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Divieto di sanatoria paesaggistica e aumento di superficie utile dopo il decreto Salva Casa: l’eccezione che conferma la regola

Commento alla sentenza del Consiglio di Stato n. 2269/2025

Il 19 marzo scorso la sezione settima del Consiglio di Stato ha pubblicato la sentenza in commento, che contiene alcune importanti precisazioni sulla nozione di “superficie utile” rispetto ai “confini” del divieto di sanatoria paesaggistica ed un’espressione “sibillina” sulla portata della deroga introdotta dal decreto Salva Casa, che non deve però trarci in inganno.

Ma andiamo ad esaminare la pronuncia.

I Fatti

Siamo a Venezia.

Un’azienda concessionaria di servizi di trasporto lagunari realizza senza titolo, nel 2015, una passerella composta da una pedana fissa in legno su pali (11m x 0,85 m) non appoggiata al muro di sponda della riva pubblica funzionale all’ormeggio e allo sbarco dei passeggeri.

Successivamente, a fine 2020 / inizio 2021, l’azienda  presenta istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica (artt. 167 e 181-quater del d.lgs. 42/2004) dell’opera.

Il Comune inizialmente invia preavviso di diniego dell’istanza, a cui seguono le osservazioni dell’azienda, fondate, in sintesi, sui seguenti argomenti: le strutture hanno sempre fatto parte della realtà urbana, la passerella è in area di recente costruzione ed è parte del tessuto funzionale della via d’acqua, serve per consentire l’imbarco in sicurezza, era già stata oggetto di Autorizzazione Paesaggistica nel 2015, è stata ridimensionata rispetto alla precedente, non è impattante e non modifica il fronte acqueo.

Il Comune di Venezia accoglie le osservazioni e rilascia l’accertamento di compatibilità paesaggistica dopo parere favorevole della Soprintendenza, dopodiché l’istante presenta SCIA in sanatoria ex art. 37 TUE, che diviene efficace.

Un’altra azienda, esercente su area confinante, impugna gli atti di fronte al Tar Veneto, affermando che la passerella sarebbe insuscettibile di sanatoria ex art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004 in quanto costituirebbe una “superficie utile” abusiva in area vincolata.

Le doglianze della ricorrente vengono accolte: secondo la sentenza di primo grado l’opera abusiva in questione avrebbe infatti creato una nuova superficie utile ponendosi così in contrasto con il divieto di sanatoria (rectius “accertamento postumo di compatibilità”) paesaggistica, comminato dall’art. 167, co. 4 del D.Lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).

La soccombente impugna la sentenza del TAR di fronte al Consiglio di Stato.

Secondo l’appellante tale incompatibilità non sussiste in quanto la passerella non è suscettibile di rientrare nella nozione (di “superficie utile”).

Secondo l’impostazione data dall’appellante, dunque, la domanda è la seguente: una passerella, una pedana fissa in legno su pali, in un canale, costituisce o non costituisce superficie utile?

La nozione di “superficie utile” in ambito paesaggistico

Il Consiglio di Stato, nell’iter logico della sua decisione si pone una domanda innanzitutto: cosa dobbiamo intendere per “superficie utile” in ambito paesaggistico, posto che l’art. 167 co. 4 del Codice (dei beni culturali e del paesaggio) inibisce l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica per le opere che abbiano realizzato o incrementato “superfici utili”, ma di queste né l’articolo, né il testo legislativo nel suo complesso danno una definizione.

Sul punto il Consiglio di Stato si rifà alla sua giurisprudenza affermando che, in mancanza di una definizione specifica da parte del Codice, si debba dare all’espressione il senso che le dà il Testo Unico dell’Edilizia (cita in proposito C.d.S. n. 1241/2024 e 1993/2022), o meglio, il senso che attribuisce la giurisprudenza amministrativa alla medesima espressione in materia edilizia.

Non si tratta esattamente di una mera sfumatura.

Afferma infatti il Consiglio di Stato che “con essa [la superficie utile NdR], viene individuata, da sempre, la realizzazione di superficie calpestabile, di regola non esposta alle intemperie, che può essere oggetto di una fruizione di tipo abitativo / residenziale / commerciale, o comunque atta allo svolgimento di attività umane, non necessariamente private, di varia natura, e cioè di contenuto quasi mai (o raramente) predeterminato a priori”, con l’ulteriore connotato caratterizzante costituito “dalla autonoma utilizzabilità dello spazio creato, che viene valorizzato, di per sé, come bene singolo, non necessariamente, né sempre, connesso ad altri, per poter essere fruito, anche perché è di norma soggetto, come detto, ad una molteplicità di possibili usi.”

Quindi, in massima sintesi, se per “superficie utile” deve intendersi uno spazio calpestabile atto allo svolgimento di attività umane, tale spazio deve essere caratterizzato anche dalla sua autonoma utilizzabilità ed alla sua valorizzabilità come bene singolo, con plurime e potenzialmente concorrenti funzionalità per la fruizione individuale.

Questo ulteriore profilo porta a definire quello che superficie utile non è, ovvero gli spazi accessori o pertinenziali, come balconi o terrazzi e anche su questo punto il Consiglio richiama i suoi precedenti (vedasi Consiglio di Stato sez. VI, 17/03/2022, n.1932; Consiglio di Stato sez. VI, 11/02/2022, n.1002 e, per i volumi tecnici, Consiglio di Stato sez. I n. 1993/2022).

In parallelo e sulla stessa linea, prosegue il Consiglio nella sua argomentazione, si pone l’art. 6, co. 1, lett. b-bis, del d.P.R. n. 380/2001 che distingue il concetto di superficie accessoria da quello di superficie utile per escludere dall’attività edilizia libera alcuni interventi che configurano spazi stabilmente chiusi con conseguente variazione di volumi e di superfici, come definiti dal regolamento edilizio-tipo, che “possano generare nuova volumetria o comportare il mutamento della destinazione d’uso dell’immobile anche da superficie accessoria a superficie utile”.

La sentenza conclude quindi affermando che “una superficie meramente accessoria che non configura uno spazio stabilmente chiuso non rientra nel concetto di superficie utile e quindi nella preclusione di cui al citato art. 167, comma 4, del d. lgs. n. 42 del 2004.”

Tornando all’esame della passerella oggetto di causa, il Consiglio rileva come essa abbia inequivocabilmente carattere strumentale e accessorio e come, pertanto non possa rientrare nella definizione di “superficie utile” idonea a far scattare la preclusione alla compatibilità postuma dell’art. 167 co. 4 lett. a) del Codice.

Il Consiglio tuttavia non si ferma qui ed afferma un il principio secondo cui la natura di strumentalità del bene (e quindi la sua inidoneità a costituire nuova “superficie utile” nel senso sopra indicato)  “va contestualizzata, riferendola all’ambito territoriale nel quale si trova.”

Nel caso specifico, a parere del Consiglio di Stato la nozione va raccordata al contesto paesaggistico dell’intervento che era pienamente compatibile con l’ambito lagunare nel quale è stato inserito “sia dal punto di vista architettonico-strutturale…, sia dal punto di vista della sue finalità, data la sua funzione servente rispetto al più generale collegamento che il servizio di trasporto in questione assicura tra i diversi quartieri della città di Venezia”, né doveva essere trascurato l’aspetto dell’”utilità aziendale del bene, a sua volta strettamente funzionale alla cura di un interesse pubblico”.

Questo principio è molto importante per segnare il confine tra superficie utile e superficie accessoria e l’operatività, conseguentemente, del divieto di accertamento postumo ed introduce un profilo di carattere collettivistico a mio parere ben centrato, che avrebbe potuto ben essere sostenuto richiamando la funzione sociale della proprietà e gli obblighi solidaristici insiti nell’ordinamento.

Meno centrata l’argomentazione che invece porta il Consiglio.

In questa dimensione orientata alla funzionalità del bene per la collettività, secondo Palazzo Spada, risiederebbe infatti una delle ratio che giustificano il divieto di compatibilità postuma in caso di aumento delle superfici imposto dall’art. 167 co. 4 (lett. a) , che sarebbe costituita dall’argomento secondo cui il legislatore vorrebbe impedire al responsabile di un abuso di trarre vantaggio da una condotta illecita, allorquando sia finalizzata ad un uso egoistico ed esclusivo del bene così realizzato.

Tale argomento a parere di chi scrive, è poco convincente. Quando si parla di “sanatoria” ci si riferisce sempre a situazioni in cui qualcuno ha cercato inizialmente di avvantaggiarsi (per usare i termini della sentenza) edificando illecitamente, ma tale vantaggio viene neutralizzato dalla contropartita sanzionatoria insita nel meccanismo della sanatoria e questo perché consideriamo sanabili soltanto abusi formali e, in termini paesaggistici, solo opere compatibili con l’assetto paesaggistico del contorno, pertanto non ha molto senso l’impostazione fondata sul concetto di vantaggio offerto dall’abuso data dal collegio all’argomento.

In secondo luogo, anche a voler ammettere che vi sia in capo al sanante un vantaggio connesso all’aver realizzato l’opera illecitamente, onestamente non si vede cosa possa cambiare in termini qualitativi, rispetto a questo supposto vantaggio, se vi sia o non vi sia incremento di volume o superficie: potrà variare in termini quantitativi eventualmente la gravità dell’illecito (e anche questo sarebbe da vedere), ma in termini qualitativi nulla muta.

Ancora e per altro profilo, se non vi è incremento di superficie utile ma di superficie accessoria, il comportamento del responsabile dell’abuso può considerarsi di per sé meno egoistico?

Più logica mi sembra l’interpretazione secondo cui si ravvisa nella norma un limite di misura, analogamente alle altre lettere del medesimo comma 4 dell’art. 167, posto dal legislatore pragmaticamente, per porre un “limite di tollerabilità” rispetto alla gravità (e quindi di carattere quantitativo e natura sanzionatoria) del comportamento emendabile, in modo da scoraggiare il comportamento di chi si trova a chiedere il parere a cose fatte.

Portata della deroga all’accertamento di compatibilità postuma in caso di creazione / aumento volumi e superfici utili nella sanatoria minore ex art. 36 bis TUE

Ultimo elemento che il Consiglio di Stato giudica “utile a valutare favorevolmente il gravame”, pur riconoscendo che costituisce ius superveniens inapplicabile al caso di specie, è il fatto che “il comma 4 dell’art. 36-bis del D.p.r. n.380/2001, introdotto dall’articolo 1, comma 1, lettera h), del D.L. 29 maggio 2024, n. 69, ha fatto venir meno il divieto assoluto di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, imponendo all’autorità preposta alla tutela del vincolo, anche in caso di creazione abusiva di superfici utili, di esprimere il proprio parere vincolante.”

Questo passo della sentenza va inteso nella giusta misura, in modo da non incorrere in facili fraintendimenti.

È vero che il comma 4 del nuovo art. 36 bis del T.U.E. ammette che debba essere effettuata la valutazione di compatibilità paesaggistica postuma anche quando l’intervento abbia creato o incrementato volumi o superfici utili, ma questa deroga rispetto alla disciplina generale di cui all’art. 167, co. 4 del Codice resta circoscritta al procedimento di sanatoria minore disegnato dal citato art. 36 bis ed agli interventi sanabili in base a questo procedimento.

È molto importante notare che il Consiglio non si pronuncia rispetto ad una generalizzazione del principio a tutti i casi di sanatoria. L’espressione “il comma 4 dell’art. 36-bis del D.p.r. n.380/2001 … ha fatto venir meno il divieto assoluto di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica” va letta nel senso che il divieto non è più assoluto, in quanto conosce deroga, ma quale regola generale è ancora operante.

Se intendessimo questa espressione diversamente dovremmo riconoscere all’art. 36 bis comma 4 TUE portata abrogatrice rispetto all’art. 167, co. 4 lett. a) del Codice dei beni culturali e del paesaggio, portata che, allo stato, esorbita dal tenore letterale della norma, dalla sua posizione sistematica e dalle intenzioni del legislatore, che, con il decreto Salva Casa e la successiva legge di conversione, intendeva introdurre una via semplificata per la sanabilità di alcune opere minori a certe condizioni e non intervenire sugli istituti generali, che ha lasciato invariati (vedasi, ad esempio, il regime di doppia conformità rigida dell’art. 36 TUE, rimasto immutato quale regola generale, nonostante l’introduzione della doppia conformità “asincrona” per le sanatorie previste dall’art. 36 bis).

Conclusioni

La sentenza in commento aggiunge un tassello sulla definizione di “superficie utile” in ambito paesaggistico, includendo un canone valutativo puntato sul contesto di riferimento e l’orientamento dell’opera, pur abusiva, a realizzare in qualche modo obiettivi di interesse pubblico.

Da non fraintendere l’ultima parte della pronuncia, che non mira a generalizzare la deroga al divieto di valutazione della compatibilità postuma paesaggistica introdotto dal nuovo art. 36 bis comma 4 TUE, che deve considerarsi operare all’interno dei suoi stretti confini.

Testo della Sentenza Consiglio di Stato n. 2269/2025

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Opere semplicemente rappresentate in un elaborato grafico a corredo di una istanza volta ad ottenere l’autorizzazione per altre e diverse opere non sono implicitamente sanate

Neanche dopo l’entrata in vigore del D.L. 69/2024 e della L. 105/2024

È quello che afferma il Consiglio di Stato nella sentenza n. 1382 del 18 febbraio 2025.

Il caso è quello di un bar-ristorante situato sull’arenile di Riccione.

A seguito di un sopralluogo il Comune ha riscontrato diverse opere abusive,

Il Comune ha emesso ordinanza di demolizione e successiva ordinanza di diffida all’utilizzo delle opere abusive in assenza di collaudo.

L’azienda non ha ottemperato all’ordine e così è seguito un provvedimento di accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, con  una sanzione amministrativa di €20.000,00.

L’azienda ricorre in primo grado contro l’ordine di demolizione, ma il ricorso viene respinto, così si fa strada l’appello.

Tra i vari motivi proposti di fronte ai giudici di Palazzo Spada, l’appellante ha rilevato che il Comune, approvando e rilasciando il permesso di costruire n. 34 del 5 dicembre 2002, avrebbe riconosciuto l’esistenza delle opere denunciate e raffigurate negli elaborati tecnici licenziati con la propria approvazione.

Con quel permesso il Comune aveva autorizzato il posizionamento sull’arenile di servizio igienico per disabili ed ascensore, mentre nell’elaborato, oltre alle opere da autorizzare, trovavano rappresentazione anche le opere che sono state ritenute abusive con l’ordinanza di demolizione impugnata.

Secondo l’appellante, il mero fatto della rappresentazione di dette opere in quell’elaborato grafico equivale a loro legittimazione o, comunque, approvazione da parte dell’autorità comunale, cercando di avvalorare tale tesi con la nuova formulazione di stato legittimo introdotta dal D.L. 69/2024 conv. con mod. con L. 105/2024.

Secondo tale disposizione infatti lo stato legittimo dell’immobile è stabilito, alternativamente, dal titolo originario o “da quello rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi” integrati dai successivi titoli che hanno legittimato interventi parziali.

Secondo l’appellante il titolo riguardante l’ultimo intervento edilizio determinerebbe la legittimazione di tutto quanto in esso rappresentato, anche opere pregresse costituenti lo status quo ante o il contorno di fatto dell’opera da autorizzare.

Secondo il Consiglio di Stato la conclusione cui giunge l’appellante, è priva di fondamento e sul punto i giudici sono categorici.

Ecco come si esprimono: “non può esistere né è giuridicamente configurabile un atto di assenso implicito ad opere abusive, non fondato sull’esplicito, e consapevole, riconoscimento della loro esistenza difforme dagli strumenti urbanistici e/o dai titoli edilizi e, nel caso di specie, semplicemente rappresentate in un elaborato grafico a corredo di una istanza volta ad ottenere l’autorizzazione per altre e diverse opere, poi regolarmente, queste sole sì, assentite dall’amministrazione comunale.”

Era dunque preciso dovere dell’amministrazione comunale perseguire l’abbattimento delle opere abusive.

Il Consiglio di Stato precisa dunque il limite della nuova formulazione dell’art. 9 bis comma 1 bis del TUE, escludendo dallo stato legittimo dell’immobile le parti non titolate, seppur rappresentate all’interno dell’ultimo titolo edilizio.

La sentenza ribadisce inoltre l’altro principio, consolidato in ambito edilizio, secondo cui “il mero decorso del tempo non può affatto legittimare – in assenza di specifica causa di giustificazione normativamente individuata, a fronte, peraltro, del carattere permanente della condotta antigiuridica posta in essere – l’edificazione avvenuta senza titolo ed il correlativo

arretramento del potere di contrasto del fenomeno dell’abusivismo edilizio, sia perché non può riconnettersi alcun affidamento tutelabile al perdurante mantenimento di una situazione di fatto abusiva e, pertanto, contra legem.”

Secondo il Consiglio di Stato dunque, “l’ultimo titolo sanante” tanto decantato da alcuni commentatori del decreto Salva Casa semplicemente non esiste.

Più prosaicamente, il nuovo art. 9 bis comma 1 bis del TUE, è una norma di semplificazione, valida per rendere meno complicati gli adempimenti privati di fronte a verifiche già espletate dall’amministrazione (in teoria, anche se in pratica qualche dubbio si può avere), ma niente di più.

A meno di non assistere a un repentino cambio di rotta nella prossima sentenza.

Testo della Sentenza del Consiglio di Stato n. 1382/2025

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Attività estrattiva e pianificazione

Analisi della Sentenza Consiglio di Stato n. 8718/2024 del 4.11.2024

Anche in materia di cave le scelte pianificatorie sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza, e l’attività estrattiva deve sempre essere subordinata alla tutela ambientale e paesaggistica.

Questi sono i principi che riafferma il Consiglio di Stato nella sentenza n. 8718/2024.

Questa pronuncia è importante non solo perché conferma anche nell’ambito dell’attività estrattiva la preminenza delle scelte pianificatorie rispetto all’interesse aziendale e la subordinazione della coltivazione alla tutela ambientale e paesaggistica, ma anche perché richiama e riconferma una serie di concetti sulla pianificazione valevoli in generale per tutte le attività incidenti sul territorio.

Ma andiamo per ordine.

I. Fatto sotteso alla controversia

La controversia riguarda l’attività estrattiva nella cava denominata “Iano Piano delle Querci” (o “Cava Iano”), situata nel territorio del Comune di Montaione, di cui la società ricorrente era titolare di autorizzazione. Il sito estrattivo, destinato alla coltivazione di materiale calcareo, era stato autorizzato con atto comunale del 27 agosto 2010, n. 1. Nella disciplina urbanistica comunale, l’area aveva assunto destinazione solo temporaneamente estrattiva, mentre la destinazione d’uso definitiva era a zona boscata E2, previa risistemazione ambientale.

L’autorizzazione comunale era stata prorogata fino al 27 novembre 2019 con provvedimento del 27 novembre 2017, n. 11909. Anche l’autorizzazione paesaggistica era stata prorogata con provvedimento comunale del 23 maggio 2018, n. 2, sempre fino al 27 novembre 2019.

II. La vicenda amministrativa e gli atti emessi

La vicenda amministrativa si è sviluppata attraverso diversi passaggi significativi. In data 5 novembre 2019, poco prima della scadenza dell’autorizzazione, la società concessionaria presentava al Comune di Montaione richiesta di proroga per tre anni della durata dell’autorizzazione ad effettuare l’attività estrattiva, ai sensi dell’art. 20, comma 4-ter, della L.R. Toscana n. 35/2015.

Il Comune, con nota del 15 novembre 2019, comunicava che non sarebbe stata concessa la proroga e che per il ripristino ambientale sarebbe stata avviata la procedura prevista dalla legge regionale. Il Comune motivava tale decisione evidenziando di aver presentato osservazioni per il mutamento del Piano Regionale Cave (PRC) e che non intendeva consentire un’ulteriore attività estrattiva stante la vocazione turistica del territorio.

Successivamente, con ordinanza dell’11 dicembre 2019, il Comune imponeva all’impresa di eseguire le opere necessarie per il ripristino ambientale entro il 31 agosto 2020.

Parallelamente, a livello regionale, la cava era stata inserita nel Piano Regionale Cave adottato con delibera consiliare del 31 luglio 2019, n. 61, con il suo perimetro attuale, tra le “risorse” ma non tra i “giacimenti”. Il Piano Regionale Cave veniva definitivamente approvato con delibera consiliare regionale del 21 luglio 2020, n. 47. Nella pianificazione approvata, la cava non veniva inserita tra i giacimenti neanche potenziali, in quanto area “prevalentemente o integralmente interessata da fattori ostativi e/o molteplici fattori condizionanti con elevato livello di criticità a carattere escludente, nonché Area nella quale si riscontra carenza/esaurimento del materiale, essendo già stata interessata da attività estrattiva pregressa e da interventi di ripristino e/o processi di rinaturalizzazione e/o recupero”.

III. Ricorsi al TAR, doglianze del ricorrente e difese dell’amministrazione

La società proponeva due ricorsi al TAR Toscana. Con il primo ricorso impugnava sia la comunicazione di diniego alla proroga che l’ordinanza comunale di ripristino, nonché gli atti presupposti, in particolare il Piano Regionale Cave adottato e le osservazioni presentate dal Comune di Montaione nel corso del relativo procedimento.

Le principali doglianze erano l’incompetenza dell’amministrazione comunale, il difetto di motivazione e di istruttoria in relazione al diniego di proroga. La società sosteneva inoltre l’infondatezza delle motivazioni addotte dal Comune, in quanto gli obiettivi degli strumenti urbanistici comunali sarebbero stati già definiti prevedendo un “ambito temporaneamente destinato ad attività estrattiva”. Lamentava anche l’illegittimità derivata dell’ordinanza di ripristino ambientale, in quanto le opere residue di risistemazione erano collegate al progetto di escavazione approvato, realizzato solo in parte per ragioni geologiche e crisi del settore. Infine, sosteneva l’illegittimità del Piano Regionale Cave adottato nella parte in cui qualificava la cava come risorsa e non giacimento a causa “della presenza di un fattore escludente e di altri fattori condizionanti con livello di criticità”.

Con il secondo ricorso impugnava la delibera del Consiglio regionale di approvazione del Piano ed i relativi allegati, nella parte relativa alla Cava Iano.

Le doglianze principali erano il difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto il Piano non avrebbe evidenziato le ragioni per le quali erano state respinte le osservazioni presentate dalla società. La ricorrente sosteneva inoltre l’erronea valutazione circa l’esistenza di una concessione ventennale di acque termali in favore di un’altra società, indicata come “carattere escludente-E1”. Lamentava infine un difetto motivazionale in relazione alla modifica dell’art. 40 della disciplina di Piano.

La Regione Toscana, costituitasi in giudizio, eccepiva l’inammissibilità del ricorso in quanto attinente a scelte di merito tecnico-discrezionali del pianificatore regionale non illogiche né irrazionali. Sosteneva inoltre che la ricorrente avesse un interesse di mero fatto, in quanto la richiesta di inserimento tra i giacimenti riguardava non solo l’area già autorizzata ma un ampliamento con nuovo perimetro.

Il TAR Toscana, con sentenza n. 509/2021, ha respinto entrambi i ricorsi riuniti, ritenendo che la discrezionalità caratterizzante le scelte di pianificazione del territorio è sindacabile solo per manifesta irragionevolezza e travisamento dei fatti. Ha inoltre considerato ragionevole la scelta della Regione, anche in considerazione della presenza di un bacino di acque minerali e termali, ritenendo irrilevante il fatto che la concessione per il loro sfruttamento fosse o meno attiva.

IV. Motivi di appello e decisione del Consiglio di Stato

La società ha formulato due motivi di appello. Con il primo motivo ha lamentato la violazione e falsa applicazione della normativa in materia di protezione delle acque potabili e degli obblighi di motivazione e istruttoria, nonché insufficiente e illogica motivazione e travisamento dei presupposti relativamente alla decisione sul ricorso contro il Piano Regionale Cave. Con il secondo motivo ha sostenuto la violazione della legge regionale sulle proroghe delle autorizzazioni e degli obblighi di motivazione e istruttoria relativamente alla decisione sul ricorso contro gli atti comunali.

La Regione ha riproposto le eccezioni preliminari già avanzate in primo grado, sostenendo l’inammissibilità del ricorso per il sindacato limitato sulle scelte pianificatorie e l’interesse di mero fatto della ricorrente, in quanto la richiesta riguardava non una proroga del medesimo sito estrattivo, ma una traslazione della concessione su un’area diversa.

Il Consiglio di Stato ha respinto la prima eccezione preliminare della Regione, ritenendo che il sindacato sulle scelte pianificatorie, seppur limitato, comporta comunque una verifica di ragionevolezza e di assenza di errori di fatto. Ha invece accolto la seconda eccezione, ritenendo che la società non potesse aspirare ad una proroga su un’area diversa da quella oggetto di concessione, facendo valere un interesse di mero fatto non differenziato da quello di qualsiasi altro operatore del settore.

Il Consiglio ha quindi dichiarato inammissibili i ricorsi di primo grado contro il Piano Regionale Cave per difetto di interesse. Ha inoltre respinto il secondo motivo di appello relativo all’ordinanza di ripristino ambientale, condividendo la motivazione del TAR secondo cui l’esecuzione delle opere di risistemazione ambientale è sempre obbligatoria, indipendentemente dal completamento dei lavori di estrazione previsti dal progetto.

In conclusione, il Consiglio di Stato ha in parte respinto l’appello e in parte dichiarato inammissibili i ricorsi di primo grado, condannando la società appellante alla refusione delle spese di lite in favore della Regione Toscana.

V. Principi rilevanti in materia di attività estrattiva

Il Consiglio di Stato ha sviluppato la propria decisione partendo da consolidati principi in materia di sindacato giurisdizionale sugli atti di pianificazione territoriale, richiamando la giurisprudenza amministrativa in tema di ampia discrezionalità nella pianificazione, assenza di tutela per la mera aspettativa alla conservazione o miglioramento della destinazione urbanistica, non necessità di motivazione puntuale e limiti del sindacato giurisdizionale.

Per una disamina più approfondita si veda l’articolo “Natura dei Piani regolatori generali, osservazioni e sindacabilità delle scelte pianificatorie” su questo blog.

Più specificamente, con riferimento all’attività pianificatoria in materia di cave, il Consiglio di Stato ha individuato una serie di principi di carattere generale.

Innanzitutto si pone come fondamentale anche in ambito di attività di cava il principio della pianificazione, quale strumento necessario al bilanciamento di interessi costituzionalmente rilevanti: “L’attività estrattiva di cava, pur non essendo assoggettata al previo rilascio del permesso di costruire, coinvolge interessi super individuali e valori costituzionali (ambiente, paesaggio, territorio, salute, iniziativa economica)”. Conseguentemente, “al pari dell’attività edilizia, non è mai completamente libera, ma deve inserirsi in un contesto di interventi pianificati”.

La sentenza ha inoltre enumerato alcune linee di indirizzo sui valori costituzionali in gioco e la loro prevalenza:

  1. Prevalenza della tutela ambientale e paesaggistica sugli interessi economici: L’imposizione di vincoli peculiari, volti a circoscrivere le attività estrattive, anche già in atto, trova supporto costituzionale nei principi desumibili dall’art. 9 sulla tutela del paesaggio.
  2. Recessività degli interessi economici: Tali vincoli non confliggono con quelli – comunque recessivi – di cui agli artt. 41, 42 e 43 Cost., in quanto i vincoli paesaggistici, per la loro natura conformativa del territorio, ben possono incidere su attività produttive anche già esistenti.
  3. Carattere dell’attività estrattiva e impatto ambientale: Quella di cava è un’attività di lunga durata, destinata a pregiudicare l’ambiente in modo prolungato, progressivo ed espansivo, con la conseguenza che l’imposizione del vincolo può impedirne la prosecuzione.
  4. Assenza di diritti quesiti: Non sono configurabili diritti quesiti essendo l’attività di cava oggetto di autorizzazione, revocabile tutte le volte in cui subentrino elementi impeditivi (CdS 5058/2009).

Conseguente alla prevalenza dei valori paesaggistici e ambientali vengono poi affermati i principi inerenti gli obblighi di ripristino ambientale:

  1. Generalità dell’obbligo di ripristino: L’esecuzione delle opere di risistemazione ambientale delle aree di cava è sempre obbligatoria, anche in caso di decadenza o sospensione dell’autorizzazione oltre che di sua scadenza, e quindi indipendentemente dal completamento dei lavori previsti dal progetto.
  2. Irrilevanza del mancato completamento del progetto estrattivo: Quest’ultima costituisce circostanza meramente fattuale rientrante nella disponibilità del privato, che non può condizionare l’assolvimento ad un onere previsto a scopi di pubblico interesse.

Nell’ambito della decisione, vengono poi delineati i principi che riguardano gli obblighi – e i limiti – motivazionali inerenti i piani cave:

  1. Esenzione dall’obbligo di motivazione specifica: In sede di approvazione del piano cave la Regione non è tenuta a motivare specificatamente le scelte riguardanti le singole aree.
  2. Non necessità di motivazione specifica: In sede di approvazione del piano delle cave, le scelte riguardanti le singole aree non abbisognano di una specifica motivazione in considerazione dell’elevato numero di destinatari e dell’interdipendenza reciproca delle varie previsioni, specie se poste a tutela dell’ambiente e del paesaggio (CdS 3625/2018; CdS 2164/2018; CdS 1059/2012; CdS 2083/2011).
  3. Eccezione all’esenzione dall’obbligo di motivazione: Il piano cave, in quanto atto di pianificazione generale, non necessita di una particolare motivazione, tranne nel caso in cui tale piano si discosti dai pareri obbligatori resi in seno al procedimento, onde evitare possibili arbitri (CdS 6519/2008).

Infine, riguardo al differimento delle attività di recupero ambientale, viene effettuato l’inquadramento dell’attività di cava nell’ambito della normativa europea e la disamina pertinente dei principi della sentenza della Corte Costituzionale n. 176/2018:

  1. Applicabilità della direttiva europea sui servizi all’attività di coltivazione della cava: L’attività di sfruttamento delle cave ricade nel campo applicativo della direttiva 2006/123/CE, attuata dal d.lgs. n. 59 del 2010 (Corte cost. 176/2018).
  2. Autorizzazioni e concessioni nel diritto europeo: Tale normativa riguarda il caso in cui il numero di autorizzazioni sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili.
  3. Interpretazione sul differimento dell’attività di recupero ambientale: Il Consiglio richiama l’interpretazione della Corte Costituzionale secondo cui la possibilità di un differimento triennale del termine per il completamento delle attività di recupero ambientale non accorderebbe alcun vantaggio al prestatore uscente, essendo diretto solo a consentire l’ultimazione degli interventi di riqualificazione necessari.

VI. Conclusione

I giudici di Palazzo Spada, nel risolvere il caso portato alla loro attenzione, hanno avuto modo di affermare una serie di principi cardine in materia di estrazione lapidea, di valenza generale ed estensibili ben oltre il caso specifico affrontato. Sicuramente la pronuncia merita il dovuto approfondimento.

Testo integrale Sentenza Consiglio di Stato n. 8718/2024

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Maledetta CILA!

Impugnabilità dei provvedimenti collaterali e limiti temporali: abbiamo creato un duplicato della SCIA! Ma a che pro?

Commento alla Sentenza del Consiglio di Stato n. 1651/2025

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1651/2025 ha aggiunto una nuova pennellata al quadro d’insieme della CILA, su cui Palazzo Spada ha  già operato, negli ultimi anni, un ampio lifting.

La sentenza si pone in linea con gli arresti più recenti, ma credo si tratti ormai di percorrere, se non l’ultimo, uno degli ultimi spazi di manovra per la mutazione genetica dell’istituto della CILA, che  addizione in addizione è ormai irriconoscibile.

Ma veniamo alla pronuncia.

Il fatto posto in essere dai privati

La vicenda ha origine dalla presentazione di una Comunicazione Inizio Lavori Asseverata (CILA) finalizzata all’ottenimento del Superbonus da parte di alcuni cittadini al Comune di Torre del Greco. I ricorrenti avevano depositato la CILA Superbonus in data 27 dicembre 2021 (protocollo SUE n. 75039) per poter beneficiare delle agevolazioni fiscali previste dalla normativa. L’intervento riguardava un immobile per il quale esisteva una precedente autorizzazione edilizia (licenza n. 2205/1965), rispetto alla quale, secondo quanto sostenuto dai ricorrenti, sussistevano alcune lievi difformità, prevalentemente in riduzione rispetto al progetto originario, risalenti all’epoca della costruzione stessa dell’immobile. I privati, infatti, avevano allegato al ricorso una relazione tecnica che illustrava le differenze tra lo stato attuale dell’immobile e quanto autorizzato con il titolo edilizio originario, evidenziando come tali difformità fossero state realizzate contestualmente alla costruzione dell’edificio.

Gli atti della pubblica amministrazione

Il Comune di Torre del Greco ha emesso una comunicazione di inefficacia della CILA Superbonus in data 20 marzo 2024, oltre due anni dopo la presentazione della stessa. Le motivazioni addotte dall’amministrazione comunale riguardavano principalmente discrepanze documentali: incongruenze tra gli elaborati grafici allegati alla CILA e il titolo edilizio originario, difficoltà nel reperimento del titolo edilizio negli archivi comunali, e la presunta mancanza di consenso esplicito da parte di un comproprietario dell’immobile. L’amministrazione ha proceduto alla dichiarazione di inefficacia senza attivare il soccorso istruttorio previsto dall’art. 6 della legge n. 241/1990, che avrebbe consentito ai privati di integrare la documentazione e chiarire gli aspetti controversi. Questa comunicazione di inefficacia, emessa ben oltre il termine di trenta giorni previsto, a parere dei ricorrenti, per il controllo delle CILA e oltre i dodici mesi stabiliti per dichiararne l’inefficacia, sempre a parere dei ricorrenti, ha di fatto impedito la prosecuzione dei lavori e messo a rischio la conclusione degli stessi entro il termine utile (31 dicembre 2024) per usufruire del Superbonus.

Svolgimento del processo in primo grado e in appello

In primo grado, i ricorrenti hanno impugnato la comunicazione di inefficacia davanti al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza), lamentando diversi profili di illegittimità: la tardività della comunicazione rispetto ai termini previsti dalla normativa, la mancata comunicazione di avvio del procedimento, l’omessa attivazione del soccorso istruttorio, la violazione dell’art. 19 della legge 241/1990 e dell’art. 11 del DPR 380/2001, nonché l’infondatezza dei rilievi mossi dal Comune. Il Comune di Torre del Greco si è costituito in giudizio eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, sostenendo che la comunicazione di inefficacia fosse priva di contenuto provvedimentale e del requisito della lesività.

Il TAR ha accolto l’eccezione del Comune e dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo che l’atto comunale non avesse valore provvedimentale, ma costituisse un semplice avviso privo di esecutorietà e di forza inibitoria, configurandosi come un mero adempimento amministrativo volto a informare la parte delle motivazioni alla base della classificazione di inefficacia della CILA.

Avverso questa decisione, i ricorrenti hanno proposto appello al Consiglio di Stato, contestando l’erronea qualificazione giuridica della comunicazione di inefficacia. Gli appellanti hanno sostenuto che tale comunicazione rientrasse nel novero degli atti autoritativi incidenti sulla sfera giuridica del privato e, come tale, fosse impugnabile attraverso l’azione di annullamento prevista dall’art. 31 del Codice del processo amministrativo. Hanno inoltre evidenziato come l’interpretazione fornita dal TAR comportasse due conseguenze inaccettabili: un potere illimitato dell’amministrazione di dichiarare inefficaci atti privati, in contrasto con i limiti temporali previsti dalla normativa, e la sostanziale abolizione del diritto di difesa del privato, che si troverebbe nell’impossibilità sia di contestare un provvedimento potenzialmente illegittimo, sia di presentare una nuova CILA, essendo ormai scaduto il termine massimo (17 febbraio 2023).

Il Comune ha ribadito in appello le proprie posizioni sulla natura non provvedimentale della comunicazione di inefficacia. Con ordinanza cautelare n. 2380/2024, il Consiglio di Stato ha accolto la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata, con compensazione delle spese.

Le decisioni del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, ritenendolo fondato, e ha riformato la sentenza di primo grado, esaminando due questioni principali: la natura giuridica della CILA e l’impugnabilità della comunicazione di inefficacia, nonché il merito della controversia.

Riguardo alla prima questione, il Collegio ha rilevato come la CILA sia “un istituto intermedio tra l’attività edilizia libera e la SCIA“, ascrivibile, proprio come la SCIA al genus della liberalizzazione delle attività private e sul punto ha richiamato il noto parere del Consiglio di Stato n. 1784 del 4.8.2016, punto di partenza per l’individuazione della natura della CILA , che ha statuito che “l’attività assoggettata a c.i.l.a. non solo è libera, come nei casi di s.c.i.a., ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, ma deve essere soltanto conosciuta dall’Amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio“.

Il collegio ha poi analizzato i due filoni interpretativi principali attestatisi sulla definizione della natura della CILA

Primo filone

Secondo un primo orientamento l’attività assoggettata a CILA non solo è libera, come nei casi di SCIA, ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, quanto piuttosto deve essere soltanto conosciuta dall’amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio; essa si differenzia dalla SCIA, in quanto rispetto alla CILA il Comune può esercitare un potere meramente sanzionatorio, mentre nel caso della SCIA, il potere può essere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela.

Tutto ciò non fa venir meno il potere del Comune di verificare il contenuto della CILA per accertare se il suo uso sia conforme all’intervento da realizzare; inoltre, nel caso l’uso della CILA non risultasse legittimo, in quanto l’intervento sotteso necessiti  di un permesso di costruire, una SCIA o sia totalmente precluso dallo strumento urbanistico, la CILA non può né essere annullata, né inibita, con la conseguenza che il Comune può solo sanzionare l’intervento, una volta realizzato, o perché in assenza di titolo idoneo (il permesso di costruire) o perché in difformità rispetto alle norme di Piano (T.A.R. Calabria, 7.12.2023 n. 1602/2023; T.A.R. Lombardia – Brescia, Sez. II, 3 agosto 2021, n. 721).

In particolare, si è precisato come la natura essenzialmente privatistica della CILA non precluda all’Amministrazione di esercitare, quanto al suo oggetto, il proprio potere di controllo. Pur non sussistendo, come invece in materia di SCIA, una disciplina che postula espressamente l’applicazione dei requisiti procedurali e sostanziali di cui all’art. 21 novies della L. n. 241 del 1990 (partendo dalle disposizioni dell’art. 19, commi 3, 4 e 6-bis della L. n. 241 del 1990), atta a configurarne un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, restano intatti i poteri di vigilanza contro gli abusi delineati in via generale dall’art. 27 del D.P.R. n. 380 del 2001.

Secondo questo orientamento, l’esercizio del potere di vigilanza consiste nel semplice rilievo, non soggetto a termini o procedure particolari e comunque non rientrante nell’ambito di applicazione dell’art. 21 – nonies della L. n. 241 del 1990, dell’inefficacia della CILA in vista della sospensione dei lavori e dell’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 28 aprile 2023, n. 4327; Sez. II, 13 ottobre 2022, n. 8759).

In linea con questo orientamento ho scritto un articolo che trovate qui.

Secondo filone

Un altro orientamento, inaugurato dalla Sentenza del Consiglio di Stato n. 4110/2023, parte dal presupposto che la CILA, con il decreto SCIA 2 (d.lgs. n. 222/2016) ha assunto la qualità di titolo general residuale, necessario per tutti gli interventi edilizi per i quali le norme del testo unico non impongono la SCIA o il permesso di costruire ovvero che non rientrano nell’attività edilizia libera.

Secondo il Consiglio di Stato del 2023 con tale scelta si è radicalmente cambiata l’opzione normativa di cui al previgente comma 4 del richiamato art. 6 che, al contrario, considerava come residuale e aperta la categoria della SCIA e tipizzava in maniera specifica gli interventi sottoposti a CILA.

La conseguenza è stata che, per via della residualità, possono essere ricondotte (e in modo pressoché imprevedibile NdR) alla CILA anche opere quantitativamente e qualitativamente rilevanti.

La CILA è uno strumento di semplificazione che non trova un corrispondente nella legge generale sull’azione amministrativa, ma solo in altre normative di settore, come quella sulle attività commerciali, e che si traduce in una ancor più intensa responsabilizzazione del privato, chiamato ad assumersi in prima persona il rischio di avviare un’attività in contrasto con le complesse e talvolta contorte normative di settore, per di più solo in parte confortato dall’asseverazione del tecnico abilitato. Tuttavia, la mancata previsione di sistematicità dei controlli, secondo l’orientamento in parola, rischia di tradursi in un sostanziale pregiudizio per il privato, che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto, di talché la presentazione della CILA, considerata anche la modesta entità della sanzione per la sua omissione, avrebbe in sostanza l’unico effetto di attirare l’attenzione dell’amministrazione sull’intervento, esponendolo ad libitum, in caso di errore sul contesto tecnico-normativo di riferimento, alle più gravi sanzioni per l’attività totalmente abusiva, che l’ordinamento correttamente esclude quando l’amministrazione abbia omesso di esercitare i dovuti controlli ordinari di legittimità sulla SCIA o sull’istanza di permesso. Per tale ragione, sarebbe da preferire la ricostruzione che ha inteso mutuare questa materia i principi via via consolidatisi con riferimento alla separazione tra autotutela decisoria e esecutiva in materia di SCIA o DIA, in particolare dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 45 del 2019. Di esse, infatti, la CILA “condivide l’intima natura giuridica”, sicché trovano applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, 6-bis e 6-ter della l. 7 agosto 1990, n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle “condizioni” di cui all’art. 21-novies della medesima normativa.

La scelta del Collegio

Il Collegio ha aderito a quest’ultima interpretazione, sottolineando come la mancata previsione di controlli sistematici rischierebbe di pregiudicare il privato, che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto.

Conseguentemente, il Consiglio di Stato ha affermato l’impugnabilità degli atti con cui gli enti locali dichiarano irricevibili, archiviano o invalidano le comunicazioni di inizio lavori, ritenendo che tali atti, pur non tipizzati normativamente, una volta esercitati debbano considerarsi dotati dei caratteri della lesività. Questa conclusione, a parere del collegio, è ancor più valida nel caso della CILA Superbonus, considerato che la non corrispondenza al vero delle asseverazioni comporta la decadenza dai benefici fiscali.

Nel merito, il Collegio ha ritenuto fondato il ricorso sotto l’assorbente profilo della illegittima mancata attivazione del soccorso istruttorio. Le irregolarità riscontrate dal Comune riguardavano carenze prettamente documentali che avrebbero potuto essere superate attraverso l’attivazione del dovere generale di soccorso istruttorio previsto dall’art. 6 della legge 241/1990. Il Consiglio ha richiamato il principio secondo cui l’amministrazione deve assumere nei confronti del privato una condotta ispirata a buona fede e collaborazione, consentendo all’istante di rimediare a omissioni, inesattezze e irregolarità documentali. Nella fattispecie, non emergevano esigenze di par condicio con altri soggetti né necessità di accelerazione della procedura tali da giustificare l’esclusione dell’applicazione del soccorso istruttorio, e i profili alla base dell’atto impugnato apparivano astrattamente superabili mediante il coinvolgimento procedurale dell’interessato.

Il Consiglio di Stato ha pertanto accolto l’appello, riformato la sentenza di primo grado, accolto il ricorso originario con assorbimento delle ulteriori censure, e condannato il Comune al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in quattromila euro oltre accessori.

Alcune riflessioni 

Dall’esame della giurisprudenza in materia, dobbiamo riscontrare che la disciplina della CILA in edilizia è in continua evoluzione e pare che, di questa evoluzione, alla luce anche della sentenza in commento, oggi si vedano linee direttrici abbasta precise.

Cerchiamo quindi di tirare le fila.

Innanzitutto, il principio che emerge dalla pronuncia n. 4110/2023, apripista del secondo orientamento sopra descritto, oggi, a buon titolo, dominante – già peraltro abbozzato nella pronuncia 3275/2021 – e che viene ribadito anche dalla pronuncia in parola, è che la CILA condivide la sua “intima natura” con la SCIA. Alla CILA deve quindi essere prima di tutto esteso il portato dell’art. 19 comma 6 ter L. 241/1990, secondo cui “…non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.“

Quindi la CILA, come la SCIA, non è impugnabile di per sé: il mezzo di tutela di cui il privato che si ritenga in qualche modo leso da tale attività dispone è costituito dalla possibilità di sollecitare l’esercizio delle verifiche da parte dell’amministrazione e, in caso di inerzia di questa, l’azione avverso il silenzio.

In seconda battuta, si ribadisce, nella pronuncia in commento, che si estendono alla CILA i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, e 6-bis della l. 7 agosto 1990, n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle “condizioni” di cui all’art. 21-novies e quindi in sintesi:

  1. l’amministrazione accerta la sussistenza dei requisiti di legittimazione dell’attività oggetto di CILA entro il termine di 30 giorni e con atto motivato può adottare provvedimenti inibitori o conformativi, concedendo termine per eventuali adeguamenti;
  2. decorso inutilmente il termine di 30 giorni possono essere emessi gli stessi provvedimenti tardivamente ove sussista interesse pubblico che deve essere esplicitato nella motivazione del provvedimento entro il termine di 12 mesi, salvo il caso in cui la CILA sia fondata su falsa rappresentazione dei fatti o false dichiarazioni impegnative, il che rende inoperante il termine;
  3. il provvedimento conformativo importa la sospensione dei lavori;
  4. restano ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni di cui al TUE e alla normativa vigente.

Se il cammino il Consiglio di Stato lo ha già tracciato, l’ultimo miglio spetta alla  sentenza in commento.

Qui infatti si riconosce che gli atti con cui l’amministrazione respinge una CILA (archiviando o dichiarando improcedibile, irricevibile, improponibile o come meglio la comunicazione) non hanno valore di semplice avviso, privo di esecutorietà e forza inibitoria, circa la non regolarità delle opere – e quindi non impugnabile, come inferito dalla prima giurisprudenza – ma, “seppur espressivi di poteri non tipizzati, non sussistendo alcuna previsione normativa che attribuisca e disciplini tali poteri, una volta esercitati devono ritenersi dotati dei caratteri della lesività” e quindi non può esserne disconosciuta l’impugnabilità.

Non voglio soffermarmi sulla plausibilità di questo orientamento, che ha il pregio di riconoscere una serie di tutele e garanzie nell’ambito di un istituto che riveste ormai importanza centrale, pertanto non posso che condividerne le logiche in linea teorica.

Il problema che mi pongo è un altro: così facendo la CILA perde qualsiasi elemento distintivo rispetto alla SCIA, che non solo, a questo punto ha le medesime prerogative, ma è disciplinata in modo dettagliato ed esplicito dalla legge.

E soprattutto, nell’ottica generale, la CILA acquista l’aura di titolo abilitativo in senso lato in quanto essa assume, dopo il decorso dei termini, per quanto viziata, la stessa stabilizzazione che assume la SCIA, cosa che, se può avere ancora un senso logico, seppur bizantino, ove si tratti di attività edilizia autorizzata a priori dalla normativa (com’è per la SCIA), non ne ha nessuno quando si tratti di edilizia libera.

Se esigenze di carattere pratico, legate al (mal)funzionamento del nostro sistema amministrativo dell’edilizia e all'(ab)uso che hanno fatto privati e professionisti dello strumento CILA, ci impongono di introdurre garanzie e paletti quali quelli previsti per la SCIA, a questo punto forse sarebbe meglio abbandonare ogni ipocrisia e rivisitare lo schema della legittimazione edilizia, riportando l’ambito di residualità sulla SCIA, con tutte le garanzie che la legge (non l’elaborazione giurisprudenziale) prevede per tale istituto e valorizzare l’edilizia libera in quanto davvero libera (libertà con obbligo di comunicazione non è libertà) definendone razionalmente il perimetro.

Quanto alla CILA, se siamo arrivati qui, forse possiamo anche farne a meno.

Ovviamente legislatore permettendo.

Sentenza Consiglio di Stato n. 1651/2025

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Stabilizzazione della SCIA e sospensione del cantiere

Commento alla Sentenza del Consiglio di Stato n. 1256/2025

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1256 del 17 febbraio 2025  ha ribadito alcuni principi in tema di stabilizzazione della SCIA e di sospensione dei lavori ex art. 27 comma 3 T.U.E.

Il provvedimento, in particolare, riafferma questi principi di diritto:

  • che è illegittima l’ordinanza di demolizione di opere edilizie già oggetto di segnalazione certificata di inizio attività cui non ha fatto seguito – nei termini perentori di cui all’art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241 – alcun provvedimento inibitorio con conseguente consolidamento degli effetti, ai sensi degli artt. 19, comma 3, l. n. 241/1990;
  • che in ragione della sua natura cautelare e temporanea, il provvedimento di sospensione dei lavori di cui all’art. 27, comma, 3 d.P .R. 6 giugno 2001, n. 380, perde efficacia una volta decorso il termine previsto senza l’adozione del provvedimento definitivo;
  • che il provvedimento di sospensione dei lavori, ove riconducibile – per il suo chiaro contenuto e il suo tenore letterale – all’art. 27 comma 3 d.P .R. n. 380/2001 non può qualificarsi come atto di inibizione definitiva dell’attività segnalata ex art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241.

Questa sentenza deve essere letta come un chiarimento, in quanto i punti di cui sopra non sono sempre stati considerati pacifici.

In sintesi, la vicenda dimostra come l’inerzia dell’amministrazione comunale nell’esercitare tempestivamente i propri poteri inibitori abbia determinato il consolidamento degli effetti delle S.C.I.A. presentate dal privato, rendendo illegittima la successiva ordinanza di demolizione.

Ma veniamo all’esame della sentenza, partendo dalla vicenda materiale.

Il fatto posto in essere dai privati

La vicenda riguarda la realizzazione di un impianto serricolo da parte di una ditta  nel comune di Albanella, in località Capasanta (siamo nel salernitano). L’attività edificatoria si è sviluppata in più fasi attraverso la presentazione di successive Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (S.C.I.A.).

Inizialmente, nell’aprile 2018, la ditta ha presentato una prima S.C.I.A. per realizzare tunnel serricoli su una particolare particella catastale, ottenendo l’autorizzazione idraulica dal Consorzio di bonifica di Paestum nel maggio 2019. Successivamente, nell’aprile 2021, ha inoltrato una seconda S.C.I.A. per ampliare l’impianto con ulteriori tunnel su ulteriori particelle, ricevendo il nulla osta idraulico dal medesimo Consorzio. Infine, nel novembre 2022, la ditta ha presentato una terza S.C.I.A. per completare l’impianto sulla particella iniziale, integrando successivamente la documentazione richiesta dal comune e ottenendo l’autorizzazione del Consorzio.

Per tutte le opere realizzate, quindi, la ditta aveva presentato regolari S.C.I.A. e ottenuto le necessarie autorizzazioni idrauliche dal Consorzio di bonifica, che nel 2024 ha anche attestato la conformità dei lavori ai nulla osta rilasciati.

L’attività del comune e i provvedimenti adottati

Il comune di Albanella ha adottato un atteggiamento piuttosto passivo rispetto alle S.C.I.A. presentate dalla ditta istante.

In relazione alla prima S.C.I.A. del 2018, non ha infatti emesso alcun provvedimento.

Per quanto riguarda la seconda S.C.I.A. del 2021, il comune ha emesso un ordine di sospensione temporanea dei lavori il 27 aprile 2021, invitando l’impresa “a voler temporaneamente sospendere l’attività fino alla comunicazione del provvedimento definitivo“. Tuttavia, a questa comunicazione non ha fatto seguito alcun provvedimento definitivo, nonostante la ditta avesse presentato spontaneamente una relazione integrativa nel maggio 2021 e richiesto informazioni sull’esito dell’istruttoria nel marzo 2022.

In merito alla terza S.C.I.A. del novembre 2022, il comune ha richiesto alcune integrazioni documentali, che la ditta ha prontamente fornito, ma anche in questo caso non è seguito alcun provvedimento inibitorio.

Solo il 6 marzo 2024, a distanza di anni dalla presentazione delle S.C.I.A., il comune ha emesso un’ordinanza di demolizione per l’impianto serricolo di circa 18.200 mq e per la deviazione del fosso di raccolta delle acque meteoriche, sostenendo che tali opere fossero state realizzate senza titolo abilitativo.

Il processo in primo e secondo grado

La ditta ha impugnato l’ordinanza di demolizione e l’ordine di sospensione dei lavori davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.) della Campania, articolando otto motivi di ricorso. Il T.A.R. ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento demolitorio sulla base della violazione dell’art. 19, comma 3, L. 241/1990, ritenendo che gli effetti delle tre S.C.I.A. si fossero ormai consolidati.

Il comune di Albanella ha quindi proposto appello al Consiglio di Stato, formulando due motivi di impugnazione: la presunta violazione della normativa sul procedimento amministrativo e del D.P.R. 380/2001, nonché la violazione della legge regionale della Campania sugli impianti serricoli.

Durante il procedimento di appello, il Consiglio di Stato ha ordinato al comune di produrre una dettagliata relazione sui fatti di causa, corredata dai relativi documenti. Tuttavia, il comune non ha ottemperato adeguatamente a tale ordine istruttorio, presentando una relazione imprecisa e confusa, priva della documentazione richiesta.

Le soluzioni del Consiglio di Stato

Le questioni giuridiche  affrontate dal Consiglio di Stato riguardano l’efficacia temporale e la natura giuridica dell’ordine di sospensione dei lavori, nonché il consolidamento degli effetti delle S.C.I.A.

Quanto all’ordine dei sospensione del 27 aprile 2021 il Consiglio ha chiarito che esso aveva natura temporanea e cautelare, non definitiva, e che aveva perso efficacia una volta decorso il termine previsto dall’art. 27, comma 3, D.P.R. n. 380/2001 senza l’adozione di un provvedimento definitivo.

Per quanto riguarda le S.C.I.A., il Consiglio ha ritenuto che tutte e tre si fossero consolidate per mancata adozione di provvedimenti inibitori nei termini perentori di legge (30 giorni). Di conseguenza, l’ordinanza di demolizione del 6 marzo 2024 è stata considerata illegittima perché adottata ben oltre il termine perentorio previsto dall’art. 19, comma 3, L. 241/1990 e in assenza dei presupposti per esercitare il potere di autotutela.

Il Consiglio di Stato ha dunque respinto l’appello del comune, condannandolo al pagamento delle spese di giudizio (€5.000 oltre accessori) e disponendo la trasmissione della sentenza alla Procura regionale della Corte dei conti per la Campania, evidenziando la condotta processuale inadeguata del comune.

Insomma, uno sfacelo per l’amministrazione comunale

I principi di diritto analizzati dal Consiglio di Stato

Sostanzialmente la pronuncia analizza, da una parte, la portata dell’istituto della stabilizzazione della SCIA in mancanza di atti di blocco nei termini e dall’altra la valenza dell’ordine di sospensione dei lavori ai sensi dell’art. 27 TUE.

Riguardo alla stabilizzazione della SCIA

La materia è disciplinata dall’art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241 e dalle norme da questi richiamate.

Facciamo un rapido excursus.

A mente del comma 3 “l’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l’attività si intende vietata. Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell’interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l’amministrazione dispone la sospensione dell’attività intrapresa.
L’atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l’adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata.”

Il comma 6 bis aggiunge: “nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.380, e dalle leggi regionali.”

Quest’ultima disposizione richiama i commi 4 e 6, che riportiamo di seguito.

Comma 4:”decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21-nonies.“

Comma 6: “Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni.“

Da ultimo riportiamo l’articolo 21 novies, richiamato dal comma 4 citato.

“Art. 21-novies (Annullamento d’ufficio). 1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.
2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.
2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.“

Se combiniamo le norme che abbiamo riportato sopra, emergono i principi fondanti della materia, ovvero:

  1. la SCIA edilizia può e deve essere interessata da attività di verifica da parte dell’amministrazione e, ove sia riscontrata la carenza dei requisiti e presupposti per la legittimità dell’attività segnalata, da un atto di blocco, che deve intervenire nel termine di 30 giorni dalla segnalazione;
  2. è ammesso il blocco tardivo della SCIA edilizia, che intervenga dopo i 30 giorni, solo con provvedimento motivato sussistendone le ragioni di interesse pubblico, che intervenga entro un termine non superiore a dodici mesi (precedentemente erano 18);
  3. ove la SCIA sia fondata su false rappresentazioni dei fatti o su dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, è possibile il blocco tardivo anche trascorso il termine di 12 mesi;
  4. la falsa (attenzione, non erronea) attestazione o dichiarazione dell’esistenza dei requisiti e presupposti di legittimità dell’opera soggetta a SCIA nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, costituisce reato ed è punita con la reclusione da uno a tre anni.

La sentenza in commento si sofferma sulla natura del termine di legge per l’adozione dei provvedimenti di blocco ordinario e lo qualifica come perentorio, in linea con il precedente di cui alla sentenza CdS n. 1098/2022, che cita, e del ben più incisivo precedente di cui alla Sent. n. 3224/2023, secondo cui “in sostanza in materia edilizia, decorsi i previsti termini di 30 o 60 giorni dalla proposizione della SCIA, l’amministrazione competente, ai sensi del comma 4 dell’art. 19 della L. n. 241/90, adotta comunque i provvedimenti inibitori ovvero repressivo/sanzionatori previsti dal precedente comma 3, ma previa valutazione dell’esistenza delle condizioni previste per l’esercizio del cd. potere di autotutela di cui all’art. 21 nonies della L. n. 241/90 (T.A.R. Lazio Roma Sez. II quater, 25/01/2021, n. 911). Il superamento del limite temporale di 18 mesi per l’esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies, legge n. 241/90 e, quindi, in tema di SCIA, per l’esercizio “tardivo” dei poteri repressivo/sanzionatori di cui al D.P.R. n. 380/2001, comporta l’illegittimità dell’esercizio tardivo dell’indicato potere, salvo nei casi in cui, a prescindere da qualsivoglia accertamento penale di natura processuale, il soggetto segnalante abbia rappresentato uno stato preesistente – anche mediante il solo silenzio su circostanze rilevanti – diverso da quello reale (T.A.R. Lazio Roma Sez. II quater, 21/10/2020, n. 10702).“

Scaduti i termini per i blocchi, quindi, la SCIA subisce il fenomeno del consolidamento e, salve le conseguenze del falso, non è più tangibile.

Il principio risulta ben consolidato e condivisibile, nell’ottica della sostenibilità del sistema e della tutela, seppur residuale, dell’interesse del cittadino a non vedersi privare senza limiti temporali di quanto riteneva legittimamente acquisito.

Tuttavia non è mancato chi ha approcciato alla questione in termini opposti, come il Consiglio di Giustizia Amministrativa della regione Sicilia che nella sentenza n. 525/2021 ha avuto modo di affermare che “il termine di trenta giorni cui fa riferimento il sesto comma dell’art. 23 del d.P .R. n. 380 del 2001 deve intendersi come un termine sollecitatorio, rivolto agli organi dell’Amministrazione, che hanno il dovere di intervenire nel detto arco temporale, il quale, una volta decorso, non incide però sull’esercizio del potere di vigilanza in materia urbanistico – edilizia, che può ancora essere esercitato integralmente e senza condizioni.“

Sulla portata della sospensione dei lavori ex art. 27, comma 3 del Testo Unico dell’Edilizia

Più articolate le soluzioni reperite sull’interpretazione dell’art. 27.

La norma nella sua formulazione vigente è la seguente (riportiamo solo le parti che ci interessano):

“Art. 27 (L) Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia (legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 4; decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, articoli 107 e 109)

1. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale esercita, anche secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente, la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.

2. Il dirigente o il responsabile, quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni ed integrazioni, nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi.
Qualora si tratti di aree assoggettate alla tutela di cui al regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267, o appartenenti ai beni disciplinati dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, nonché delle aree di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il dirigente provvede alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi, previa comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa. Per le opere abusivamente realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, o su beni di interesse archeologico, nonché per le opere abusivamente realizzate su immobili soggetti a vincolo o di inedificabilità assoluta in applicazione delle disposizioni del titolo II del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il Soprintendente, su richiesta della regione, del comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero decorso il termine di 180 giorni dall’accertamento dell’illecito, procede alla demolizione, anche avvalendosi delle modalità operative di cui ai commi 55 e 56 dell’articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662.

3. Ferma rimanendo l’ipotesi prevista dal precedente comma 2, qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d’ufficio o su denuncia dei cittadini, l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui al comma 1, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, ordina l’immediata sospensione dei lavori, che ha effetto fino all’adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall’ordine di sospensione dei lavori. Entro i successivi quindici giorni dalla notifica il dirigente o il responsabile dell’ufficio, su ordinanza del sindaco, può procedere al sequestro del cantiere”

In sintesi la norma in esame (il comma 3 dell’articolo riportato) prevede una particolare ipotesi di sospensione cautelare dei cantieri quando vi sia stata una prima contestazione di inosservanza di norme di legge e di regolamento, delle prescrizioni degli strumenti urbanistici e delle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.

Tale provvedimento ha efficacia limitata nel tempo, in quanto, per disposto legislativo, dura fino all’adozione dei provvedimenti definitivi, da adottarsi nel termine di 45 giorni.

La formulazione della norma è perfettibile, comunque la giurisprudenza considera, in modo pressoché pacifico, come perentorio il termine di 45 giorni, pertanto, al suo scadere, il  provvedimento decade automaticamente. Sul punto dunque la sentenza si allinea ai numerosi precedenti (tra gli altri Cons. Stato nn. 5172/2017, 2003/2016 e 3115/2014).

Più contrastato invece l’altro principio affermato, secondo cui il provvedimento do sospensione, ove sia, per il suo contenuto e il tenore letterale, riconducibile all’art. 27 comma 3 T.U.E. non può qualificarsi come atto di inibizione definitiva (blocco) dell’attività oggetto di SCIA. Quindi o l’uno o l’altro.

Su questo punto lo stesso Consiglio di Stato non ha però una visione univoca.

I giudici di Palazzo Spada, infatti, nella sentenza n. 366/2023 hanno affermato, in un caso relativo ad un provvedimento di sospensione, che “il nomen iuris attribuito dalle parti ad un provvedimento non vincola il giudice cui spetta la effettiva qualificazione giuridica del provvedimento stesso, tenendo conto del suo effettivo contenuto. Si tratta di un principio generale applicabile anche in ambito amministrativo, essendo stato precisato che “ai fini della corretta qualificazione della sua natura l’atto amministrativo va interpretato non solo in base al tenore letterale, ma soprattutto in base al suo specifico contenuto e risalendo al potere concretamente esercitato dall’amministrazione, prescindendo dal nomen iuris che gli è stato assegnato” (Cons. Stato Sez. IV, 5 giugno 2020, n. 3552; Sez. VI, n. 2799/2021)” e quindi “né alla più volta citata nota del 18 ottobre 2018 può attribuirsi la valenza di mera sospensione cautelare e temporanea dei lavori finalizzata ad approfondire la titolarità del terreno, come sostenuto dagli appellanti, dal momento che, come già osservato in giurisprudenza (sia pure in un caso non concernente contestazioni di natura edilizia) ‘Ai sensi dell’art. 19, comma 3, L. n. 241 del 1990 la sospensione, in particolare, si atteggia quale misura cautelare ad efficacia temporalmente limitata, cessando, qualora il privato adotti le misure imposte dall’Amministrazione e non seguano nei termini ulteriori provvedimenti di competenza dell’Amministrazione. Nel caso di specie, il Comune non ha imposto una regolarizzazione dell’attività, nelle more provvedendo alla sua sospensione, bensì ha riscontrato l’assenza di un titolo idoneo a legittimare l’attività economica, disponendone il divieto di prosecuzione. La sospensione ad horas, pertanto, in assenza di misure conformative e senza indicazione di un termine finale, lungi dall’estrinsecarsi in un potere atipico, corrisponde al divieto di prosecuzione dell’attività previsto dall’art. 19, comma 3, L. n. 241 del 1990, configurando, dunque, un potere espressamente tipizzato dal legislatore‘ (Cons. Stato, Sez. VI, n. 2799/2021, cit.)“.

Vedremo se il Consiglio di Stato, nelle prossime pronunce, seguirà una visione o l’altra.

Consiglio di Stato Sent. n. 1256/2025

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Titolo annullato, fiscalizzazione sanante e statuti speciali

Commento a Corte Costituzionale n. 22/2025

Con deposito del 6 marzo 2025 e successiva pubblicazione in Gazzetta Ufficiale è stata diffusa la sentenza C. Cost. n. 22/2025 che ritorna sulla materia della fiscalizzazione “sanante” in caso di annullamento del permesso di costruire.

Il caso è stato conferito dalla impugnativa per supposta illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 10, della L. Prov. Bolzano n. 1/2022 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità provinciale per l’anno 2022).

Cosa dice la norma impugnata

La disposizione impugnata riformula l’art. 94 della L. Provinciale di Bolzano n. 9/2018 nel seguente modo:

“Art. 94 (Interventi eseguiti in base a titolo abilitativo annullato) – 1. In caso di annullamento del titolo abilitativo, qualora in base a motivata valutazione non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o il ripristino dello stato dei luoghi, anche in considerazione dell’esigenza di bilanciamento con i contrapposti interessi di salvaguardia delle attività legittimamente espletate, l’autorità preposta alla vigilanza applica una sanzione pecuniaria, tenuto conto del danno urbanistico arrecato dalla trasformazione del territorio. L’ammontare della sanzione pecuniaria varia in ragione della gravità degli abusi da 0,8 a 2,5 volte l’importo del costo di costruzione, determinato ai sensi dell’articolo 80. Ove non sia possibile determinare il costo di costruzione, la sanzione è calcolata in relazione all’importo delle opere eseguite, determinato in base all’elenco prezzi informativi opere civili della Provincia.

2. Nel caso in cui, al momento dell’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 1 o prima del versamento dell’ultima rata di cui al comma 5, le opere eseguite in base al titolo annullato risultino conformi al quadro normativo e alle previsioni urbanistiche a tale momento vigenti, l’autorità preposta alla vigilanza dispone la riduzione della sanzione pecuniaria di cui al comma 1, commisurandola alla durata dell’abuso, e la restituzione senza interessi delle somme eventualmente versate in eccesso. La sanzione ridotta non potrà comunque essere inferiore a quella di cui all’articolo 95, comma 3.

3. L’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata, anche nella misura ridotta di cui al comma 2, produce i medesimi effetti dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 95.

4. Nelle more della rimozione dei vizi delle procedure amministrative relative al rilascio del titolo ovvero alla formazione delle disposizioni urbanistiche su cui questo si fonda, nonché nelle more del procedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria, sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.

5. La sanzione pecuniaria può, previa motivata richiesta, essere rateizzata, secondo la seguente modalità: la somma può essere rateizzata in un numero massimo di 20 rate trimestrali di pari importo. La prima rata va versata entro 30 giorni dall’irrogazione della sanzione. Sull’importo delle rate successive sono dovuti gli interessi al tasso del 3,5 per cento annuo. La somma oggetto di rateizzazione dovrà essere garantita da idonea polizza fideiussoria, bancaria o assicurativa, rilasciata da una banca o compagnia assicurativa primaria di gradimento dell’Amministrazione comunale, con esclusione di garanzie emesse da agenzie finanziarie. In sede di richiesta di rateizzazione del credito dovrà essere indicato il soggetto che presterà la garanzia fideiussoria. Nel caso di mancato o ritardato pagamento anche di una sola rata dell’im- porto, si provvederà alla riscossione coattiva del credito complessivo. La fiscalizzazione dell’abuso acquista efficacia esclusivamente all’atto del pagamento dell’intero importo. Sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.”

Si tratta in pratica di una rivisitazione regionale del disposto dell’art. 38 del Testo Unico dell’Edilizia nazionale, che prevede la possibilità, a certe condizioni, di ottenere la sanatoria delle opere realizzate in forza di permesso di costruire annullato (o in forza di titolo segnalatorio sostitutivo quale la SCIA alternativa al permesso) con il pagamento all’erario di una somma di danaro, detta volgarmente (e con una buona dose di imprecisione) “fiscalizzazione sanante”.

L’istituto è noto ed è tutt’altro che banale e non voglio certo analizzarlo approfonditamente in questa sede; voglio unicamente soffermarmi sulle puntualizzazioni che la Corte Costituzionale ha avuto modo di arrestare, a mio parere molto utili per stabilire i confini di questo tipo di istituti.

Tornando alla legge regionale (pardon, provinciale), l’istituto così delineato non costituisce certo una novità, dato che la norma riformulata, nel testo previgente, era addirittura, almeno nella prassi applicativa, meno rigida1, ma non era stata impugnata e in effetti questo è stato uno dei vari motivi sollevati dalla difesa della provincia autonoma avverso l’accoglimento della censura.

Criticità rilevate dal Governo

Il Governo assume come punto di partenza della sua argomentazione che la Provincia autonoma di Bolzano sia priva di potestà normativa primaria in materia di regime sanzionatorio degli illeciti edilizi, in quanto l’art. 8 dello statuto di autonomia non ne fa menzione ed essa potrebbe essere ricompresa all’interno di una delle materie qui citate, in primis quella relativa a «urbanistica e piani regolatori», di talché, con riguardo alla materia dell’edilizia, la Provincia autonoma non godrebbe delle prerogative dello statuto speciale, ma rientrerebbe nell’ambito della competenza legislativa concorrente in tema di governo del territorio di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., come qualsiasi altra regione.

Sulla base di questo presupposto, il Governo – che tenta evidentemente di ottenere un precedente che limiti la portata dello statuto autonomo rispetto alla materia dell’edilizia2, riconducendola nell’ambito della competenza concorrente, soggetta, come tale, al limite dei principi fondamentali della legge statale e maggiormente gestibile – ravvisa, nella nuova formulazione della norma, un contrasto insanabile con gli articoli 38 e 36 del TUE.

In primis verrebbe introdotto un criterio valutativo – costituito dall'”esigenza di bilanciamento con i contrapposti interessi di salvaguardia delle attività legittimamente espletate” – non rinvenibile a livello nazionale, che di fatto amplierebbe le ipotesi in cui è possibile escludere la riduzione in pristino, rendendo la sanzione demolitoria, di fatto, residuale rispetto a quella pecuniaria, in spregio al disposto dell’art. 38 TUE.

Inoltre questo meccanismo, combinato con l’effetto sanante secondo la previsione dell’art. 94, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 9 del 2018, introdurrebbe una nuova ipotesi di sanatoria, estranea al campo di applicazione sia dell’art. 38 del TUE che dell’art. 36 del medesimo.

In secondo luogo, la sanzione pecuniaria prevista dalla norma atesina sarebbe eccessivamente meno afflittiva rispetto a quella stabilita dal TUE, in quanto commisurata al costo di costruzione, anziché al valore venale delle opere.

In ogni caso poi, anche laddove la provincia disponesse di potestà legislativa primaria nella materia, verrebbero comunque superati i limiti statutari, che impongono comunque il rispetto dei “principi fondamentali delle riforme economico sociali”, di cui gli art. 36 e 38 TUE sarebbero espressione.

Ancora, secondo Roma Bolzano, con la norma in parola, avrebbe violato la competenza statale sui livelli essenziali delle prestazioni, che risulterebbero indebitamente compressi.

I punti fermi della Corte

La Corte Costituzionale in primissima istanza disinnesca l’attentato alla competenza delle regioni a statuto speciale in materia di edilizia, ribadendo che la disciplina in questione, inerente fattispecie di sanatoria di illeciti edilizi, rientra pacificamente nella materia “urbanistica e piani regolatori” prevista dall’art. 8 n. 5 dello statuto speciale (e richiama le sentt. 125/2024, 209/2010 e 231/1993), bollando la censura statale come “inconferente e inammissibile”.

La materia abbraccia anche il tema delle sanzioni amministrative, che non costituisce materia a sé, ma accede alle materie sostanziali alle quali le sanzioni si riferiscono (in questo caso “urbanistica e piani regolatori”) (C. Cost. 19/2024).

Ribadisce tuttavia anche che nei giudizi in via principale di fronte alla Corte non vale il principio di acquiescenza, quindi, anche se una nuova norma è riproduttiva del contenuto di una precedente non impugnata, non per questo può essere sottratta automaticamente al sindacato costituzionale.

In somma, la provincia autonoma può disciplinare la materia della sanatoria a seguito del permesso annullato e definire le sanzioni purché però questo non contrasti con il rispetto delle norme di riforma economico – sociale, che valgono come limiti alla potestà legislativa primaria.

Ed è su questo profilo che la norma atesina espone il fianco.

Secondo la Corte, nell’impianto sanzionatorio del t.u. edilizia, gli artt. 36 e 38 devono essere letti congiuntamente, non solo perché, per volontà del legislatore, il pagamento integrale della sanzione pecuniaria prevista dalla seconda disposizione ha la medesima efficacia sanante del permesso in sanatoria di cui alla prima, ma soprattutto in quanto espressivi dei medesimi principi.

Entrambe le norme, secondo la Corte, derogano all’ordinaria disciplina di governo del territorio introducendo ipotesi di sanatoria, realizzando un contemperamento di contrapposti interessi incidenti sul territorio, idoneo a garantirne la tutela come valore di primaria importanza per la vita sociale ed economica del Paese. Esse presentano perciò una dimensione nazionale che non può subire differenziazioni regionali, meritando di essere qualificate alla stregua di norme fondamentali di riforma economico-sociale in quanto tali idonee a vincolare la potestà legislativa primaria regionale e provinciale (conforme C. Cost. n. 118 del 2019).

In quest’ottica, i fondamenti dell’art. 38 sono la nozione di impossibilità di ripristino nella sua accezione tecnica (il ripristino deve essere materialmente impossibile senza pregiudizio delle parti regolari dell’immobile e non solo antieconomico) da un lato e la commisurazione della sanzione sostitutiva al valore venale dell’opera.

Se tali criteri costituiscono, come’è opinione della Corte, principi fondamentali di riforma economico sociale, essi sono stati indebitamente obliterati dal nuovo art. 94 della Legge provinciale di Bolzano n. 9/2018, in quanto esso da un lato pone maggior elasticità nella valutazione della demolibilità dell’opera, fino ad arrivare ad escludere del tutto, di fatto, la demolizione in caso di violazioni lievi, a prescindere dalle possibilità tecniche della riduzione in pristino, e dall’altro cambia il criterio di calcolo della sanzione in senso molto più tenue, con la possibilità, addirittura, di uno sconto, in caso di sopravvenienza di conformità urbanistica dell’opera (evidentemente abusiva per vizio sostanziale), il che, per la Corte, equivale ad introdurre un condono amministrativo svincolato dalla doppia conformità, risultato che considera assolutamente inaccettabile perché non solo in contrasto con il corrispondente principio di riforma economico sociale stabilito dall’art. 36 TUE, ma anche con il portato dell’elaborazione amministrativa sul punto (Cons. St. Ad. Plen. n. 17/2020).

La norma viene pertanto dichiarata costituzionalmente illegittima.

Conclusione

La sentenza si inserisce in modo coerente nel filone giurisprudenziale della Corte, in cui il principio di doppia conformità viene concepito come elemento unificatore del sistema nazionale dell’edilizia, idoneo a vincolare anche il legislatore regionale dotato di autonomia speciale. Importante inoltre le osservazioni sullo stretto rapporto che lega gli artt. 36 e 38 del TUE, che vengono concepiti come espressione, in ambiti diversi, del principio unitario di doppia conformità.

Questo dovrebbe far riflettere circa la portata dell’art. 38, che viene in molte occasioni appiattito sullo schema della mera fiscalizzazione, come se l’effetto sanante che lo caratterizza potesse discendere in via automatica dal solo pagamento della sanzione pecuniaria: quello che provoca l’effetto sanante è in realtà il riscontro della doppia conformità, tutto il resto è illecito e la sanzione pecuniaria è meramente sostitutiva. Non a caso nella nuova definizione dello stato legittimo degli immobili l’art. 38 è citato sia tra i titoli che lo sostengono, sia tra le fiscalizzazioni che contribuiscono a descriverlo.

Sentenza C. Cost. 22/2025

Note

  1. Per chi fosse interessato, il testo previgente è il seguente: “Articolo 94 – Interventi eseguiti in base a titolo abilitativo annullato
    1. In caso di annullamento del titolo abilitativo, qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o il ripristino dello stato dei luoghi, anche per non recare pregiudizio alle attività di trasformazione del territorio eseguite legittimamente, l’autorità preposta alla vigilanza applica una sanzione pecuniaria variabile, in ragione della gravità degli abusi, da 1,5 a 2,5 volte l’importo del costo di costruzione, determinato ai sensi dell’articolo 80. Ove non sia possibile determinare il costo di costruzione, la sanzione è calcolata in relazione all’importo delle opere eseguite, determinato in base all’elenco prezzi provinciale.
    2. L’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 95.
    3. Nelle more della rimozione dei vizi delle procedure amministrative relative al rilascio del titolo ovvero alla formazione delle disposizioni urbanistiche su cui questo si fonda, nonché nelle more del procedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria, sono fatti salvi gli usi in atto derivanti dal titolo abilitativo annullato.    “. ↩︎
  2. ricordiamo che, se prima l’endiadi “edilizia – urbanistica” sembrava inscindibile, per effetto del decreto Salva Casa le due materie oggi sono orientate a prendere due strade diverse ↩︎
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Natura dei Piani regolatori generali, osservazioni e sindacabilità delle scelte pianificatorie

Il sindacato sulle scelte pianificatorie attuate nella redazione dei piani urbanistici generali (come variamente denominati) è condizionato dalla natura che viene riconosciuta a tali piani e incontra pertanto diversi paletti.

Spesso non è chiaro, per il cittadino, quale sia la reale valenza della scelta di piano e della norma di PRG e quale sia la reale portata dello strumento delle osservazioni in sede di adozione dello strumento urbanistico, che vengono concepite, molto spesso, come atti valevoli a porre limiti all’amministrazione.

Ovviamente non è così, ma, per fare chiarezza, in questo breve scritto, voglio riprendere alcuni principi fondamentali, seguendo le pronunce giurisprudenziali che li hanno delineati.

La natura dei piani urbanistici generali

La natura giuridica del piano regolatore generale non ha mancato di alimentare un acceso dibattito sia in dottrina che in giurisprudenza.

Un primo indirizzo, muovendo dalla funzione di organizzazione e pianificazione del territorio comunale, caratterizzata da previsioni generali ed astratte con efficacia erga omnes, ritiene che il Piano regolatore generale abbia natura normativa e carattere regolamentare (principalmente Loschiavo).

Un altro indirizzo, invece, sostiene che esso ha natura di atto provvedimentale, generale, ma con prescrizioni e vincoli particolari in base ad una duplice argomentazione: da un lato, si afferma che il P.R.G. contiene prescrizioni e vincoli immediatamente efficaci, e potenzialmente lesivi, come i vincoli di inedificabilità ed i vincoli preordinati all’esproprio; dall’altro, si nota come, a differenza degli atti regolamentari, il P.R.G. indica chiaramente i destinatari, giacché le prescrizioni in esso racchiuse riguardano beni immobili ben determinati o determinabili e, di conseguenza, i titolari di diritti reali su tali beni (principalmente Sandulli).

atti misti di natura normativa e precettiva

Un terzo indirizzo propende per una tesi intermedia, secondo la quale il P.R.G. rientra nel genus degli atti c.d. misti, contenenti sia previsioni di carattere programmatico, aventi natura normativa, sia previsioni di contenuto precettivo, cui, invece, va riconosciuta natura provvedimentale (Alibrandi e altri).

In questo senso si è attestata la giurisprudenza, secondo cui il P.R.G. è un provvedimento amministrativo a contenuto precettivo con effetti generali di conformazione dei beni immobili ricadenti nel territorio comunale e solo indirettamente ha riflessi sui soggetti che sono in relazione con tali beni (CdS 248/1981).

Peculiarità dei piani generali dal punto di vista amministrativo

Coerentemente con questa natura sono riconosciute alle scelte pianificatorie, sul piano amministrativo, alcune peculiarità, che andiamo ad esaminare.

L’insindacabilità delle scelte di pianificazione nel merito e valore delle osservazioni

Coerentemente con la natura generale dello strumento urbanistico, la giurisprudenza ha statuito che le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito. Questo perché il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante, rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all’organizzazione edilizia del territorio, bensì afferenti anche al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico (CdS 4063/2017), obiettivi afferenti necessariamente una sfera che va oltre la mera determinazione dei limiti di diritti e facoltà dei privati.

Questo principio è stato espresso variamente dalla giurisprudenza in numerosissime occasioni. Fra le più recenti, si vedano: CdS 3163/2020; CdS 2824/2020; CdS 161/2020; CdS 7560/2019; CdS 7051/2019; CdS 5960/2019; CdS 5611/2019; CdS 4345/2019; CdS 3986/2018.

le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito

Coerentemente con questo principio, può delinearsi anche il valore delle osservazioni presentate durante il processo partecipativo collegato alla approvazione del piano: esse non costituiscono rimedi giuridici, bensì un apporto collaborativo dei privati alla formazione dello strumento urbanistico, in funzione di interessi generali e non individuali (CdS 5492/2012) e non danno luogo a particolari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni poste a base della formazione dello strumento urbanistico (CdS 1652/2009 e 1224/1998).

Un onere di più dettagliata motivazione si impone invece per l’amministrazione unicamente quando la nuova destinazione va ad incidere su un atto formalmente assunto dall’Amministrazione, quale un piano di lottizzazione debitamente approvato e convenzionato (CdS Ad. Pl. 24/1999), classica eccezione che conferma la regola (CdS 4168/2015).

Lo svincolo delle scelte pianificatorie dalle pregresse indicazioni e inoperatività del principio di non reformatio in peius

Correlato alla ampia discrezionalità nella delineazione delle politiche di piano è il principio secondo cui le scelte pianificatorie non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente strumento urbanistico, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente Piano regolatore (CdS 3163/2020; CdS 456/2020; CdS 4297/2019; CdS 6094/2018; CdS 1326/2017; CdS 4666/2016).

Secondo C. Cost 219/1998, in generale il divieto di reformatio in pejus rappresenta solo un’acquisizione giurisprudenziale, utile come criterio ermeneutico ma del tutto inidoneo, atteso il difetto di qualsivoglia copertura costituzionale, a vincolare il legislatore.

non esiste un diritto del proprietario alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente Piano regolatore

In relazione ad una precedente determinazione dell’Amministrazione nella destinazione edificatoria di un’area, non è comunque configurabile di per sé un’aspettativa qualificata ad una reformatio in melius in capo al proprietario, ma soltanto un’aspettativa generica analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile (CdS Ad. Plen. 24/1999, CdS 2639/2000 e CdS 4078/2001).

Questo principio trova però un contemperamento quando le indicazioni dello strumento generale precedente avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo) approvato o convenzionato, o quantomeno adottato, e tale quindi da aver ingenerato un’aspettativa qualificata (e non più generica) alla conservazione della precedente destinazione (CdS 456/2020, CdS 7560/2019, CdS 4343/2019, CdS 4734/2018, CdS 2204/2018, CdS 4063/2017).

Al di fuori di questi casi, è tuttavia assunto consolidato che la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente piano è posizione sostanziale sfornita di tutela, del tutto cedevole dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica (CdS 3163/2020; TAR Umbria 554/2007; TAR Toscana 176/2016; CdS 6049/2011; CdS 9006/2009).

La non necessità per i piani generali di una motivazione puntuale con la comparazione degli interessi pubblici con quelli privati

Le scelte di piano generale non richiedono, alla luce dei principi sopra enumerati, e coerentemente con il disposto dell’art. 3 co. 2 L. 241/1990, una motivazione puntuale, che ponga in comparazione gli interessi pubblici perseguiti dall’ente pianificatore con quelli confliggenti dei privati (CdS 3163/2020; CdS 2824/2020; CdS 844/2020).

La scelta compiuta in un piano generale (o in una variante ad esso) di imprimere una specifica destinazione urbanistica ad una zona non necessita dunque di spiegazioni aggiuntive, in quanto essa trova giustificazione nei criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nella impostazione dello strumento (CdS 3163/2020). Questo significa che in linea generale nella definizione del piano non si deve procedere a motivare le scelte effettuando una comparazione tra l’interesse pubblico ravvisato e la posizione dei singoli proprietari.

la scelta di piano non necessita di spiegazioni aggiuntive, in quanto essa trova giustificazione nei criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nella impostazione dello strumento

Questo principio trova però un temperamento nel caso in cui particolari situazioni abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (CdS 854/2012).

La casistica è comunque limitata in quanto le uniche evenienze che giustificano una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali (CdS 4078/2001, CdS 2639/2000 e CdS 2934/2000), sono state ravvisate dalla giurisprudenza (CdS Ad. plen. 24/1999) in questi casi:

a) nel superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore deve essere riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree;

b) nella lesione dell’affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione (CdS Ad. Plen. 24/1999, CdS 1/1986);

c) nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (CdS 594/1999).

La censurabilità della norma di piano

Corollario all’insieme di principi sopra richiamati è che le scelte di piano sono censurabili oltre che per violazione di legge, solo per illogicità o irragionevolezza ovvero insufficienza della motivazione (CdS 161/2020; CdS 6086/2019; CdS 6484/2018; CdS 2780/2018; CdS 4037/2017; CdS 1323/2013; CdS 5589/2013; CdS 1871/2014). Se non inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, dunque, gli apprezzamenti di merito sottesi alle scelte effettuate non sono sindacabili.

gli apprezzamenti di merito sottesi alle scelte effettuate non sono sindacabili

Conclusioni

Tiriamo dunque le fila.

Da questo resoconto, che spero sia comprensibile e non troppo lungo, emerge chiaramente che il legislatore e la giurisprudenza hanno configurato il Piano Regolatore Generale come uno strumento di governo del territorio caratterizzato da un’ampia discrezionalità, in quanto espressione di scelte politico-amministrative che attengono allo sviluppo complessivo del territorio comunale.

La natura di atto misto – in parte normativo, in parte provvedimentale – riconosciuta al PRG determina un regime di sindacabilità limitato, che lascia ampia libertà all’Amministrazione nel perseguire gli interessi pubblici sottesi alle scelte pianificatorie, senza un obbligo generale di contemperarli puntualmente con le posizioni dei singoli proprietari.

Solo in casi eccezionali, quando vengano in rilievo aspettative qualificate dei privati o situazioni specifiche degne di tutela, l’Amministrazione è tenuta a una motivazione più puntuale che giustifichi il sacrificio imposto all’interesse individuale.

Questo in coerenza con gli obiettivi della pianificazione, orientata a soddisfare l’esigenza della collettività ad uno sviluppo ordinato e coerente del territorio, che si contrappone necessariamente alla spinta del singolo, volta a massimizzare l’utilità derivante dalla proprietà e quindi generatrice sistematicamente di disordine se riportata a livello aggregato.

Le osservazioni presentate dai privati in sede di adozione dei piani devono essere viste in quest’ottica: la loro funzione è concepita e resta meramente collaborativa, di ausilio all’Amministrazione nella individuazione delle soluzioni pianificatorie più adeguate. Le osservazioni non assurgono mai dunque a strumenti di tutela dell’interesse individuale e non hanno una portata inibitoria rispetto alle scelte dell’amministrazione.

le osservazioni che si riducono a petizioni di giustizia (privata), preces o lamentationes servono solo a far irritare gli istruttori

Anche riguardo alla motivazione del rigetto – punto su cui molti si infervorano – non si possono spendere particolari pretese.

Le osservazioni non sono quindi uno strumento per dar battaglia e non devono essere strutturate in modo difensivo, contenere petizioni di giustizia, preces o lamentationes sulla posizione del privato proprietario se si vuole che non siano (quasi) automaticamente cestinate.

Quello che devono contenere è semmai una visione dell’interesse pubblico, pur limitata a una piccola parte di territorio, diversa da quella seguita dall’amministrazione e fornita di una sua apprezzabilità e logicità.

Così, forse, possono servire a qualcosa.

Solo in casi eccezionali, quando vengano in rilievo aspettative qualificate dei privati o situazioni specifiche degne di tutela, l’Amministrazione è tenuta a una motivazione più puntuale che giustifichi il sacrificio imposto all’interesse individuale.

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Con le varianti CILAS non si scherza

Alcune divagazioni a caldo sulla Circolare AdE n. 13/E/2023 del 13 giugno 2023

L’Agenzia delle Entrate ha diramato la circolare n. 13/E/2023, in cui offre alcuni appunti interpretativi sulle ultime novità legislative in tema di Superbonus, introdotte in particolare dal D.L. 176/2022 conv. con modif. con L. 6/2023 (decreto “Aiuti quater”), il D.L. 11/2023 conv. con modif. con L. 38/2023 (Misure urgenti in materia di cessione dei crediti) e la L. 197/2022 (Legge di bilancio 2023).

Il documento è ampio ed affronta diversi temi, per cui se ne consiglia vivamente la lettura integrale.

Tra i vari argomenti quello della valenza delle varianti alla CILAS (o al diverso titolo richiesto dalla legge) funzionale all’accesso a Superbonus.

Sul punto è stato pubblicato dall’ing. Carlo Pagliai un video (“CILAS, integrazioni e modifiche ammesse? Circolare 13-2023” reperibile a questo link), contenente una sintesi ed alcune osservazioni a caldo, di cui consiglio caldamente la visione.

In questo pezzo voglio soffermarmi sulle varianti e sulla portata della norma interpretativa di cui all’art. 2-bis D.L. 11/2023 e proporre alcuni spunti di riflessione a partire dalle opinioni riportare nella circolare.

Prima di procedere è necessario tenere ben presente che il documento in commento è, appunto, una circolare dell’Agenzia delle Entrate, quindi un atto generale diramato dal vertice di quel particolare soggetto pubblico ai suoi uffici utile a fornire ai funzionari criteri direttivi di interpretazione ed applicazione di norme di legge.

Le circolari servono per indirizzare e coordinare i criteri con cui gli uffici applicano la legge (in senso esteso), non a stabilire quali siano le direttrici interpretative valide per tutti i cittadini, funzione che spetta alla magistratura in via generale e al legislatore quando interviene con norme interpretative.

Non si tratta quindi di norme di diritto ma di un insieme di opinioni, pur se molto autorevoli, su come si interpretano e si applicano specifiche disposizioni di legge, opinioni che potrebbero essere smentite in futuro da un diverso intendimento dell’autorità giudiziaria.

Posta questa premessa, andiamo a circoscrivere il tema.

Il tema delle varianti alla CILAS o alla diversa tipologia di pratica edilizia eventualmente richiesta (PdC o SCIA) per l’avvio di un cantiere di opere rientranti in Superbonus, ha ragione di porsi a seguito delle modifiche introdotte alla disciplina del Superbonus dal Decreto Aiuti Quater e le deroghe stabilite, in via definitiva, dal comma 894 dell’art. 1 della legge di bilancio per il 2023[1], con cui è diventato determinante, ai fini del mantenimento delle agevolazioni in una certa misura per l’anno 2023 aver presentato all’amministrazione comunale la CILAS o l’istanza per ottenimento del titolo, entro una data ben definita.

Si è posto quindi il problema della valenza di eventuali varianti ed integrazioni alla CILA ai fini della tempestività del deposito per il mantenimento dei benefici fiscali nella (generosa) misura originaria.

Analoga questione, a seguito della promulgazione del DL 11/2023, va posta anche sull’altra data spartiacque del 16 febbraio 2023 per il mantenimento o meno della possibilità di cedere il credito fiscale e di esercitare l’opzione dello sconto in fattura.

Cerchiamo di inquadrare il problema in un’ottica pratica.

Poniamo il caso che io abbia depositato una CILA il 25 novembre 2022 e che in un secondo momento, senza magari aver ancora mosso pietra, voglia variare le opere da eseguire e provveda a depositare, diciamo il 3 gennaio 2023 una corposa variante: qual è la data a cui fare riferimento ai fini applicativi delle agevolazioni fiscali Superbonus? Il 25 novembre o il 3gennaio?

Il discrimine non è da poco: nel caso in cui la presentazione sia da riferire al 25 novembre profitterò senz’altro dell’aliquota al 110%, mentre se la data di riferimento sarà quella del 3 gennaio allora dovrò accontentarmi di un meno appetibile 90%.

Altro caso: provvedo a depositare la CILA entro i termini prescritti, ma la pratica richiede un’integrazione (in gran parte dei casi mancherà l’Allegato B, ma anche la relazione di efficienza energetica ex L. 10/91 – D.Lgs. 192/2005). In questo caso la “data di presentazione” è quella in cui ho depositato la CILAS incompleta o quella in cui l’ho completata con l’integrazione?

Le norme inizialmente non ci aiutavano ad inquadrare questa casistica.

Una prima parziale risposta è arrivata solo con la legge di conversione del DL 11/2023, nel mese di aprile 2023, con l’introduzione, all’interno del testo del decreto, dell’art. 2-bis rubricato“Norma di interpretazione autentica in materia di varianti degli interventi edilizi agevolati”.

La disposizione in parola sancisce che: “1. Le disposizioni dell’articolo 1, comma  894,  della  legge  29 dicembre 2022, n. 197 (mantenimento delle aliquote precedenti NdR), e dell’articolo 2, commi 2 e 3  del  presente decreto (deroga allo stop di cessione crediti e sconto in fattura NdR) si interpretano nel senso che la presentazione di un progetto in variante alla comunicazione di inizio lavori asseverata  (CILA)  o al diverso titolo abilitativo richiesto in ragione della tipologia di intervento edilizio da eseguire non rileva ai fini del  rispetto  dei termini previsti. Con riguardo agli interventi  su  parti  comuni  di proprietà condominiale, non rileva, agli  stessi  fini,  l’eventuale nuova  deliberazione  assembleare  di  approvazione  della   suddetta variante.”

La norma interpretativa[2] appena riportata nulla ci dice rispetto alla problematica delle integrazioni, ma, quantomeno, ci illumina, in parte, sulle varianti, che, esplicita, sono ammesse e non rilevano ai fini del rispetto dei termini.

Ma cosa deve intendersi per “variante”? Nel silenzio della norma è necessario rifarsi al concetto invalso a norma del testo unico dell’edilizia e della giurisprudenza amministrativa consolidatasi in materia.

In particolare, secondo i principi enunciati da ultimo in Cons. St. 5288/2020 del 28.08.2020, per “variante” deve considerarsi “una modalità per adeguare un progetto in itinere prima della chiusura dei lavori ad esigenze pratiche riscontrate in corso di esecuzione”, non uno strumento per sostituire un progetto ad un altro.

Secondo il Consiglio di Stato infatti, nella sentenza sopra citata,“le varianti in senso proprio, ovvero le modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato, tali da non comportare un sostanziale e radicale mutamento del nuovo elaborato rispetto a quello oggetto di approvazione, sono soggette al rilascio di permesso in variante (rectius, a d.i.a., in luogo della presentazione della quale il privato può optare per la richiesta di titolo esplicito), complementare ed accessorio, anche sotto il profilo temporale della normativa operante, rispetto all’originario permesso a costruire; le varianti essenziali, caratterizzate da incompatibilità quali-quantitativa con il progetto edificatorio originario rispetto ai parametri indicati dal richiamato art. 32 del d. P.R. n. 380 del 2001, sono soggette al rilascio di un permesso di costruire del tutto nuovo ed autonomo rispetto al primo”.

Se parliamo di variante ci riferiamo a modifiche che non vadano a stravolgere completamente il progetto originario, altrimenti, se valichiamo il limite, stiamo parlando di qualcos’altro

Il principio va ovviamente riportato al contesto della CILAS, coordinandolo con il disposto dell’art. 119 comma 13 quinquies del Decreto Rilancio (D.L. 34/2020 conv. con mod. con L. 77/2020), che non imponendo, nella sua laconicità, particolari adattamenti, possiamo dire, non richiede mutamenti nella sostanza: se parliamo di variante ci riferiamo a modifiche che non vadano a stravolgere completamente il progetto originario, altrimenti, se valichiamo il limite (che ragionevolmente possiamo ravvisare nel concetto di “variazione essenziale” come disegnato dal TUE e definito dalla giurisprudenza), stiamo parlando di qualcos’altro, di un nuovo progetto, distinto dal primo.

La “variante”, di fatto, non è dunque più tale ma deve essere considerata come un nuovo titolo, successivo e distinto dal precedente, a cui non possiamo ricollegare (e qui è il tasto dolente) la stessa data di deposito di quello originario.

Da un altro punto di vista, specialmente ad opere iniziate, viene meno il rapporto di continuità dell’intervento, che al contrario deve considerarsi scisso in due distinti interventi consecutivi tra loro.

Da qui le perplessità manifestate a più riprese (non solo dal sottoscritto) rispetto all’introduzione disinvolta di modifiche sostanziali alle pratiche di Superbonus, qualificandole come varianti, anche quando si trattava di interventi di fatto sostitutivi.

Quanto alle integrazioni, ripeto, per quel che concerne la CILA la legge tace, per cui non è chiaro quale valenza abbia l’eventuale mancanza di elementi della pratica rispetto alla data a cui ricondurre la presentazione.

Nel silenzio, la mia personale opinione è che debba seguirsi il buon senso, partendo dall’essenza dell’istituto: se si tratta di CILA la comunicazione è completa quando è stato fornito tutto quanto necessario a descrivere e circoscrivere l’intervento nelle sue caratteristiche complessive, pertanto si dovrebbero considerare necessari anche gli allegati fondamentali, se strumentali a dar corpo all’intervento.

Sia sul dato delle varianti, sia sul dato dell’integrazione pare invece che l’Agenzia delle Entrate abbia preso una posizione.

“…a titolo esemplificativo, costituiscono varianti alla CILA, che non rilevano ai fini del rispetto dei termini previsti dall’art. 1 comma 894 della legge di bilancio 2023, non solo le modifiche o integrazioni al progetto iniziale, ma anche la variazione dell’impresa incaricata dei lavori o del committente degli stessi, nonché la previsione della realizzazione di interventi trainanti  e trainati rientranti nel Superbonus non previsti nella CILA presentata ad inizio lavori…”

Circolare AdE 13/2023

A pagina 9 del documento infatti, dopo aver richiamato la norma dell’art. 2 bis D.L. 11/2023, l’Agenzia prosegue affermando che “a titolo esemplificativo, costituiscono varianti alla CILA, che non rilevano ai fini del rispetto dei termini previsti dall’art. 1 comma 894 della legge di bilancio 2023, non solo le modifiche o integrazioni al progetto iniziale, ma anche la variazione dell’impresa incaricata dei lavori o del committente degli stessi, nonché la previsione della realizzazione di interventi trainanti  e trainati rientranti nel Superbonus non previsti nella CILA presentata ad inizio lavori”.

Questa esemplificazione porta a considerare che l’Agenzia delle Entrate intende in senso atecnico e molto ampio il termine “variante” riportato nell’articolo 2 bis citato, ricomprendendovi qualsiasi tipo di integrazione (a questo punto anche documentale) e ammettendo qualsiasi tipo di modifica anche rispetto al merito delle opere, potendo la variante, a parere dell’ente, prevedere interventi trainanti e trainati anche diversi (ma non è dato sapere quanto diversi) rispetto alla pratica originaria, considerando comunque sempre valevole la data di prima presentazione.

C’è un’apertura ma non bisogna sopravvalutarne la portata

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La presa di posizione dell’AdE in materia, da una certa prospettiva, risulta rassicurante, considerato che se la circolare serve a qualcosa è sicuramente a dare un indirizzo agli uffici rispetto alle attività di accertamento, che, a questo punto, dato il tenore delle affermazioni riportate nel documento, non dovrebbero, almeno in mancanza di indicazioni contrarie da parte della magistratura, dare eccessivo peso a varianti ed integrazioni rispetto alla tempestività di accesso al bonus o alla cedibilità del credito.

Non bisogna tuttavia sopravvalutarne la portata.

Riguardo alle integrazioni formali e ai documenti, possiamo essere elastici quanto vogliamo, ma non possiamo non considerare (e non potrà farlo un giudice, qualunque sia l’opinione dell’Agenzia delle Entrate o di qualsiasi altro ente), che una cosa è depositare una CILA che abbia le caratteristiche della CILA e variarne o integrarne il contenuto in un secondo momento, un’altra è presentare un modulo vuoto o quasi  (oppure compilato a caso) unicamente  per provocare la stabilizzazione di una disciplina per poi procedere con calma al suo riempimento.

Allo stesso modo, se è possibile ammettere una maggiore apertura rispetto alle modifiche sostanziali e di “progetto”, restano tutte le perplessità sopra esposte circa i limiti concettuali della variante, non potendo, a mio parere, estendersi arbitrariamente in via interpretativa la portata di un termine – che non è mera etichetta, ma rappresenta un istituto consolidato – il cui significato risulta ben circoscritto in questo particolare ambito di riferimento.

Attenzione quindi a non esaltarsi troppo di fronte a queste aperture.

Si possono, forse, dormire sonni un po’ più tranquilli, ma è necessario continuare ad operare con prudenza estrema, altrimenti si rischiano brutte sorprese: con le varianti non si scherza.

[1] Per dare un’idea di quanto sia stato travagliato l’iter di formazione di queste norme dobbiamo tener presente che in realtà i riferimenti temporali ed alcune deroghe erano già previsti, in forma diversa da quella definitiva, dallo stesso testo originario del decreto, in un secondo momento sono state introdotte norme di pari oggetto dalla legge di bilancio ed infine le disposizioni originarie sono state abrogate dalla legge di conversione.

[2] che di interpretativo in realtà non ha nulla ma che è stata formulata in questo modo per giustificarne senza troppi giri di parole l’applicazione retroattiva.

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Coprire il campo da Padel in edilizia libera: siamo sicuri?

Non tutto quello che viene pubblicizzato è sempre realizzabile

Da un po’ di tempo è esploso anche nel nostro paese il fenomeno del Padel. Per quei pochi che ancora non lo sapessero, si tratta di uno sport derivato dal tennis, giocato con racchette più piccole e rigide, su campi più piccoli con sostrato sintetico e delimitati (normalmente) da vetrate.

L’estate è finita e i vari gestori si stanno ovviamente organizzando per poter continuare l’attività anche d’inverno, cercando sostanzialmente soluzioni per coprire il campo.

Il mercato si è subito messo in moto, con le soluzioni più disparate, normalmente assemblabili. Contemporaneamente si è mossa anche la macchina del marketing, che assicura per la tale o la tal altra soluzione, semplicità di montaggio e semplificazione burocratica in quanto l’installazione della copertura prescelta rientrerebbe nel mare magnum dell’edilizia libera.

Ovviamente non tutti i rivenditori sono uguali, quindi non tutti azzardano a tanto e neppure le strutture che il mercato propone sono tra loro identiche.

Ad ogni modo, una domanda è d’obbligo: siamo proprio sicuri che questo tipo di manufatti sia classificabile in edilizia libera?

Da parte mia voglio provare a fare qualche riflessione generale.

Un campo da Padel regolamentare misura 20 metri in lunghezza x 10 in larghezza, con un minimo margine di tolleranza. Si tratta dunque di coprire un’area di 200 mq solo per il campo, oltre l’ulteriore spazio per passaggi, accessi, ecc.

Per consentire agevolmente il gioco la struttura dovrà inoltre garantire una certa altezza: di solito sui sette metri (consideriamo che solo le pareti del campo misurano 3 metri di altezza).

Per coprire il campo dunque abbiamo bisogno di una struttura di 200 mq d’area, alta 7 metri.

Trattandosi di un ingombro paragonabile a quello di una bifamiliare, diciamo che non possiamo considerare la struttura manufatto di piccole dimensioni.

Non a caso le strutture in vendita (ovviamente mi soffermo su quelle di qualità) prevedono forme di ancoraggio al suolo adeguate al volume, secondo le forme più svariate e smart, ma comunque stabili ed hanno caratteristiche progettuali che garantiscono durevolezza e resistenza in sicurezza agli eventi atmosferici.

Sul punto esibiscono anche una serie di certificazioni.

Concettualmente si tratta di strutture molto simili (per concetto) a quelle progettate per i campi da tennis, in cui si ha una copertura di tenda spessa impermeabile tendenzialmente fissa e tendaggi (sempre impermeabili tipo vela) laterali apribili.

Esaminando la normativa, la tesi di chi ritiene che l’opera rientri in edilizia libera fa perno sull’art. 6 co. 1 lett. e-bis) DPR 380/2001, che ammette, appunto in edilizia libera, “le opere stagionali e quelle dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee, purché destinate ad essere immediatamente rimosse al cessare della temporanea necessità e, comunque, entro un termine non superiore a centottanta giorni comprensivo dei tempi di allestimento e smontaggio del manufatto, previa comunicazione di avvio dei lavori all’amministrazione comunale”, letto in combinazione con il lemma 56 del glossario unico sulle opere di edilizia libera ai sensi dell’ art. 1, comma 2 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n.222, che ammette nella categoria le tensostrutture e le pressostrutture.

Tutto a posto quindi?

Non proprio.

Innanzitutto bisogna fare i conti con il concetto di “temporaneità”, che trae in inganno. Sul punto infatti la giurisprudenza amministrativa (CdS 2824/2014 e TAR Toscana 696/2018) afferma che ” non possono comunque essere considerati manufatti destinati a soddisfare esigenze meramente temporanee quelli destinati a un’utilizzazione perdurante nel tempo” qual è quella, seppur ciclica in ragion della stagione, legata all’esercizio in pianta stabile di un centro sportivo.

Inoltre c’è da fare i conti con la normativa regionale via via applicabile.

Ad esempio in Toscana il conflitto si fa palese con l’art. 137, co.1 lett. b), n. 1  della LR 65/2014 che inserisce in edilizia libera:” le installazioni stagionali, destinate ad essere integralmente rimosse entro un termine non superiore a novanta giorni consecutivi, poste a corredo di attività economiche quali esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, attività commerciali, turistico-ricettive, sportive o del tempo libero, costituite da elementi facilmente amovibili e reversibili quali pedane, paratie laterali frangivento, manufatti ornamentali, elementi ombreggianti o altre strutture leggere di copertura, e prive di parti in muratura o di strutture stabilmente ancorate al suolo. Sono da ritenersi prive di rilevanza urbanistico edilizia le installazioni comunque prive di tamponamenti esterni continui e di coperture realizzate con materiali rigidi e durevoli”.

La legislazione toscana, come si vede, pone molto l’accento sulla leggerezza  e la precarietà dell’opera ai fini della sua ammissione in edilizia libera (nel gergo toscano, per essere precisi, si tratterebbe dell’ambito di “irrilevanza edilizia”), il che rende dubitabile che installazioni come quelle in parola possano essere ritenute abbastanza leggere e precarie per rientrarvi.

Porto l’esempio della Toscana per mostrare come si complica la questione scendendo dall’ambito nazionale a quello locale, ma vuole essere solo un esempio: in ogni regione esistono norme che incidono nei modi più disparati sul punto, con regole, che, quindi, a livello locale in certa misura cambiano.

Altro paletto: l’art. 6 del DPR 380/2001 ammette che gli interventi che elenca siano realizzabili in edilizia libera a condizione che siano – cito testualmente l’incipit dell’articolo – “fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42”.

La situazione non è quindi così semplice e questo spiega come mai pronunce recenti su casi analoghi, come ad esempio TAR Toscana n. 93/2018, che tratta di una tensostruttura per il tennis, alla fine si muovano ammettendo l’opera all’interno del perimetro delle strutture fisse eventualmente apribili a servizio delle attività sportive, richiamando il disposto dell’art. art. 3 co. 1 lett. e) DPR 380/2001, e qualificandola come “installazione di manufatti anche prefabbricati e di strutture di qualsiasi genere … che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee“, tutt’altro che libera e soggetta a permesso per costruire.

Tirando le fila di questo discorso, il fatto che la copertura per il vostro campo da Padel possa essere installata senza nessuna autorizzazione o formalità, come qualcuno reclamizza, non può essere preso come oro colato ed espressione di un principio generale e sempre valevole, ma deve essere visto come una possibilità astratta dipendente da un gran numero di variabili, da valutare attentamente con il vostro geometra, architetto ed ingegnere (e magari il loro consulente legale in materia), accettando l’eventualità che invece, nel vostro caso, siano necessarie diverse pratiche amministrative.

Il tutto, magari, prima di concludere l’acquisto.

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Vetrate amovibili esistenti: una “sanatoria” implicita?

Le installazioni preesistenti potrebbero beneficiare del regime liberalizzato, tenendo distinti profili penali e amministrativi

Parte Prima – Carlo Pagliai

Il D.L. n. 115/2022 “Aiuti Bis” è noto per aver tentare di rendere più fluida la cessione del credito nei bonus edilizi, e tra le sue pieghe si annida una notevole modifica al Testo Unico Edilizia DPR 380/01; per essere precisi, la terza modifica al TUE consecutiva in un solo anno per “fluidificare” anche le ristrutturazioni pesanti e ricostruttive di edifici sottoposti a vincoli paesaggistico. Il D.L. n. 115/2022 è stato ufficialmente convertito in legge con modificazioni al Senato in data 20 settembre scorso, e nel momento in cui si scrive è in pubblicazione in G.U. (L. 21 settembre 2022, n. 142).

Ma l’ultima modifica apportata al DPR 380/01 nell’anno 2022 (e ancora non è finito) è passata come emendamento molto silenzioso, e riguarda la liberalizzazione delle cosiddette vetrate panoramiche amovibili (VEPA).

Il Decreto Aiuti Bis ha inserito l’installazione delle VEPA nell’ambito di edilizia libera, aggiungendo nel TUE questa nuova categoria di intervento nell’art. 6 comma 1, al punto b-bis:

Art. 33-quater. – (Norme di semplificazione in materia di installazione di vetrate panoramiche amovibili) – 1. All’articolo 6, comma 1, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, dopo la lettera b) è inserita la seguente: “b-bis) gli interventi di realizzazione e installazione di vetrate panoramiche amovibili e totalmente trasparenti, cosiddette VEPA, dirette ad assolvere a funzioni temporanee di protezione dagli agenti atmosferici, miglioramento delle prestazioni acustiche ed energetiche, riduzione delle dispersioni termiche, parziale impermeabilizzazione dalle acque meteoriche dei balconi aggettanti dal corpo dell’edificio o di logge rientranti all’interno dell’edificio, purché tali elementi non configurino spazi stabilmente chiusi con conseguente variazione di volumi e di superfici, come definiti dal regolamento edilizio-tipo, che possano generare nuova volumetria o comportare il mutamento della destinazione d’uso dell’immobile anche da superficie accessoria a superficie utile. Tali strutture devono favorire una naturale microaerazione che consenta la circolazione di un costante flusso di arieggiamento a garanzia della salubrità dei vani interni domestici ed avere caratteristiche tecnico-costruttive e profilo estetico tali da ridurre al minimo l’impatto visivo e l’ingombro apparente e da non modificare le preesistenti linee architettoniche”.

Questa nuova modalità di intervento liberalizzata, e pertanto sottratta espressamente dai titoli edilizi, non va intesa come un’opportunità di realizzare verande o considerare “sanate” quelle compiute su balconi, portati, logge o in ampliamento a edifici esistenti.

Infatti si parla di VEPA, vetrate panoramiche amovibili, cioè di tipo trasparente e facilmente rimovibili (sulla questione di amovibilità ci sono diversi profili ancora da discutere).
Il primo pensiero va a quelle vetrate scorrevoli su binari, sganciabili o retrattili a soffietto, assai pubblicizzate anche in passato perché presuntivamente considerate già allora in edilizia libera.
La giurisprudenza amministrativa invece ha più volte qualificato interventi simili come ampliamenti e pertanto assoggettabili a permesso di costruire, in quanto finalizzati a chiudere spazi esistenti come balconi tramite vetrate trasparenti scorrevoli su guide metalliche, anche qualora mantenenti fughe di ricambio d’aria permanenti (Cons. di Stato n. 469/2022).

La novità introdotta dal DL Aiuti Bis a quanto pare invece prevede la possibilità di considerare in edilizia libera le VEPA, qualora realizzate sulla base di tante (capziose) condizioni tecniche.

Sulla questione “amovibilità” ci sono ancora diversi profili da discutere

Sull’analisi delle predette condizioni si rinvia a quanto già esposto in apposito approfondimento sul mio blog, in via riduttiva possiamo dire che sono fattibili soltanto su balcone e logge rientranti all’interno di edifici (cfr norma), non sono pertanto realizzabili su gazebi, pergole, lastrico solare, giardino, porticato o altrove.

Inoltre non dovranno configurare spazio chiuso, da giustificare anche una potenziale permanenza umana e configurare quindi nuova volumetria o superficie utile, e passaggio da superficie accessoria a utile (vedi R.E.T. nazionale e regionali).

Infine, per anticipare dubbi e interpretazioni, nella norma è stato espressamente prevista la naturale microaerazione per consentire costante flusso d’aria, portando ad escludere impianti VMC e climatizzazione.

Fatta questa premessa volutamente sintetica, ci sono due aspetti importanti da sottolineare:

  • Presente: VEPA in edilizia libera, ma quanto libera davvero?
  • Passato: sono “sanate” automaticamente quelle realizzate e accertate prima del DL 115/2022?

Presente.
L’inserimento in edilizia libera delle VEPA comporta l’applicazione degli stessi criteri e premesse normative valevoli generalmente per qualsiasi intervento edilizio, cioè facendo salvo quanto diversamente previsto da altre normative e strumenti di settore:

  • Previsioni del Piano Regolatore comunale, strumenti urbanistici e regolamenti edilizi
  • Antisismica
  • Vincolistica in generale
  • Paesaggistica
  • Ecc

A questo ambito bisogna aggiungerne un altro non trascurabile e civilistico: il decoro architettonico negli edifici plurifamiliari, criterio discrezionale e foriero di contenziosi.

Passato.

Indubbiamente negli scorsi anni sono state installate le VEPA su varie tipologie del patrimonio immobiliare, spinte anche dalla credenza diffusa che fossero già in edilizia libera. Tale qualifica diventerà ufficiale al momento dell’entrata in vigore della legge di conversione del D.L. 115/2022 “Aiuti Bis”.

Per quelle VEPA realizzate in passato bisogna porsi due profili:

  • si possono considerare automaticamente “sanate” da un punto di vista penale e amministrativo, con una sorta di “condono retroattivo”?
  • per quelle già accertate e contestate con procedimento sanzionatorio, penale e amministrativo che sia, possono accedere al più mite regime novellato?

Come ne usciamo?

Parte seconda – Fabio Squassoni

E qui le cose si complicano.

Per ora siamo alla prima lettura della norma, quindi dovremo poi attendere conferme e smentite dalla giurisprudenza, con la giusta seraficità, sia nel caso in cui dovessimo  trovar riscontri, che in quello in cui fossimo costretti doverci ricredere.

Innanzitutto non si può parlare di retroattività della norma: la norma è pensata per l’avvenire e per gli interventi da realizzare, non per i milioni di terrazzi, terrazzini, verande, loggette infissati che costeggiano i nostri paesaggi urbani.

Per gli interventi già realizzati può realizzarsi un fenomeno di legittimazione di fatto ex post – quando parliamo di condono retroattivo ovviamente sfoghiamo la nostra passione per l’iperbole – questo è vero, ma a certe condizioni.

Proviamo a capire.

La norma cosa fa: disegna una particolare categoria di intervento (l’installazione delle VEPA con le caratteristiche indicate dalla norma) – che sottrae alla sussunzione sotto altre categorie già esistenti e più generali – e le assegna un particolare regime giuridico, quello di intervento non titolato.

Così facendo, per gli interventi di questo tipo già eseguiti il legislatore neutralizza l’operatività di due istituti: quello della sanatoria e quello della repressione dell’abuso edilizio.

Riguardo la repressione degli abusi, con il passaggio di questo tipo di opere in edilizia libera, non sussiste più un interesse pubblico ad accertare e reprimere questi  comportamenti che, pur già posti in essere, al momento dell’accertamento non costituiscono più illecito.

Riguardo la sanatoria, se riflettiamo bene realizziamo che essa ha la funzione (amministrativa) di procurare un titolo ad interventi che non lo hanno, ma che, in base all’ordinamento, dovrebbero averlo per poter esser considerati leciti.

Con il passaggio in edilizia libera viene meno la necessità di procurare un titolo all’intervento di installazione di VEPA e quindi viene meno l’utilità dell’istituto della sanatoria.

Sorta di condono retroattivo quindi? Non tecnicamente, più una legittimazione pasticciata come effetto collaterale – il livello è quello dell’antistaminico usato come sonnifero: l’uso è improprio ma funziona.

Fondamentale la piena corrispondenza con il modello legale: se manca o cambia una virgola si ricade nell’aumento volumetrico e quindi nell’abuso primario

Il punto critico però è costituito, da una parte, dal problema della conformità dell’intervento già realizzato a quello descritto nella nuova lettera b-bis dell’art. 6 DPR 380/2001 e dall’altra parte dall’operatività della normativa collaterale.

Il problema della normativa collaterale è stato già descritto da Carlo sopra per le nuove realizzazioni e non vi torno sopra in quanto si ripropone nei medesimi termini anche per le esistenti.

Riguardo la compliance con la norma c’è da sottolineare bene che le strutture già esistenti che si pretende considerar regolarizzate devono essere perfettamente conformi con l’archetipo disegnato dalla nuova norma: se manca o cambia una virgola si ricade nell’aumento volumetrico e quindi nell’abuso primario.

Altro punto critico: gli illeciti già accertati in sede amministrativa e penale.

Fortunatamente in diritto penale vige il principio del favor rei, pertanto la normativa più favorevole per il reo si applica anche ai reati già compiuti. Qui si parla a pieno titolo di retroattività, non per volontà del decreto aiuti, ma per volontà di chi scrisse il codice penale. E quindi diciamo che siamo salvi, sempre se si tratta di VEPA corrispondente a quella di cui parla anche il decreto aiuti (come detto sopra, senza virgole aggiunte).

Per quanto riguarda i procedimenti sanzionatori amministrativi, invece, difficilmente potranno interrompersi, dato che la materia è regolata da principi e persegue scopi molto diversi dal penale.

In parole povere, un’ordinanza di riduzione in pristino già emessa, magari da tempo, per la loggetta chiusa, difficilmente potrà essere contestata invocando la nuova norma, ma dovrà comunque essere eseguita.

/da

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