo, sia sempre possibile “rimediare” attraverso nuove varianti urbanistiche, convalide o altri stratagemmi procedurali. La sentenza CdS n. 5620/2025 del 27 giugno scorso, relativa al caso del Comune di Paratico, dimostra invece che quando il caso è passato in cosa giudicata, le possibilità di “recupero” sono molto più limitate di quanto molti amministratori e tecnici comunali immaginino.

La vicenda lombarda presenta tutti gli ingredienti della cronaca amministrativa contemporanea: un permesso di costruire per un centro commerciale rilasciato nel 2016, ricorsi di associazioni ambientaliste, annullamento del titolo da parte del CdS nel 2019, tentativi dell’amministrazione di “correggere” il tiro con nuove varianti urbanistiche e nuovi permessi nel 2020, secondo annullamento nel 2024 e, da ultimo, l’inevitabile giudizio di ottemperanza che sancisce la demolizione delle opere.

Sommario

I principi cardine: quando la P.A. non può più tornare indietro

Dal ragionamento del Collegio emergono alcuni principi fondamentali che ogni professionista dovrebbe tenere ben presenti. Il primo riguarda la natura del giudicato di annullamento, che produce tre effetti distinti: l’eliminazione dell’atto dal mondo giuridico, il ripristino delle situazioni precedenti e l’effetto conformativo che vincola la successiva attività amministrativa. Questo terzo aspetto è cruciale: il Comune può certamente riesercitare il proprio potere pianificatorio, ma deve farlo rispettando i vincoli derivanti dalla pronuncia giurisdizionale e, soprattutto, con effetti che decorrono dal momento del nuovo esercizio del potere, non con efficacia retroattiva (CdS n. 3584/2017).

Il secondo principio, altrettanto rilevante, concerne l’impossibilità di “convalida” di atti già annullati in sede giurisdizionale. L’art. 21 nonies della L. 241/1990 consente infatti alla P.A. di convalidare provvedimenti “annullabili”, ma non quelli già annullati dal giudice (CdS n. 3385/2021 e CdS 4059/2018). Come osserva il Consiglio di Stato, in tal caso manca proprio l’oggetto dell’esercizio del potere di autotutela decisionale e gli atti che procedono alla “convalida” di quelli già annullati dal giudice sono nulli per violazione del giudicato (CdS n. 2351/2017).

L’art. 38 TUE dopo l’Adunanza Plenaria: una sanatoria dai confini ristretti

La sentenza offre anche l’occasione per fare il punto sui limiti dell’art. 38 TUE, quello che prevede la possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria in caso di annullamento del permesso di costruire. La disciplina di questo istituto è stata significativamente ridimensionata dall’Adunanza Plenaria n. 17/2020, che ha chiarito come la tutela dell’affidamento del privato non possa tradursi in una sorta di “condono amministrativo” rimesso alla valutazione discrezionale dell’amministrazione.

L’Adunanza Plenaria ha stabilito che l’art. 38 può trovare applicazione esclusivamente per vizi che attengono alle “procedure amministrative”, escludendo quelli che involgono profili di compatibilità della costruzione rispetto al quadro programmatorio che disciplina l’attività edificatoria. In altre parole, la fiscalizzazione è possibile solo per vizi meramente formali o procedurali, mentre resta preclusa per vizi sostanziali che riguardano la conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica.

Nel caso di Paratico, il Consiglio di Stato ha rilevato la presenza di molteplici vizi sostanziali: la difformità dalla disciplina urbanistica che aveva determinato il primo annullamento nel 2019, la mancata asseverazione della compatibilità idrogeologica della variante e l’illegittimità dell’autorizzazione paesaggistica per commistione di funzioni e mancata considerazione del Piano sovraordinato della Franciacorta. Tutti elementi che precludono l’applicazione dell’art. 38 secondo l’interpretazione restrittiva consolidatasi nella giurisprudenza successiva all’Adunanza Plenaria (CdS n. 5428/2024 e CdS n. 277/2024).

Le nuove varianti non sanano il passato

Uno degli aspetti più rilevanti della pronuncia riguarda l’inefficacia delle sopravvenute modifiche alla disciplina urbanistica rispetto alle opere già realizzate. Il Comune di Paratico aveva tentato di “sistemare” la situazione attraverso una serie di varianti successive (la quarta nel 2020, poi integrata nel 2024, e la quinta approvata nel 2025), ma il Consiglio di Stato ha chiarito che tali varianti possono influire esclusivamente sul regime di successivi titoli edilizi rilasciati in vigenza della nuova disciplina urbanistica, non sui titoli e le opere precedenti.

Il principio è logico ma spesso frainteso nella prassi: l’approvazione di una nuova disciplina urbanistica più permissiva non può sanare automaticamente opere già realizzate in contrasto con la normativa previgente. Come osserva il Collegio, anche la cosiddetta “variante di sanatoria” adottata nel 2024 “potrebbe influire esclusivamente sul regime di un successivo titolo edilizio rilasciato in vigenza della nuova disciplina urbanistica o rilevare ai fini della conformità dell’intervento alla disciplina vigente al momento del rilascio di una eventuale sanatoria, nei limiti in cui fosse applicabile l’art. 36 bis del TUE“.

Il vincolo paesaggistico: un ulteriore ostacolo

La complessità del caso si accentua per la presenza del vincolo paesaggistico, disciplinato dall’art. 167 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio. Anche sotto questo profilo le possibilità di regolarizzazione postuma risultano molto limitate, essendo consentite solo per opere che non abbiano comportato aumenti di superficie e di volume, per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica o per lavori configurabili come manutenzione. Nel caso di nuove costruzioni, come quelle di Paratico, la sanatoria paesaggistica è sostanzialmente preclusa.

La giurisprudenza ha comunque ammesso in astratto l’applicabilità dell’art. 38 TUE anche in presenza di vincoli paesaggistici, in considerazione della specificità della disciplina caratterizzata dalla presenza di un titolo poi annullato e dal conseguente affidamento del privato. Tuttavia, la regolarizzazione resta condizionata alla effettiva compatibilità dell’intervento con il regime vincolistico, valutazione che nel caso concreto ha dato esito negativo (CdS n. 4822/2019).

Indicazioni pratiche per i professionisti

La sentenza del Consiglio di Stato offre diverse indicazioni pratiche per i professionisti che si trovano ad operare in situazioni analoghe. In primo luogo, conferma che gli strumenti di sanatoria previsti dall’ordinamento hanno carattere tipico e non possono essere “creativamente” estesi dalle amministrazioni oltre i casi espressamente previsti dalla legge. La distinzione tra vizi formali e sostanziali assume quindi un rilievo fondamentale nella valutazione delle possibilità di recupero di un intervento edilizio.

In secondo luogo, la pronuncia chiarisce definitivamente che il passaggio in giudicato di una sentenza di annullamento preclude qualsiasi possibilità di “riparazione” dell’atto annullato. L’amministrazione può certamente riesercitare il proprio potere, ma si tratta di un nuovo esercizio con effetti esclusivamente prospettici.

Infine, la vicenda dimostra l’importanza di una corretta pianificazione urbanistica ab origine e del rispetto delle procedure, specialmente in presenza di vincoli sovraordinati. I tentativi di “aggiustare” ex post situazioni compromesse si rivelano spesso velleitari e comportano inevitabilmente costi e tempi aggiuntivi, senza garanzia di successo.

Il messaggio finale: meglio prevenire che curare

Il caso di Paratico si conclude con l’ordine di demolizione e la nomina del Commissario ad acta (nella persona del Prefetto), epilogo che dimostra come, una volta innescatasi la spirale del contenzioso, con controparti particolarmente ostinate, le possibilità di recupero diventino progressivamente più remote. La sentenza ha il merito di fare chiarezza su questioni spesso fraintese nella prassi amministrativa, ribadendo che il rispetto della legalità urbanistica non può essere considerato un optional e che gli strumenti di sanatoria hanno natura eccezionale e applicazione rigorosamente tipica.

Per i professionisti del settore il messaggio è chiaro: meglio investire nella correttezza procedurale ab origine piuttosto che confidare in improbabili meccanismi di recupero post-annullamento. Quando il giudicato è passato, la partita è davvero chiusa.

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Le obbligazioni propter rem nelle convenzioni edilizie: principi generali e limiti posti dall’autonomia negoziale

Il Consiglio di Stato conferma il principio ma riconosce spazio all’autonomia contrattuale

Una recente pronuncia del Consiglio di Stato offre l’occasione per approfondire il tema delle obbligazioni che nascono dalle convenzioni edilizie e il loro regime di circolazione in caso di trasferimento degli immobili interessati dall’intervento edificatorio.

La sentenza CdS n. 6361/2025, pur confermando i principi consolidati in materia di obbligazioni propter rem, introduce elementi di riflessione significativi sul ruolo dell’autonomia negoziale nella disciplina dei rapporti tra amministrazione pubblica e soggetti privati nel settore urbanistico-edilizio.

Sommario

Il caso e la questione giuridica sottesa

La vicenda trae origine da una convenzione urbanistica stipulata nel 2001 tra un Comune e alcuni soggetti privati per la realizzazione delle opere di urbanizzazione relative a un intervento edilizio. Successivamente, in seguito al trasferimento delle aree interessate e a operazioni societarie, una società era subentrata nella titolarità degli obblighi convenzionali in luogo dei contraenti originari.

Il problema sorge quando le opere di urbanizzazione convenzionate realizzate non superano il collaudo, risultando difettose.

Il Comune, tentando di ottenere il risarcimento dei danni e il completamento delle opere, si trova di fronte alla questione cruciale: chi deve rispondere degli inadempimenti?

Solo la società cessionaria che ha acquisito le aree, oppure anche i soggetti che originariamente avevano sottoscritto la convenzione?

La risposta a questa domanda dipende dalla qualificazione giuridica delle obbligazioni nascenti dalle convenzioni edilizie e dalla loro natura più o meno strettamente collegata alla titolarità del bene immobile interessato dall’intervento.

Il principio consolidato: la natura di obbligazioni propter rem degli obblighi convenzionali

Il Collegio ribadisce con fermezza quello che ormai rappresenta, per Palazzo Spada, un principio consolidato della giurisprudenza amministrativa: le obbligazioni assunte con le convenzioni urbanistiche hanno natura di obbligazioni propter rem, caratterizzate dal fatto che l’obbligato risulta individuabile in base alla titolarità di un diritto reale su un determinato bene.

Come chiarito dai giudici di Palazzo Spada, riprendendo la propria giurisprudenza (CdS n. 7250/2024 e CdS n. 3141/2019), questa particolare categoria di obbligazioni presenta la caratteristica dell’ambulatorietà: esse si trasferiscono contestualmente al trasferimento del diritto reale cui accedono, con la conseguenza che gravano tanto sui primi sottoscrittori della convenzione quanto sui successivi aventi causa.

Tale principio in realtà deriva dall’applicazione analogica dei principi previsti dagli art. 1406 e ss. del Codice Civile per il trasferimento delle obbligazioni nella cessione del contratto, fenomeno che, nelle obbligazioni propter rem avviene automaticamente con la cessione del bene. Tale normativa tuttavia (ma di questo la sentenza non parla) non prevede sempre ed in ogni caso la permanenza della solidarietà tra cedente e cessionario, ma richiede delle prese di posizione del contraente ceduto e risente in via sistematica della meccanica inerente alla possibilità o impossibilità di adempimento da parte del cedente alle obbligazioni trasferite, che dipende dalla natura e dall’oggetto della obbligazione.

La ratio di questo principio, riportato nell’ambito delle convenzioni urbanistiche, ravvisata dalla giurisprudenza amministrativa citata, risiede nel fatto che esse sono strumenti attraverso i quali l’amministrazione pubblica consente al privato di realizzare interventi edilizi a fronte dell’impegno di quest’ultimo a realizzare o finanziare opere di interesse pubblico. Sarebbe irragionevole e contrario ai principi di buon andamento dell’azione amministrativa consentire al privato di liberarsi da tali obblighi attraverso il semplice trasferimento del bene immobile interessato dall’intervento.

L’orientamento della Cassazione civile

La natura propter rem delle obbligazioni convenzionali trova conferma anche nella giurisprudenza della Corte di Cassazione. In particolare, con la sentenza Cass. n. 16999/2015, la Suprema Corte ha chiarito che “l’obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione assunta da colui che stipula una convenzione edilizia è propter rem, nel senso che essa va adempiuta non solo da colui che tale convenzione ha stipulato, ma anche da colui, se soggetto diverso, che richiede la concessione edilizia“.

La conseguenza pratica di questa qualificazione è la responsabilità solidale tra i vari soggetti che si succedono nella titolarità del bene: l’originario stipulante della convenzione, chi richiede il titolo edilizio, chi realizza materialmente l’intervento e i loro aventi causa sono tutti solidalmente obbligati nei confronti dell’amministrazione pubblica.

L’autonomia negoziale e i suoi limiti

Il caso esaminato dal Consiglio di Stato presenta però una peculiarità significativa che porta a una soluzione diversa rispetto al principio generale appena illustrato. La convenzione del 2001 conteneva infatti una specifica clausola, l’articolo 13, che disponeva testualmente: “in caso di trasferimento a terzi delle aree oggetto dell’intervento, tutti gli oneri nascenti dalla suestesa convenzione, di qualunque natura, passano a carico della parte acquirente“.

La presenza di questa clausola pone il problema dell’interpretazione del rapporto tra il principio generale delle obbligazioni propter rem e la specifica volontà contrattuale espressa dalle parti. Il Consiglio di Stato affronta la questione applicando i criteri di interpretazione del contratto di cui agli articoli 1362 e seguenti del codice civile, come già chiarito dalla propria giurisprudenza (CdS n. 6309/2022).

L’interpretazione della clausola e la liberazione dei cedenti

Secondo il Consiglio di Stato, l’interpretazione letterale della clausola contenuta nell’articolo 13 della convenzione depone chiaramente nel senso del trasferimento delle obbligazioni ai soli acquirenti delle aree, con contestuale liberazione dei cedenti che l’avevano originariamente sottoscritta.

La ratio di questa interpretazione risiede nella necessità di attribuire un significato autonomo e non meramente ripetitivo alla clausola. Se infatti si fosse dovuto applicare il principio generale della responsabilità solidale, la previsione contrattuale si sarebbe risolta in una mera clausola di stile, priva di qualsiasi rilevanza pratica.

Al contrario, riconoscendo efficacia liberatoria alla clausola, si valorizza l’autonomia negoziale delle parti e si conferisce un significato concreto alla specifica previsione contrattuale.

Le conseguenze pratiche e le cautele operative

La decisione del Consiglio di Stato offre spunti di riflessione significativi per la prassi operativa. Da un lato conferma che il principio generale delle obbligazioni propter rem mantiene la sua validità e rappresenta la regola ordinaria nel settore delle convenzioni urbanistiche. Dall’altro lato, però, riconosce che l’autonomia negoziale può modulare questa disciplina, purché con previsioni chiare ed esplicite.

Per le amministrazioni pubbliche, la sentenza suggerisce la necessità di prestare particolare attenzione alla redazione delle clausole convenzionali, valutando caso per caso l’opportunità di mantenere la responsabilità solidale di tutti i soggetti coinvolti oppure di consentire forme di liberazione dei cedenti. Tale valutazione dovrà tenere conto delle caratteristiche specifiche dell’intervento, della complessità delle opere da realizzare e delle garanzie offerte dai soggetti subentranti.

Per i soggetti privati, la pronuncia evidenzia l’importanza di una attenta valutazione delle clausole nella redazione delle convenzioni, soprattutto quando si prevedano cessioni future delle aree interessate dall’intervento. La presenza di clausole chiare e inequivocabili può infatti incidere significativamente sul regime di responsabilità applicabile.

Equilibrismo tra principi giurisprudenziali e flessibilità contrattuale e alcune riflessioni.

La sentenza del Consiglio di Stato rappresenta un esempio di equilibrismo tra l’applicazione di un principio giurisprudenziale consolidato rispetto all’inquadramento di una determinata situazione giuridica e la valorizzazione dell’autonomia negoziale delle parti.

Il principio delle obbligazioni propter rem continua a rappresentare il cardine del sistema, garantendo all’amministrazione pubblica strumenti efficaci per assicurare l’adempimento degli obblighi convenzionali anche in presenza di trasferimenti immobiliari. Al contempo, però, il riconoscimento di spazi per l’autonomia contrattuale consente una maggiore flessibilità operativa, purché esercitata attraverso previsioni chiare ed esplicite. Questa è l’ottica del giudice che traspare dalla sentenza commentata, che vuole operare una sintesi dal sapore petaloso.

La teoria è bella, ma la pratica è un’altra cosa. Nella fattispecie, trovare clausole del tipo di quella contenuta nella convenzione di cui alla sentenza in commento, è assolutamente comune. E il perché è lapalissiano, sia agli uffici, sia ai privati o, ancora di più, alle imprese contraenti: se l’obiettivo della convenzione è quello di realizzare delle opere edilizie (di pubblico interesse ma pur sempre) da eseguirsi su una determinata area, dobbiamo domandarci quale potere possa avere l’originario contraente di adempiere alle obbligazioni assunte con l’amministrazione una volta che abbia perso la proprietà e la disponibilità dell’area interessata.

La logica della solidarietà può tenere al limite per le obbligazioni di contenuto meramente pecuniario, ma non tiene più quando si richiede un fare, tantopiù se specifico.

C’è poi da considerare il dato d’esperienza comune secondo cui quando si cede la proprietà di un bene, salvo casi eccezionali, si intende operare anche uno scarico di responsabilità, che diventano componenti negative del prezzo che l’altro pagherà, si vuole considerare la partita chiusa.

Per eliminare ambiguità quindi si elabora una clausola della convenzione che libera il cedente dalla responsabilità delle opere.

Nel caso esaminato i cedenti hanno impostato la propria difesa sull’esistenza della clausola (che avrebbe potuto essere anche intesa come una semplice liberazione del cedente ai sensi dell’art. 1408 c.c.) all’interno della concessione, pertanto il risultato di escludere la loro responsabilità è stato raggiunto in modo diretto.

Sarebbe interessante invece esaminare il caso in cui la difesa venga impostata, in mancanza di una clausola di liberazione, sulla base dell’impossibilità di adempiere agli obblighi specifici di fare.

O ancora, che ne sarebbe dell’interesse pubblico all’esecuzione delle opere di urbanizzazione dove venisse accordata una riparazione a carico del solo vecchio proprietario.

Fortunatamente per gli operatori le convenzioni normalmente qualcosa su questo punto lo prevedono sempre.

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Il completamento funzionale nel condono edilizio: i criteri per stabilire quando un’opera si considera ultimata

Una recente pronuncia del Consiglio di Stato chiarisce i parametri per valutare l’ultimazione delle opere abusive ai fini della sanabilità

Il tema dell’ultimazione delle opere ai fini del condono edilizio rappresenta una questione ampiamente dibattuta nella pratica del diritto edilizio, su cui spesso si giocano le sorti delle difese degli istanti. Una recente pronuncia del Consiglio di Stato, richiamandosi ai precedenti, ha fornito importanti chiarimenti sui criteri da applicare per stabilire quando un intervento edilizio possa considerarsi completato funzionalmente, offrendo parametri oggettivi di valutazione che meritano un approfondimento.

Sommario

Il caso affrontato dal Consiglio di Stato

Con la sentenza CdS n. 5216/2025, la Settima Sezione del Consiglio di Stato ha affrontato una vicenda emblematica che evidenzia le criticità legate al concetto di completamento funzionale. Il caso riguardava un proprietario che aveva realizzato tre unità abitative in un immobile originariamente destinato a opifici industriali – e come tale licenziato – modificando quindi la destinazione d’uso senza il necessario titolo edilizio.

Dopo aver ottenuto nel 2014 tre provvedimenti di condono ai sensi della legge 326/2003, l’interessato, un anno dopo,  si è visto annullare in autotutela i titoli abilitativi. Tra i motivi addotti dal Comune nell’atto di annullamento in autotutela figurava il mancato completamento delle opere entro il termine del 31 marzo 2003, elemento decisivo per poter beneficiare della sanatoria straordinaria.

L’elemento probatorio decisivo si è rivelato essere un verbale di sopralluogo redatto dalla Polizia Municipale il 12 settembre 2003, quindi successivamente alla scadenza del termine utile per il condono. Il documento attestava che l’edificio si presentava ancora “a grezzo, privo di tamponamenti e allo stato di solo scheletro“, circostanza che ha orientato definitivamente l’esito del giudizio.

I principi giurisprudenziali consolidati sul completamento funzionale

Il Consiglio di Stato ha richiamato i principi consolidati in materia, partendo dalla definizione normativa contenuta nell’articolo 31, comma 2, della legge 47/1985, secondo cui “ai fini delle disposizioni del comma precedente, si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, ovvero, quanto alle opere interne agli edifici già esistenti e a quelle non destinate alla residenza, quando esse siano state completate funzionalmente“.

La giurisprudenza amministrativa ha progressivamente definito i contorni del concetto di completamento funzionale, chiarendo che esso deve riferirsi alla realizzazione di un intervento di cui sia possibile riconoscere le caratteristiche tipologiche, in quanto siano presenti gli aspetti essenziali che ne individuano la funzione e ne consentono l’utilizzo (CdS n. 393/2009)

Più precisamente, come ribadito nella sentenza in esame, tale concetto serve ad identificare il momento in cui il manufatto ha acquisito caratteristiche oggettivamente ed univocamente idonee alla nuova destinazione, anche se gli interventi di finitura non risultano ancora completati. La giurisprudenza ha specificato che la nozione di completamento funzionale implica uno stato di avanzamento nella realizzazione tale da consentirne potenzialmente, e salve le sole finiture, la fruizione dell’immobile secondo la destinazione prevista (CdS n. 1190/2019).

Il requisito delle tamponature esterne

Un aspetto particolarmente significativo della pronuncia riguarda il ruolo delle tamponature esterne ai fini del completamento funzionale. Il Collegio ha chiarito che l’organismo edilizio non soltanto deve aver assunto una sua forma stabile nella consistenza planivolumetrica, ma anche una sua riconoscibile e inequivoca identità funzionale che ne connoti con assoluta chiarezza la destinazione d’uso.

Nel caso specifico, l’assenza delle tamponature esterne ha precluso alla radice la fruizione residenziale dell’immobile, che pertanto non poteva dirsi completato ai fini del condono. Questa conclusione evidenzia come il completamento funzionale, nella accezione ritenuta valida dalla giurisprudenza amministrativa,  non possa limitarsi alla sola realizzazione della struttura portante e della copertura, ma richieda quegli elementi costruttivi che rendono effettivamente utilizzabile l’immobile secondo la destinazione prevista.

La circostanza assume particolare rilevanza quando si tratti di cambio di destinazione d’uso, come nel caso esaminato, dove la trasformazione da destinazione industriale a residenziale richiede la presenza di tutti quegli elementi che rendono l’immobile idoneo all’abitazione, pur se con finiture non ancora completate.

L’onere della prova e i relativi mezzi

La sentenza ribadisce un principio consolidato della giurisprudenza amministrativa secondo cui incombe su chi richiede di beneficiare di un condono edilizio l’onere di provare che l’opera è stata realizzata in epoca utile per fruire del beneficio (si veda CdS n. 2949/2012 e CdS n. 772/2010). Questa impostazione si basa sulla considerazione che mentre l’amministrazione comunale non è normalmente in grado di accertare la situazione edilizia di tutto il proprio territorio alla data indicata dalla normativa sul condono, colui che lo richiede può, di regola, procurarsi agevolmente la documentazione da cui si possa desumere che l’abuso sia stato effettivamente realizzato entro la data prevista (vedi CdS n. 4075/2013). Nell’attribuzione dell’onere probatorio si applica insomma il principio della “vicinanza alla prova”, secondo cui spetta alla parte che ha una più concreta possibilità di reperire elementi volti a dimostrare i fatti rilevanti per la causa fornirli in giudizio, cioè a chi il fatto da provare è “più vicino” in termini di conoscenza e disponibilità della prova.

Particolarmente importante è il chiarimento sui mezzi di prova ammissibili. Il Consiglio di Stato ha specificato che non possono fungere da prova le semplici dichiarazioni rese da testimoni, dovendosi invece aver riguardo ad un riscontro concreto ed obiettivo.

Sul punto ribadiscono in modo specifico i giudici di Palazzo Spada che anche in presenza di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, se non si riscontrano elementi dai quali risulti univocamente l’ultimazione dell’edificio entro la data prescritta dalla legge, non si può ritenere raggiunta la prova circa la data certa di ultimazione dei lavori (vedi CdS n. 6548/2008).

Questa precisazione assume particolare rilievo nella pratica professionale, evidenziando la necessità di acquisire documentazione oggettiva e verificabile per supportare le istanze di condono, evitando di fare affidamento su mere dichiarazioni testimoniali che potrebbero rivelarsi insufficienti in sede di controllo, o, peggio – ma come accade con eccezionale frequenza nella quotidianità – a dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà rilasciate dai soggetti più disparati, se non dai tecnici stessi, che vengono considerate nel comune sentire come una specie di pass partout ma che non hanno in realtà rilevanza al di fuori dei casi in cui la legge gliene attribuisce in modo esplicito.

L’autonomia tra giurisdizione penale e amministrativa

Un ulteriore aspetto di grande interesse riguarda la conferma del principio di autonomia tra giurisdizione penale e amministrativa, principio estremamente difficoltoso da comprendere per i non giuristi.

Nel caso esaminato, il richiedente aveva fatto valere l’esito assolutorio del processo penale al quale era stato sottoposto per gli stessi fatti, allegando in particolare le dichiarazioni dei testimoni ivi escussi dalle quali emergerebbe il completamento dell’unità abitativa entro il tempo utile.

Secondo un principio giurisprudenziale consolidato, richiamato espressamente nella sentenza in esame, “…nei rapporti tra giudizio penale e giudizio amministrativo la regola, almeno tendenziale, è quella dell’autonomia e della separazione, fermo il disposto di cui all’art. 654 c.p.p. secondo cui il giudicato penale non determina un vincolo assoluto all’amministrazione per l’accertamento dei fatti rilevanti nell’attività di vigilanza edilizia e urbanistica. Né la sentenza penale di assoluzione può condizionare in modo inderogabile il giudizio amministrativo, tanto più quando il Comune non si sia costituito parte civile nel processo penale” (CdS n. 1250/2021).

Il Consiglio di Stato ha chiarito dunque che non risulta determinante l’esito del processo penale, dal momento che il Comune non era parte di tale giudizio e stante il principio di autonomia che caratterizza i rapporti tra giurisdizione penale e amministrativa. La sentenza penale di assoluzione, come espressamente statuito dalla giurisprudenza richiamata, non può condizionare in modo inderogabile il giudizio amministrativo, tanto più quando il Comune non si sia costituito parte civile nel processo penale.

Questo principio, consolidato nella giurisprudenza amministrativa, ribadisce che l’accertamento dei fatti rilevanti nell’attività di vigilanza edilizia e urbanistica mantiene una sua autonomia rispetto alle valutazioni operate in sede penale, potendo pervenire a conclusioni diverse sulla base degli elementi probatori disponibili nel procedimento amministrativo.

Le implicazioni pratiche della pronuncia

La sentenza in esame fornisce importanti indicazioni pratiche per i professionisti del settore e per i privati che si trovino ad affrontare problematiche legate al condono edilizio. In primo luogo, conferma la necessità di una valutazione rigorosa dello stato di completamento delle opere, non limitandosi alla mera realizzazione della struttura ma verificando la presenza di tutti gli elementi che rendono l’immobile funzionalmente utilizzabile secondo la destinazione prevista.

Inoltre, evidenzia l’importanza di acquisire documentazione probatoria oggettiva e verificabile, evitando di fare affidamento su dichiarazioni testimoniali o su documentazione di dubbia efficacia probatoria. La presenza di verbali di accertamento redatti da pubblici ufficiali assume particolare rilievo, costituendo spesso elemento decisivo per la valutazione dello stato di avanzamento dei lavori alla data rilevante.

Conclusioni

La pronuncia del Consiglio di Stato rappresenta un contributo al filone giurisprudenziale sulla definizione dei criteri applicativi del concetto di completamento funzionale nel condono edilizio. Ribadendo l’esigenza di una valutazione oggettiva e rigorosa dello stato di ultimazione delle opere, la sentenza fornisce agli operatori parametri chiari per distinguere tra interventi effettivamente completati e mere strutture non ancora idonee all’utilizzo previsto.

Uno strumento in più per i professionisti che intendono impostare correttamente le istanze di sanatoria e valutare correttamente i relativi rischi.

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La motivazione specifica degli strumenti urbanistici e i limiti dell’affidamento del privato

Introduzione

La questione della motivazione degli strumenti urbanistici costituisce uno degli aspetti più dibattuti del diritto urbanistico, ponendo in tensione le prerogative di pianificazione degli enti pubblici con le aspettative dei privati proprietari. La giurisprudenza amministrativa ha affrontato tale problematica elaborando una casistica che delimita i casi in cui è richiesta una motivazione specifica delle scelte urbanistiche e definisce i presupposti per l’invocabilità dell’affidamento del privato.

Le maglie sono strettissime, come in tutti i casi in cui, in diritto amministrativo, si pongono limiti ai poteri di governo della P.A. per effetto delle posizioni giuridiche dei privati.

Sommario

Il principio generale: l’autosufficienza motivazionale degli strumenti urbanistici

L’orientamento consolidato del Consiglio di Stato, cristallizzato nell’Adunanza Plenaria n. 24/1999, stabilisce che la pianificazione urbanistica generale non richiede, di regola, una motivazione articolata per le singole destinazioni d’uso. Come affermato nella decisione, resa sulla problematica della reiterazione dei vincoli preordinati all’esproprio presenti negli strumenti urbanistici, “la reiterazione dei vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità non richiede una motivazione specifica circa la destinazione di zona delle singole aree, ma soltanto una motivazione circa le esigenze urbanistiche che sono a fondamento della variante medesima” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

La ratio di tale impostazione risiede nella natura degli strumenti urbanistici, e in particolare del piano regolatore generale “… atto generale ed in parte normativo … nel quale le scelte urbanistiche di carattere generale non devono, di massima, essere sorrette da altra motivazione oltre quella che è dato evincere dall’esame dei criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

Tale orientamento trova conferma nella successiva giurisprudenza, anche molto recente, secondo cui “le scelte effettuate dall’Amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità” (CdS sez. IV n. 4037/2017).

Nella sentenza n. 4037/2017, il Consiglio di Stato ha chiarito i confini della discrezionalità amministrativa in materia urbanistica statuendo che “il potere di pianificazione urbanistica del territorio – la cui attribuzione e conformazione normativa è costituzionalmente conferita alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, ex art. 117, comma terzo, Cost. ed il cui esercizio è normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed ambiti di pianificazione, al Comune – non è limitato alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale” (CdS sez. IV n. 4037/2017).

La stessa pronuncia precisa che “tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che non è limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico – sociali della comunità locale” (CdS sez. IV n. 4037/2017).

L’evoluzione giurisprudenziale dopo la sentenza costituzionale n. 179/1999

Non sempre tuttavia l’amministrazione, nelle valutazioni inerenti la pianificazione urbanistica, è completamente svincolata dalle posizioni dei privati.

Prima della sentenza della Corte Costituzionale n. 179 del 1999, che  ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del combinatodisposto degli artt. 7, numeri 2,3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e 2, primo comma, della legge 19

novembre 1968, n. 1187, nella parte in cui consente all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti,

preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza la previsione di indennizzo, si era sviluppato un orientamento giurisprudenziale che richiedeva una motivazione “polverizzata” per la reiterazione dei vincoli urbanistici. Secondo questa impostazione, la motivazione doveva essere specifica e riferita alle singole aree, comprendendo l’attualità delle ragioni giustificative del vincolo, la mancanza di possibili soluzioni alternative o di perequazione tra più proprietari espropriabili, e la serietà ed affidabilità della realizzabilità nel quinquennio (in questo senso dunque “polverizzata” perché doveva distinguere area per area).

Tale orientamento trovava la sua ratio  nella necessità di tutelare i proprietari delle aree vincolate da una compressione del diritto di proprietà considerata ai limiti della tollerabilità, assimilando la loro situazione a quella dei soggetti titolari di convenzioni di lottizzazione.

Nel panorama giurisprudenziale inerente questa problematica, la sentenza della Corte costituzionale n. 179/1999 ha avuto un impatto deflagrante. L’Adunanza Plenaria ha osservato che tale pronuncia ha modificato l’approccio alla questione motivazionale: “dopo la richiamata sentenza n. 179 del 1999, che ha ripristinato la legalità costituzionale in ordine alle espropriazioni di valore, subordinandole al presupposto dell’indennizzo, è possibile una ricostruzione del tipo strutturale di provvedimento alla luce della coerenza con i princìpi, più che della compatibilità costituzionale” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

Dopo C. Cost. 179/1999, secondo l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è venuto meno “il fondamento ablatorio del costrutto della motivazione ‘polverizzata’“, tanto da concludere che “la polverizzazione della motivazione sarebbe in contrasto con la natura della variante generale, che non richiede altra motivazione che quella dei criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

Le eccezioni: i casi di motivazione rafforzata

Dopo la sentenza della Corte Costituzionale sopra ricordata, la giurisprudenza – e l’Adunanza Plenaria del 1999 in primis – ribadito il principio di base della non necessità di una motivazione specifica, ha individuato specifiche ipotesi in cui la motivazione è necessaria, ponendo però  limiti molto stringenti.

L’Adunanza Plenaria del 1999 ha posto   due ipotesi di base: il superamento dello standard minimi e l’affidamento qualificato del privato.

Nella prima ipotesi, sul superamento degli standard minimi “la motivazione specifica va riferita alle previsioni urbanistiche complessive di ‘sovradimensionamento’, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

Il secondo gruppo di ipotesi concerne situazioni in cui sussiste un affidamento qualificato del privato. Come chiarito dall’Adunanza Plenaria, “la situazione del privato rimane ‘consolidata’ da atti – convenzionali – di attuazione degli strumenti urbanistici generali, in forza dei quali si genera l’affidamento, cioè l’aspettativa che il successivo comportamento dell’affidante sia coerente con quello che, in precedenza, ha generato l’altrui fiducia” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

Tali situazioni sono state sistematizzate in modo più sintetico (e pratico) dalla recente pronuncia n. 7527/2024, secondo cui “la tutela dell’affidamento è riservata ai seguenti casi eccezionali: a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968; b) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi, recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo” (CdS sez. IV n. 7527/2024).

I limiti dell’affidamento: aspettative qualificate e interessi pretensivi

La giurisprudenza ha tracciato una distinzione netta tra situazioni meritevoli di tutela e mere aspettative generiche. Come affermato nella sentenza n. 24/1999, “nel caso del proprietario inciso dalla variante di reiterazione dei vincoli urbanistici a contenuto espropriativo, invece, non è ravvisabile alcun affidamento: l’area, infatti, era già soggetta a vincolo” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

Il Consiglio di Stato ha inoltre chiarito che “non è comunque configurabile un’aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell’amministrazione, ma soltanto un’aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile” (CdS Ad. Plen. n. 24/1999).

Una precisazione significativa è stata fornita dalla sentenza n. 2460/2022, secondo cui “una posizione di vantaggio derivante da una convenzione urbanistica può essere riconosciuta (e quindi essere oggetto della tutela da parte del Giudice amministrativo) soltanto quando si tratti di interessi oppositivi e non invece quando si tratti di interessi pretensivi, come è nel caso in esame in cui si tratta dell’esercizio dello ius variandi su istanza del privato” (CdS sez. IV n. 2460/2022).

Un altro punto chiarito nelle pronunce più recenti riguarda l’irrilevanza della “prevenzione” rispetto alle precedenti edificazioni o alle destinazioni dei lotti limitrofi. Nella sentenza n. 4071/2018, il Consiglio di Stato ha precisato infatti che “l’inserimento del fondo di cui è causa nell’ambito della destinazione a verde non si dimostra illogica e irrazionale in quanto la zona circostante è già densamente edificata” (CdS sez. IV n. 4071/2018), aggiungendo che “le edificazioni esistenti non possono condizionare l’attività di pianificazione, anche se sono state legittimate, come affermato dai ricorrenti, dai procedimenti di sanatoria” (CdS sez. IV n. 4071/2018).

In conclusione

L’analisi della giurisprudenza rivela un sistema articolato che cerca di bilanciare le esigenze di pianificazione pubblica con la tutela delle posizioni dei privati. I principi elaborati dall’Adunanza Plenaria n. 24/1999 mantengono la loro validità, trovando applicazione nella casistica più recente che conferma l’approccio restrittivo nell’individuazione dei casi di motivazione rafforzata e di tutela dell’affidamento.

Permane tuttavia una certa complessità applicativa, come emerge dalle diverse sfumature interpretative riscontrabili nelle pronunce di merito, che riflette la difficoltà di contemperare principi talvolta in tensione tra loro in un settore caratterizzato da forte discrezionalità amministrativa.

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Il silenzio-assenso nel condono edilizio: quando il decorso del tempo non basta.

C.d.S. n. 2215/2025 ripercorre la questione centrale del mancato perfezionamento del silenzio-assenso

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2215/2025 affronta una questione ricorrente nella pratica del condono edilizio: la pretesa formazione del silenzio-assenso per mero decorso del tempo.

Il caso riguarda dieci istanze di condono presentate nel 2004 da una società per sanare vari abusi edilizi realizzati su un immobile di sua proprietà.

L’appellante sosteneva, tra i vari motivi di ricorso, che, trascorsi anni dalla presentazione delle domande, si fosse formato il silenzio-assenso sulle istanze di sanatoria presentate.

La tesi, respinta sia dal TAR che dal Consiglio di Stato, si scontrava con un dato fattuale dirimente: la persistente incompletezza documentale delle pratiche, nonostante le ripetute richieste di integrazione formulate dal Comune tra il 2005 e il 2011.

Approfittiamo della sentenza per ripercorrere il percorso giurisprudenziale sui limiti alla consolidazione del silenzio assenso in ambito di sanatoria straordinaria.

Sommario

Il principio consolidato: i presupposti sostanziali prevalgono sul decorso del tempo

Il Consiglio di Stato, richiamando le proprie precedenti pronunce, ha ribadito che nel sistema del condono edilizio il silenzio-assenso non consegue automaticamente al decorso del termine biennale previsto dall’art. 35 della legge n. 47/1985.

Come precisato nella sentenza CdS, sez. VI, n. 10799/2023 infatti “secondo l’indirizzo consolidato della giurisprudenza amministrativa, il silenzio assenso su un’istanza di condono edilizio non si forma in conseguenza del mero decorso del termine e il pagamento dell’oblazione nella misura determinata dall’istante, ma è necessario che la domanda di sanatoria presentata possegga i requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta, in quanto la mancanza di taluno di questi impedisce in radice la sanatoria, rispetto alla quale il decorso del tempo è mero co-elemento costitutivo della fattispecie autorizzativa”.

La formazione tacita del titolo abilitativo richiede la compresenza di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie, non bastando il solo elemento temporale.

Quando il termine non decorre: le ipotesi ostative

La sentenza CdS n. 1824/2023 ha ulteriormente chiarito le ipotesi in cui il termine biennale nemmeno inizia a decorrere affermando che “nello specifico ed eccezionale sistema del condono edilizio, di cui all’art. 35, comma 18, della legge n. 47 del 1985, il termine biennale, previsto ai fini della formazione del silenzio-assenso, non decorre nel caso in cui la domanda sia carente dei documenti necessari ad identificare compiutamente le opere oggetto della richiesta sanatoria, nonché quando non sia stata interamente pagata l’oblazione e altresì quando l’opera sia in contrasto con i vincoli di inedificabilità“.

Nel caso esaminato dalla sentenza n. 2215/2025, la verificazione tecnica disposta dal Collegio ha accertato proprio la carenza di documentazione essenziale: mancavano elaborati progettuali adeguati, la documentazione fotografica dello stato di fatto era insufficiente o assente, e i calcoli dell’oblazione risultavano errati in sette delle otto pratiche esaminate.

La completezza documentale come presupposto indefettibile

La sentenza CdS n. 5301/2023 sintetizza efficacemente il principio secondo cui “per giurisprudenza assolutamente pacifica e consolidata il silenzio-assenso sull’istanza di condono si forma solo qualora sussistano i presupposti e comunque l’istanza sia completa”.

Nel caso esaminato dalla sentenza in commento, il verificatore ha riscontrato carenze specifiche per ciascuna pratica: mancanza di sezioni quotate, assenza di documentazione fotografica esaustiva, difformità tra quanto rappresentato negli elaborati e quanto effettivamente realizzato, errori nel calcolo delle superfici e dei volumi che determinavano oblazioni non corrette.

La sentenza n. 2215/2025 evidenzia come l’obbligo di documentazione fotografica non sia un mero formalismo, ma risponda a una precisa ratio: cristallizzare lo stato dei luoghi al momento della domanda, impedendo successive alterazioni che potrebbero far rientrare nella sanatoria opere non aventi titolo.

L’irrilevanza dell’affidamento del privato

Uno dei principi più abusati in materia amministrativa, specie quando si tratta di regolarizzazione degli immobili con difformità datate, è quello dell’”affidamento del privato”, argomento che non poteva mancare nella difesa della causa in commento.

In proposito bisogna richiamare la sentenza CdS n. 5606/2024, che esclude qualsiasi tutela dell’affidamento quando manchino i presupposti di legge: “in difetto dei presupposti di legge per la sanabilità dell’opera, non può assumere alcun rilievo l’asserito affidamento dell’istante nel lungo lasso di tempo trascorso e nell’intervenuta formazione del silenzio assenso poiché la sanatoria edilizia straordinaria disciplinata dalle leggi sul condono costituisce un beneficio che può essere concesso solo in presenza di determinati requisiti”.

Secondo CdS 2215/2025 quindi il lungo tempo trascorso dalla presentazione delle domande (nel caso specifico, dal 2004 al 2012) non genera quindi alcun diritto alla sanatoria se permangono carenze documentali o sostanziali.

Il potere-dovere dell’amministrazione di richiedere integrazioni

La sentenza n. 2215/2025 affronta anche la questione delle richieste di integrazione reiterate nel tempo. L’appellante sosteneva l’illegittimità di tale prassi, invocando la perentorietà del termine per l’integrazione previsto dall’art. 35 della legge n. 47/1985.

Il Consiglio di Stato respinge questa interpretazione, affermando che le richieste di integrazione documentale sono non solo legittime ma doverose quando finalizzate a consentire una valutazione completa della domanda. Il principio di leale cooperazione procedimentale impone all’amministrazione di segnalare le carenze prima di adottare un provvedimento di diniego.

In proposito la sentenza CdS n. 5301/2023 aveva già chiarito che “il termine biennale decorre dal momento in cui tali carenze siano state eliminate ad opera della parte interessata, ponendo l’Amministrazione in condizione di esaminare compiutamente la relativa domanda“.

Le conseguenze pratiche per i tecnici

Tirando le fila, la giurisprudenza consolidata, richiamata dalla sentenza in commento, impone ai professionisti estrema attenzione nella predisposizione delle domande di condono.

Non è sufficiente presentare l’istanza e attendere il decorso del tempo: occorre verificare che la documentazione sia completa ab origine o provvedere tempestivamente alle integrazioni richieste.

Tutt’altro che irrilevanti sono inoltre gli errori nei calcoli dell’oblazione, che, come dimostrato dal caso in esame, costituiscono un vizio insanabile che impedisce la formazione del silenzio-assenso.

In estrema sintesi, nulla si può tralasciare; del resto, con la sentenza n. 1824/2023 il Consiglio di Stato precisa che l’istanza deve essere “quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore“, il che presuppone non solo completezza formale ma anche correttezza sostanziale dei contenuti.

Conclusioni

La sentenza n. 2215/2025 conferma un orientamento ormai granitico: nel condono edilizio il tempo, da solo, non sana le carenze documentali. Il silenzio-assenso rimane una modalità eccezionale di conclusione del procedimento, subordinata alla completezza dell’istanza e alla sussistenza di tutti i presupposti di legge.

Da un’altra angolazione, il silenzio assenso non deve mai essere visto come una scappatoia per le mancanze o gli errori commessi dall’istante, ma come una particolare modalità – nello specifico secondo la forma tacita – di formazione della volontà della P.A. di accordare al privato il provvedimento richiesto. Se le informazioni di base sono complete e corrette la volontà tacita si forma, diversamente essa non può formarsi, per mancanza degli elementi su cui deve sorreggersi.

Contrariamente a quanto comunemente si pensa, quindi, di fronte alle ipotesi di silenzio assenso, gli oneri in capo all’istante non sono semplificati, ma appesantiti, dato che tutto dipende dalla precisione con cui istruisce la pratica, senza alcun soccorso istruttorio da parte dell’amministrazione.

Per i professionisti, questo si traduce in un onere di diligenza particolarmente elevato nella predisposizione delle pratiche, con la consapevolezza che ogni carenza documentale o errore di calcolo può vanificare l’intera procedura, anche a distanza di anni dalla presentazione della domanda e li esporrà, di fronte al cliente, a responsabilità professionale.

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Cosa non fare quando si deposita un’istanza di condono: lezioni dalla sentenza CdS 2215/2025

Un caso emblematico di errori seriali

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2215/2025 pubblicata lo scorso 18 marzo 2025 offre un catalogo degli errori da evitare nella predisposizione di un’istanza di condono.

Dato che il punctum pruriens della vicenda era costituito dalla completezza o meno della documentazione a corredo di otto domande di condono e il metodo applicato in esse al computo della volumetria e al calcolo dell’oblazione, il Collegio ha ritenuto indispensabile un approfondimento istruttorio tecnico, attraverso una verificazione, affidata al Direttore Generale Territorio e Sistemi Verdi della regione in cui si trovava il compendio.

Risultato: su otto pratiche esaminate dal verificatore tecnico, sette sono risultate gravemente viziate.

L’analisi delle criticità riscontrate fornisce un vademecum di indicazioni preziose per il professionista tecnico, nella predisposizione delle istanze di sanatoria.

Da qui la nostra sintesi e qualche osservazione in una piccola guida in otto punti.

Sommario

1. Non sottovalutare la documentazione fotografica

Il verificatore ha riscontrato in quasi tutte le pratiche la carenza o totale assenza di documentazione fotografica dello stato di fatto.

L’errore

Omettere le foto o allegare immagini parziali e non esaustive.

Cosa fare invece

La documentazione fotografica è obbligatoria per legge (art. 35, comma 3, L. 47/1985) e deve rappresentare compiutamente tutte le opere oggetto di sanatoria.

Le foto devono essere chiare, dettagliate e mostrare ogni angolo dell’abuso, compresi gli interni.

Perché

Il perché è in realtà intuitivo in quanto depositare le foto dello stato di fatto con l’istanza conferisce data certa alla situazione di fatto che esse rappresentano e toglie ogni dubbio sull’oggetto della sanatoria.

Bisogna ricordare che l’obiettivo del procedimento amministrativo di trattazione dell’istanza è verificare che l’opera da sanare rientri nei parametri normativi che permettono la sanabilità, ma anche eliminare ogni dubbio, rispetto ad ogni possibile intervento futuro, su cosa sia stato regolarizzato e cosa no. Da qui la necessità che il privato istante (e per lui il suo tecnico) fornisca gli elementi documentali necessari al fine di neutralizzare ogni fonte di ambiguità.

2. Non presentare elaborati grafici incompleti o approssimativi

Praticamente tutte le pratiche esaminate presentavano carenze negli elaborati progettuali. Ricorrente nell’analisi del verificatore l’osservazione: “la tavola grafica di progetto allegata alla domanda di condono risulta difforme da quanto realizzato“.

L’errore

Depositare planimetrie generiche, prive di quote, sezioni e dettagli costruttivi.

Cosa fare invece

Gli elaborati devono contenere piante, prospetti e sezioni quotate in scala adeguata.

Ogni elaborato deve corrispondere esattamente allo stato di fatto realizzato.

Perché

Come già osservato per le foto, l’oggetto del condono deve essere definito in modo chiaro ed univoco, quindi è necessario rappresentare in modo il più possibile preciso e con dovizia di particolari lo stato di fatto dell’immobile, indicando le parti legittime e quelle oggetto di condono (o sanatoria).

3. Non sbagliare i calcoli volumetrici e delle superfici

Il verificatore ha riscontrato errori sistematici nei calcoli dell’oblazione, derivanti da errate misurazioni di volumi e superfici. Particolarmente grave il caso delle altezze dei locali accessori.

L’errore

Dichiarare altezze di 2,50 m per locali accessori quando in realtà sono stati realizzati a 2,70 m. Questo errore comporta una diversa tipologia e misura di oblazione.

Cosa fare invece

Misurare con precisione ogni dimensione. I locali accessori (secondo la normativa applicabile al caso affrontato) devono avere altezza inferiore a 2,50 m per essere considerati tali.

Ogni scostamento comporta un diverso calcolo dell’oblazione.

Perché

Il problema è sempre lo stesso problema di cui ai punti precedenti: è necessario rappresentare all’ufficio che dovrà valutare la sanabilità dell’opera lo stato reale dell’immobile.

2,70 m di altezza in generale determinano una superficie utile principale, mentre l’altezza inferiore (salvo i limiti specifici stabiliti nella località di riferimento) determina una superficie accessoria; se ci sono limiti alla sanabilità correlati alla funzione accessoria o principale dei locali è meglio rappresentare la realtà così com’è e eventualmente valutare altre ipotesi di regolarizzazione (magari con opere).

Dichiarare il falso non porta da nessuna parte, sposta solo il problema ad un momento in cui sarà più difficile risolverlo.

È come nascondere la cenere sotto il tappeto.

4. Non omettere le sezioni quotate

In una pratica il verificatore ha evidenziato la “mancanza di una sezione quotata dell’intervento con altezza di mt. 2,50 che in scala nei disegni depositati misura mt. 2,70“.

L’errore

Fornire solo planimetrie senza sezioni o con sezioni non quotate.

Cosa fare invece

Ogni pratica deve contenere sezioni trasversali e longitudinali con quote altimetriche precise, soprattutto quando le altezze sono elemento discriminante per la classificazione dell’abuso.

Perché

Come sopra, è necessario rappresentare lo stato dell’immobile in modo completo e tale da non permettere ambiguità su quanto viene sanato.

5. Non ignorare le difformità tra progetto autorizzato e realizzato

In alcune pratiche è emerso che “il conteggio del volume da condonare deve essere comprensivo dell’incremento volumetrico dovuto alla maggiore altezza dei locali posti a piano terra, autorizzati con una altezza pari a mt. 2,50 e realizzati con altezza di mt. 2,70“.

L’errore

Calcolare solo le difformità principali ignorando ogni scostamento dal progetto autorizzato.

Cosa fare invece

Ogni difformità, anche minima, deve essere oggetto di sanatoria. L’incremento volumetrico derivante da maggiori altezze va sempre conteggiato, come ogni altra difformità.

Perché

Come sopra, non bisogna nascondere la cenere sotto il tappeto. Inoltre bisogna tener ben presente che la sanatoria opera in modo virtualmente unitario: ambiguità o inesattezze su un profilo determinano un rigetto anche rispetto alle parti di immobile di cui si sono offerte informazioni più che adeguate.

6. Non presentare calcoli dell’oblazione privi di dettaglio

Il verificatore ha più volte evidenziato l’impossibilità di verificare la correttezza dei calcoli per mancanza di esplicitazione del metodo seguito.

L’errore

Indicare solo l’importo finale dell’oblazione senza mostrare i passaggi.

Cosa fare invece

Allegare sempre una relazione di calcolo dettagliata, preferibilmente redatta da un professionista abilitato, che mostri superfici/volumi considerati, tipologia di abuso, coefficienti applicati e calcolo analitico.

Perché

L’oblazione è uno degli elementi più importanti della sanatoria e il suo pagamento è determinante per le sua efficacia, tanto che anche le disposizioni sullo stato legittimo lo menzionano.

Dato che la misura dell’oblazione è determinata da un calcolo effettuato su alcuni parametri stabiliti dalla normativa, è necessario esplicitare il metodo seguito, altrimenti, avendo a disposizione solo il risultato finale, non è possibile per l’ufficio verificare il rispetto dei criteri normativi.

Vi è mai capitato a scuola o all’università di risolvere brillantemente un problema e reperire tutte le soluzioni corrette, ma ricevere un’insufficienza per non aver esplicitato i calcoli? Stesso concetto.

7. Non sottovalutare le opere su aree di proprietà di terzi

In una pratica, inizialmente rigettata perché il muro si riteneva ricadesse su area comunale, il verificatore ha accertato il contrario, ma ha comunque rilevato altri profili di criticità.

L’errore

Non verificare con precisione i confini catastali e le proprietà interessate dalle opere.

Cosa fare invece

Effettuare sempre un’accurata verifica catastale e, in caso di opere su aree non di proprietà, acquisire preventivamente gli assensi necessari.

Perché

Il fatto che un’opera sia realizzata su proprietà altrui determina la necessità di applicare altre norme alla procedura di sanatoria, per inquadrare in modo corretto il problema – e reperire la soluzione idonea – è necessario che il quadro conoscitivo sia ricostruito in modo preciso.

8. Non impedire i sopralluoghi

In diverse pratiche il verificatore non ha potuto completare gli accertamenti “per opposizione dei ricorrenti” all’accesso ai locali.

L’errore

Opporsi ai sopralluoghi ritenendo sufficienti i documenti prodotti.

Cosa fare invece

Garantire sempre l’accesso per le verifiche, a cui il tecnico incaricato deve sempre essere presente.

Il sopralluogo è essenziale per misurare altezze interne, verificare superfici e accertare la corrispondenza con quanto dichiarato.

Perché

Qui i tecnici non c’entrano niente: la colpa è dei clienti.

Il cliente che si oppone al sopralluogo e lo impedisce è quello che manda letteralmente in bestia l’avvocato.

Il sopralluogo non va impedito, semmai, se possibile va pianificato, in modo che i verificatori abbiano la possibilità di prendere cognizione della perfetta corrispondenza dello stato dell’immobile con quanto rappresentato nella pratica presentata.

Il sopralluogo è un elemento imprescindibile per il buon andamento di una pratica di condono o sanatoria perché è il momento in cui (e non serve dirlo) l’amministrazione ha la possibilità di sincerarsi della veridicità di quello che abbiamo dichiarato.

Quando ci si oppone è come se si dicesse al funzionario “sto cercando di imbrogliarti” e di fronte ad una ipotesi del genere anche un ottimo lavoro viene visto, da parte di chi deve fare dei riscontri, in un’altra ottica.

Compito dei consulenti tecnici in questi casi è quello innanzitutto di garantire la presenza sul posto e di “puntare i piedi” e non lasciare che un cliente autolesionista neutralizzi tutto il lavoro effettuato. Se poi il cliente è davvero troppo ostinato si può sempre rinunciare all’incarico.

Le conseguenze degli errori: il diniego è inevitabile

La sentenza conferma che la mancanza anche di un solo documento necessario impedisce l’esaurimento dell’istruttoria e giustifica il rigetto della domanda. Essa ribadisce inoltre, ma lo approfondiremo nel prossimo articolo, che non si forma alcun silenzio-assenso su pratiche incomplete, e il decorso del tempo non sana le carenze documentali.

Indicazioni finali per una pratica corretta

Alla fine di questo piccolo vademecum, alcune indicazioni di principio:

  1. completezza ab origine: la domanda deve essere completa fin dalla presentazione;
  2. precisione nei calcoli: ogni errore nell’oblazione può essere fatale;
  3. corrispondenza totale: gli elaborati devono rappresentare fedelmente lo stato di fatto;
  4. documentazione esaustiva: foto, elaborati grafici, relazioni devono coprire ogni aspetto;
  5. collaborazione con l’amministrazione: rispondere tempestivamente alle richieste di integrazione e collaborare in caso di verifiche o sopralluoghi.

Il caso esaminato dimostra che, a distanza di vent’anni dalla presentazione delle domande, errori e carenze iniziali rimangono insanabili. La diligenza nella predisposizione della pratica non è solo opportuna: è condizione imprescindibile per il buon esito del procedimento.

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Dal parere comunale all’annullamento della Soprintendenza: gli errori da evitare nelle pratiche di condono in area vincolata

Analisi della sentenza del Consiglio di Stato n. 3399/2025

Con questa recente sentenza, pubblicata il 18 aprile 2025, il Consiglio di Stato rispolvera l’annosa questione del vincolo paesaggistico sopravvenuto nel caso di condono edilizio, una delle tante anomalie diventate comunissime a causa della pendenza per decenni delle pratiche di condono sulle scrivanie degli uffici comunali.

La controversia trae origine da una complessa vicenda di condono edilizio che ha coinvolto un manufatto abusivo realizzato in data antecedente il primo ottobre 1983 in un Comune del Lazio, prima quindi della  emanazione della legge n. 431 del 1985 con la quale veniva richiesto alle regioni di provvedere alla redazione di “piani paesistici” e “piano urbanistico-territoriali” mediante i quali sottoporre a specifica normativa d’uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio, su cui preesistendo una dichiarazione di pubblico interesse ai sensi della L. 1497/1939 (disposta con DM del 24 aprile 1954), è sopravvenuto un aggravamento rilevante del vincolo non solo dopo la realizzazione del manufatto, ma anche dopo la presentazione dell’istanza di sanatoria.

È il caso di ripercorrere la vicenda.

Sommario

La vicenda fattuale e amministrativa

In data antecedente il 1 ottobre 1983 un cittadino aveva costruito senza titolo abilitativo un’abitazione di circa 100 metri quadri su un terreno di sua proprietà.

Nel marzo 1986, a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 47/1985 sul primo condono edilizio, il proprietario dell’immobile ha presentato domanda di concessione edilizia in sanatoria per regolarizzare l’abuso.

L’area era interessata da una dichiarazione di notevole interesse pubblico ai sensi della L. 1497/1939 sulla protezione delle bellezze naturali disposta con DM (Pubblica Istruzione) del 24 aprile 1954.

Il procedimento di sanatoria – come purtroppo spesso accade – è rimasto pendente (e dormiente) per lungo tempo.

Nel frattempo il quadro normativo mutava.

Nell’anno 1998 è stato redatto il Piano Territoriale Paesaggistico “Castelli Romani. ambito territoriale n. 9”, approvato con L.R.  Lazio n. 24 del 06/07/1998 e successivamente il testo coordinato del PTP n. 9, con le norme tecniche di attuazione, approvato con la deliberazione della Giunta Regionale del Lazio 30 luglio 1999, n. 4480.

L’area in questione, già ricompresa nell’ambito di dichiarazione di notevole interesse pubblico ex DM 24 aprile 1954,  veniva pertanto assoggettata dal Piano a vincolo paesaggistico segnatamente con la classificazione Zona 8 “boscata” non compromessa, con indicazione di specifiche prescrizioni e modalità d’uso e in cui veniva ammesso solo “il recupero di edifici esistenti, le relative opere fognanti e idriche, la costruzione di abbeveratoi e rifugi per animali allo stato brado”.

Il 27 dicembre 1999 è entrato in vigore il Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali (D.Lgs. 490/1999), che ha superato la legge del 1939.

Il 1 maggio 2004 il Testo Unico è stato soppiantato dall’entrata in vigore il Codice dei Beni culturali e del Paesaggio (D.Lgs. 42/2004.

Nell’anno 2006 il proprietario dell’immobile ha (finalmente) richiesto il parere di compatibilità con il vincolo all’autorità preposta alla sua gestione, previsto dall’articolo 32 della legge n. 47/1985, di competenza comunale per effetto della sub-delega disposta all’epoca dalle leggi regionali del Lazio.

Il Comune, con provvedimento del 30 ottobre 2006, ha quindi espresso parere favorevole al rilascio della concessione in sanatoria. Tuttavia, la Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio del Lazio con decreto del 19 dicembre 2006 ha annullato tale parere favorevole, rilevando carenze motivazionali.

Il Comune, preso atto dell’annullamento, ha provveduto a rinnovare l’istruttoria e, a seguito di nuova istanza del proprietario, ha emesso un secondo parere favorevole il 19 aprile 2007, integrando le motivazioni del precedente provvedimento. Anche questo secondo parere è stato però annullato dalla Soprintendenza con decreto del 12 giugno 2007.

Contro entrambi i decreti di annullamento il responsabile dell’abuso ha proposto ricorso al TAR Lazio, che ha respinto il gravame.

Nelle more del giudizio il ricorrente era deceduto e la proprietà dell’immobile era passata all’erede, che ha interposto l’appello al Consiglio di Stato.

Le questioni giuridiche centrali

La sentenza affronta alcune questioni giuridiche rilevanti rispetto alla problematica del condono in rapporto ai vincoli sopravvenuti e alcune questioni più generali.

Riguardo al primo aspetto si presenta offre alcune pillole su cosa l’amministrazione non deve fare nella redazione di un parere di compatibilità.

Il rapporto tra condono edilizio e vincolo paesaggistico sopravvenuto

La prima questione giuridica di rilievo affrontata dalla sentenza riguarda il regime applicabile quando un’opera abusiva, per la quale sia stata presentata domanda di condono, ricada in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico successivamente alla realizzazione dell’abuso stesso. Il Consiglio di Stato ha chiarito che l’obbligo di acquisire il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, previsto dall’articolo 32 della legge n. 47/1985, sussiste anche quando la disciplina di salvaguardia sia intervenuta dopo il completamento dei lavori abusivi.

L’amministrazione competente deve quindi acquisire il parere dell’autorità di tutela, la quale deve pronunciarsi tenendo conto del quadro normativo vigente al momento in cui esercita i propri poteri consultivi. Questo principio, consolidato nella giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, VI, 11 novembre 2024, n. 8994; Cons. Stato, VII, 25 giugno 2024, n. 5606; Cons. Stato, VI, 21 aprile 2023, n. 4073), comporta che il vincolo sopravvenuto possa precludere la sanatoria di opere preesistenti, ma richiede una valutazione concreta della compatibilità dell’intervento con le esigenze di tutela.

La natura del sindacato della Soprintendenza sui pareri comunali

Un aspetto fondamentale della decisione riguarda la natura del controllo esercitato dalla Soprintendenza sui pareri comunali in materia di condono per immobili in area vincolata. Il Consiglio di Stato ha precisato che la valutazione della Soprintendenza è una valutazione di legittimità del parere comunale, non di merito. Spetta pertanto al Comune motivare in concreto la compatibilità dell’intervento abusivo con il regime vincolistico, mentre la Soprintendenza può limitarsi ad annullare il parere favorevole comunale quando questo risulti carente sotto il profilo motivazionale.

Questa impostazione comporta che l’organo statale non debba necessariamente entrare nel merito della valutazione di compatibilità paesaggistica, potendo correttamente annullare il provvedimento comunale che non abbia adeguatamente esplicitato le ragioni per cui l’opera abusiva possa ritenersi compatibile con i valori tutelati dal vincolo. L’ottica è quindi ribaltata rispetto alla prospettiva comune – condivisa anche dal ricorrente – che è portata a considerare l’esame della soprintendenza in queste circostanze incentrato al merito della valutazione di compatibilità.

Questo aspetto è particolarmente importante, soprattutto nei casi come quello oggetto della pronuncia in esame – che, per inciso, se non costituiscono la maggioranza si presentano in numero assolutamente consistente – in cui il potere di rendere il parere di compatibilità al vincolo è delegato.

Lo stesso principio tuttavia – aggiungiamo noi – deve declinarsi anche al contrario: se l’obbligo motivazionale è correttamente assolto dal delegato  (secondo i canoni di cui al paragrafo che segue) la soprintendenza non può scendere nel merito.

L’obbligo motivazionale del Comune nell’esprimere il parere

La sentenza sottolinea come il Comune, nell’esprimere il parere favorevole al condono in area vincolata, debba svolgere un’approfondita valutazione della compatibilità dell’intervento con il regime vincolistico vigente. Nel caso di specie, il primo parere comunale del 30 ottobre 2006 era del tutto privo di motivazione circa tale compatibilità, limitandosi a prendere atto della domanda di condono e a prescrivere il completamento dell’opera con la copertura.

Anche il secondo parere del 19 aprile 2007, pur contenendo alcune integrazioni motivazionali, non entrava nel merito della compatibilità del manufatto con le specifiche prescrizioni del Piano Territoriale Paesistico, che classificava l’area come “zona boscata” ammettendo solo il recupero di edifici esistenti e non la realizzazione di nuove costruzioni. Le generiche considerazioni sulle caratteristiche tipologiche del manufatto e sul contesto territoriale compromesso non potevano supplire alla mancata valutazione della conformità dell’intervento alle puntuali prescrizioni del PTP. Il Consiglio di Stato ritiene che la parte motiva dei pareri deve contenere la disamina approfondita dell’estensione qualitativa e quantitativa del vincolo, alla luce della norma di vestizione o comunque delle disposizioni che lo circoscrivono, e la valutazione dell’incidenza dell’opera realizzata su di esso e sui valori paesaggistici tutelati, condotta secondo un iter logico verificabile che porti ad un giudizio logico di compatibilità od incompatibilità.

Le questioni procedimentali

L’appellante aveva sollevato anche censure di carattere procedimentale, lamentando la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di annullamento e l’omesso preavviso di rigetto. Il Consiglio di Stato ha respinto tali doglianze applicando l’articolo 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, secondo cui il provvedimento non è annullabile per vizi meramente formali quando l’amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

La ratio di tale disposizione, espressione dell’evoluzione del giudizio amministrativo dall’atto al rapporto, è quella di evitare antieconomiche duplicazioni di attività quando il riesercizio del potere non potrebbe comunque portare ad un esito favorevole per l’interessato (Cons. Stato, VI, 4 febbraio 2021, n. 1041; Cons. Stato, IV, 11 gennaio 2019, n. 256). Nel caso di specie, considerata la natura vincolata del potere di annullamento della Soprintendenza a fronte dei rilevati vizi motivazionali, le omissioni procedimentali non potevano determinare l’illegittimità degli atti impugnati.

La questione della disparità di trattamento

L’ultima questione giuridica affrontata riguarda l’eccepita disparità di trattamento, sostenendo l’appellante che per manufatti analoghi sarebbe stato rilasciato definitivo parere favorevole. Il Consiglio di Stato ha chiarito che la sussistenza di tale vizio presuppone l’identità delle situazioni messe a confronto, non provata nel caso di specie. In ogni caso, un’eventuale disparità non può essere risolta estendendo il trattamento più favorevole a chi sia stato legittimamente destinatario di un provvedimento sfavorevole, non potendo l’illegittimità altrui giustificare l’annullamento di un atto legittimo (Cons. Stato, VI, 15 gennaio 2025, n. 326).

Le conclusioni del Consiglio di Stato e le nostre

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello confermando la legittimità dei decreti di annullamento della Soprintendenza. La decisione si fonda sul principio secondo cui, in presenza di vincolo paesaggistico, l’autorità comunale deve motivare adeguatamente la compatibilità dell’opera abusiva con le esigenze di tutela, non potendo limitarsi a considerazioni generiche o a richiami formali alle norme del piano paesaggistico.

La sentenza conferma inoltre che il controllo della Soprintendenza ha natura di verifica di legittimità, potendo l’organo statale annullare il parere comunale carente sotto il profilo motivazionale senza dover necessariamente sostituirsi al Comune nella valutazione di merito. Tale impostazione garantisce il rispetto delle competenze di ciascuna amministrazione nel procedimento di condono, attribuendo al Comune il compito di valutare la compatibilità paesaggistica e alla Soprintendenza quello di verificare la legittimità di tale valutazione.

La decisione si inserisce nel consolidato orientamento giurisprudenziale che, riconoscendo la possibilità di sanare opere abusive in area vincolata, richiede però una rigorosa verifica della loro compatibilità con i valori tutelati, da condursi con riferimento al regime vincolistico vigente al momento della decisione e non a quello esistente al momento della realizzazione dell’abuso, ribadendo che, in quest’ambito, la motivazione è tutto.

Il testo di Consiglio di Stato, 18 aprile 2025, n. 3399/2025

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Modifiche ai piani urbanistici e ripubblicazione

I limiti del meccanismo partecipativo secondo la giurisprudenza amministrativa

I diritti di partecipazione dei privati all’elaborazione dei piani urbanistici costituiscono un nodo particolarmente fastidioso.

Il problema si presenta puntualmente nei casi in cui vengano apportate modifiche ai piani dopo la pubblicazione: se la ripubblicazione viene omessa è frequente che i privati lamentino la lesione delle loro facoltà partecipative, prospettando la tesi secondo cui non potrebbe essere introdotta una disciplina urbanistica limitativa senza consentire ai soggetti che la subiscono di poter presentare osservazioni alle nuove scelte urbanistiche determinata proprio dalla mancata ripubblicazione del Piano all’indomani dell’introduzione delle modifiche contestate.

Ma l’amministrazione deve davvero procedere sempre  alla ripubblicazione del Piano nella parte modificata?

Quando la ripubblicazione è obbligatoria

La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che la ripubblicazione del Piano urbanistico comunale (o sovracomunale) è necessaria soltanto nei casi in cui vi sia stata una rielaborazione complessiva del piano, che abbia determinato modifiche talmente incisive da determinare un mutamento delle sue caratteristiche e dei criteri che hanno presieduto alla sua impostazione. In proposito si veda CdS Parere 671/2017, CdS 845/2013 e CdS 4806/2012.

Quando non si può parlare di rielaborazione complessiva

La giurisprudenza esclude che sussista una “rielaborazione complessiva” del piano, quando, in sede di approvazione, vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree, dovendo considerarsi il concetto di rielaborazione in senso ampio e comprensivo, con un grado di incisività tale da determinare uno stravolgimento della disciplina generale e non il cambiamento di elementi di dettaglio.

In proposito si veda CdS 5769/2013, CdS 4321/2012 e CdS 6865/2011.

In conclusione

Secondo la giurisprudenza in caso di modifiche allo strumento urbanistico, la nuova pubblicazione del Piano è ammessa solo quando le modifiche introdotte determino una situazione di novità dell’intera disciplina, che interessino tutta la popolazione interessata mentre non può essere giustificata dal mutamento della situazione particolare di uno o più proprietari.

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Il vincolo paesaggistico prevale sull’edificazione e sulle aspettative

Commento a Consiglio di Stato sent. n. 3598/2025

Nella sentenza in commento si affronta il problema del potere, da parte dell’amministrazione, di imporre i vincoli ambientali e paesaggistici, potere caratterizzato da un’amplissima latitudine discrezionale.

La sentenza ha consolidato l’orientamento giurisprudenziale secondo cui la pianificazione paesaggistica e ambientale prevale su quella urbanistica, anche quando ciò comporti la limitazione o l’azzeramento delle facoltà edificatorie precedentemente riconosciute.

Partiremo dal caso sotteso alla pronuncia e dall’iter processuale seguito, che, essendo abbastanza complesso, merita una, pur succinta, analisi. Preliminarmente, dovendo, nell’esposizione, nominare diversi strumenti ed istituti, che, per brevità, citeremo solo per acronimo e sigla, forniamo di seguito un piccolo glossario.

Glossario

CBCP: Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio;

PTCP: Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale;

PTR: Piano Territoriale Regionale;

PGT: Piano di Governo del Territorio;

NTA: Norme Tecniche di Attuazione;

DGR: Delibera Giunta Regionale;

VAS: Valutazione Ambientale Strategica;

BURL: Bollettino Ufficiale Regione Lombardia;

TAR: Tribunale Amministrativo Regionale;

CdS: Consiglio di Stato.

Sommario

Situazione di fatto sottesa al contenzioso

La controversia origina dall’approvazione del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) della Provincia di Monza e Brianza, avvenuta con deliberazione del Consiglio provinciale n. 16/2013 del 10 luglio 2013. Il piano aveva ad oggetto aree site nel comparto AT9 edificabile del Comune di Brugherio.

La vicenda si caratterizza per un significativo mutamento delle previsioni urbanistiche intercorso tra la fase di adozione e quella di approvazione definitiva del PTCP. Mentre in sede di adozione le aree in questione erano state inserite in un comparto di trasformazione edificabile, in sede di approvazione finale la Provincia ha introdotto una disciplina gravemente limitativa delle facoltà edificatorie, assoggettando l’intero comparto AT9 alla disciplina dell’articolo 34 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del piano, relativa agli “ambiti di interesse provinciale“.

Tale modifica è stata determinata dalle indicazioni contenute nella Delibera della Giunta Regionale (DGR) Lombardia n. IX/3398 del 9 maggio 2012, che aveva evidenziato la necessità di contenere il consumo di suolo in una provincia caratterizzata da altissime percentuali di urbanizzazione e da elevatissima densità abitativa. Il documento regionale raccomandava di “integrare gli atti di Piano con criteri e specifiche misure atte ad assicurare il raggiungimento dell’obiettivo del consumo di suolo“.

Iter processuale

Prima istanza

I proprietari delle aree hanno impugnato dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) per la Lombardia tutti gli atti relativi all’approvazione del PTCP, deducendo diversi motivi di ricorso incentrati principalmente sulla violazione della legge regionale n. 12/2005 (legge per il governo del territorio della Lombardia), sul difetto di istruttoria e motivazione, sulla pretesa illegittimità delle disposizioni introdotte solo in sede di approvazione finale e sulla violazione del diritto di partecipazione al procedimento.

Con sentenza n. 1392 dell’8 giugno 2021, il TAR Lombardia ha dichiarato in parte cessata la materia del contendere e ha respinto per il resto il ricorso, ritenendo legittime le scelte della Provincia.

Appello

Gli originari ricorrenti hanno proposto appello al Consiglio di Stato (CdS) articolando quattro motivi, sostanzialmente incentrati su: (1) omessa pronuncia e difetto di istruttoria; (2) travisamento dei rapporti tra PTCP e Piano Territoriale Regionale (PTR); (3) violazione delle norme sui rapporti tra strumenti urbanistici; (4) violazione del diritto di partecipazione per mancata ripubblicazione delle modifiche al piano.

Esito della controversia

Il Consiglio di Stato, con la sentenza in commento, ha integralmente rigettato l’appello, confermando la legittimità dell’operato della Provincia. La decisione si è fondata, nel merito su due principi cardine: da una parte il principio secondo cui la tutela ambientale e paesaggistica ha valore primario e assoluto che prevale su mere esigenze urbanistiche e dall’altra il principio secondo cui gli Enti preposti (nel caso la Provincia) hanno ampia discrezionalità nelle scelte di pianificazione territoriale purché orientate alla tutela dell’ambiente e al contenimento del consumo di suolo.

Questioni giuridiche relative alla tutela paesaggistica ed ambientale

La controversia ha messo in luce la complessa articolazione dei rapporti tra il PTR (strumento regionale di indirizzo generale), il PTCP (strumento provinciale di coordinamento) e il Piano di Governo del Territorio (PGT) comunale. I ricorrenti sostenevano che la Regione non avesse adottato disposizioni con efficacia prescrittiva e prevalente nei confronti del PGT comunale ai sensi dell’articolo 18 della legge regionale n. 12/2005, e che quindi la Provincia non potesse autonomamente introdurre vincoli così limitativi.

Il caso ha evidenziato altresì il conflitto tra diritti edificatori privati e esigenze di tutela ambientale e paesaggistica. La Provincia ha giustificato le proprie scelte richiamando il principio dello “sviluppo sostenibile” e la necessità di preservare gli spazi aperti residui in un territorio altamente urbanizzato.

La latitudine della discrezionalità e il principio della prevalenza della tutela paesaggistica

Riguardo la natura del potere e la latitudine della discrezionalità esercitata dall’Amministrazione nell’imposizione di vincoli in materia di pianificazione paesaggistica (in cui si inseriscono i vincoli di tutela ambientale) i giudici di Palazzo Spada richiamano i principi confermati dalla pronuncia C. Cost. n. 74/2021, sentenza molto nota anche perché collegata alla  vicenda pugliese del batterio Xylella (per chi non la conoscesse consiglio di leggere “Il fuoco invisibile” di Daniele Rielli).

La sentenza in parola ricorda che nell’ordinamento italiano vige il principio di prevalenza della tutela paesaggistica, riconosciuto dall’art. 143, co. 9 del CBCT nei seguenti termini: “a far data dall’adozione del piano paesaggistico non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all’articolo 134, interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano stesso. A far data dalla approvazione del piano le relative previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici”.

Tale principio “deve essere declinato nel senso che al legislatore regionale è impedito non solo adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto, ma, altresì, introdurre limiti o condizioni, in qualsiasi forma, senza che ciò sia giustificato da più stringenti ragioni di tutela, le quali possono se del caso trovare riconoscimento anche negli strumenti urbanistici regionali o comunali, tanto più, poi, se dette limitazioni trovino giustificazione in mere esigenze urbanistiche.

Affinché sia preservato il valore unitario e prevalente della tutela paesaggistica (sul quale, fra le molte, sentenze n. 11 del 2016, n. 64 del 2015 e n. 197 del 2014), deve, infatti, essere salvaguardata la complessiva efficacia del piano paesaggistico, ponendola al riparo dalla pluralità e dalla parcellizzazione degli interventi delle amministrazioni locali (sentenza n. 182 del 2006)” (C. Cost. n. 74/2021 cit.)

Lato amministrativo il principio della prevalenza della tutela paesaggistica, secondo la linea tracciata dalla Corte Costituzionale, è stato ulteriormente precisato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2462/2022 (e ancora prima dalla sentenza CdS n. 2225/2020), citate nella pronuncia in commento, secondo cui “…la tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario avente valore primario ed assoluto, precede e comunque costituisce un limite alla salvaguardia degli altri interessi pubblici; non a caso, il Codice dei beni culturali e del paesaggio definisce i rapporti tra il piano paesaggistico e gli altri strumenti urbanistici (nonché i piani, programmi e progetti regionali di sviluppo economico) secondo un modello rigidamente gerarchico; restando escluso che la salvaguardia dei valori paesaggistici possa cedere a mere esigenze urbanistiche”.

Secondo il Consiglio di Stato, dunque, sulla base dei principi sopra enumerati ed in ragione del valore primario ed assoluto riconosciuto dalla Costituzione al paesaggio ed all’ambiente, in materia paesaggistica e ambientale le scelte dell’amministrazione hanno natura sostanzialmente insindacabile nel merito.

Ne consegue a corollario che (CdS 8882/2024):

  • la tutela del paesaggio non è riducibile a quella dell’urbanistica;
  • l’avvenuta edificazione immobiliare non costituisce ragione sufficiente per recedere dall’intento di proteggere i valori estetici o culturali ad essa legati, poiché l’imposizione del vincolo costituisce il presupposto per l’imposizione al proprietario delle cautele e delle opere necessarie alla conservazione del bene e per la cessazione degli usi incompatibili con la conservazione dell’integrità dello stesso.

Il fatto che la normativa locale (nel caso di specie provinciale) introduca, ai fini della protezione del valore primario paesaggistico, previsioni che si impongono su quelle urbanistiche e che conformino l’attività edificatoria è dunque perfettamente lecito, sempreché, beninteso, tale potere sia esercitato in modo non esorbitante rispetto alle funzioni dell’ente (in proposito la pronuncia richiama i precedenti di CdS n. 2462/2022; CdS n. 4244/2010 e CdS n. 3770/2009).

Sulla base del fatto che tale potere venga esercitato coerentemente e ragionevolmente rispetto a finalità di tutela paesaggistica esso è dunque caratterizzato da un’ampia discrezionalità, che, comportando nel suo esercizio imprescindibili apprezzamenti di merito, viene sottratto, come sopra osservato, al sindacato di legittimità.

Le possibilità di controllo e censura si riducono dunque al piano della logicità e correttezza formale delle valutazioni dell’amministrazione, che dovranno essere comunque esenti da errori di fatto e abnormità logiche.

Restando intangibile il merito, il piano della contestazione della scelta amministrativa si dovrà spostare dunque sulla validità logica e materiale delle proposizioni formulate rispetto alle conclusioni raggiunte, il che renderà necessaria un’argomentazione più strutturata che miri non tanto a contestare la scelta in sé, quanto a minare come irrazionale la sua logica.

Oneri motivazionali

In un’ottica di questo tipo è chiaro come lo spazio valutativo inerente la contestazione del provvedimento viene dimensionato dalla maggiore o minore estensione degli obblighi motivazionali.

Secondo la pronuncia in commento, tuttavia, proprio per effetto dei principi sopra enunciati “le decisioni dell’Amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano stesso (cfr. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 22 dicembre 1999, n. 24, nonché, ex multis, Cons. Stato, IV , 28 giugno 2018, n. 3987).”

In questo caso, infatti, se è pur vero che sussiste in capo al privato un’aspettativa generica alla non reformatio in peius delle destinazioni di zona edificabili, è altrettanto vero secondo il Consiglio di Stato che tale aspettativa è “cedevole dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica, ed analoga a quella di ogni proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile” (cfr.CdS 3598/2025)In applicazione di questi criteri, nel caso specifico della pronuncia in commento, l’onere motivazionale si è ritenuto assolto con il riferimento agli atti del procedimento (segnatamente la delibera della Regione Lombardia del 9 maggio 2012) da cui emergeva “con evidenza, l’esigenza di far fronte alla criticità rappresentata dall’uso del suolo in una Provincia interessata da altissime percentuali di urbanizzazione e da una elevatissima densità abitativa” nonché “dallo stesso art. 31 del PTCP, che rinvia agli obiettivi 5.1.1. del documento degli obiettivi, il quale, prevede i seguenti obiettivi generali ‘limitazione del consumo di suolo; promozione della conservazione degli spazi liberi all’edificato e creazione di una continuità fra gli stessi attraverso il disegno di corridoi verdi’… ”.

In conclusione

La pronuncia si rifà ad alcuni principi consolidati nella giurisprudenza amministrativa e costituzionale in materia paesaggistica e delinea uno schema in linea con il disegno normativo della tutela del paesaggio nel nostro Paese. Di particolare interesse le statuizioni relative all’ampiezza della discrezionalità amministrativa in sede di imposizione dei vincoli ed i limiti di sindacato, anche in rapporto agli oneri motivazionali, che impongono all’interprete (specie se si tratta di un avvocato) un cambio di prospettiva.

Purtroppo, nonostante la pronuncia sia recente, si nota una certa ambiguità terminologica tra “paesaggio” ed “ambiente”. Questa ambiguità ha radici lontane e ciclicamente si ripresenta anche nelle pronunce migliori, il che fa pensare che probabilmente non ce ne libereremo mai.

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